Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2013: 4

Kulturutredningen 2014

Til innholdsfortegnelse

Del 4
Kulturpolitikk etter 2014

13 Strategier for en bærekraftig kulturpolitikk

Boks 13.1

ømt i rytmer

O’Hara skreiv til Ashbery:

eg trur på ei onnor verd

kor me skal såast igjen

sitja på høge fjell

og lesa dikt til kvarandre

sjøl tar jeg en Ekelöf

tror på denne verden

legger fra meg boka og går ut

i krysset Turistveien/Grøtsundveien

har en trehjulsykkel overvintra under brøyteskavlen

nå som vinteren renner av

først stikker forhjulet frem

jeg vet ennå ikke at det sitter en gutt på setet

opp ned under den siste snøen

tråkker han febrilsk

Morten Wintervold, Oldemor, du er med barn, CappelenDamm 2009.

Figur 13.1 

Figur 13.1

Gjennomgangen vi har gjort av kulturpolitikken etter 2005 i Del III, viser med tydelighet at Kulturløftet ikke har vært noen øvelse i politisk retorikk fra regjeringens side. Satsingen har blitt det regjeringen sa den skulle være – et kraftig økonomisk løft for kulturlivet. Selv om økningen i bevilgninger er større for enkelte kunst- og kulturfelt enn for andre, kan det fastslås at det økonomiske løftet har kommet så godt som hele kulturlivet til gode. Det kan også fastslås at den økte pengeinnsatsen i kulturlivet har mange synlige resultater innenfor de ulike kulturfeltene. Når man vurderer satsingen opp mot de generelle og spesifikke målene og intensjonene som ble lagt til grunn i Kulturløftet I og II, må den for en stor del kunne karakteriseres som vellykket. Mange av punktene i Kulturløftet I og II har blitt oppfylt, eller så har man kommet langt i å oppfylle dem. Dette gjelder også det viktige første punktet i Kulturløftet om at én prosent av statsbudsjettet skal gå til kulturformål innen 2014.

I evalueringsforskningen kaller man tenkningen om årsak-virkning-sammenhenger som legges til grunn for et politisk tiltak, dets programteori. Programteorien som har ligget til grunn for Kulturløftet, er at det kreves en kraftig økning av bevilgningene til kulturlivet for å oppfylle de politiske målene som gjøres gjeldende på dette området. Etter utvalgets oppfatning er dette en riktig analyse – kulturlivet i Norge har gjennom lang tid vært underfinansiert. Samtidig viser vår gjennomgang av kulturpolitikken etter 2005 at denne programteorien har sine begrensninger. Kulturpolitikkens utfordringer lar seg ikke løse alene gjennom å tilføre kulturlivet mer penger. På flere kulturfelt har økningen i bevilgninger ikke på samme måte gitt seg noe stort utslag i mer kunst og kultur til flere mennesker.

I starten av Del III stilte vi spørsmålet om hva slags vekstfase Kulturløftet har vært i norsk kulturpolitikk. Gjennom de to foregående kapitlene har vi tegnet et bilde av hvor pengestrømmene i Kulturløftet har gått, og konsekvenser dette har hatt i kulturlivet. Et hovedinntrykk fra denne gjennomgangen er at kulturpolitikken i kulturløftperioden for en stor del har vært «mer av det samme», men med mer penger. Mønsteret i fordelingen av budsjettmidler mellom de ulike kulturformålene har blitt opprettholdt og forsterket gjennom denne perioden. Det samme gjelder mønsteret i fordelingen av budsjettmidler innenfor de enkelte kunst og kulturfeltene. Utviklingstrekkene som preget disse ulike feltene før 2005, har blitt videreført i kulturløftperioden. Satsingen på frivillighet og den rytmiske musikken skiller seg ut som nyskapinger, men kanskje først og fremst på grunn av omfanget av ressursene som er satt inn på disse formålene.

Et annet hovedinntrykk fra vår gjennomgang er at trykket i kulturpolitikken etter 2005 har ligget på det å bygge opp den kulturelle infrastrukturen i samfunnet. Perioden etter 2005 har på alle forvaltningsnivåer vært en tid for kulturpolitiske investeringer i storslåtte bygg og scener. Det har vært en tid for oppbygging og styrking av organisasjoner og institusjoner. I kulturpolitikken etter 2014 bør trykket ligge på innholdet i disse infrastrukturene. Det må dreie seg om å øke produksjonen av kunst og kultur, om et økt fokus på aktiviteter som kommer publikum til gode og om en forsterket vektlegging av kunstnerisk og faglig kvalitet. Samtidig må kulturpolitikken håndtere bærekraftutfordringer vi har beskrevet i de foregående kapitlene.

I dette kapitlet vil utvalget gi innspill til strategier som bør legges til grunn for å løse disse utfordringene i framtiden. Kort fortalt mener utvalget at kulturpolitikken etter 2014 må legge opp til et lokalt kulturløft, den må sette kunstproduksjon og publikum i sentrum, den må satse på kunnskap og kvalitet, den må fremme kulturelt medlemskap, og den må legge til rette for en bærekraftig kunstnerpolitikk og den må stimulere til en utvidelse av kulturlivets finansieringsgrunnlag.

13.1 Tid for et lokalt kulturløft

Vi har vist at den statlige kulturpolitikken etter 2005 preges av at mye av økningene i bevilgninger har gått til å styrke de store kulturinstitusjonene. Mønsteret i den økonomiske utviklingen i den lokale kulturpolitikken er omvendt. Her har det vært en økning i bevilgninger til kulturvirksomheter som hører til i begivenhetskulturen i det lokale kulturlivet, mens de kommunale kulturinstitusjonene har blitt nedprioritert og svekket. Det er viktig å understreke at vi langt fra har tegnet noe dystert bilde av utviklingen i det lokale kulturlivet. Vi har sett at det foregår en blomstrende kulturaktivitet på festivaler, kulturhendelser og konsertsteder rundt om i kommunene og at framveksten av disse kulturarenaene bidrar til en desentralisering av kunstlivet.

I den grad man kan peke på tapere i den kulturpolitiske ressurskampen i tiden etter 2005, er disse å finne i det lokale kulturlivet. Folkebibliotek, fritidsklubber, kulturskoler og tradisjonelle frivillige kulturorganisasjoner med mer – det vi har kalt den kulturelle grunnmuren i det lokale kulturlivet – har hatt en svak økonomisk utvikling i tiden etter 2005. Folkebibliotekene har kommet særlig dårlig ut av ressurskampen i denne perioden. Utvalget er bekymret over denne utviklingen. Festivaler og kulturhendelser er et verdifullt tilskudd til det lokale kulturlivet, men disse arenaene bør ikke sees som en erstatning for de lokale kulturinstitusjonene. Vi har snakket om kulturvirksomheter som faller inn under begrepet ytringskultur, som en infrastruktur for demokrati. Den kulturelle grunnmuren i det lokale kulturlivet er i høyeste grad en del av denne infrastrukturen, og den må styrkes og utvikles som arenaer som er åpne for alle mennesker. Etter utvalgets oppfatning må et eventuelt Kulturløftet III ha form av et økonomisk løft for den kulturelle grunnmuren i det lokale kulturlivet. Samtidig kreves det en større sammenheng og samordning av kulturpolitikken på de ulike forvaltningsnivåene. I kapittel 12 nedenfor gir vi en skisse til innholdet i en slik satsing.

13.2 Kunstproduksjon og publikum i sentrum

Vi har sett at mye av ressursinnsatsen i Kulturløftet har gått til de statlig finansierte kulturinstitusjonene. Ved siden av momskompensasjonen til frivilligheten, er det hit «de store pengene» i Kulturløftet har blitt kanalisert. I kapittel 4 pekte vi på det økende gapet mellom kostnader og publikumsbesøk ved de store kulturinstitusjonene som en uløst utfordring i kulturpolitikken ved inngangen til kulturløftperioden. Særlig gjelder dette institusjoner for performativ kunst, som teatre og orkestre. Gjennom de siste tiårene har de statlige bevilgningene til disse institusjonene økt kraftig uten at deres samlede publikumsgrunnlag har blitt utvidet. I Del III viste vi at denne trenden har fortsatt i kulturløftperioden. Vi så at den økte ressursinnsatsen i begrenset grad har blitt omsatt til økt kunstproduksjon, kulturinstitusjonene på scenekunstfeltet, orkesterfeltet og det visuelle kunstfeltet.

En betydelig andel av økningen i bevilgninger til scenekunstinstitusjonene og orkestrene i tiden etter 2005 har gått til å dekke utgifter knyttet til pensjonskostnader og til forvaltning, drift og vedlikehold av bygg. Den overordnede vurderingen fra scenekunstinstitusjonene og orkestrenes interesseorganisasjon er at økningene i bevilgninger i denne perioden liten grad har skapt et større handlingsrom for kunstnerisk produksjon, men at den snarere har gjort det mulig for institusjonene å hindre nedskjæringer i den kunstneriske produksjonen. Dette viser, at økningene i bevilgningene til disse institusjonene har vært nødvendig for å opprettholde aktiviteten. Samtidig illustrerer det utfordringene mange av disse kulturinstitusjonene står overfor i form av store faste kostnader til drift av hus og lønn til ensembler.

I denne forbindelse vil utvalget minne om den sentrale rollen kulturinstitusjoner har hatt og har i kulturlivet. Kulturinstitusjonene er faglige spydspisser innenfor sine felt, de har en viktig rolle som forvaltere av kulturarven og samfunnsminnet, og de er drivkrefter for utvikling i det øvrige kulturlivet. Argumenter om at det prosjektorganiserte kulturlivet har lavere kostnader enn institusjonene, og at man derfor vil få «mer kultur for pengene» ved å omgjøre den offentlige rammestøtten til kulturinstitusjoner til prosjektfinansiering av kulturvirksomhet, tar ofte ikke høyde for den komplekse rollen kulturinstitusjonene innehar i kulturlivet. Uten kulturinstitusjonene ville mye av det vi omtaler som kulturlivet, gått i oppløsning. Utvalget vil understreke at å legge til rette for utvikling av sterke kulturinstitusjoner må være en prioritert oppgave i kulturpolitikken i framtiden.

Dette standpunktet forhindrer imidlertid ikke at utvalget ser at det må tas grep ved kulturinstitusjoner og innenfor ulike kulturfelt, for å oppnå en bedre utnyttelse av ressursene. Ett av grepene utvalget vil foreslå er en omlegging av systemet for eierstyring av kulturinstitusjonene. Etter utvalgets vurdering er det nåværende mål- og resultatstyringssystemet like mye et problem som det er en løsning på utfordringene kulturinstitusjonene står overfor. Da tenker vi ikke bare på målet om å gi befolkningen tilgang på kulturopplevelser, men på mangfolds- og kvalitetsmålene. Dette vil vi komme nærmere inn på i kapittel 14. Inntil videre vil vi peke på fire grep som kan bidra til at ressursinnsatsen på kulturfeltet i større grad enn i dag kan omsettes til kunstproduksjon og publikumsopplevelser.

For det første mener utvalget det er nødvendig å se på driften ved kulturinstitusjonene. I scenekunstutvalgets utredning fra 2002 ble det foreslått å omgjøre ordningen med rammestøtte til teaterinstitusjoner til en prosjektbasert produksjonsstøtte.1 Tanken bak dette forslaget var at en slik omlegging av støtten ville kunne bidra til en større sirkulasjon av kunstneriske ressurser og til mer mangfold i uttrykk på teaterscenene. I den nylig publiserte boka Kultur for kulturens skyld fremmer forfatterne et lignende forslag til omlegging av den offentlige støtten til teatre.2 Forslaget er blant annet begrunnet med henvisning til at driften av teatrene i dag er overbelastet med administrasjon.

Utvalget har drøftet lignende forslag og kommet til at det ikke vil anbefale en omlegging til produksjons- og prosjektbasert støtte til kulturinstitusjoner. Etter utvalgets oppfatning vil dette innebære en avskaffelse av kulturinstitusjonene slik vi har beskrevet dem ovenfor. Med tanke på de økte transaksjonskostnadene som vil følge med prosjektbasert drift, er det dessuten usikkert om en slik omlegging av støtten vil føre til bedre ressursutnyttelse.

Utvalget mener derimot at det er nødvendig å gjøre grep for å oppnå en mer fleksibel drift av teater- og orkesterorganisasjonene, blant annet med hensyn til åpningstider. Overenskomsten om arbeidstid og frikjøp av opphavsrettigheter som er oppnådd mellom arbeidsgiverne og de ansatte ved orkestrene og Operaen de siste årene kan vise vei i denne sammenhengen. Den legger til rette for flere og mer varierte publikumsrettede aktiviteter ved institusjoner og for økt formidlingsaktivitet gjennom innspillinger og transmisjoner. Utvalget mener det er uheldig at orkestrene ikke har fått utnyttet mulighetene som ligger i overenskomsten, til fulle, ennå og mener det er viktig at dette gjøres i årene som kommer.

Etter utvalgets oppfatning bør det legges opp til en tilsvarende overenskomst om arbeidstid og frikjøp av opphavsrettigheter hos de ansatte ved teatrene. Dette vil kunne være et viktig bidrag til en mer fleksibel drift av teaterinstitusjonene. I tillegg vil det kunne legge til rette for at teatrene tar i bruk de tekniske mulighetene som i dag finnes for transmisjon av forestillinger.

For det andre mener utvalget at det bør gjøres grep i driften av kulturinstitusjonene, slik at denne i større grad enn i dag stimulerer den skapende kunstneriske virksomheten. Det kan synes som om de økte bevilgningene til kulturinstitusjoner på scenekunstområdet, musikkområdet og området for visuell kunst, i begrunnet grad har fungert som en stimulans for produksjon av ny norsk dramatikk, musikkomposisjoner eller visuell kunst. Utvalget vil understreke betydningen av at kulturinstitusjonene har et ansvar for å fungere som drivkrefter for kunst- og kulturproduksjon også utenfor institusjonenes grenser. I framtida bør det fokuseres sterkere på denne dimensjonen. I denne forbindelse bør det vurderes om det at kulturinstitusjonene skal bidra til framføring av ny norsk dramatikk, musikk og til innkjøp av kunst skal gjøres til et mål for deres virksomhet.

For det tredje mener utvalget at det er grunn til å stimulere til mer samarbeid mellom kulturinstitusjoner og frie grupper, særlig innenfor scenekunstområdet. Aktørene på scenekunstfeltet utvalget har vært i kontakt med rapporterer at det er mer samarbeid mellom institusjonsteatrene og frie grupper enn før. Samtidig blir det pekt på at det er forvaltningsmessige hindre for slikt samarbeid. Dette gjelder blant annet bestemmelser i Norsk kulturråd. Utvalget er av den oppfatning at det fortsatt er et betydelig potensial for å utvide samarbeidet mellom institusjonene og frie grupper, og at dette er noe det må stimuleres til i årene som kommer. Bestemmelser som ligger til hinder for slikt samarbeid bør fjernes.

For det fjerde mener utvalget at en større andel av de statlige kulturmidlene bør kanaliseres til støtteordninger som inngår i Norsk kulturfond. Vi har vist at kulturarenaer og aktører på musikk- og scenekunstfeltene som har finansiering fra ulike støtteordninger i Norsk kulturråd, har hatt en god utvikling med hensyn til publikumsbesøk i tiden etter 2005. Norsk kulturfonds andel av de statlige kulturmidlene har økt noe i tiden etter 2005. Etter utvalgets oppfatning vil det å øke denne andelen ytterligere i årene som kommer være en god investering, med tanke på både publikum og kunstnerisk utvikling.

Mer spesifikt mener utvalget at en større andel av bevilgningene til det rytmiske musikkfeltet bør kanaliseres til støtteordningene i Norsk kulturfond. Vi har vist at satsingen på det rytmiske feltet har fulgt to spor: Den har fulgt et institusjonaliseringsspor, som dreier seg om oppbyggingen av faste scener og organisasjoner, og den har fulgt et stimuleringsspor, som dreier seg om støtteordninger til det ikke-institusjonelle musikklivet. I framtiden bør ressursinnsatsen på dette feltet vris mot de sistnevnte støtteordningene.

For det femte mener utvalget at ressursinnsatsen i større grad bør rettes inn mot formidlingstiltak i årene som kommer. Dels dreier dette seg om å styrke de ambulerende ordningene som når hele landet innenfor ulike kulturfelt. Vi har sett at Riksteateret og Den kulturelle skolesekken i liten grad har fått ta del i den økonomiske veksten i kulturløftperioden. Etter utvalgets oppfatning bør det satses mer på disse i årene som kommer. Dels vil det dreie seg om å stimulere til økt turnévirksomhet ved scenekunstinstitusjonene og orkestrene. Som vi har vært inne på, har dette vært nedprioritert ved flere kulturinstitusjoner i de senere årene. I årene som kommer, bør det stimuleres til økt aktivitet på dette området.

13.3 Utvid det kulturelle medlemskapet

I tidligere kapitler har vi lagt vekt på at de etablerte rettferdighetsmålene i kulturpolitikken må opprettholdes. Disse målene oppsummeres i begrepet kulturelt medlemskap, som viser til at alle grupper i samfunnet må gis mulighet til å utvikle kulturen de forstår seg selv gjennom, samtidig som de gis mulighet til å delta på kulturelle fellesarenaer. I tiden etter 2005 har regjeringen lagt vekt på disse målene i kulturpolitikken. På den ene siden viser dette seg i støtten som har blitt gitt til oppbygging og styrking av minoritetsbaserte kulturinstitusjoner og -arenaer. I tiden etter 2005 har regjeringen økt støtten til samiske kulturinstitusjoner og kulturinstitusjoner for nasjonale minoriteter og til kulturinstitusjoner og arenaer for innvandrere. På den andre siden illustreres dette gjennom tiltak som Mangfoldsåret og inkluderingsmeldingen, som i første rekke har rettet seg mot de statlig finansierte kulturinstitusjonene med et krav om at et mangfolds- og inkluderingsperspektiv må bli en naturlig del av virksomheten. Her har det blitt lagt vekt på at kulturinstitusjonene i større grad må gjenspeile det kulturelle mangfoldet i befolkningen med hensyn til publikum, rekruttering av ansatte og programmering.

Etter utvalgets oppfatning bør man videreføre denne todelte strategien med å bygge opp kulturinstitusjoner og -arenaer for minoritetene, samtidig som man søker å gjøre de store kulturinstitusjonene mer inkluderende. Utvalget ser at det ligger en betydelig utfordring i å skulle sørge for at de store kulturinstitusjonene blir reelt sett åpne for alle grupper i samfunnet, men at dette er helt nødvendig, både av hensyn til rettferdighetsmålene og av hensyn til demokratimålet vi viste til i Del II. For at kulturinstitusjonene skal ha den demokratifremmende rollen vi beskrev i denne delen av utredningen, må de være fellesarenaer som er åpne for alle grupper i samfunnet. For å oppnå dette, kan det være nødvendig med målrettede tiltak som kan bidra til at minoriteter i større grad er inkludert på kulturinstitusjonene som ansatte eller publikum. Samtidig er det avgjørende å jobbe for å fremme den allmenne tilgjengeligheten ved kulturinstitusjonene. Dette dreier seg blant annet om å tilrettelegge for deltakelse gjennom å bygge ned fysiske barrierer, språklige barrierer, kunnskaps- og informasjonsbarrierer og økonomiske barrierer.

Utvalget vil i denne sammenhengen særlig understreke betydningen av å bygge ned økonomiske barrierer for deltakelse i kulturlivet. Vi har vist til at de økende kulturforskjellene i det norske samfunnet i mange tilfeller sammenfaller med økende klasseforskjeller. Det er liten hjelp i å tilrettelegge et kulturtilbud for nye publikumsgrupper hvis disse gruppene ikke har råd til å benytte seg av tilbudet. En av suksesshistoriene man kan trekke lærdom av i kulturlivet når det gjelder inkludering av minoriteter, er folkebibliotekene. Når folkebibliotekene har lykkes så bra i denne forstand, har dette opplagt sammenheng med gratisprinsippet som ligger til grunn for deres virksomhet. Etter utvalgets oppfatning er det å gjøre kulturtilbud gratis, eller å redusere billettprisen, et universelt tiltak som med fordel burde prøves ut på andre kulturarenaer dersom man ønsker å oppnå raske resultater i inkluderingsarbeidet.

Tenkningen som er lagt til grunn for regjeringens satsing på å fremme kulturelt mangfold og inkludering i kulturlivet, er at mangfold skal være en «tilstand» og ikke en «sektor». I dette ligger det et krav om at kulturinstitusjoner og andre kulturlivsaktører skal utvikle strategier for å bli mer inkluderende innenfor deres gjeldende budsjettrammer. Utvalget mener at dette er fornuftig som en hovedstrategi i arbeidet for å gjøre kulturlivet mer inkluderende. Samtidig ser utvalget at dette innebærer at arbeidet med å gjøre kulturlivet mer inkluderende, vil ta tid. Grunnene til at kulturlivet ikke gjenspeiler det kulturelle mangfoldet i befolkningen i tilstrekkelig grad, har ikke så mye å gjøre med en manglende bevissthet om disse spørsmålene blant kulturlivsaktører, som det har å gjøre med praktiske utfordringer og prioritering av knappe ressurser.

Erfaringene fra den kulturpolitiske satsingen på å fremme kulturelt mangfold og inkludering i kulturlivet de siste årene viser at dette er et satsingsområde som er belagt med dilemmaer. Tiltak som er ment å fremme mangfold og inkludering, kan bidra til det motsatte, ved at de bidrar til segregering eller ved at det skapes a- og b-lag innenfor ulike felt i kulturlivet. Mangfolds- og inkluderingsmålene kan komme i konflikt med hensynet til kunstnerisk kvalitet eller med kulturinstitusjoners behov for å oppnå egenfinansiering gjennom billettinntekter. Politikken for å fremme mangfold og inkludering i kulturlivet står også i et spenningsforhold til hensynet til kunstnerisk frihet. Etter utvalgets oppfatning finnes det ingen enkle løsninger på dette eller de overnevnte motsetningsforholdene. Dette er dilemmaer som nærmest uunngåelig vil oppstå i arbeidet for å fremme mangfold og inkludering i kulturlivet, og som bare kan løses gjennom å balansere motstridende hensyn på en fornuftig måte i det fortløpende arbeidet.

Etter utvalgets syn må altså hovedlinjene i dagens politikk for å fremme inkludering i kulturlivet ligge fast. Samtidig mener utvalget at fokuset for dette arbeidet bør utvides. En av kritikkene som har kommet mot inkluderingsmeldingen og Mangfoldsåret, er at tiltakene i for stor grad har rettet oppmerksomheten mot de statlig finansierte kulturinstitusjonene. Slik utvalget ser det, burde arbeidet for å fremme inkludering og mangfold i kulturlivet i større grad enn i dag dreie seg om kulturarenaer i det lokale kulturlivet. Når vi mener at Kulturløftet III må være et løft i det lokale kulturlivet, er det nettopp basert på et mangfolds- og inkluderingsmål.

Dels mener utvalget at en økonomisk styrking av den kulturelle grunnmuren i det lokale kulturlivet i seg selv vil kunne bidra til å oppfylle dette målet. Som vi har vist i kapittel 12, er folkebibliotekene og fritidsklubbene, eller kulturhus for ungdom, kulturarenaer som utmerker seg ved at de er åpne for alle. Å styrke disse kulturarenaene rundt om i kommunene er å bidra til et mer inkluderende kulturliv. Dels er dette også ment som en utfordring til det lokale kulturlivet om å bli en inkluderende arena. Det ligger betydelige utfordringer i å sørge for at andre kulturarenaer i det lokale kulturlivet, som kulturskolene, skal bli tilgjengelige for alle deler av befolkningen. Dette kommer vi nærmere inn på i kapittel 15.

13.4 Bærekraftig kunstnerpolitikk

Telemarksforskings levekårsundersøkelsen blant kunstnerne viste, i likhet med tilsvarende levekårsundersøkelser fra de foregående tiårene, at nivået på kunstnernes lønn og levekår i 2006 var dårligere enn i resten av befolkningen.3 Særlig gjelder dette for frilansere innenfor ulike kunstfelt. Det finnes ikke undersøkelser om utviklingen i kunstnernes levekår i tiden etter dette, men det er grunn til å tro at dette bildet har blitt opprettholdt eller forsterket i denne perioden. En faktor som bidrar til å forsterke disse problemene er den økende tilstrømmingen til kunstneryrkene. Levekårsundersøkelse blant kunstnerne viste at det har vært en sterk økning i antallet profesjonelle kunstnere på flere av kunstfeltene fra starten av 1990-tallet og fram til midten av 2000-tallet. Veksten i kunstnerbefolkningen gjør at arbeidskraftoverskuddet på ulike kunstfelt øker og dette bidrar til å presse nivået på lønn og honorarer ned. Internasjonaliseringen av utdanningsfeltet og en økende selvrealiseringsorientering blant unge mennesker, gjør det sannsynlig at stadig flere kommer til å satse på en karriere som kunstnere i årene som kommer.

I debatten om kunstneres levekår har det blitt foreslått å redusere antall studieplasser på kunstutdanningene for å minske dette arbeidskraftoverskuddet. Utvalget har drøftet dette forslaget og finner ikke å kunne støtte det. Utvalget mener det er positivt at flere mennesker tar kunstutdanning. Det bidrar til at tilfanget av kunstneriske talenter i samfunnet øker, og til at det blir produsert mer kunst. Personer med kunstutdanning har en innovasjonskompetanse som kan være en viktig ressurs også på andre samfunnsområder.

I innspill til utvalget peker flere interesseorganisasjoner for kunstnere på at de store økningene i bevilgningene til kulturlivet i tiden etter 2005 ikke har kommet kunstnerne til gode i form av økte inntekter. Flere kunstnerorganisasjoner har i den siste tiden tatt til orde for at det må etableres ordninger som gir sosiale rettigheter til frilanskunstnere. Utvalget har merket seg det nylig igangsatte prøveprosjektet Skuespiller- og danseralliansen AS som et interessant initiativ i denne sammenheng, og som et prosjekt som kan være en mulig modell for tiltak også på andre kunstfelt i årene som kommer. Vi tenker da særlig på musikkfeltet, hvor situasjonen er kritisk for en del aktører, som følge av reduksjonen i cd-salget.

Utvalget mener det er uheldig at en del kunstnergrupper i relativt liten grad har fått ta del i den økonomiske veksten i Kulturløftet. Samtidig vil utvalget understreke at løsningen på utfordringen med kunstneres levekår ikke kan ligge i en utvidelse i antallet stipender til kunstnere, eller at offentlige myndigheter på andre måter skal lønne alle de som ønsker å ha kunst som levevei.

Gjennom denne utredningen har vi framhevet rettferdighetsmålets betydning i kulturpolitikken. I denne sammenhengen må rettferdighet bety at myndighetene må legge til rette for sjanselikhet i rekrutteringen til kunstneryrket og for at alle skal ha lik mulighet til å kunne prøve ut sine talenter. Det kan ikke bety at offentlige myndigheter skal lønne alle som ønsker å leve som kunstnere. Her må det snarere gjelde at «mange er kallet, men få er utvalgt». Den profesjonelle kunsten er en samfunnsarena som har konkurranse som et av sine viktigste kjennetegn. Bare et fåtall av dem som ønsker en karriere som profesjonelle kunstnere, kan lykkes i å realisere dette målet. Etter utvalgets oppfatning må en strategi for å håndtere utfordringene med kunstneres levekår ta utgangspunkt i en slik erkjennelse. På dette området er ikke løsningen å fordele ressursene på flere mennesker, men å gi mer til færre.

Etter utvalgets oppfatning bør utfordringene med kunstneres levekår møtes med en todelt strategi, hvor man hever kvalitetskravene i de eksisterende stipend- og prosjektstøtteordningene for kunstnere, samtidig som man styrker virkemiddelbruken som bidrar til at flere kunstnere kan leve av egne inntekter. Utvalgets syn på bruken av næringsrettede virkemidler vil vi komme nærmere inn på i kapittel 15. Her vil vi gi noen forslag til endring i de eksisterende stipend og prosjektstøtteordningene.

Utvalget mener at kvalitetskriteriene i de eksisterende støtteordningene til kunstnere og kunstnerisk produksjon bør spisses, og at disse midlene bør konsentreres på færre mennesker. Etter utvalgets oppfatning er det i dag en tendens til at disse midlene i for stor grad «smøres tynt ut over» søkermassen. Gjennom en skjerping av kvalitetskravene og ved å gi større midler til færre søkere, vil man kunne bidra til å skape et tydeligere skille mellom dem som har kunst som et selvstendig levebrød og dem som livnærer seg gjennom et annet yrke. Dette vil kunne bidra til å gi bedre arbeids- og levevilkår for dem som er «innenfor», samtidig som arbeidskraftoverskuddet reduseres.

Når det gjelder de ulike støtteordningene under Norsk kulturfond, er utvalget av den oppfatning at utvidelser i den økonomiske rammen for slike ordninger i dag ofte brukes til å innvilge støtte til flere søkere. Etter utvalgets oppfatning bør man i framtiden heller legge vekt på å gi romsligere tildelinger til søkere som tilfredsstiller kvalitetskrav, enn å innlemme flere i ordningene. Ett annet grep som kan være interessant i denne sammenhengen, er å utforme støtteordningene etter en to- eller tretrinnsmodell, hvor støtte gis på et kortvarig, middelslangt og langvarig grunnlag. En slik innretning av støtten kan fungere som en «kvalitetstrakt», ved at vellykkede kortvarige prosjekter blir en forutsetning for mer langvarig prosjektstøtte og dette igjen for driftsstøtte. I kapitlet om den statlige kulturpolitikken etter 2005 viste vi til at evalueringen av basisstøtten for fri scenekunst vurderer ordningen som vellykket. Man kan tenke seg at lignende ordninger kan prøves ut innenfor andre kunstområder.

Når det gjelder kunstnerstipender mener utvalget at man som hovedregel bør søke å gi lengre og mer romslige tildelinger til færre personer. Ut i fra et kvalitetshensyn kunne det også vært aktuelt med en endring i oppnevningen av komiteer i Statens kunstnerstipend (SKS). I den siste kulturmeldingen, foreslo Kulturdepartementet at medlemmene av komiteer i SKS burde oppnevnes som personlige medlemmer snarere enn som organisasjonsrepresentanter. Dette ville innebære en omlegging av SKS fra å være en korporativ ordning til en armlengdesordning. Løken-utvalget kom med den samme anbefalingen i sin innstilling fra 2008, uten at dette har ført til endringer i SKS. Utvalget har drøftet dette spørsmålet på møter. Utvalget mener at dagens ordning for oppnevningen av komitèmedlemmer fungerer godt, og at ordningen bør videreføres.

13.5 Kvalitet og kunnskap

Siden stortingsmeldingen Kultur i tiden fra 1992, har kunstnerisk kvalitet vært framhevet som et prioritert mål for den statlige kulturpolitikken i sentrale kulturpolitiske styringsdokumenter. Til tross for at kunstnerisk kvalitet er et viktig mål for virksomheten ved de statlig finansierte kulturinstitusjonene, har dette i liten grad blitt gjort til gjenstand for systematisk oppfølging og vurdering fra Kulturdepartementets side. Utvalget mener dette er uheldig, blant annet fordi det kan skape et inntrykk av at kvalitetsmålet ikke har noen egentlig politisk prioritet. Med den store budsjettveksten som har funnet sted på det kulturpolitiske området i tiden etter 2005 må det følge en sterkere forventning om at myndighetene følger opp sentrale politiske målsettinger. I Del III har vi sett at det har skjedd lite utvikling på dette området i tiden etter 2005. I statsbudsjettet for 2013 har regjeringen varslet at det vil bli igangsatt kvalitetsvurdering av teaterinstitusjoner. Utvalget ønsker dette initiativet velkommen, og mener at lignende ordninger bør utvikles for hele kulturinstitusjonsfeltet.

Det kan være flere grunner til at kvalitetsmålet i så liten grad har blitt fulgt opp i kulturpolitikken. En grunn er at det eksisterende systemet for mål- og resultatstyring av kulturinstitusjoner ikke egner seg til slike vurderinger. Etter utvalgets oppfatning er dette en vesentlig svakhet ved dette styringssystemet, som gir grunnlag for at det bør erstattes andre former for eierstyring. Dette skal vi komme nærmere inn på i kapittel 14.

En annen grunn til at kvalitetsmålet i så liten grad har blitt gjort operativt i kulturpolitikken, er at det ligger en betydelig utfordring i å utvikle metoder for slik evaluering som kan være legitime i en styrings- og ressursfordelingssammenheng. Som vi har fastslått i tidligere kapitler, finnes det ikke i dag noen enighet om hva som skal gjelde som kriterier for kunstnerisk kvalitet i kunstverdenen. Utvalget er innforstått med at slike vurderinger aldri vil kunne ha en objektiv og endelig karakter. Dette forhindrer imidlertid ikke at slike vurderinger kan oppnå bred legitimitet i de ulike kunst- og kulturfeltene. For å oppnå en slik legitimitet kreves det at vurderingene er kunnskapsbaserte. De må være basert på en form for systematisk metodebruk, de må være offentlig tilgjengelige, slik at de kan etterprøves og kritiseres av andre og de må utarbeides av en uavhengig fagekspertise.

Et slikt rammeverk for kvalitetsvurdering av kulturvirksomhet eksisterer ikke i kulturpolitikken i dag, når man ser bort i fra Norsk kulturfond. Etter utvalgets syn er det en viktig utfordring i kulturpolitikken framover å utvikle begreper og metoder for kvalitetsvurdering og å utvikle ordninger som gjør at kvalitetsvurderingene kan inngå som et element i eierstyringen av kulturvirksomheter innenfor ulike kulturfelt. Et slikt rammeverk vil måtte utvikles i samarbeid med forskningsmiljøer og andre former for ekspertise. Utvalget slutter seg i denne sammenhengen til vurderingene Grund-utvalget kommer med i rapporten «En kunnskapsbasert kulturpolitikk», hvor det heter at:

Forskningsbasert kunnskap er avgjørende for å få en god kulturpolitikk. Gjennom sitt sektoransvar for forskning skal Kulturdepartementet utvikle strategier for at det skjer forskning og kunnskapsutvikling som kan møte de kulturelle og kulturpolitiske utfordringer samfunnsutviklingen gir oss. Forskningen må bl.a. hjelpe til med å framskaffe kunnskap som gjør det lettere å håndtere de digitale utfordringene i norsk kulturliv og det kulturelle mangfoldet, og hvordan kulturpolitikken skal håndtere situasjonen etter at Kulturløftet er gjennomført i 2014, når det skal legges større vekt på kvalitet enn på bevilgningsvekst. Her må forskningen hjelpe til både med å utvikle og institusjonalisere begreper på en slik måte at vi forstår bedre hva som legges i ordet kvalitet og å gi oss redskaper og metoder for å måle de forskjellige sider av kvalitet.4

Av sitatet framgår det at behovet for kunnskapsutvikling i kulturpolitikken ikke er avgrenset til spørsmålet om kvalitetsvurdering. Som det også heter i rapporten:

Å få forskningen sterkere inn som premiss i kultursektoren kan bidra til å gjøre kulturpolitikken mer treffsikker og til å stille spørsmål ved vedtatte sannheter. Kultursektoren har gjennom de siste årenes kulturpolitiske satsinger fått økte ressurser, og med mer penger følger økt ansvar. På denne måten er kultursektoren de siste årene blitt mer lik andre samfunnssektorer, og i en slik situasjon øker både kunnskapsbehov og styringsbehov.5

Utvalget er enig i denne argumentasjonen. Et viktig element i dreiningen fra å fokusere på oppbygging av kulturell infrastruktur til å fokusere på innholdet i denne infrastrukturen utvalget foreslår, må være å utvikle en mer kunnskapsbasert kulturpolitikk. Utvalget slutter seg derfor til Grund-utvalgets forslag om en opptrapping av forskningsinnsatsen på området for kunst og kulturvern gjennom etablering av et forskningssenter for kultursektorforskning.

I kapittel 4 pekte vi på at kulturpolitikken i mindre grad enn andre politikkområder er kunnskapsbasert. I Grund-utvalgets rapport pekes det blant annet på at det er et behov for mer og bedre kunnskap om kulturinstitusjonenes endrede samfunnsrolle, om kunstnerpolitikken, om frivillighet og profesjonalisering i kulturlivet og om digitalisering i kulturlivet. Til de fleste av de kulturpolitiske utfordringene vi har pekt på i dette kapitlet – styrking av det lokale kulturlivet, kunstproduksjon og publikumsutvikling ved kulturinstitusjonene, mangfoldsarbeidet, kunstneres levekår – knytter det seg et behov for mer relevant kunnskap. Blant annet gjelder dette behovet for mer pålitelig og presis statistikkproduksjon på kulturfeltet.

I tidligere kapitler har vi pekt på svakheter ved Kostra-statistikken og på publikumsstatistikken fra kulturinstitusjonene. Når det gjelder publikumsstatistikken kan det etter utvalgets oppfatning være store variasjoner mellom kulturinstitusjoner, med hensyn til hvordan slike målinger gjøres. En svakhet ved denne statistikken er at kulturvirksomhetene som står for tellingen kan ha en egeninteresse i å oppnå høye publikumstall. Denne statistikken er en viktig kilde til kunnskap om utviklingen ved kulturinstitusjonene. Etter utvalgets oppfatning bør publikumsstatistikken ved kulturinstitusjonene i større grad enn i dag utformes og kvalitetssikres av forskningsmiljøer, og statistikkproduksjonen bør foregå på en standardisert måte som fanger opp de egentlige besøkstallene.

13.6 Utvid kulturlivets finansieringsgrunnlag

I Del II av utredningen argumenterte utvalget for nødvendigheten av å opprettholde den offentlige finansieringen av kulturlivet i framtiden. Samtidig påpekte vi at det også er ønskelig med en økning av finansieringen av kulturlivet som kommer fra andre kilder. Dels er dette fordi utvalget ønsker en fortsatt vekst i kunst- og kulturproduksjonen i samfunnet også etter at Kulturløftet er gjennomført. For å kunne oppnå dette, er det avgjørende å øke den private finansieringen av kulturlivet. Dels er ønsket om å øke finansieringen av kulturlivet som kommer fra andre kilder enn det offentlige begrunnet i et syn om at dette vil være et gode i seg selv. Flere kilder til finansiering av kulturlivet motvirker maktkonsentrasjon og ensretting blant beslutningstagere, og kan slik bidra til et større mangfold i kulturlivet.

Når man ser bort i fra inntektene kulturvirksomheter har fra salg av produkter og tjenester, er det særlig to typer av privat finansiering som har stor betydning i kulturlivet: kultursponsing og pengegaver fra veldedige stiftelser. Som vi var inne på i kapittel 4, har omfanget av kultursponsingen fra næringslivet i Norge vokst siden 1990-tallet. På midten av 2000-tallet ble omfanget av kultursponsingen anslått å ligge på om lag en halv milliard kroner. Mye av denne virksomheten kan imidlertid se ut til å ha form av lokal veldedighet, snarere enn å være kultursponsing i en streng forstand, det vil si som en form for markedsføring.

En undersøkelse Perduco gjennomførte for Forum for kultur og næringsliv i 2010 tyder på at næringslivets sponsing av kulturlivet i Norge stagnerte i perioden 2007-2010, muligens som følge av finanskrisen. Undersøkelsen viser at en stor og voksende del av kultursponsingen fra næringslivet har form av veldedige gaver, og at dette er langt vanligere enn at bedriftene ser kultursponsingen som markedsføring. Undersøkelsen tyder på at kultursponsingen i Norge «hovedsakelig handler om å støtte det frivillige og lokale kulturlivet og om bedriftens lokale forankring og legitimitet».6

Lotteri- og stiftelsestilsynet gjennomførte i 2012 en nasjonal kartlegging av de veldedige stiftelsene i Norge. Undersøkelsen tyder på at de veldedige stiftelsene delte ut om lag tre milliarder kroner i 2011 og at 12 prosent av disse midlene gikk til kulturvirksomhet.7 Utvalget har et klart inntrykk av at denne formen for finansiering av kulturvirksomhet er i vekst. Her som med kultursponsingen, er det særlig den lokale og regionale virksomheten som er vanligst. Blant de veldedige stiftelsene som finansierer kulturvirksomhet er det kun noen få nasjonale aktører.

Utvalget har drøftet om det burde gis skattefordeler på kultursponsing for å stimulere utbredelsen av denne virksomheten, og kommet til at det ikke vil anbefale et slikt tiltak. Etter utvalgets syn er det mer ønskelig med en økning i finansieringen av kulturlivet fra veldedige stiftelser. Som vi har pekt på, er dette noe som er under utvikling lokalt rundt om i landet, blant annet gjennom etableringen av flere sparebanksstiftelser. I en rekke andre land har man en tradisjon for at nasjonale veldedige stiftelser er en viktig kilde til finansiering av kulturlivet. Utvalget mener det ville vært en vesentlig styrke for kulturlivet i Norge om man hadde hatt flere og større nasjonale veldedige stiftelser som retter seg mot kulturlivet. I årene som kommer burde det være en viktig oppgave for myndighetene å stimulere til en slik utvikling.

14 Kulturinstitusjonenes samfunnsoppdrag

I dette kapitlet vil utvalget legge fram sitt syn på hvordan eierstyringen av kulturinstitusjonene bør organiseres i framtiden. I dag legges det til grunn en firedelt klassifisering av statlige kulturinstitusjoner i kulturpolitikken som statsinstitusjoner, nasjonale institusjoner, region- landsdelsinstitusjoner og knutepunktinstitusjoner. Knutepunktsstatus tildeles kulturvirksomheter for en periode på fire år og beslutninger om videreføring av denne skal tas i sammenheng med ekstern evaluering av virksomheten. Det er de andre tre kategoriene av institusjoner som vi særlig kommer til å være opptatt av i dette kapitlet. Når vi snakker om kulturinstitusjoner i sidene som følger, er det med andre ord i den snevre betydningen av «store institusjoner» som teatre, orkestre og museer som er faste poster på statsbudsjettet.

Utvalget vil i denne sammenhengen legge vekt på begrepet om kulturinstitusjonenes samfunnsoppdrag. Slik utvalget ser det, bør grunnlaget for styringen av kulturinstitusjonene ligge i en tydeliggjøring av dette samfunnsoppdraget for den enkelte institusjonen. Det krever en avklaring av hvilke kunstneriske og faglige formål kulturinstitusjonene skal være til for, hvem de skal være til for, og hvilken rolle de skal ha i forhold til det øvrige kulturlivet. Avklaringen må komme fra kulturinstitusjonene selv, men i dialog med finansierende myndigheter og interessenter i deres omgivelser.

Samfunnsoppdraget som legges til grunn for virksomheten i kulturinstitusjoner, må være et offentlig anliggende, noe som gjøres til gjenstand for kontinuerlig debatt og meningsutveksling i offentligheten, mer enn det er en byråkratisk kontrollmekanisme. Det må være en kontrakt som inngås mellom kulturinstitusjonene, deres politiske oppdragsgivere og den interesserte offentligheten. Oppfølgingen av dette samfunnsoppdraget fra kulturinstitusjonene, ansvarlige myndigheter og andre interessenter må i større grad enn i dag være kunnskapsbasert og basert på faglige vurderinger. Kvantitative måleindikatorer bør erstattes av kvalitetsvurderinger og analyser av kulturinstitusjonenes samfunnsrolle.

Figur 14.1 

Figur 14.1

14.1 Fra måling til vurdering

På 1990-tallet tok Kulturdepartementet i bruk styringsverktøyene tildelingsbrev og årlige budsjettkonferanser. Sammen med kravet om at mottakere av bevilgninger skal rapportere om måloppnåelse, utgjør disse verktøyene hovedstammen i det som i dag omtales som styringsdialogen mellom Kulturdepartementet og kulturinstitusjonene. I tildelingsbrevet blir kulturinstitusjoner bedt om å iaktta visse overordnede mål for sin virksomhet – en sunn økonomi, kunstnerisk kvalitet og økt publikumsoppslutning både i antall og bredde – herunder et særlig fokus mot publikumsrekruttering blant barn og unge. Mottakerne av tildelinger fra departementet må avgi årlige rapporter, hvor de redegjør for måloppnåelse etter forhåndsdefinerte kriterier. Rapporteringen dreier seg for en stor del om kvantitative produksjons- og publikumsmål. Med innføringen av disse styringsformene oppstår det en spenning mellom to typer ansvar i kulturinstitusjonene: På den ene siden søker ledere og ansatte i kulturinstitusjonene å oppfylle et profesjonelt ansvar, basert på faglig kompetanse og etisk skjønn. På den andre siden må de i økende grad forholde seg til krav om å redegjøre for målbare ytelser, for eksempel i form av publikumstall og antall produksjoner. Å handle ansvarlig blir dermed ikke så mye en faglig vurdering som en «regnskapsplikt».8

Mål- og resultatstyringssystemet er i utgangspunktet tenkt å være en insentivbasert mekanisme for å fremme politisk måloppnåelse. I tråd med dette kunne man forvente at kulturinstitusjoner som oppfyller målkravene, ville belønnes med økte tilskudd, ut fra en tanke om at det ville være mest hensiktsmessig å kanalisere offentlige midler dit de gir best resultat.9 Slik det har blitt praktisert innenfor kultursektoren, ser imidlertid mål- og resultatstyringssystemet i liten grad ut til å ha fungert som noen mekanisme for straff og belønning.10 Så vidt utvalget kjenner til, finnes det ingen eksempler på at kulturinstitusjoner har fått økte bevilgninger som følge av at de har lykkes i å oppfylle målkrav. Det er også uklart hvilke følger det vil få dersom en kulturinstitusjon velger å se bort fra målkravene. Enkelte aktører Kulturutredningen har vært i kontakt med, framhever denne mangelen på kopling til sanksjoner som en svakhet ved mål- og resultatstyringssystemet. De viser da til at det kan skape en kynisme i forhold til styringssystemet når det er kjent at det ikke «lønner seg» for en kulturinstitusjon å gå aktivt inn for å oppfylle målkravene.

Selv om insentivene i mål- og resultatstyringssystemet er utydelige, er det likevel grunn til å tro at det har en disiplinerende virkning på kulturinstitusjoner. Mange av innvendingene som reises mot systemet tilsier nettopp at det bidrar til en faktisk styring av kulturinstitusjonene. Disse innvendingene føyer seg inn i et mer allment bilde når det gjelder bruken av mål- og resultatstyringssystemer i offentlig sektor. Bruken av mål- og resultatstyring og lignende styringsverktøy har gjennom flere tiår blitt gjort til gjenstand for omfattende kritikk i samfunnsforskningen og i offentlige debatter. Et ferskt eksempel på dette er Gjørv-kommisjonens analyse av den sviktende beredskapen i Norge 22. juli 2011.11 Kritikken av bruken av mål- og resultatstyringssystemer er mangesidig, men noen forhold går igjen:

For det første blir det i slike sammenhenger pekt på at systemene for mål- og resultatstyring kan føre til byråkratisering av virksomheter. Innføringen av slike styringssystemer er som regel begrunnet i et ønske om effektivisering og om å gjøre virksomheter mer transparente, men resultatet kan være det motsatte. Dels skyldes dette at kravene om rapportering og redegjørelse kan bli så omfattende i enkelte virksomheter at tiden og ressursene som må avsettes til dette, går på bekostning av tjenesteproduksjonen. Etter hvert som bruken av disse styringsverktøyene brer om seg, øker det administrative trykket også hos de instansene som er mottakere av rapporteringen. Utfallet av denne utviklingen kan være en opphopning av administrasjon på flere organisasjonsnivåer.

For det andre dreier kritikken av mål- og resultatstyringssystemer seg om tendensen til at de fører til målforskyvning. Dette er en innvending som i høy grad har relevans for virksomheten ved kulturinstitusjonene. Mål- og resultatstyringssystemer forutsetter som regel at virksomheter lar seg beskrive i form av ytelser som kan telles og måles. Ofte kan det være vanskelig å finne presise indikatorer på måloppnåelse i en virksomhet, eller så er virksomheten av en slik art at den ikke kan måles kvantitativt på en meningsfull måte. Som en følge av dette, kan det formuleres målkrav som ligger på siden av de egentlige målene for virksomheten, og dette kan igjen bidra til at virksomheten blir vridd vekk i fra disse egentlige målene. Man blir mer opptatt av å produsere ytelser som gir uttelling i styringssystemet enn av å ta ansvar for å oppfylle det egentlige oppdraget institusjonen er satt til å utføre.

En av grunnene til at målet om kunstnerisk og faglig kvalitet i så liten grad har blitt gjort til et virksomt styringsmål i kulturpolitikken, er nettopp å finne i mål- og resultatstyringssystemet. Den kunstneriske og faglige kvaliteten ved virksomheten ved kulturinstitusjonene unndrar seg for en stor del kvantitative målinger. Derfor har mål- og resultatstyringen i praksis kommet til å fokusere på andre sider ved kulturinstitusjonenes virksomhet. 12 Mål om kunstnerisk og faglig kvalitet i kulturinstitusjonenes virksomhet kan dermed komme til å fortone seg som mindre reelle og betydningsfulle enn for eksempel antall besøkende barn og unge.

En tredje form for innvending mot mål- og resultatstyringssystemer, som også har en særlig relevans innenfor kultursektoren, er at de fører til likedanning av organisasjoner.13 Dette kan skje som en følge av at det er de samme målene som gjøres gjeldende for alle institusjonene innenfor de ulike kulturfeltene. Resultatet av dette kan være at kulturinstitusjonene blir likere, og at styringssystemet dermed undergraver målet om kulturelt mangfold.

Innvendingene mot mål- og resultatstyringssystemet vi har pekt på, faller altså i to kategorier: På den ene siden innvendes det mot systemet at det ikke er virksomt nok: Kulturinstitusjoner som går aktivt inn for å oppfylle styringsmål belønnes ikke for dette, og kulturinstitusjoner som unnlater å følge opp målkravene, blir ikke møtt med negative sanksjoner. På den andre siden innvendes det at i den grad mål- og resultatstyringssystemet faktisk har en disiplinerende virkning på kulturinstitusjonene, bidrar dette til byråkratisering og målforskyvning i deres virksomhet. Fokus flyttes vekk fra det som er institusjonenes egentlige faglige og kunstneriske oppgaver, og over på aktiviteter som gir uttelling i mål- og resultatstyringssystemet. Snarere enn å fremme målet om mangfold i kulturlivet bidrar systemet til en likedanning av kulturinstitusjoner.

Konklusjonen denne kritikken leder fram mot, er ikke at den politiske styringen av kulturinstitusjoner bør avskaffes, men at den bør omlegges. Etter utvalgets oppfatning er det avgjørende at utgangspunktet for eierstyringen av kulturinstitusjonene må ligge i en forståelse av kulturinstitusjonenes egenart og av hva som er deres primære formål og roller i samfunnet. Det kan ikke ligge i en leting etter sider ved kulturinstitusjonenes virksomhet som enkelt byr seg fram for måling. Eierstyringen av kulturinstitusjonene må fungere på en måte som fremmer ansvarlighet i forhold til de faglige oppgavene og det samfunnsoppdraget kulturinstitusjonene skal oppfylle. Kort fortalt vil dette innebære at tyngdepunktet i styringssystemet må flyttes fra måling til vurdering og fra byråkratisk kontroll til ansvarliggjøring i forhold til offentligheten.

14.2 Fra styringsdialog til samfunnsoppdrag

«Samfunnsoppdrag» er i dag et etablert begrep innenfor flere områder i kulturpolitikken. Begrepet viser løselig til det politiske ansvaret som følger med offentlig finansiering for kulturinstitusjoner og andre aktører som mottar slik støtte. I kapittel 11 viste vi til at begrepet samfunnsoppdrag, eller samfunnsrolle, har stått sentralt på museumsfeltet siden 1990-tallet. Blant aktørene på dette feltet er det enighet om at tanken om at museene har et samfunnsoppdrag, er god, og at dette er en viktig side ved deres virksomhet. Samtidig råder det en uklarhet og usikkerhet med hensyn til hva det innebærer for et museum å ha et samfunnsoppdrag. I utredningen om utviklingen på museumsfeltet som Anne Eriksen har utført for utvalget, etterlyser hun en klargjøring av hva dette begrepet skal innebære for museene.

Etter utvalgets oppfatning kan en slik klargjøring av samfunnsoppdraget være et fruktbart utgangspunkt for en omlegging av systemet for eierstyring av kulturinstitusjoner innenfor hele kulturfeltet. Utvalget mener samfunnsoppdrag kan være et godt begrep å benytte seg av i en slik sammenheng. Det indikerer at kulturinstitusjoner har et ansvar som strekker seg ut over deres faglige og organisatoriske grenser. Som sådan harmonerer begrepet med vår drøfting av kunsten og kulturens samfunnsbetydninger i Del II av denne utredningen. Her framhevet vi kulturlivets betydning som en infrastruktur for demokrati og ytringsfrihet og som grunnlag for fellesskapsdannelse.

Etter utvalgets oppfatning bør samfunnsoppdraget til den enkelte kulturinstitusjon gis en formalisert form i framtiden som skal danne grunnlag for eierstyring. Nærmere bestemt vil utvalget foreslå at det for alle statlig finansierte kulturinstitusjoner skal formuleres et dokument som beskriver institusjonens samfunnsoppdrag, og at dette dokumentet skal ligge til grunn for virksomheten ved institusjonene i en gitt tidsperiode. Disse dokumentene må beskrive kulturinstitusjonenes særegne formål og roller i kultur- og samfunnslivet og samtidig spesifisere de konkrete målene og strategiene som skal ligge til grunn for virksomheten i en gitt tidsperiode. For å unngå at systemet skal skape unødig administrativ belastninger, er det viktig at periodene dokumentene gjelder for har en viss varighet. Etter utvalgets oppfatning kan en varighet på fire år være fornuftig. Ved utløpet av perioden bør det foretas en resultatvurdering av institusjonene, sett i forhold til mål og strategier som inngår i dokumentene som beskriver deres samfunnsoppdrag.

Det er viktig å presisere at eierstyringen gjennom samfunnsoppdraget skal komme som en erstatning for, snarere enn i tillegg til de nåværende årlige rapporteringene gjennom mål- og resultatstyringssystemet. Vi ser da bort fra forhold som har å gjøre med økonomistyring, hvor det eksisterende styringssystemet bør videreføres.

Et viktig moment i denne sammenhengen er at startpunktet for formuleringen av kulturinstitusjonenes samfunnsoppdrag må ligge i en gjennomtenking av hva dette skal være hos den enkelte kulturinstitusjon selv. Det må være opp til kulturinstitusjonene selv å formulere samfunnsoppdraget som skal legges til grunn for eierstyringen. I dette ligger det en forventning om at disse dokumentene og målene og strategiene som inngår i dem, skal være forskjellige fra kulturinstitusjon til kulturinstitusjon. Samfunnsoppdraget vil dermed skille seg fra den nåværende styringen av kulturinstitusjonene, ved at det stimulerer til mangfold snarere enn likedanning.

Samtidig som det legges opp til at mål og strategier som formuleres i dokumentene skal være forskjellige fra kulturinstitusjon til kulturinstitusjon, må institusjonene forholde seg til gjeldende politiske målsettinger. Etter utvalgets oppfatning bør det legges en felles struktur til grunn for innholdet i dokumentene. Her mener utvalget det er naturlig å ta utgangspunkt i de overordnede begrunnelsene for kulturpolitikken vi kom fram til i Del II av denne utredningen: demokrati, rettferdighet og mangfold.

I vår diskusjon av ytringskulturens betydning for demokrati framhevet vi at et rikt og variert kulturliv er en viktig forutsetning for ytringsfrihet og selvstendig tenkning. Vi la vekt på nyskaping og kritikk som nødvendige ingredienser i et levende demokrati. I denne forstand kan man si at kulturinstitusjonene utøver sitt samfunnsoppdrag gjennom å produsere kunst og kultur av høy kvalitet.

Den første dimensjonen i kulturinstitusjonenes formulering av sitt samfunnsoppdrag må følgelig bestå i en klargjøring av hvilke faglige og kunstneriske formål de er til for. Vi sikter da både til kulturinstitusjonenes overordnede kunstneriske og faglige prosjekter og til ulike mer spesifikke prosjekter de ønsker å forfølge i en tidsavgrenset periode. I forlengelsen av dette må det formuleres kunstneriske eller faglige strategier og mål, herunder kvalitetsmål, for hva kulturinstitusjonene ønsker å oppnå i den angjeldende perioden. Disse målene vil danne grunnlag for en ekstern kvalitetsvurdering av virksomheten ved utløpet av perioden. Dette kommer vi tilbake til nedenfor.

Den andre dimensjonen i formuleringen av kulturinstitusjonenes samfunnsoppdrag knytter seg til rettferdighetsmålet. Etter utvalgets oppfatning må dette særlig dreie seg om kulturinstitusjonenes publikumsansvar. Dette krever en analyse av kulturinstitusjonenes faktiske og potensielle publikum, utfordringer med hensyn til inkluderingsarbeid og av om de har et særlig ansvar overfor bestemte publikumsgrupper. I forlengelsen av dette bør det formuleres mål og strategier for kulturinstitusjonenes publikumsarbeid, med hensyn til overordnede besøkstall så vel som til målrettet innsats overfor bestemte publikumsgrupper. Også på dette området bør det foretas en kunnskapsbasert vurdering fra eksterne fagfolk ved utløpet av perioden.

Den tredje dimensjonen som bør legges til grunn i formuleringen av kulturinstitusjonenes samfunnsoppdrag følger av mangfoldsmålet. Her sikter vi ikke så mye til kulturinstitusjonenes inkluderingsansvar som til deres egenart. Som et ledd i formuleringen av samfunnsoppdraget bør det inngå en analyse av kulturinstitusjoners egenart sett i forhold til andre lignende institusjoner og deres rolle i forhold til det øvrige kulturlivet. Mer spesifikt krever dette en gjennomtenkning av hvilke roller og forpliktelser kulturinstitusjoner har og burde ha i forhold til andre aktører i det lokale, regionale og nasjonale kulturlivet.

14.3 Fra «regnskapsplikt» til offentlighet

Vi har skissert en innholdsmessig struktur for kulturinstitusjonenes samfunnsoppdrag og pekt på at dette bør knyttes til mekanismer for ekstern kvalitetsvurdering og vurdering av publikumsarbeidet ved kulturinstitusjonene. Etter utvalgets oppfatning er dette opplegget til eierstyring av kulturinstitusjonene et framskritt sammenlignet med det eksisterende mål- og resultatstyringssystemet, av flere grunner. Det er et opplegg for eierstyring som tar utgangspunkt i kulturinstitusjonenes egenart, og som vrir oppmerksomheten mot de mest vesentlige sidene ved deres virksomhet. Slik det er tenkt fra utvalgets side, vil samfunnsoppdraget også skille seg fra det eksisterende mål- og resultatstyringssystemet ved at det skaper en annen form for forpliktelse i overfor mål og strategier.

Startpunktet for formuleringen av kulturinstitusjonenes samfunnsoppdrag må ligge hos kulturinstitusjonene selv, men disse dokumentene kan ikke besluttes av kulturinstitusjonene alene. Dette må også skje gjennom dialog og forhandling med bevilgende myndigheter. Ikke minst må dette skje i dialog med andre samfunnsinteresser. Det er et viktig poeng i denne sammenhengen at det bør skapes en offentlig debatt rundt prosessene med å formulere og revidere kulturinstitusjonenes samfunnsoppdrag. Andre kulturlivsaktører, representanter for ulike publikumsgrupper og interessenter fra offentlig sektor, næringslivet og det sivile samfunnet bør inviteres til å delta i disse prosessene.

Det bør tilstrebes at kulturinstitusjonenes samfunnsoppdrag gjøres offentlig kjent gjennom mediene, og at dokumentene får preg av å være en «kontrakt» mellom kulturinstitusjonene og den interesserte offentligheten. På denne måten kan «regnskapsansvaret» som kjennetegner dagens mål- og resultatstyringssystem erstattes av en forpliktelse overfor den interesserte offentligheten.

14.4 Kunnskapsbasert resultatvurdering

En viktig hensikt med opplegget for eierstyring gjennom kulturinstitusjonenes samfunnsoppdrag vi har skissert, er at eierstyringen skal bli mer tilpasset kulturinstitusjonenes egenart, som en særegen type virksomheter. Samtidig er dette et opplegg for å begrense kulturinstitusjonenes rapporteringsbyrde og forsterke deres ansvar og forpliktelse overfor omgivelsene gjennom offentlig debatt og samtale. I tillegg til dette, mener utvalget det er avgjørende at virksomheten ved kulturinstitusjonene må gjøres til gjenstand for systematiske evalueringer, med henblikk på de tre overnevnte dimensjonene kvalitet, publikum og mangfold.

Utvalget ser for seg at det, som en del av oppfølgingen av målene kulturinstitusjoner definerer langs disse tre dimensjonene, gjennomføres periodiske evalueringer av virksomheten ved kulturinstitusjonene, for eksempel hvert fjerde år. Som vi har pekt på, må disse evalueringene være kunnskapsbasert og i tråd med prinsippet om armlengdes avstand. De bør foretas av kompetente fagfolk som har en uavhengig rolle i forhold til både bevilgende myndigheter og kulturinstitusjonene. Resultatvurderingen må inngå i prosessen med revidering av samfunnsoppdraget.

I det foregående kapitlet la vi vekt på at det er et behov for mer forskning og kunnskap om kulturpolitikken, og hvordan denne virker innenfor ulike kulturfelt. Vi viste til utredningen som har blitt lagt fram av Grund-utvalget, og vi sluttet oss til deres vurdering av at det er et behov for en opptrapping av forskningsinnsatsen på kunst- og kulturvernområdene i kulturpolitikken. Et av de spesifikke temaene Grund-utvalget mener bør belyses mer gjennom forskning er kulturinstitusjonenes samfunnsrolle og endringer i denne. Et annet tema som framheves i denne sammenhengen, er skjønnsutøvelse og kvalitetsforståelser i kunst- og kulturfeltet. Opplegget for eierstyring av kulturinstitusjoner gjennom samfunnsoppdraget vi har skissert, er nettopp tenkt å fungere som en «anledning» for å stimulere til slik kunnskapsproduksjon.

Når det gjelder publikumsdimensjonen og mangfoldsdimensjonen ved kulturinstitusjonenes virksomhet, må vurderingene baseres på forskning og analyser som går ut over den nåværende rapporteringen om besøkstall ved kulturinstitusjonene. I denne sammenhengen kan det være aktuelt å gjennomføre ulike typer publikumsundersøkelser, herunder studier av spesielle faktiske eller potensielle publikumsgrupper, og analyser av kulturinstitusjonenes posisjon i kultur- og samfunnslivet på et lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Det finnes flere eksempler på denne typen studier i kultursektoren i Norge og andre land, og det er ikke vanskelig å se for seg at man gjennom økt ressursinnsats kan bygge opp mekanismer for slik kunnskapsproduksjon.

Å etablere velfungerende metoder og ordninger for ekstern kvalitetsvurdering av den kunstneriske og faglige virksomheten ved kulturinstitusjonene, er mer å regne som et nybrottsarbeid i en norsk sammenheng. Like fullt bør dette være et viktig element i systemet for eierstyring av kulturinstitusjoner i framtiden. Etter utvalgets oppfatning, er det å etablere metoder og ordninger for slik kvalitetsvurdering et viktig ledd i å vri eierstyringen av kulturinstitusjonene over på det som er kjernen i deres virksomhet, og som også er en viktig kjerne i deres samfunnsoppdrag. Grunnlaget for at en slik kvalitetsvurdering skal kunne ha legitimitet som et element i eierstyringen av kulturinstitusjoner, er at den må være basert på systematisk metodebruk og at vurderingskriteriene for kvalitet er offentlig tilgjengelige og kritiserbare.

Her ligger det likevel en fare for at ordninger med kvalitetsvurdering skal utvikle seg til bastioner for ekspertmakt innenfor ulike kunst- og kulturfelt. Dette kan blant annet skje ved at begrepsapparatet som legges til grunn for vurderinger, har form av en lukket fagdiskurs. For å motvirke dette er det avgjørende at det stilles som et krav til metodene som benyttes at de har «innebygd et driv mot at evaluering, samtidig skaper en eller annen form for offentlighet», og at de ikke bare henvender seg til en snever fagekspertise men til et allment kunst- og kulturpublikum.14 Et annet krav som må stilles til metodene som skal benyttes i en slik kvalitetsvurdering er at de må kunne fange opp særegenheter og rammevilkår ved den enkelte kulturinstitusjon og inngå som en del av et kontinuerlig kvalitetsutviklingsarbeid, snarere enn å være en tilbakeskuende rangering av kunstneriske produkter. Hensikten med slike evalueringer må nettopp være at de skal stimulere det langsiktige arbeidet med å heve den kunstneriske kvaliteten ved ulike kulturinstitusjoner.

Kvalitetsvurdering av kulturinstitusjoner har fått økt oppmerksomhet i andre lands kulturpolitikk de seneste årene, og i denne forbindelse har det blitt utviklet metoder for slik vurdering. Et eksempel på dette er ønskekvistmodellen, som er en metode for kvalitetsevaluering av performativ kunst, som har blitt utviklet på initiativ fra kulturpolitikere i Århus kommune i Danmark. Forfatterne av boka Ønskekvist-modellen. Kunstnerisk kvalitet i performativ kunst beskriver modellen som et rammeverk for «systematisk og nyansert samtale» om kunstnerisk kvalitet.15 Ønskekvistmodellen er ment å kunne brukes for å analysere og vurdere prosessen fra et kunstverk formuleres som ide til det er gjennomført, sett på bakgrunn av de ressursene som var tilgjengelige i prosjektet og dets kulturpolitiske mål. Modellen er ment å kunne brukes til kvalitetsvurdering av enkeltstående kunstverk så vel som av den samlede kunstneriske virksomheten ved en kulturinstitusjon. Den skal kunne brukes både i planlegging av kunstprosjekter, vurdering av søknader og i evalueringer av kunstprosjekter.

Når vi framhever denne spesifikke evalueringsmodellen her, er det ikke fordi vi mener denne nødvendigvis bør legges til grunn for kunstneriske kvalitetsvurderinger av kulturinstitusjoner i Norge. Etter utvalgets oppfatning kan det være andre begreper og metoder som er bedre egnet til å analysere og vurdere kunstnerisk kvalitet. Vi nevner modellen fordi den illustrerer det som etter utvalgets oppfatning må være allmenne krav til vurderinger av kunstnerisk kvalitet: De må bygge på en allment begripelig metodisk tilnæring, de må invitere til offentlig samtale og begrepsutvikling om kunstnerisk kvalitet og de må kunne inngå som et ledd i et langsiktig kvalitetsutviklingsarbeid i kulturinstitusjonene.

15 Styrk den kulturelle grunnmuren – et løft for det lokale kulturlivet

15.1 Innledning

I Del III viste vi at selv om kommunenes samlede utgifter til kulturformål har hatt en betydelig økning gjennom 2000-tallet, har økningene i første rekke gått til investeringer i idrettsanlegg og kulturbygg, tilskudd til idrett og til begivenhetskultur. Den grunnleggende kulturelle infrastrukturen ser vi imidlertid forvitre under varig underfinansiering og manglende samordning mellom forvaltningsnivåene.

Utvalget har flere ganger pekt på hvordan det å styrke den kulturelle infrastrukturen er å styrke demokratiet. Det gjelder institusjoner, organisasjoner og andre kulturvirksomheter på nasjonalt og regionalt nivå, og ikke minst aktiviteter som utspiller seg i og rundt det lokale kulturlivets institusjoner. I dette kapitlet vil utvalget derfor foreslå tiltak som er ment å styrke den lokale infrastrukturen – den kulturelle grunnmuren. Etter utvalgets mening er tiden moden for å dreie det overordnede fokus fra nasjonal institusjonsbygging og nasjonale ordninger til kulturpolitiske verktøy som har til hensikt å dyktiggjøre befolkningen for kulturell deltakelse og skapende virksomhet. Det lokalt initierte kulturlivet er likeverdige mestringsarenaer med kulturinstitusjonene. De kanaliserer lokalsamfunnets behov for kulturaktiviteter og – opplevelser samt for løpende diskusjoner og debatter om temaer som dreier seg om avgjørende spørsmål for lokaldemokratiet og lokalsamfunnsendringer.

Med den kulturelle grunnmuren sikter vi her til den kulturelle infrastrukturen som gir hele befolkningen tilgang til kunst- og kulturfaglig kompetanse, deltakelse og opplevelse. Utvalget anser kunst- og kulturfag i opplæringen, kommunalt og frivillig fritidstilbud og lokalsamfunnets kulturelle arenaer som hjørnesteiner i den kulturelle grunnmuren.

En hovedutfordring med å bruke den lokale grunnmuren som innfallsvinkel til et nytt kulturløft har å gjøre med at den kulturelle infrastrukturen er preget av ulikt eierskap, ulike styringsmekanismer, ulike målsettinger og ulike finansieringsordninger og muligheter. Som vi har pekt på i kapittel 12 blir det slik fordi myndigheter på ulike forvaltningsnivåer iverksetter tiltak og ordninger som alle spiller seg ut lokalt. Utvalget ser det derfor som avgjørende for et lokalt kulturløft at det iverksettes tiltak som styrker samordningen mellom de offentlige forvaltningsnivåene og samspillet mellom offentlige, private og frivillige aktører. Samordningsbehovet er særlig påtrengende forvaltningsnivåene imellom.

Figur 15.1 

Figur 15.1

15.2 Styrk den kulturpolitiske samordningen

Som utvalget har omtalt i Del II kapittel 8, er det kulturelle medlemskapet under endring. Livet leves lokalt, selv om det i våre dager henter sine inspirasjoner og motivasjoner fra en økende glokalisert verdensanskuelse. De globale kulturindustrielle endringer spiller seg ut i den enkeltes hverdag og får lokale tilpasninger. Vi opplever det alle hver dag foran våre mange skjermer og på våre lokale kunst- og kulturarenaer. På samme måte har nasjonale og regionale kulturpolitiske beslutninger lokale virkninger, og de tiltak og verktøy som etableres får sin konkrete utforming i møte med det lokale hverdagslivet.

Utvalget pekte i kapittel 12 på behovet for samarbeid og samkjøring mellom forvaltningsnivåene i kulturpolitikken. Utvalget har også i kapittel 12 pekt på at statlig politikkgjennomføring på kulturområdet ville tjent på en bedre samordning av kulturpolitiske verktøy og virkemidler som i dag er spredt på mange departement. Det er utvalgets oppfatning at Kulturdepartementets rolle som samordner på nasjonalt nivå må styrkes. Samtidig er det et uttalt behov for samordning både på regionalt og lokalt nivå.

Utvalget er overbevist om at grunnlaget for bred deltakelse i kulturlivet legges i den enkeltes lokalsamfunn. Det betyr at det må være en tilstrekkelig sammenheng i den lokale, regionale og nasjonale kulturpolitikken, slik at myndigheter på alle nivåer kan ha en rimelig forventning om at de tiltak de setter i verk når de mål de har satt seg. Av den grunn vil utvalget foreslå å styrke kulturloven med nye plan- og ansvarsbestemmelser på samme måte som det for eksempel er gjort i lov om folkehelsearbeid fra 2011 på helseområdet. Utvalget foreslår derfor at kulturloven16 utstyres med bestemmelser som gjør den til et aktivt verktøy – dvs. med bestemmelser som gir kommuner og fylkeskommuner ansvar for å utvikle planstrategier på kulturområdet – jf. plan- og bygningslovens §§ 3-1, 7-1 og 10-1 – jf. folkehelselovens §§ 6 og 20. Likeledes bør kulturloven suppleres med bestemmelser som klargjør at statens ulike organer på kulturområdet – for eksempel Nasjonalbiblioteket, Norsk kulturråd, Riksarkivaren, Riksantikvaren – får sine ansvarsområder tydeligere spesifisert.

Når regionale og lokale myndigheter slik får sitt kulturpolitiske oppdrag klarere spesifisert, oppnås samtidig muligheten for a) økt kommunikasjon, samhandling og dialog mellom forvaltningsnivåene – stat, fylkeskommune og kommune, og b) at kommuner og fylkeskommuner i større grad kan klargjøre arbeids- og rollefordelingen mellom det offentlige, det private og det frivillige kulturlivet, samtidig som kommuner og fylkeskommuner får anledning til å tydeliggjøre de ulike kunst- og kulturorganisasjoners/-arenaers samfunnsoppdrag og på en systematisk måte formidle sine kulturpolitiske ønsker og behov overfor nasjonale myndigheter.

15.3 Styrk den lokale kunst- og kulturfaglige kompetansen

Som utvalget har pekt på i kapittel 12, er det å løfte den kunst- og kulturfaglige kompetansen i hele befolkningen en av hjørnesteinene i arbeidet med å styrke den kulturelle grunnmuren. Samme sted har utvalget uttrykt bekymring for nedbyggingen av de estetiske fagene i grunnskolen og understreket at læringsarenaer innenfor kultursektoren aldri vil kunne erstatte de estetiske fagene i grunnskolen som et universelt tilbud.

Likeledes har utvalget i kapittel 11 drøftet hvordan Den kulturelle skolesekken som en av flere ordninger i økende grad kan hevdes å «spise» seg inn på kunstfagutdanningen i skolen, og hvordan dette kan bidra til en nedvurdering og svekkelse av læreres profesjonsstatus og profesjonelle jurisdiksjon.

Når de estetiske fag får redusert plass i den ordinære skolegangen, øker den kulturpolitiske betydningen av den kunst- og kulturfaglig kompetansebyggingen som skjer i kulturskolen og det frivillige organisasjonslivet. Kulturskolen og det frivillige kulturlivet er således viktige byggesteiner i framtidens kulturliv, både på publikums- og utøversiden. I tillegg kommer at barn, unge og voksne i alle aldre gjennom deltakelse i kunst- og kulturaktiviteter utvikler kunnskap, ferdigheter og kreativitet som er viktig på andre samfunnsområder. Utvalget tror det er nødvendig å klargjøre hvilke roller disse to partene skal ha i årene framover, også fordi det er mye som tyder på at det frivillige kulturlivet har en bredere rekrutteringsflate enn kulturskolen. En slik klargjøring må skje i nært samarbeid med berørte parter og knyttes til det økte plan- og samordningsansvaret som utvalget foreslår legges til kommuner og fylkeskommuner gjennom endringen av kulturloven – jf. punkt 15.2 ovenfor.

15.3.1 Kulturskolen

De kommunale kulturskolene er av uvurderlig betydning for kulturaktivitetene og kulturarbeidet i hele landet. De er blant de viktigste lokale ytringskulturarenaer og et av kulturpolitikkens viktigste verktøy i arbeidet med å styrke kulturens egenverdi og samfunnsvirkninger – rettferdighet, mangfold, demokrati og ytringsfrihet. De er institusjoner for rekruttering av utøvere og publikummere til kunst- og kulturfagene og en viktig arbeidsplass for profesjonelle kunstnere. I tråd med dette har politiske myndigheter gitt kulturskolen et omfattende samfunnsoppdrag – jf. kapittel 12. Stortinget satte i sin tid et mål for landets musikkskoler om at 30 prosent av elevene i grunnskolen skal ha et musikkskoletilbud. Målet er ennå ikke nådd og burde antakelig vært høyere etter at musikkskolene nå er blitt til kulturskoler.

For å virkeliggjøre samfunnsoppdraget må flere utfordringer løses. Begrenset offentlig grunnfinansiering og høy egenbetaling regnes som en viktig grunn til manglende måloppnåelse – for eksempel kjønnsmessig ubalansert og smal sosial rekruttering, samt lange ventelister i mange av de største kommunene.

I Bamford-rapporten17 heter det også at de nasjonale statistikkene for kulturskolen18 ikke inneholder informasjon om kjønn. Men rapportens egne innsamlede data viser at 75 prosent av elevene i kulturskolen er jenter, og på enkelte typer instrumenter og kurs er det stort sett bare jenter. De fleste kulturskolene som ble undersøkt, var klar over at bare en liten andel av elevene i kulturskolen hadde annen kulturell bakgrunn enn norsk. Det heter videre: «Mye tyder på at ulik tilgang til kulturskolen også har ringvirkninger for antall elever som går videre til videregående skoler med spesialisering i kunstfag. Dette kan bety at færre elever med annen kulturell bakgrunn ser muligheten for å gå videre og bli kunstfaglærere eller kunstnere.»

Gustavsen og Hjelmbrekkes rapport «Kulturskolen for alle?» fra 2009 viser at kulturskolenes fagtilbud og pris påvirker elevtilgangen.19 Sammen med et begrenset antall elevplasser fører dette til at det kan bli barn fra ressurssterke familier som over tid har størst evne til å beherske ventingen til de får plass. Konsekvensen blir at kulturskolene vil rekruttere elever fra de samme befolknings- og utdanningsgruppene som ellers er brukere av offentlige kunst- og kulturtilbud og dermed vedlikeholde den sosiale skjevrekrutteringen utvalget har påvist tidligere.

Å ha ansvar for lokal talentutvikling og samtidig gi alle barn og unge anledning til kunst- og kulturfaglig kompetanseheving synes å sprenge rammene for hva som er mulig for kulturskolen innenfor gitte faglige og økonomiske rammer. Kulturskoleutvalget avga i 2010 en tilrådning til Kunnskapsdepartementet der de foreslo en sterkere statlig finansiering av kulturskolene samt ytterligere lov-/forskriftsfesting av tilbudet.

Som et ledd i å nå ambisjonene for kulturskolene har regjeringen ved Kunnskapsdepartementet fra 2010 bevilget 40 millioner kroner årlig til et utviklings- og stimuleringstilskudd til kulturskolene. I budsjettforslaget for 2013 er dette tilskuddet økt til 73,8 mill. kroner. Regjeringen foreslår å bruke midlene til å innføre en uketime med kulturskoletilbud i skole-/SFO-tiden på barnetrinnet. Målet er å gi alle elever på disse trinnene et gratis og frivillig tilbud om kulturskole.

Utvalget er positivt til regjeringens tiltak. Gjennom grunnskolen og SFO når man sannsynligvis flere barn enn kulturskolen som selvstendig tilbud gjør, og et godt tilbud kan anspore elevene til større engasjement i kunst- og kulturfag. Samtidig vil utvalget gjenta sin bekymring for den relative reduksjon av timetallet for de estetiske fagene i grunnskolen20 og for at estetiske fag svekkes i lærerutdanningene.21 Utvalget finner dette oppsiktsvekkende all den tid velrenommert forskning viser at for eksempel ungdom som får teater og drama i undervisningen, scorer bedre på en rekke områder sammenlignet med medelever som ikke får denne undervisningen.22 Kunnskapsdepartementets midler til innføring av en uketime med kulturskoletilbud i skole-/SFO-tiden på barnetrinnet må ikke komme til erstatning for en oppgradering av de estetiske fag i det ordinære skoleverket.

Utvalget har pekt på kulturskolens betydning som ytringskulturarena samtidig som kulturskolen er et skoleslag for kunstfaglig grunnutdanning gjennom langsiktig undervisning med rom for fordypning, individuelt og i grupper. Når kulturskolen er organisatorisk plassert i Kunnskapsdepartementet, får skoleslagets betydning som kulturpolitisk virkemiddel og verktøy mindre betydning enn utvalget mener det må ha. I 35,5 prosent av kommunene er kulturskolen forankret i skole/oppvekstetaten, i 42,9 prosent i kulturetaten.23 Det illustrerer at kulturskolens rolle som lokalt ressurssenter for opplæring, opplevelse og formidling er sammensatt. Organiseringen er fullt og helt opp til kommunen, men det er grunn til å mene at det har visse konsekvenser for utviklingen av kulturskolens «profil» om den er lagt til skolesektoren eller kultursektoren. Utvalget mener at kulturskolens kjerneoppgaver som lokalt ressurssenter for kunstfaglig grunnutdanning og fordypning, opplevelse og formidling styrkes av en organisatorisk plassering i kultursektoren.

Utvalget har derfor drøftet hvorvidt det er hensiktsmessig at den økte samordningsrollen som det ønsker Kulturdepartementet skal få – jf. punkt 15.2 ovenfor – burde medføre at man flytter ansvaret for Kulturskolen fra Kunnskapsdepartementet til Kulturdepartementet og vil anbefale dette. Utvalget konkluderer med at det både vil sikre skoleslagets kulturpolitiske betydning og styrke departementets samordningsrolle at det skjer en flytting av ansvaret til Kulturdepartementet. Opplæringsloven må som en konsekvens av dette endres, og kulturloven må utstyres med bestemmelser tilsvarende §13-6 i opplæringsloven.

Videre mener utvalget at kulturskolen bør settes i stand til å ivareta sine kjerneoppgaver som er kunstfaglig grunnutdanning og fordypning bl.a. i samarbeid med de høyere kunstfaglige utdanningsinstitusjonene. Flere har foreslått en tredelt modell for kulturskolene, der trinn én består av breddetilbud der man har som mål å nå alle, trinn to tilsvarer «normal» kulturskole og trinn tre sikrer talentutvikling. Utvalget mener at modellen er interessant.

En måte å sikre en fortsatt utbygging av kulturskoletilbudet på, er gjennom lovgivingen. Dagens kulturskolelovgiving krever at kommunene skal ha et musikk- og kulturskoletilbud, men fastsetter ikke krav til omfang, innhold og kvalitet. Utvalget anbefaler at det samtidig som paragraf § 13-6 i opplæringsloven flyttes til kulturloven, foretas en endring slik at det blir anledning til å knytte en forskrift til den. Utvalget anbefaler også at forskriftsarbeidet i gangsettes med det mål å utarbeide nasjonale standarder for kulturskolen slik kulturskoleutvalget foreslår, og at kulturskolen sikres som en attraktiv arbeidsplass med lønns- og arbeidsvilkår som følger standardene i skoleverket forøvrig. Dette vil tydeliggjøre kommunenes ansvar overfor ansatte og elever og gi elever og foreldre en forståelse for hva de med rimelighet kan forvente av kulturskolen.

Det bør være en ambisjon at kulturskolene skal være sentrum i det lokale kulturlivet, men vi legger vekt på at ytringskulturbegrepet bør ligge til grunn for aktiviteten i kulturskolen. Lovverket må likevel formuleres så åpent at det gir rom for lokale tilpasninger.

Utvalget har forventinger til at de foreslåtte endringene fører til en mer samordnet og offensiv satsing på kulturskolen i årene framover.

15.3.2 Den frivillige opplæringssektoren – voksenopplæringen

Folkebevegelsene skapte studieforbundene som operative redskap for sitt bidrag til det norske utdanningssamfunnet. Virksomheten ble etter hvert ansett som så viktig for å «vedlikeholde og styrke demokratiet og legge grunnlag for bærekraftig utvikling ved å engasjere og utvikle aktive medborgere»24 at myndighetene mente den burde støttes med økonomiske midler. I dag reguleres dette statstilskuddet av voksenopplæringsloven.

Studieforbundene er sentrale leverandører av kulturrelatert opplæring og kurs. Estetiske fag og håndverksfag utgjorde i 2011 47prosent av all den godkjente kursvirksomheten. I arbeidslivet står studieforbundene for rundt ti prosent av kursvirksomheten. Det er spesielt stor aktivitet rettet inn mot primærnæringene. Det er betydelig aktivitet innenfor organisasjonskunnskap og andre emner som kvalifiserer til deltakelse i politikk og organisasjonsliv.

Studieforbundene mottar ulike former for statstilskudd etter bestemte regler. Kommuner og fylkeskommuner kan gi tilskudd til studieforbund ut fra kommunale og fylkeskommunale planer. Viktigere er at undervisningslokaler der driftsutgiftene dekkes av det offentlige, etter søknad skal stilles vederlagsfritt til disposisjon for studieforbund og medlemsorganisasjoner når det avholdes kurs med tilskudd etter voksenopplæringsloven.25 Dette betyr at loven åpner opp for og til en hvis grad forutsetter at kommuner og fylkeskommuner aktivt skal bidra til at det frivillige kulturlivets opplæringsvirksomhet kan skje.

Utvalget har merket seg at Kunnskapsdepartementet har bedt Vox – nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk med vekt på voksnes læring – sette i gang et forskningsprosjekt som skal gi mer kunnskap om de norske studieforbundene. Bakgrunnen var et behov for å undersøke virkningene av ny voksenopplæringslov sett i lys av forventningene om utvikling og fornyelse av studieforbundene. Den endelige rapporten skal handle om tre områder: studieforbundenes rolle og egenart som ideelle organisasjoner, type aktivitet og målgrupper, og studieforbundenes økonomi, blant annet hvordan midlene fra statsbudsjettet brukes. Utvalget håper at forskningsrapporten vil gi grunnlag for å drøfte studieforbundenes rolle i styrkingen av den kunst- og kulturfaglige kompetanseoppbyggingen. Utvalget vil peke på at det frivillige kulturlivet – for eksempel korps og kor – gjennom studieforbundene er viktige medspillere for kulturskolens utforming av sin rolle som lokale ressurssentre. De frivillige organisasjonenes studieforbund bør trekkes sentralt inn i det plan- og samordningsarbeidet som kommunene vil få ansvar for som en følge av utvalgets forslag om endring av kulturloven – jf. punkt 15.2 ovenfor. Utvalget foreslår at det stilles til rådighet særskilte stimuleringsmidler for de kommuner og lokalsamfunn hvor det iverksettes særlige samordnings- og kompetanseoppbyggingstiltak som baserer seg på en aktiv deltakelse fra disse tre partene.

Utvalget har drøftet hvorvidt det er hensiktsmessig at den økte samordningsrollen som det ønsker Kulturdepartementet skal få – jf. 15.2 ovenfor – burde medføre at man foretar en oppsplitting av det forvaltningsmessige ansvaret for voksenopplæringen, slik at de organisasjonsrelaterte studieforbundene får sitt departementale tilknytningspunkt i Kulturdepartementet. Utvalget har ikke konkludert i disse spørsmålene, men vil anbefale at de stimuleringsordninger som foreslås ovenfor, blir lagt til Kulturdepartementet.

Utvalget ber om at en endring i forvaltingsordningen for voksenopplæringen blir drøftet i forbindelse med det pågående forskningsprosjektet i regi av Vox. Det bør også være et mål å se på modeller for hvordan den totale administrasjonsandelen for forvaltningen av studieforbundsmidlene kan reduseres.

15.4 Styrk fritidsdeltakelsen i kunst- og kulturlivet

Utvalget anser at de frivillige kunst- og kulturaktivitetene er en av hjørnesteinene i den kulturelle grunnmuren. Fritidens kunst- og kulturaktiviteter byr på den typen møteplasser og arenaer som understreker de grunnleggende verdier kulturpolitikken bør bygge på – demokrati, rettferdighet og mangfold. Den samfunnsdeltakelsen som finner sted når befolkningen tar del i kunst- og kulturaktiviteter i sin fritid, bidrar til å skape tillit mellom mennesker og er en temperaturmåler på hvordan samkvemmet mellom ulike deler av befolkningen utspiller seg. På mange måter kan en derfor si at graden av kulturelt fritidsengasjement er et suksesskriterium for norsk kulturpolitikk.

Som utvalget har berørt i kapittel 11 og 12 i Del III, viser endringene i befolkningens fritidsengasjement at organiserte fritidsaktiviteter fortsatt er et viktig kjennetegn ved det norske samfunnet. Utvalget mener det er svært viktig at den frivillige kulturaktiviteten styrkes, og vil framheve følgende:

For det første ønsker utvalget å poengtere betydningen av tillitsbaserte støtteordninger for frivillige organisasjoner og frivillig aktivitet. Utvalget er svært opptatt av at offentlige støtteordninger må støtte opp om, og ikke undergrave, engasjementet til medlemmer i frivillige organisasjoner.

Flere innspill utvalget har fått, tyder på at frivillige organisasjoner opplever unødvendig byråkrati og manglende samordning fra det offentliges side. Noen ganger kan kravene til dokumentasjon og rapportering oppleves som rigide. Utvalget mener at tillitsbaserte støtteordninger, der det tilstrebes en enkel og lite tidkrevende saksgang, bør være hovedregelen. En slik ordning er Frifond (jf. kapittel 11), som er den viktigste statlige støtteordningen for lokal aktivitet for, av og med barn og ungdom.

Med sine lokalt orienterte midler og enkle søknads- og rapporteringssystem har Frifond-ordningen bidratt til å snu en nedadgående trend for medlemskap i barne- og ungdomsorganisasjoner. Antall medlemmer og aktivitet er i dag økende i mange barne- og ungdomsorganisasjoner, delvis motivert av denne ordningen. Frifond-støtten deles ut av organisasjonene selv gjennom deres paraplyorganisasjoner. Den omfatter lavterskelordningene Frifond barn og unge, Frifond teater og Frifond musikk, i tillegg til støtteordningen Frifond organisasjon som er midler til arbeid i barne- og ungdomsorganisasjonenes lokallag.

Utvalget mener Frifond-ordningen er et meget vellykket verktøy som bør styrkes gjennom økte informasjonsmidler til lavterskelordningene Frifond musikk, Frifond teater og Frifond barn og unge, slik at disse ordningene blir reelt tilgjengelige for barn og unge med ulik bakgrunn og fra hele landet. Frifond organisasjon bør styrkes ved at sentralleddene i organisasjonene kan beholde en noe større administrasjonsandel, forutsatt at sentralleddenes arbeid er rettet mot lokal aktivitet (for eksempel utarbeidelse av materiell til lokalt bruk).

Utvalget vil påpeke at lignende tillitsbaserte tilskuddsordninger som Frifond-ordningen bør utvikles også for voksne i alle aldre. Det er ikke slik at voksne i dagens samfunn er vesentlig bedre rustet til å gjøre seg nytte av byråkratiske ordninger enn barn og unge.

Mange kommuner og fylkeskommuner har også egne støtteordninger for frivillige organisasjoner. Etter utvalgets mening bør også disse ordningene være lett tilgjengelige, med ubyråkratisk saksgang og tillitsbaserte søknads- og rapporteringsprosedyrer. Solide driftsstøtteordninger bør suppleres med tidsavgrensede prosjektstøtteordninger. Driftsstøtteordninger gir forutsigbar finansiering og frie midler. Søknads- og rapporteringsarbeid knyttet til prosjektstøtte kan være tidkrevende, og organisasjonene bør ikke være avhengige av å få prosjektstøtte for å få vanlig drift til å gå rundt. Det offentliges kontroll med midlene trenger ikke være rigid, men være av en slik karakter at den hindrer illojal tilpasning til regelverket.

For det andre ønsker utvalget å peke på betydningen av en dirigentlønnsordning. Samfunnsendringene i retning av profesjonalisering og spesialisering har også slått inn i det frivillige kulturlivet. Mange fritidskulturaktiviteter er blitt avhengige av å knytte til seg instruktører med profesjonell bakgrunn for å kunne tiltrekke seg deltakere og medlemmer. Dirigenter, regissører, koreografer og andre må holde et høyt nivå for å sikre at aktiviteten holder en meningsfull kvalitet. Profesjonelle instruktører må lønnes, og mange steder er det konkurranse om de dyktigste. Andre steder er det mangel på instruktører. Uansett er instruktørbistand en tyngende økonomisk byrde, og ofte kreves en utvidet dugnadsinnsats for å finansiere lønn til profesjonelle instruktører, i tillegg til finansiering av for eksempel utstyr, lokaler og turneer.

Norges Musikkorps Forbund, Norsk musikkråd og Norges Korforbund har i et felles innspill til utvalget argumentert for at en offentlig, nasjonal dirigentlønnsordning vil bidra til å styrke det frivillige musikklivet over hele landet. De har skissert tre modeller for hvordan den kan utformes, og mener at en slik ordning bør være et spleiselag mellom staten, kommunene og det frivillige musikklivet selv.

Etter utvalgets mening er dette et interessant forslag, fordi en nasjonal dirigentlønnsordning så målrettet adresserer et kjernebehov i frivillig kunst- og kulturliv. Resultater av en slik ordning vil komme raskt, og vil styrke kvaliteten på dirigentarbeidet, lette den økende dugnadsbyrden og forbedre arbeidsvilkårene for dirigentene. Når det frivillige kulturlivet selv foreslår at en instruksjonsordning burde være et spleiselag, mener utvalget at forslaget bør utredes med sikte på at en instruktørordning blir en del av et løft som skal styrke den lokale grunnmuren. Utvalget anbefaler at ordningen bygges gradvis ut og at man begynner med en dirigentordning på musikkfeltet.

For det tredje vil utvalget peke på behovet for egnede øvings- og framføringslokaler for det frivillige kulturliv. Som vi påpekte i kapittel 12, bør det gjennomføres en nasjonal kartlegging av behovet for lokaler i det lokale kulturlivet. Utvalget har inntrykk av at mange kommuner og fylkeskommuner ikke godt nok ivaretar det ansvaret voksenopplæringsloven pålegger dem – jf. punkt. 15.3.2 ovenfor – om etter søknad å stille undervisningslokaler vederlagsfritt til disposisjon for studieforbund og medlemsorganisasjoner når det avholdes kurs med tilskudd etter voksenopplæringsloven. Frivillige utøvende kulturaktiviteter omfattes også av voksenopplæringsloven, og betydningen av reelt tilgjengelige øvingslokaler er en åpenbar forutsetning for å kunne gjennomføre øvinger. Imidlertid er ikke dette nok. På samme måte som for instruktørbehovet har samfunnet endret seg også når det gjelder utstyrsbehovet. På den ene siden er utøvende kulturaktiviteter blitt mer utstyrsintensive og -krevende og på den andre siden er utstyr ofte så dyrt at individuelt eierskap blir vanskelig. Utøvende frivillige kulturaktiviteter er derfor i noen grad blitt avhengige av lokaler for midlertidig og permanent lagring. Utvalget mener derfor at voksenopplæringslovens § 7 burde suppleres med en bestemmelse om kommunalt ansvar for behovsprøvd lager.

For det fjerde vil utvalget i denne sammenhengen peke på særlig tre ordninger som er sentrale for barn og unges samt eldres deltakelse i kulturlivet: Den kulturelle skolesekken, Ungdommens kulturmønstring og Den kulturelle spaserstokken. Hver av ordningene har sine særtrekk, men utfyller samtidig hverandre og utgjør sammen med kulturskolen samlet sett svært viktige kulturpolitiske verktøy tilrettelagt for en økt demokratisering av ytringskulturen. Den kulturelle skolesekken og Den kulturelle spaserstokken skal tilby kunstneriske opplevelser av høy kvalitet til sine målgrupper. Ungdommens kulturmønstring gir unge mulighet til formidling og egenaktivitet. Samarbeid mellom disse ordningene har vokst fram i kommunene og fylkene, men på ulik måte og i ulikt omfang. På statlig nivå tilhører Den kulturelle skolesekken og Den kulturelle spaserstokken Kulturdepartementets ansvarsområde. Kulturdepartementet gir tilskudd til UKM.

Utvalget mener det er av særlig stor viktighet at disse ordningene prioriteres og bygges ut i årene som kommer.

15.5 Lokalsamfunnets kulturelle arenaer

Utvalget anser at solide kulturelle arenaer i lokalsamfunnene er nødvendige hjørnesteiner i den kulturelle grunnmuren. Kulturelle opplevelser må finne sted, bokstavelig talt. Rammebetingelsene til slike arenaer vil påvirke i hvilken grad de kan innfri sitt potensial som møteplasser for kunst- og kulturfaglig kompetanseheving, formidling, deltakelse og opplevelse.

Utvalget anerkjenner at det finnes flere viktige lokale kulturarenaer. Museene og kulturhusene er blant disse, og det vises til omtalen av de utfordringer disse arenaene står overfor i henholdsvis kapittel 11 for museenes del og kapittel 12 for kulturhusenes del.

I denne sammenhengen har utvalget imidlertid valgt å legge vekt på følgende tre arenatyper, fordi vi anser dem som fundamentale for lokalt kulturarbeid: bibliotekene, fritidsklubbene og kirkene. Dette er kjernearenaer som hver på sin måte har en solid forankring i norsk kulturarv og -politikk, og de er tilretteleggere for meningsdannelse og skapende aktivitet på lokalt plan, for profesjonelle og amatører og ikke minst for publikum. De har også ulike strategiske utfordringer og roller i den kulturelle grunnmuren, noe vi vil ta opp nedenfor.

15.5.1 Biblioteket

Utvalget viser til omtalen av folkebibliotekene i kapittel 12 og gjentar sin bekymring for konsekvensene av at folkebibliotekene er den lokale budsjettaperen i tiden etter 2005. Bibliotekene er en unik lokal kulturarena fordi de med sin lave tilgjengelighetsterskel er et samlingssted for bredde og dybde i de fleste kulturpolitiske betydninger. De er værested for den som søker opplysning og informasjon, de er kunnskaps- og opplevelsesreservoarer for lesere, utforskere og debattanter, de er formidlingssted for forfattere, oversettere og i økende grad for andre kulturutøvere. Utvalget oppfatter at bibliotekfeltet i hovedsak har to strategiske hovedutfordringer.

For det første er bibliotekene åpenbart systematisk underfinansiert og nedprioritert. Utvalget oppfatter situasjonen som bekymringsvekkende, gitt den kjerneoppgaven folkebibliotekene har som kulturell og kompetansegivende møteplass og kunnskaps- og kulturformidler for hele befolkningen.

Utvalget stiller spørsmål ved dagens ansvarsdeling for bibliotekvesenet. På statlig nivå er bibliotekvesenet delt mellom to departement – utdanningsbibliotekene i Kunnskapsdepartement og nasjonal- og folkebiblioteksystemet i Kulturdepartementet. Når det gjelder nasjonal- og folkebiblioteksystemet, synes det ikke å være en klar rolle- og arbeidsfordeling mellom nasjonalbiblioteket, fylkesbibliotekene og folkebibliotekene. Dette gjør bibliotekvesenet særlig sårbart for manglende samordning og finansiering. De endringer som nå foreslås i revidert lov om folkebibliotek, synes å ikke være tilstrekkelige. Utvalget viser derfor til sitt forslag om innføring av plan- og samordningsbestemmelser i kulturloven – jf. punkt 15.2 ovenfor – og mener det er særlig viktig å gi Kulturdepartementet en større samordningsmyndighet på bibliotekområdet slik at det kan bli tatt nødvendige grep for å sikre realisering av politiske intensjoner om å styrke og samordne folkebibliotekene og skolebibliotekordningen.

For det andre vil utvalget rette søkelyset mot tilpassing til og utvikling av ny digital infrastruktur for bibliotekvirksomhet. Det norske samfunnet er i voksende grad et teknologisk selvbetjent kunnskapssamfunn åpent hele døgnet. I denne sammenhengen utfordres bibliotekenes rolle. Noen mener at lavterskelbiblioteket skal avvikles fordi digitaliseringen vil gjøre medieutlånsfunksjonen overflødig, og andre mener at det skal erstattes med et aktivitetspreget treffpunkt. Utvalget holder fast ved premisset fra bibliotekutredningen Bibliotekreform 201426 og i St.meld. nr. 23 (2008–2009) Bibliotek. Kunnskapsallmenning, møtestad og kulturarena i ei digital tid om at det fysiske bibliotekrommet har en viktig samfunnsmessig betydning, og at dette ikke kan erstattes av internettbaserte utlånsordninger uten at sentrale funksjoner ved biblioteket går tapt, og at lokalsamfunnene mister en avgjørende arena for kompetanseutvikling og formidling.

Utvalget mener at biblioteket først og fremst er lokalsamfunnets kollektive kunnskapsbank og førstehånds litteraturformidler. Diskusjonen bør dreie seg om hvilken kunnskap som skal være i banken, hvordan den skal formidles, hvilken kompetanse som behøves, hvordan bibliotekene virker i sine lokale sammenhenger som hovedaktør for vedlikehold og utvikling av lese- og informasjonskyndige samfunnsborgere. Bibliotekene må også være attraktive medspillere i vedlikeholdet og utviklingen av den lokale kunst- og kulturfaglige kompetansen.

Det er et uttalt behov for en forsterket innsats for en strategisk bibliotekutvikling. Utvalget mener det er nødvendig med en betydelig økning av ressursinnsatsen til folkebibliotekene både fra stat og kommuner. Arbeidet krever en organisering som involverer alle parter på en forpliktende og likestilt måte. Det er svært viktig at bruken av de statlige utviklingsmidlene tilpasses lokale behov og ønsker fra den mangfoldige biblioteksektoren i hele landet. Utvalget mener at fylkesbibliotekene kan få en utvidet rolle i forvaltningen av utviklingsmidler til folkebibliotekene, og vil gjenta behovet for å styrke og samordne folkebibliotekene og skolebibliotekordningen.

Kulturutredningen anser at digitaliseringen av litteraturdistribusjon og -opplevelse både gir store muligheter for og setter store krav til en innovativ bibliotekvirksomhet. Når det gjelder utviklingen av en digital infrastruktur og e-bokutlånstilbud ved folkebibliotekene, mener utvalget at ambisjonsnivået er for lavt og at Kulturdepartementet i tråd med den samordningsrollen som foreslås i punkt 15.2 må ta større ansvar for å sikre fortgang og bidra til utvikling av tekniske løsninger for hele bibliotekfeltet inkludert forhandlinger om rettighetsavklaringer. Etter utvalgets oppfatning er det naturlig å be Nasjonalbiblioteket samarbeide med KS og an dre aktører på bibliotek- og litteraturfeltet om dette.

15.5.2 Fritidsklubben

Vi har i punkt 15.4 påpekt den kulturpolitiske betydningen av å styrke det frivillige kulturlivet, og i punkt 15.2 og 15.3 har vi understreket hvor viktig det er at det frivillige kulturlivet får en likeverdig rolle i det lokale plan- og samordningsarbeidet som nå bør forsterkes. Fritidsklubbene – enten de er kommunale eller drevet av frivillige organisasjoner – er helt sentrale arenaer i denne sammenhengen. Utvalget oppfatter at fritidsklubbenes viktigste strategiske utfordringer er:

For det første at den sosialpolitiske begrunnelsen skygger for den kulturpolitiske betydningen av klubbene – jf. kapittel 12. Som vi har vist der har den sosialpolitiske begrunnelsen for lenge fått dominere legitimeringen av å bruke offentlige midler på fritidsklubber. Fritidsklubber står imidlertid på egne bein som kulturelle møteplasser for ungdom. Det viser seg særlig tydelig der fritidsklubbene fungerer som «kulturhus for ungdom». Fritidsklubbene er en kulturarena som flere steder har god deltakelse fra ungdom med ulik etnisk bakgrunn. Å satse på fritidsklubber kan derfor være viktig for å oppnå inkludering i kulturlivet. Utvalget vil understreke at den kulturpolitiske begrunnelsen for fritidsklubber er tilstrekkelig for å anse fritidsklubber og åpne møteplasser for ungdom som del av den kulturelle grunnmuren, og at det er denne grunnleggende begrunnelsen som bør avgjøre fritidsklubbenes framtid og styre hvordan vi utvikler politiske strategier for dem.

For det andre at usikker finansiering og usikre rammevilkår gir uforutsigbarhet og varierende innholdskvalitet. Antallet fritidsklubber har sunket jevnt og trutt siden overgangen fra øremerkede tilskudd til kommunal rammefinansering. Mange fritidsklubber trues jevnlig av nedleggelse, noe som bidrar til en uforutsigbar drift. Dette fører også til at det blir vanskelig å rekruttere og holde på kompetent arbeidskraft.

Utvalget vil derfor foreslå:

  • å vurdere å flytte det nasjonale fagansvaret for fritidsklubber fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet til Kulturdepartementet. Kommunene bør gjøre tilsvarende omlegginger i sin administrasjon av klubbene.

  • å knytte ansvaret for fritidsklubber eller andre åpne møteplasser for ungdom til det kommunale samordnings- og planansvaret som foreslås innført med hjemmel i kulturloven – jf. punkt 15.2. Utvalget foreslår at det innføres forskrifter for kvalitetskrav til innhold, organisering og bemanning av fritidsklubber, gjerne etter forslag fra fritidsklubbenes fellesorganisasjon Ungdom & Fritid.

15.5.3 Kirken

Den norske kirke har som folkekirke en særlig rolle som formidler av kulturarven, slik den er innvevd i kirkebygg og menneskers livsriter. Den norske kirke har en landsdekkende kulturell infrastruktur med tilstedeværelse i alle landets kommuner. Kirken er en viktig arena for kirkemusikk, visuell kunst og andre kulturaktiviteter, herunder både profesjonell virksomhet og amatørkultur, som kor, fritidsklubber, danse- og teatergrupper. Den framstår flere steder i landet også som en viktig kulturprodusent. Kirkebyggene er sentrale kulturarvbærende arenaer som utvalget regner som en del den kulturelle grunnmuren.

Utvalget vil fastholde at den kirkelig relaterte kulturarven er et verdifullt grunnlag for identitets- og meningsskaping også i dag. Vi viser til kirkeforlikets grunnlovsformuleringer.27 Etter disse endringene er kirken imidlertid forvaltningsmessig å betrakte som et livssynssamfunn og departementsplasseringen er ikke lenger knyttet til statsrådens medlemskap i Den norske kirke. Utvalget mener derfor at det vil styrke forvaltningen av kirkesaker og samordningen mellom dem og kulturpolitikken for øvrig, at ansvaret for kirkesaker flyttes til Kulturdepartementet. Dette innebærer at statens relasjon til våre tros- og livssynssamfunn blir samlet på samme sted.

Den norske kirke er flere steder arbeidsgiver for den eneste profesjonelle kunstneren i kommunen. Utvalget mener at kirkemusikerrollen står sentralt i utviklingen av kirken som kulturarena. Det bør utredes hvordan den kan styrkes både i kirkelig kultutøvelse og som en helt sentral funksjon i samhandlingen mellom kirkelig kulturutøvelse og annen kulturutøvelse. I den sammenhengen peker utvalget på at kirken må trekkes aktivt inn i arbeidet med lokale kulturutviklingsstrategier som følge av de foreslåtte endringer i kulturloven – jf. punkt 15.2.

Trosopplæringsarbeidet i Den norske kirke28 spiller en instrumentell rolle i arbeidet for å videreføre den kristne kulturarven og videreutvikle kirkekulturen. I dette arbeidet formidles tradisjonell kirkekultur, samtidig som ny kirkekultur utvikles gjennom ny musikk og andre nye kunst- og kulturuttrykk.

Som et svar på Kunsten å være kirke, Kulturmelding for Den norske kirke i 2005,29 har Den norske kirke fått regionale kulturrådgivere tilknyttet bispedømmerådene, en rådgiver i Kirkerådet og Senter for kunst, kultur og kirke (KULT) i Oslo.

Det heter om disse stillingene at de har som oppgave å

  • inspirere til økt kunst- og kulturvirksomhet i et samspill mellom ulike aktører fra det brede kulturliv.

  • koordinere aktiviteter.

  • videreformidle kompetanse fra de ulike kirkelige kulturarrangementer.

  • bygge den kirkelige kulturkompetansen.

Selv om det ennå er for tidlig å se store resultater av rådgivningsarbeidet lokalt, vil utvalget foreslå at det gjennomføres en vurdering om kulturrådgivingsordningen har tilstrekkelige verktøy til rådighet i arbeidet. Blant annet vil utvalget peke på at det trolig ville vært hensiktsmessig om kulturrådgiverne i bispedømmerådene hadde vært knyttet nærmere til fylkeskommunenes DKS-arbeid.

15.6 Styrk den lokale kommersielle kulturproduksjonen

Norge har i kulturløftperioden opplevd en vekst i antallet kunstnere og i mengden kunstproduksjon få hadde sett for seg på begynnelsen av 1990-tallet. Veksten er et resultat av en bevisst politisk satsing, men kanskje like mye et resultat av at velferdsutviklingen, globaliseringen og digitaliseringen har lagt grunnlaget for en grunnleggende endring i befolkningens forbruk av kunst og kultur. Når markedet for opplevelser og begivenheter blir større, søker flere talentfulle mennesker seg dit og kunst- og kulturproduksjonen øker. Dette ser utvalget som et gode i seg selv fordi denne utviklingen bidrar til økt kulturproduksjon og samtidig til å styrke samfunnets immaterielle infrastruktur og innovasjonskraft – jf. kapittel 7. Utvalget mener derfor det er svært viktig å stimulere til en fortsatt vekst i den kommersielle kulturproduksjonen.

Kunstnerne og kulturnæringsutøverne bor og virker i sine lokalsamfunn. Publikum og forbrukerne etterspør for en stor del deres tjenester der. Fordi publikumsmarkedet er størst i de større byene, er det naturlig at de fleste kulturnæringsutøverne holder til der. Utvalget har pekt på at den sterke veksten i begivenhetskulturen særlig i våre byer og tettsteder, er et svar på dette.

Fokus i den regionale og lokale kulturpolitikken er i løpet av de siste tiårene blitt trukket i retning av næringsutvikling og tanken om kulturnæringene som en vekstkraft i samfunnet. Utvalget vil påpeke at denne utviklingen ikke bare er synlig i distriktene, men i alle høyeste grad også i våre større bysamfunn. En sentral antakelse er at kunst- og kulturproduksjon sammen med kulturbaserte næringer som reiseliv representerer et stort verdiskapingspotensial i framtiden. På samme måte som kulturnæringene tenkes å bidra til økonomisk utvikling, tenkes den økonomiske utviklingen å bidra til mer kulturproduksjon.30

Utvalget har pekt på at samtidig med at kunst- og kulturproduksjonen er blitt stimulert, er kunstnernes levekår forverret. Flere kunstnere og kulturutøvere skaper flere produkter som flere kjøper, men fortsatt er prisen som betales og verdiskapingen i seg selv for lav til at levevilkårene for kunstnere forbedres.

Utvalget mener at en ivaretakelse av kunstnernes og kulturutøvernes levekår ikke utelukkende er offentlige myndigheters ansvar. Utvalget mener flere kunstnere kunne levd av kommersielle inntekter og at kunstfeltet for lenge har vært preget av en orientering mot offentlige midler.

For å møte den økte etterspørselen etter kunst og kulturprodukter og for å bedre levevilkårene for kunstnere og kulturutøvere må flere kunstnere kunne fungere kommersielt. Undersøkelser viser at kunstnere og kulturutøvere faller mellom to stoler i det offentlige virkemiddelapparatet: De er for kommersielle for Norsk kulturråd, og for kunstneriske for Innovasjon Norge. Samtidig har utvalget en inntrykk av at for mange av de eksisterende næringsrettede ordninger for kunstnere i praksis ofte fungerer som produksjonsstøtte og ikke som forretningsutvikling.

Utvalget mener det offentlige må ta et tydelig og samordnet ansvar for å dyktiggjøre kunstnere og kulturutøvere i forretningsutvikling. Utvalget har drøftet om det bør etableres regionale fond som skal fungere som insentivapparat for utvikling av kulturnæringene. I så fall bør tildelinger fra fondene være spisset mot forretningsutvikling og utvikling av kommersielt levedyktighet prosjekter.

Utvalget ser for seg to mulige modeller for slike fond. De kan enten opprettes som en underavdeling av Innovasjon Norge underforutsetning av at det blir en utvetydig premiss at de bemannes med bransjespesifikk kunnskap. En annen modell kan være at statlige midler stimulerer til opprettelse av regionale fond der regional og lokale myndigheter og andre aktører også bidrar med midler. I så fall blir disse fondene et aktivt virkemiddel i den planmessige samordningen av kulturfeltet som er foreslått i punkt 15.2 og forvaltningen av disse midlene blir en arena for samarbeid og samspill.

Fotnoter

1.

NOU 2002: 8 Etter alle kunstens regler. En utredning om norsk scenekunstpolitikk.

2.

Meisingseth mfl. (2012).

3.

Heian mfl.(2008).

4.

Kulturdepartementets eksterne FOU-utvalg (2012): 29.

5.

Kulturdepartementets eksterne FOU-utvalg (2012): 30.

6.

Gran og Vaagen (2010): 37.

7.

Lotteri- og stiftelsestilsynet (2012).

8.

Solbrekke og Østrem (2011).

9.

Gran og Røyseng (2012).

10.

Gran og Røyseng (2012).

11.

NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen.

12.

NOU 2002: 8 Etter alle kunstens regler.

13.

DiMaggio og Powell (2004).

14.

Bjørkås (2004a): 134.

15.

Langsted, Hannah og Rødam Larsen (2003).

16.

LOV 2007-06-29 nr 89: Lov om offentlege styresmakters ansvar for kulturverksemd (kulturlova).

17.

Anne Bamford (2012).

18.

Udir.no – Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) https://gsi.udir.no/

19.

Gustavsen og Hjelmbrekke (2009).

20.

I følge Utdanningsdirektoratet er antall timer i estetiske fag i grunnskolen ikke redusert. Men fordi andre fag har fått et større timetall, og eleven totalt sett har fått flere undervisningstimer, har den prosentvise andelen i estetiske fag blitt lavere. De siste ti årene har andelen av praktiske fag og kunst- og kulturfag i grunnskolen derfor sunket fra 20 prosent, til dagens 12,5 prosent.

21.

Jf. Anne Bamford: «Arts and Cultural Education in Norway», utgitt av Nasjonalt senter for kunst og kultur i opplæringen (KKS).

22.

Jfr. forskningsprosjektet DICE («Drama Improves Lisbon Key Competences in Education») – http://www.dramanetwork.eu/

23.

Kulturskoleutvalget, Kulturskoleundersøkelsen 2010, Vedlegg D.

24.

Lov om voksenopplæring (voksenopplæringsloven).

25.

Jf. § 7. Gratis bruk av undervisningslokaler.

26.

ABM-utvikling (2006).

27.

Jf. paragrafen 2 og 16 der det henholdvis heter at «Værdigrundlaget forbliver vor kristne og humanistiske Arv.» og «Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den norske Kirke, en evangelisk-luthersk Kirke, forbliver Norges Folkekirke og understøttes som saadan af Staten. Nærmere Bestemmelser om dens Ordning fastsættes ved Lov. Alle Tros- og Livssynssamfund skulle understøttes paa lige Linje».

28.

Jfr. Den norske kirkes plan for trosopplæring http://www.kirken.no/?event=doLink&famID=38865.

29.

Jfr. http://www.kirken.no/kulturmelding/.

30.

Røyseng (2011): 22.

Til dokumentets forside