Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2015: 16

Overvann i byer og tettsteder — Som problem og ressurs

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Innledning

1 Hovedlinjer i utvalgets vurderinger og anbefalinger

Figur 1.1 

Figur 1.1

Problemstilling

Klimatilpasningsutvalget påpeker i NOU 2010: 10 at et endret klima med mer total nedbør og mer intens nedbør vil øke utfordringene med håndtering av overvann. Nedbør og snøsmelting i byer og tettsteder med mange tette flater gir hurtig og stor avrenning som må håndteres på en trygg måte. Dersom avrenningen ikke håndteres kan det oppstå skadevirkninger på byggverk, helse og miljø. Årsaken til problemene er sammensatt. Mengden overvann skyldes både naturgitte forhold, klimaendringer og lokal, menneskelig påvirkning gjennom fortetting og andre inngrep. Hvor store skadevirkningene blir, avhenger av hvordan overvannet håndteres og sårbarheten til bebyggelse og infrastruktur.

Utvalget anslår at de totale skadekostnadene som oppstår på grunn av overvann er i størrelsesorden 1,6 til 3,6 milliarder kroner per år. Både klimautviklingen og samfunnsutviklingen med økt fortetting kan hver for seg øke intensiteten i overvannsavrenningen. Uten forebyggende tiltak forventer utvalget at skadekostnadene vil følge samme utvikling. På dette grunnlaget kan kostnadene forventes å bli meget betydelige. Det antydes kostnader i størrelsesorden 45 til 100 milliarder kroner i løpet av de neste 40 årene.

Utvalget har gjennomført en kommuneundersøkelse der 40 prosent av kommunene svarer at overvannsutfordringene utgjør en stor kostnads- og velferdstrussel i deres kommune. Nær 60 prosent av kommunene anser at kapasiteten i dagens overvannsystemer ikke er tilstrekkelig for å håndtere fremtidens nedbør. Selv om bevisstheten om overvannsutfordringene er høy, er det ikke alle kommuner som har utviklete strategier og planer for å håndtere overvann. Årsaken til dette oppgis å være mangel på kompetanse og økonomisk handlingsrom. Kommunene svarer i kommuneundersøkelsen at de ønsker seg tydeligere virkemidler og retningslinjer – særlig for tiltak i eksisterende bebyggelse.

Strategi for overvann

Målene for overvannshåndtering er å forebygge skade på byggverk, helse og miljø, og å utnytte overvann som ressurs.

En utfordring med overvann, er at problemene oppstår gradvis, ofte i tilknytning til utbygging i et mindre område. Hver for seg kan utbyggingene vurderes å ha liten betydning for overvann og sikkerhet mot skade. Over tid kan imidlertid den samlede effekten, fortetting og klimaendringer gjøre at overvann likevel medfører betydelig skade. Avløpsnettet kan ikke dimensjoneres til å ta unna alt overvann som forventes av praktiske og økonomiske årsaker. Det er mer formålstjenlig å satse på å infiltrere og fordrøye overvannet lokalt og deretter sørge for trygg avrenning til resipient. Et slikt overvannssystem vil være godt egnet til å respondere på både normal- og ekstrem nedbør. I tillegg vil tiltakene kunne ha flere funksjoner og vil kunne tilpasses stykkevis etter hvert som klimaendringene utvikler seg. Økt innslag av grøntarealer er tiltak som kan bidra til å infiltrere, fordrøye og avlede overvann på en trygg måte og samtidig gi gevinster i form av økt naturmangfold, rekreasjon, lek og trivsel i nærmiljøet. Etter utvalgets syn bør det i kommuneplaner og reguleringsplaner planlegges for slik håndtering av overvann.

For å oppnå målene med overvannshåndtering er det behov for et visst kunnskapsnivå om nedbør, avrenningsforhold i nedbørfeltene, tiltaksmuligheter og fare for skade. Kommunene bør derfor, som ledd i sitt planarbeid, sørge for å ha oversikt over avrenningslinjer for overvann, og kartlegge områder som er sårbare for skade.

Prinsipper for utvalgets forslag til virkemidler og ansvarsplassering

Utvalget mener at virkemidlene for overvann bør være så forutsigbare og treffsikre som mulig, og gi insentiver til den mest kostnadseffektive tilpasningen over tid. Virkemidlene skal sette kommuner, anleggs- og grunneiere best mulig i stand til å forebygge skader og utnytte overvann som en ressurs.

Det er lite sannsynlig at ett virkemiddel alene vil kunne utløse de riktige tiltakene. Utvalget foreslår derfor en pakke med ulike virkemidler som til sammen støtter opp under kostnadseffektive tilpasninger.

Det er utvalgets syn at ansvar for virkemidlene bør plasseres på lokalt nivå fordi overvannsutfordringene er av lokal karakter. Det er kommunene som er nærmest til å ha oversikt over avrenning i tettbebygde områder og de verdier som kan ta skade av overvann.

En god strategi- og beslutningsprosess for overvann vil bidra til investeringer i overvannstiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. En sentral del av utvalgets utredning knytter seg derfor til spørsmålet om kommunen har tilstrekkelige virkemidler innenfor gjeldende rett til å gjennomføre en slik strategi.

Krav om sikkerhet mot skader som følge av overvann

Overvann og vassdrag er to sider av samme sak. Det er ingen grunn til at man skal tåle mer overvann enn vann fra flom og stormflo. Utvalget mener derfor at regelverket blir mest ryddig og oversiktlig om sikkerhetsklassene for flom og stormflo også omfatter sannsynlighet for skade fra overvann. Det foreslås derfor endring i byggteknisk forskrift kapittel 7 for å ivareta dette. Det er i forslaget presisert at sikkerhetsvurderingene må ta høyde for fremtidig endringer i nedbør og havnivå.

En minimumsstandard til sikkerhet mot overvannsskader for ny bebyggelse vil forenkle kommunenes oppgaver, fordi de ikke trenger å utrede samfunnsøkonomisk optimal funksjon for hvert eneste overvannsanlegg. Det vil i stedet være tiltakshavers ansvar å oppfylle sikkerhetskravene på en mest mulig kostnadseffektiv måte.

Utvalgets forslag til sikkerhetsklasser gjelder bare ny bebyggelse. Det skyldes at mulighetene for kostnadseffektive overvannstiltak er størst i utbyggingsområder. Ideelt sett bør sikkerheten mot overvannsskader være den samme også for eksisterende bebyggelse. På grunn av arealdisponering og overvannstiltak som allerede er gjennomført, kan tilsvarende krav til sikkerhet i eksisterende bebyggelse bli vanskelig å gjennomføre og bli uforholdsmessig kostbart. Utvalget anbefaler derfor at det bør være opp til den enkelte kommune å bestemme nivå, omfang og tidshorisont for overvannstiltak i eksisterende bebyggelse.

Krav for å hindre forurensning

Rent overvann bør i stor grad håndteres gjennom infiltrasjon i grunnen, eller i egne overvannsanlegg, og ikke blandes med forurenset vann.

Forurenset overvann bør renses ved kilden. Avrenning fra vei er som oftest forurenset. Utvalget mener det er nødvendig å tydeliggjøre veieiers ansvar for å rense vannet, gjennom et nytt kapittel i forurensningsforskriften. Forslaget klargjør veieiers ansvar for å drifte, tømme og vedlikeholde sandfang og lignende innretninger for oppsamling av partikler fra avrenning fra vei i tettsteder. Utvalget foreslår at fylkesmannen fører tilsyn med at forpliktelsene oppfylles.

Håndtering av overvann i planlegging og byggesaksbehandling

Etablering av overvannsanlegg er ofte et spørsmål om arealdisponering. Plassering, utforming og dimensjonering av overvannsanlegg vil ha direkte betydning for skaderisikoen og muligheten til å benytte overvannet som en ressurs. Utvalget understreker at plan- og bygningsloven er et viktig virkemiddel for å få til en god overvannshåndtering.

Utvalget foreslår at plan- og bygningsloven § 3-1 gis et nytt punkt i) som fastlegger at planmyndighetene har plikt til å «legge til rette for helhetlig forvaltning av vannets kretsløp, med nødvendig infrastruktur». Samtidig mener utvalget det er ønskelig å presisere at bokstav g) både gjelder utslippsreduksjon og tilpasning til klimaendringer.

Det forslås en rekke øvrige endringer i plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter for å presisere og til dels utvide kommunens adgang til å regulere overvann. I §§ 11-7 og 12-5 endres arealformålet grønnstruktur i kommuneplan og reguleringsplan ved å legge til «områder for vanndisponering» som underformål. Adgangen til å gi utfyllende bestemmelser til plan i § 11-9 nr. 3 utvides, slik at det også kan gis bestemmelser om avrenning.

Utvalget foreslår også endring av kartforskriften for at kommunene skal få et bedre kartgrunnlag til bruk i sin arealplanlegging. Målet er at man lettere skal kunne identifisere avrenningslinjer for overvann, og dermed kartlegge områder hvor det kan være behov for tiltak.

Som nevnt foreslår utvalget å likestille akseptkriteriene for skader fra overvann med flom fra vassdrag i byggteknisk forskrift. Dette vil øke oppmerksomheten om sikkerhet mot overvannsskader også i planprosesser, siden det er lite hensiktsmessig å planlegge virksomhet som senere ikke kan tillates etter byggesaksregelverket.

Plan- og bygningslovens regler om ekspropriasjon og opparbeidelse er vesentlige for å få gjennomført innholdet i arealplaner. Særlig gjelder dette felles nyttefunksjoner som vei, vann og avløp. Utvalget har derfor foretatt en grundig vurdering av om disse reglene er tilstrekkelige for å kunne gjennomføre planlagte overvannstiltak.

Når det gjelder ekspropriasjon anser utvalget at regelverket er tilfredsstillende. Utvalget foreslår imidlertid en endring av § 16-5 for å sikre at de som får pålegg om å koble seg til overvannsanlegg, også får mulighet til å legge nødvendig ledning over andres eiendom.

Muligheten til å pålegge opparbeidelse av infrastruktur som kommunen skal overta, gjelder etter dagens ordlyd «overvannsledning». I tråd med utvalgets forutsetning om åpne og blågrønne løsninger for håndtering av overvann, virker dette lite tilfredsstillende. Utvalget foreslår derfor at adgangen utvides til å gjelde «hovedanlegg for disponering og avledning av overvann», uten henvisning til noen bestemt teknisk løsning. I tilknytning til dette foreslår utvalget også å oppheve dagens begrensning av maksimal rørdimensjon.

Endelig foreslår utvalget å presisere i plan- og bygningsloven § 18-2 at opparbeidelsesplikten for fellesarealer, og refusjon for kostandene i forbindelse med dette, også skal omfatte overvannstiltak.

Avledning av overvann i vassdrag

Historisk har vassdrag ofte blitt lukket i tettbygde strøk. Erfaring fra hendelser viser at problemer med oversvømmelse i tettbebyggelse ofte kan tilbakeføres til slike lukkinger, der overvann og vann fra flom i vassdrag bokstavelig talt flyter over i hverandre. Åpne løsninger gir større sikkerhet for avledning av store mengder overvann, og innebærer at vassdragsmiljø og opplevelseskvaliteter for befolkningen kan bevares. Utvalget mener det er viktig for overvannshåndteringen å holde vassdragene åpne.

Utvalget foreslår ut fra dette at kommunenes hjemmel etter plan- og bygningsloven § 1-8 til å innføre byggegrense i 100-metersbeltet langs vassdrag, også kan innføres for å ta vare på kapasiteten til vassdraget.

I tillegg til en restriktiv praksis knyttet til nye lukkinger, bør det jobbes systematisk for separering av avløp og gjenåpning av lukkete vassdrag. Utvalget foreslår at kommunen får delegert myndigheten etter vannressursloven § 14 til å stå for gjenåpning av vassdrag. I dag ligger denne myndigheten til NVE og er i praksis ikke benyttet. Ved å flytte kompetansen til kommunene mener utvalget at adgangen til gjenåpning av vassdrag kan benyttes mer planmessig for å få en bedre og mer effektiv overvannshåndtering lokalt.

Noen overvannstiltak vil også være vassdragstiltak etter vannressursloven, og kan være konsesjonspliktige etter vannressursloven. De mest aktuelle tilfellene vil være gjenåpning av vassdrag, samt ekstra tilførsel av overvann fra åpne flomveier og overvannsledninger. Disse tiltakene krever i tilfelle også vassdragsmyndighetenes samtykke. For å forenkle behandlingen av disse tiltakene, anbefaler utvalget en samordningsforskrift med hjemmel i vannressursloven § 20. Forskriften klargjør hvilke tilfeller av overvannstiltak i reguleringsplan som erstatter konsesjon etter vannressursloven.

Avledning av overvann i veier og gater

Utvalget anbefaler at trafikkert gate eller vei kan tilrettelegges for avledning av overvann gjennom arealplan utarbeidet etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Det kreves at veiene som skal benyttes til dette formål oppgraderes, og at kravene til slike veier og gater implementeres i vegnormalene. Gjennomføringen av dette arbeidet bør ligge hos Statens vegvesen.

Overvannstiltak i eksisterende bebyggelse og anlegg

Økt tilførsel av overvann og drensvann påvirker kapasiteten på ledningsnettet, fører til flere overløp og tilbakeslag, og øker belastningen på renseanleggene. Det er derfor ønskelig med virkemidler som gjør det mulig å regulere tilførselen. Utvalget foreslår derfor en ny hjemmel i forurensningsloven som gir kommunen adgang til å gi pålegg om hel eller delvis frakobling av overvann for å avlaste kommunalt ledningsnett.

Ukontrollert avrenning utenom ledningsnettet vil kunne føre til skader på byggverk, ødelegge infrastruktur, endre grunnforholdene med fare for ras etc. En forutsetning for å kunne gi et pålegg om hel eller delvis frakobling, er derfor at det er mulig å håndtere overvannet på annen tilfredsstillende måte.

Det er den enkelte grunneier/fester som har ansvaret for å håndtere overvann på egen grunn, samt hindre at oppsamlet overvann fra egen eiendom medfører ulemper for omgivelsene. I typiske problemområder med store utfordringer med ukontrollert avrenning, kan det imidlertid være behov for at kommunene pålegger tiltak. Det kan gjelde tiltak for å bedre infiltrasjonen, eller pålegg om avledning av overvannet til tilfredsstillende overvannsanlegg hvor infiltrasjon, fordrøyning eller trygg avledning av overvannet kan skje. Et slikt pålegg vil først og fremst være aktuelt som ledd i gjennomføringen av kommunal plan for overvannshåndtering eller reguleringsplan fastsatt i medhold av plan- og bygningsloven.

Kommunene har i dag en viss adgang til å gi pålegg om infiltrasjon i medhold av vannressurslovens § 7, men bestemmelsen gir ikke hjemmel til å pålegge andre overvannstiltak. Utvalget foreslår derfor å utvide bestemmelsen slik at kommunen også gis adgang til å pålegge etablering og drift av overvannsanlegg eller tilknytning til overvannsanlegg som er fastlagt i plan. Bestemmelsen med nevnte endring foreslås flyttet til plan- og bygningsloven, idet det er plan- og bygningsmyndighetene som i de aller fleste tilfeller er nærmest til å påse at man unngår ukontrollert og skadelig overflateavrenning.

Utvalget foreslår også at kommunens adgang etter plan- og bygningsloven § 28-3 til å tillate gjennomføring av tiltak på nabogrunn for å forebygge skade, utvides slik at bestemmelsen også omfatter overvann.

Tilknytningsplikt og forholdet mellom anleggseier og abonnent

Den enkelte eiendom har på bestemte vilkår en lovbestemt tilknytningsplikt til offentlige vann- og avløpsledninger, og kommunen kan etter plan- og bygningsloven og forurensningsloven kreve tilknytning til private avløpsanlegg. Utvalget mener ut fra dette at det også bør tilligge kommunen å kunne gi samtykke til ekspropriasjon i den grad det er nødvendig for å oppfylle tilknytningspålegget. Utvalget foreslår derfor en hjemmel om grunneiers rett til ekspropriasjon for gjennomføring av pålegg om tilknytning.

Utvalget anbefaler at forholdet mellom anleggseier og abonnent reguleres i lov eller forskrift. Utvalget foreslår at de viktigste forholdene, herunder bestemmelser som etter sin art hører hjemme i formelle regler, reguleres gjennom lov eller sentral forskrift med like regler for hele landet. Bestemmelser av mer teknisk og lokal karakter bør fastsettes i lokal forskrift. Utvalget foreslår en ny hjemmel i vass- og avløpsanleggslova for kommunene til å fastsette lokale forskrifter. De tekniske kravene om beskyttelse mot tilbakeslag og vanninntrenging som fremgår av Standard abonnementsvilkår fra KS og veiledningen til TEK 10, er imidlertid så sentrale at utvalget foreslår at også disse kravene fremgår i TEK 10 sammen med øvrige forskriftskrav om blant annet overvann.

For at kommunen effektivt skal kunne håndheve kravene fastsatt i lokale forskrifter om tekniske bestemmelser, foreslår utvalget at kommunen gis myndighet til å benytte tilsyns- og sanksjonsbestemmelser i plan- og bygningsloven.

Utvalgets forslag om ny hjemmel til å fastsette lokal forskrift med tekniske vilkår og øvrige lov- og forskriftsendringer vil, sammen med gjeldende regelverk, antakelig være tilstrekkelig til å dekke opp både anleggseiers og abonnents interesser. Det er dermed utvalgets forutsetning at ordningen med egne abonnementsvilkår kan utgå. Utvalget har, i tråd med mandatet, også vurdert behovet for en sektorlov for vann- og avløpstjenester som regulerer forholdet mellom kommunen som anleggseier og tjenesteleverandør og deres abonnenter. Utvalget mener det er behov for en slik lov. Samtidig understreker utvalget at sektorovergripende bestemmelser i lovgivningen som vedrører vann- og avløpstjenester, som bestemmelser i plan- og bygningsloven, forurensningsloven mv., bør beholdes i slikt sektorovergripende regelverk.

Finansiering av overvannstiltak

Utvalget anbefaler at gebyrfinansiering av vann- og avløpsanlegg videreføres, og at kommunens nødvendige kostnader for overvann skilles ut som et eget gebyrområde.

Selvkostprinsippet skal gjelde for overvannsgebyret. Selvkost for overvann skiller seg noe fra selvkost for vann- og avløpstjenester, fordi prisingsmodellen er annerledes. Vann- og avløpsgebyrene er betaling for en leveringstjeneste og prissatt etter vannforbruk etter prinsippet om at «vann inn = vann ut». Overvannsgebyret kan derimot betraktes som betaling for nytten av velfungerende lokalmiljø som prissettes i henhold til gjennomsnittsbetraktninger og solidaritet.

Mengden overvann som tilføres kommunale anlegg er ikke avhengig av vannforbruk, men vil i stedet være en funksjon av eiendommens areal og avrenningsfaktor. Vass- og avløpsanleggslova foreslås derfor endret slik at kommunene får adgang til å kreve overvannsgebyr fra eier av fast eiendom som kan ilegges avløpsgebyr, og eier av fast eiendom som har, eller kan pålegges, tilknytning til kommunalt hovedanlegg for overvann. Eier av offentlig vei unntas fra bestemmelsen. Utvalget foreslår at overvannsgebyret skal ha en fast og en variabel del. Kommunen må i lokal forskrift fastsette nærmere bestemmelser om beregning av overvanngebyrets størrelse.

Gebyrgrunnlaget er kostnader forbundet med planlegging, etablering, drift og vedlikehold av både åpne og lukkede hovedanlegg for overvann. Gebyrgrunnlaget for flerfunksjonelle overvannsanlegg er begrenset til kostnader forbundet med den nødvendige hydrauliske konstruksjonen (bassenger og kanaler). Øvrige kostnader til etablering og drift/skjøtsel av parkanlegg, vassdrag, veianlegg, gang- og sykkelveier og lignende kan ikke gebyrfinansieres. For vassdrag er gebyrgrunnlaget begrenset til gjenåpning av bekker som er lagt i rør, og eventuelle merkostnader for sikringstiltak i vassdrag som mottar avrenning som ikke kan anses som naturlig.

Utvalget foreslår gebyrfinansierte tilskudd til private overvannstiltak, så fremt tiltakene er mer samfunnsøkonomisk lønnsomme sammenlignet med etablering av kommunalt hovedanlegg for overvann. I tillegg foreslår utvalget at NVEs bistandsordning til flomsikring og miljøtiltak i vassdrag utvides til å omfatte gjenåpning av lukkede vassdrag.

Ansvar for skade

Utvalget har vurdert hvilket ansvar anleggseier skal ha for skade forårsaket av avløpsanlegg, og anleggseiers adgang til å fraskrive seg ansvar for skade. Utvalget er delt i sitt syn på dette spørsmålet. Fem av utvalgets medlemmer anbefaler et objektivt erstatningsansvar for skade forårsaket av avløpsanlegg, men med unntak for skader som kan tilbakeføres ekstraordinære hendelser. Tre av utvalgets medlemmer støtter forslaget for så vidt gjelder skader forårsaket av spillvannsanlegg, men mener det skal gjelde et alminnelig skyldansvar for skade fra overvannsanlegg. Ett utvalgsmedlem anbefaler et objektivt ansvar for skader forårsaket av rene spillvannsanlegg som skyldes utilstrekkelig vedlikehold og et skyldansvar (culpa) for skade fra overvannsanlegg og for fellesledninger hvor skadene skyldes nedbør, mens ett medlem ikke tar stilling til et eventuelt objektivt ansvar for skade fra separate spillvannsanlegg, men anbefaler et alminnelig skyldansvar for alle anlegg som håndterer overvann (fellesledninger og overvannsanlegg).

Utvalget har videre vurdert hvilke bevisregler som skal gjelde ved skade forårsaket av avløpsanlegg. Også her er utvalget delt i sitt syn. Fem av utvalgets medlemmer anbefaler at regelen om omvendt bevisbyrde for anleggseier i forurensningsloven § 59 første ledd videreføres. Tre av utvalgets medlemmer anbefaler at regelen om omvendt bevisbyrde videreføres for skader forårsaket av spillvannsanlegg med separate spillvannsledninger, og for skader som skyldes utilstrekkelig vedlikehold på fellesledninger, men mener at de ordinære reglene for bevisbyrde skal gjelde for skader forårsaket av fellesledninger og overvannsanlegg. Ett utvalgsmedlem mener at regelen om omvendt bevisbyrde ikke bør videreføres og at de ordinære bevisbyrdereglene bør gjelde ved skade forårsaket av avløpsanlegg, og ett utvalgsmedlem har ingen motforestillinger til at § 59 står og anvendes slik som i dag, men støtter ikke en videreutvikling eller endring av denne regelen slik vedkommende selv fortolker bestemmelsen.

Utvalget ser det ikke som hensiktsmessig med egne regler for overvann i naboloven. Den nærmere grensedragningen for naboansvaret vil derfor følge de vanlige reglene.

Forsikring og regress

Etter gjeldende rett faller skader direkte forårsaket av nedbør (dermed også skader som skyldes overvann) utenfor begrepet naturskade. Overvannsskader kan derfor ikke dekkes under reglene om erstatning for naturskade. Utvalget foreslår ingen endringer i dette.

Utvalget har vurdert forsikringsselskapenes bruk av rabatt, vilkår og sikkerhetsforskrifter som mulige insentiver for skadeforebygging. Utvalget anbefaler at bransjen utvikler og tar i bruk bransjeavtaler og felles sikkerhetsforskrifter for å etablere insentiver til forebygging av overvannsskader.

For å redusere antall konflikter i ansvarssaker, er det av betydning at kvaliteten på skade- og takstrapporter er god, slik at det ikke fremmes krav som ikke er tilstrekkelig underbygd. Det er også av betydning at man får korrekt registrering av skader grunnet overvann så tidlig som mulig. Utvalget mener derfor at det bør utarbeides standarder for registrering og sanering av overvannsskader som forsikringsselskapene og takstmenn kan benytte, og at vurdering av slike skader med mulige skadeårsaker inngår ved opplæring og etterutdanning av takstmenn.

Endelig er utvalget enig med klimatilpasningsutvalget i at data om inntrufne skadetilfeller kan være viktig for arbeidet med å forebygge senere problemer, blant annet som referansekilde til detaljert kartlegging av områder som er særlig utsatte for skader. Lignende initiativ er også iverksatt internasjonalt. Utvalget påpeker behov for systematisering og kvalitetssikring av eksisterende data, og mekanismer for å sikre at fremtidige data blir anvendelige og tilgjengelige. Utvalget anbefaler derfor at arbeidet med bruk av skadedata videreutvikles.

Fordeling av forvaltningsoppgaver

Det er kommunene som må sørge for planlegging og gjennomføring av overvannstiltak. Staten må på sin side sørge for tilrettelegging og enhetlig praksis, og i forbindelse med dette opptre som kompetanse- og premissleverandør for kommunen.

Utvalget mener at virkemiddelpakken som foreslås vil bidra til tydeligere retningslinjer, og en tydeligere ansvarsfordeling mellom berørte statlige fagetater uten at eksisterende sektormyndighet endres. Dette vil ivareta eksisterende spisskompetanse, bidra til å redusere antall tilfeller med dobbel sektormyndighet, og samtidig ivareta behovet for faglig bredde i overvannshåndteringen.

Samordning i planspørsmål ivaretas i stor grad gjennom fastlagte prosedyrer knyttet til regelverksutvikling og gjennom planprosessene etter plan- og bygningsloven. Øvrig tilrettelegging for tverrsektorielt samarbeid og erfarings- og informasjonsutveksling mellom ulike sektormyndigheter og forvaltningsnivåer bør skje gjennom løpende dialog og gjennom eksisterende samarbeidsprosesser.

Selv om kommunen er den som må gjennomføre overvannsplanleggingen, må staten bistå med deler av kunnskapsgrunnlaget og analyseverktøyene. Utvalget anbefaler derfor at det eksisterende statlige sektoransvaret for overvann styrkes.

Utvalgets forslag til nye virkemidler vil føre til at noen fagdirektorater vil få flere forvaltningsoppgaver enn tidligere. Det foreslås at NVE er den fagetaten som ivaretar oppfølgning av sikkerhetskrav for overvann og andre statlige forvaltningsoppgaver innen forebygging av skader som følge av overvann.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Overvann kan føre til store skader og ulemper for befolkning og virksomhet i tettbygde strøk. Utvalget understreker at det er stor sannsynlighet for at skadekostnadene på lengre sikt vil bli langt høyere dersom det ikke settes i verk overvannstiltak nå, fordi det er ventet at skader som følge av overvann vil øke i både antall og størrelse i årene som kommer. Det er behov for å ta et nasjonalt grep om denne utfordringen.

Utvalgets forslag vil medføre en rekke kostnader, hvorav noe administrativt, mens det meste vil være knyttet til gjennomføringen av tiltak. Utvalgets prinsipp om at kommunen og tiltakshavere selv skal vurdere hva som er de mest kostnadseffektive løsningene lokalt, bidrar til at tiltakene kan gjennomføres til så lave kostnader som mulig. Utvalget mener dessuten at disse kostnadene vil tjene seg inn over tid i form av redusert omfang av overvannsrelaterte skader og kostnader.

Det er litt ulikt hvem som blir belastet kostnader og hvem som får nytte av utvalgets anbefalinger og forslag til endringer i lovverket. Flere av forslagene er knyttet til administrative forhold som vil endre arbeidsmåten, særlig i kommunene, blant annet med økt fokus på å inkludere overvannshåndtering tidlig i kommunale planleggingsprosesser. Andre anbefalinger vil i større grad få direkte konsekvenser for eiere av hus og eiendom, for eksempel ved pålegg om frakobling av overvann og forbud mot visse typer tiltak langs vassdrag.

Mesteparten av kommunenes økte kostnader kan og vil bli dekket inn via overvannsgebyrer som betales av kommunenes innbyggere. Også staten vil få sin del av kostnadene, særlig ved forslag om tilrettelegging og koordinering av fellesoppgaver.

Nytten av tiltakene vil tilfalle samfunnet som helhet, og de enkelte brukerne. De som er mest utsatt for overvannsskader i dag, må antas å få den største nytten dersom skadene reduseres.

2 Mandat

2.1 Oppnevning og sammensetning av utvalget

Ved kongelig resolusjon av 11. april 2014 nedsatte regjeringen et utvalg som skulle gå gjennom gjeldende lovgivning og rammebetingelser for kommunenes håndtering av overvann i byer og tettbebyggelser, og komme med forslag til endringer og forbedringer.

Overvannsproblematikken berører mange ulike parter i samfunnet. Utvalget ble derfor sammensatt av personer foreslått av berørte organisasjoner, og enkelte uavhengige eksperter.

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Advokat Helge Skaaraas, Fredrikstad (utvalgsleder)

  • Rådgiver Ann-Janette Hansen, Moss kommune, utnevnt etter forslag fra KS, Råde

  • Utredningssjef Dag Refling, Huseiernes Landsforbund, Stavern

  • Advokat og fagsjef Mia Ebeltoft, Finans Norge, Oslo

  • Juridisk rådgiver Elin Riise, Norsk Vann, Hamar

  • Sjefingeniør Rolf Johansen, Statens vegvesen, Sande i Vestfold

  • Regiondirektør Helga Skofteland, Forbrukerrådet, Lørenskog

  • Leder (avløp) Jan Stenersen, Tromsø kommune, Tromsø

  • Avdelingsleder Hogne Hjelle, Bergen kommune, Bergen

  • Førsteamanuensis Gorm Kipperberg, Universitetet i Stavanger, Sandnes

Utvalgets sekretariat har bestått av:

  • Seniorrådgiver Lerke Poulsen Drevsjø, Miljødirektoratet, Oslo (sekretariatsleder)

  • Sjefingeniør Ingunn Lindeman, Miljødirektoratet, Oslo

  • Sjefingeniør Herdis Laupsa, Miljødirektoratet, Oslo (medlem frem til september 2014 i 50 prosent stilling)

  • Seniorrådgiver Eivind Junker, Miljødirektoratet, Trondheim (medlem fra september 2014 i 80 prosent stilling)

  • Seniorrådgiver Dag Olav Høgvold, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Tønsberg (60 prosent stilling frem til april 2015, 10 prosent stilling fra april 2015)

  • Seniorrådgiver Hallvard Berg, Norges vassdrags- og energidirektorat, Oslo (50 prosent stilling)

  • Overingeniør Kristine Flesjø, Statens vegvesen, Oslo (50 prosent stilling)

  • Seniorrådgiver Morten Nicholls, Mattilsynet, Oslo (10 prosent stilling)

2.2 Utvalgets mandat

Ved kongelig resolusjon av 11. april 2014 ble følgende fastsatt som utvalgets mandat:

«Av Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasning i Norge framgår at det må forventes mer totalnedbør og økt hyppighet av store nedbørsmengder som følge av klimaendringer. Dette vil føre til økte mengder overvann i byer og tettbebyggelser med skader på bygninger og infrastruktur og utgjøre fare for liv og helse. Klimaendringene, kombinert med økt fortetting, vil forsterke behovet for god overvannshåndtering.
Det er kommunene som har et hovedansvar for overvannshåndtering. Flere myndigheter forvalter imidlertid regelverk og er ansvarlig for rammebetingelsene som gjelder for kommunenes håndtering av overvann i tettbebyggelser.
Formålet med utvalgets utredning og forslag skal være at kommunene og andre aktører skal ha tilfredsstillende og tydelige rammebetingelser for å kunne håndtere overvann i tettbebyggelser, både i dagens klima og etter forventede klimaendringer. Utvalgets utredning og forslag skal tydeliggjøre ansvarsforhold. Utvalget bør også se hen til eksempler fra andre relevante lands lovgivning om håndtering av overvann.
Utredningen skal ta utgangspunkt i stortingsmeldingen om Klimatilpasning i Norge og i NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring. Med utgangspunkt i kommunenes oppfølging av ansvar med håndtering av overvann i dag, skal utvalget vurdere gjeldende lovgivning og rammebetingelser for overvannshåndtering. Utvalget skal komme med konkrete forslag til endringer i regelverk dersom det anses nødvendig med endringer for å ivareta behovene som er identifisert.
Utvalget skal beskrive og vurdere følgende områder:
  1. Kommunenes lovgrunnlag og myndighet til å gjennomføre og stille krav til håndtering av overvann i forbindelse med sin arealplanlegging og byggesaksbehandling.

  2. Kommunenes lovgrunnlag og myndighet til å gjennomføre og stille krav til håndtering av overvann i forbindelse med eksisterende bebyggelse.

  3. Kommunenes lovgrunnlag for å gebyrfinansiere overvannstiltak gjennom regelverket om kommunale vann- og avløpsgebyrer og eventuelle refusjonsordninger.

  4. Behov for regulering av kommunens plikter som eier av avløpsanlegg, drikkevannsanlegg og åpne overvannsanlegg, og som tilbyder av vann- og avløpstjenester.

  5. Behov for å forskriftsfeste vilkår kommunen kan fastsette overfor abonnentene, inkludert kommunens adgang til å fraskrive seg ansvar ved skade på abonnentenes eiendom.

  6. Reguleringen av overvann (forurenset og ikke-forurenset) i forurensningsloven og vannressursloven. Behovet for klargjøring eller harmonisering av planlovgivningen, forurensningsloven, vannressursloven og annet relevant regelverk.

  7. Behov for å lovfeste minimumskrav/akseptabel risiko ved tiltak for å forebygge skader fra overvann, inkludert ved tilpasning til klimaendring

  8. Andre forhold utvalget mener er relevante.

Utvalget skal begrunne valget av den reguleringsmåte som foreslås.
Utvalget skal angi hvilke miljømessige virkninger forslagene kan ha, og redegjøre for økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag. Minst ett forslag skal kunne håndteres innenfor gjeldende rammer.
Utvalget bør i sitt arbeid legge opp til tett dialog med og involvere berørte parter; myndigheter, organisasjoner og næringsliv for å sikre at utvalgets vurderinger og anbefalinger også reflekterer andre berørte aktørers vurderinger.
Klima- og miljødepartementet kan, i samråd med andre berørte departementer supplere og presisere mandatet dersom det anses hensiktsmessig.
Utvalget skal avgi sin NOU innen 1. desember 2015.»

2.3 Presisering og avgrensning av mandatet

Utvalget skal etter sitt mandat gå gjennom gjeldende lovgivning og rammebetingelser for kommunenes håndtering av overvann i byer og tettbebyggelser, og komme med forslag til endringer og forbedringer.

For å kunne vurdere om kommuner og andre aktører har tilfredsstillende og tydelige rammebetingelser må man ha kunnskap om klimaendringene og andre faktorer som påvirker tilpasningsbehovet, samt de tekniske løsningene som er nødvendige for å få til god overvannshåndtering. På bakgrunn av dette vil utvalget komme med konkrete forslag til endringer, slik at krav, virkemidler og andre rammebetingelser for håndtering av overvann blir mer målrettede, tydelige og effektive.

Det eksisterer flere ulike definisjoner på hva som er å anse som overvann. Utvalget har lagt til grunn en vid definisjon av begrepet. Med overvann menes i denne utredningen overflateavrenning som følge av nedbør eller smeltevann.

Utvalget har avgrenset sitt arbeid mot regler og rammebetingelsene for skred, flom og andre tilgrensende naturfarer.

I den grad stormflo og havnivåstigning påvirker overvannshåndteringen i byer og tettbebyggelser, vil regelverket og rammebetingelsene for dette omtales og behandles i utredningen.

I utgangspunktet har utvalget avgrenset sitt arbeid mot vassdrag. Utvalgets arbeid har imidlertid vist at det er en tett sammenheng mellom overvannshåndtering, og kapasitet og tiltak i vassdrag. Eksempelvis har lukking og åpning av bekker og lignende tiltak stor betydning for overvannshåndteringen. Tilsvarende kan bruk av vassdraget som resipient for overvann påvirke vannføringsforholdene på en måte som gjør at tiltaket må vurderes som et vassdragstiltak. Utvalget anser det derfor som kunstig å opprettholde et skarpt skille mellom overvanns- og vassdragstiltak, og slike tiltak omtales og behandles derfor i utredningen.

Tiltak i elver og bekker (vassdrag) utenfor byer og tettbebyggelser, omtales og behandles kun i særskilte tilfeller dersom slike vassdragstiltak i vesentlig grad kan påvirke overvannssituasjonen og overvannshåndteringen i byer og tettbebyggelser.

Utvalget har videre avgrenset sitt arbeid mot tema og problemstillinger som dekkes gjennom annet pågående og tilgrensende arbeid, herunder Norsk Standards arbeid med NS 3070-1 om samordning av ledninger i grunnen og avstandskrav, og NS 3070-2 om kostnadsfordeling for ledninger i grunnen.

Mandatet er avgrenset til overvann i byer og tettbebyggelse. Statistisk sentralbyrå (SSB) har en definisjon på hva som er å anse som et tettsted. I henhold til denne definisjonen er en hussamling et tettsted dersom det bor minst 200 personer der, og avstanden mellom husene normalt ikke overstiger 50 meter (SSB, 1999). Utvalget har ikke sett det som nødvendig å definere nøyaktig hva som er å anse som byer og tettbebyggelse, men antar at SSBs definisjon av tettsted gir en god indikasjon på hvor det kan være nødvendig å vurdere håndtering av overvann. Utvalget har hatt fokus på den situasjon som oppstår når overvann utgjør en fare for skade på bebyggelse og infrastruktur i områder der det finnes en samling av hus.

Når det i mandatet fremgår at utvalgets utredning og forslag skal tydeliggjøre ansvarsforhold, har utvalget ansett dette for å omfatte både spørsmålet om eierskap, og ansvar for planlegging, etablering, drift og vedlikehold, herunder spørsmålet om ansvar for skade.

I tillegg til å vurdere lovgrunnlaget for gebyrfinansiering av overvannstiltak gjennom regelverket om kommunale vann- og avløpsgebyrer og eventuelle refusjonsordninger, har utvalget også vurdert andre mulige finansieringsmekanismer for overvannstiltak.

I den grad utvalget har funnet behov for å presisere eller avgrense mot andre spørsmål, er det gjort rede for dette i de enkelte kapitler i utredningen.

2.4 Meld. St. 33 (2012–2013) og NOU 2010: 10

Det fremgår av mandatet at utvalgets utredning skal ta utgangspunkt i stortingsmeldingen om klimatilpasning Meld. St. 33 (2012–2013) og NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring.

Klimaendringene og utfordringene vi står overfor i form av økte mengder overvann i by og tettbebyggelse som følge av større mengder nedbør og mer intens nedbør, er fremhevet som sentrale problemstillinger i stortingsmeldingen og i NOU 2010: 10. Økte mengder overvann i kombinasjon med mange tette flater som hindrer infiltrasjon av vannet, kan medføre skade på bygninger og infrastruktur og utgjøre fare for liv og helse. Det er denne problemstillingen som er bakgrunnen og utgangspunktet for utvalgets arbeid. Utfordringene man står overfor er nærmere beskrevet og utdypet i kapittel 3 og 4 i denne utredningen.

Av Meld. St. 33 (2012–2013) og NOU 2010: 10 fremgår det flere overordnede prinsipper og føringer for arbeidet med klimatilpasning i Norge. Utvalget har tatt utgangpunkt i disse prinsippene og føringene, og lagt disse til grunn for sitt arbeid.

Fra Meld. St. 33 (2012–2013) s. 35 vil utvalget særlig fremheve følgende:

  • Tilpasningsbehov skal oppdateres i tilknytning til hovedrapportene fra FNs klimapanel.

  • Høye alternativer for nasjonale klimaframskrivinger skal benyttes når konsekvensene av klimaendringer skal vurderes.

  • Kunnskapsgrunnlaget for tilpasning til klimaendringen styrkes gjennom mer aktiv overvåking av klimaendringene.

Fra stortingsmeldingen fremheves også:

  • Et grunnleggende prinsipp er at ansvaret for klimatilpasning ligger til den aktøren som har ansvaret for en oppgave eller funksjon som blir berørt av klimaendringer (s. 35).

  • Alle i samfunnet har et ansvar for klimatilpasning; den enkelte, husholdninger, private foretak og myndigheter (s. 35).

  • Klimatilpasning må bli en integrert del av ulike aktørers arbeid, og det er viktig at alle har et felles kunnskapsgrunnlag å forholde seg til (s. 36).

  • Vurderinger av klimaendringer bør inngå i beslutningsgrunnlaget ved investeringer og samfunnsplanlegging (s. 36).

  • Forsikringsnæringen har et potensial for å skape insentiver for klimatilpasning gjennom å stille krav til forsikringstakere, herunder næringslivsaktører, om å ta forebyggende grep for å redusere skadevirkninger klimaendringene innebærer (s. 29).

Det er i NOU 2010: 10 også gitt en del konkrete anbefalinger, hvorav utvalget særlig vil fremheve følgende:

  • Forvaltning av naturmiljøet må legge til grunn en økosystembasert tilnærming (s. 16).

  • Klimatilpasning må integreres i den ordinære samfunnsplanleggingen. Ansvaret for klimatilpasning på et gitt område bør ligge hos ansvarlig styringsmakt på dette området. For områder der ansvaret ikke er klart definert og plassert i forvaltningen i dag, bør det legges til de institusjonene som har de beste faglige og organisatoriske forutsetningene for å ta på seg dette (s. 16).

  • Hensynet til klimaendringer må styrkes i plansystemet (s. 17).

  • Økt usikkerhet som følge av klimaendringer må håndteres og tas høyde for i planprosesser (s. 17).

  • Kunnskap må styrkes gjennom kartlegging, overvåking og forskning (s. 17).

  • Kompetansen om klimaendringer i forvaltningen må heves (s. 17).

  • Tilpasningsunderskuddet må dekkes opp (s. 17).

  • Koordineringen må styrkes i klimatilpasningsarbeidet (s. 18).

  • Ved ny utbygging og regulering bør det legges til rette for at mest mulig av overvannet renner utenom ledningsnettet, og at plan- og bygningsloven endres slik at det blir mulig å kreve tiltak for overvannshåndtering i eksisterende bebyggelse (s. 112).

2.5 Utvalgets arbeid

Utvalget hadde sitt første møte 4. juni 2014. Utvalget har gjennomført i alt 19 utvalgsmøter; 13 møter med én dags varighet og seks møter med to dagers varighet. I tillegg har utvalget vært på studietur til København og Malmö.

Utvalget ble tidlig i arbeidet enig om de viktigste temaene som utvalget skulle gå gjennom. For å sikre god involvering, struktur og fremdrift i utvalgsarbeidet, har utvalget organisert seg i arbeidsgrupper som har arbeidet parallelt med ulike temaer og problemstillinger gjennom store deler av utvalgsperioden. Alle utkast til kapitler i utvalgets utredning er deretter blitt gjennomgått og diskutert i flere runder på utvalgsmøtene.

Til utvalgets egne møter har det også vært invitert en rekke eksperter og aktører for å komme med innspill og svare på spørsmål fra utvalgets medlemmer. Det gjelder Hans Olav Hygen og Eirik Førland fra Meteorologisk institutt (MET), Jon Arne Engan og Oddvar Lindholm fra Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU), Magnar Sekse fra Bergen kommune, Gunnar Mosevoll fra Skien kommune, Cecilie Bråthen og Webjørn Finsland fra Oslo kommune, Johan Steffensen fra Drammen kommune, Birgitte G. Johannesen fra Trondheim kommune, Kari Mørk og Harald Moseby fra Finans Norge, Einar Jensen fra Kartverket og Eriika Melkas fra Ministry of Agriculture and Forestry i Finland.

Utvalgets innhenting av informasjonsmateriale og innspill har foregått på flere måter. Utvalget har bl.a. innhentet seks eksterne utredninger:

  • Rambøll Norge AS, Oslo (2015). Risikoakseptkriterier for overvannsflom og dimensjonerende nedbør.

  • COWI, Oslo (2015). Avrenningsfaktorer.

  • BDO, Oslo (2015). Vurdering av finansieringsmodeller for overvann.

  • COWI rapport utarbeidet i samarbeid med MET, NVE, NMBU, Oslo (2014). Metoder for beregning av klimafaktorer for fremtidig nedbørintensitet.

  • Vista Analyse rapport utarbeidet i samarbeid med COWI, Oslo (2015b). Kostnader og nytte ved overvannstiltak.

  • COWI, Oslo (2015). Overvannsarbeid i utlandet.

Utredningene ble publisert for å åpne for mulige innspill til utvalget i en tidlig fase.

Utvalget har også gjennomført en spørreundersøkelse for å kartlegge hvordan kommunene håndterer overvann i dag. Spørreundersøkelsen ble sendt ut til 222 kommuner, hvorav 108 kommuner responderte. Blant kommunene som besvarte undersøkelsen var det representanter for både små, mellomstore og store kommuner i Norge.

I tillegg har utvalgets sekretariat innhentet informasjon fra og avholdt en rekke møter med representanter fra kommuner og statlige etater, forskningsinstitusjoner med mer, herunder:

  • Møte med Oslo kommune 18. juni 2014, 25. mars 2015 og 11. juni 2015.

  • Arbeidsmøte med Rambøll, NVE, Miljødirektoratet og NMBU om urbanhydrologi og sikkerhet mot skade 17. mars 2015.

  • Møte med NVE, DSB og Miljødirektoratet 14. april 2015.

  • Møte med Statens vegvesen 15. april 2015

  • Møte med planavdelingen, Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) 22. juni 2015 .

  • Møte med direktoratet for byggkvalitet (DiBK) 26. august 2015.

  • Arbeidsmøte med Vegforum for byer og tettsteder, Bærum kommune, COWI, ViaNova, Vegvesenet og Miljødirektoratet om regulering av drift og vedlikehold av sandfang 11. september 2015.

  • Konsultasjon med Kristin Magnussen og Annegrete Bruvoll fra Vista Analyse.

  • Konsultasjon med Frank Olstad fra BDO AS.

  • Bistand fra landskapsarkitekt Hanna Haukøya Storemyr, Bymiljøetaten, Oslo kommune.

I tillegg har følgende personer fra Miljødirektoratet og Norges vassdrags- og energidirektorat bidratt med notater med innspill: Anna-Sara Magnusson, Guro Børnes Ringlund, Ingrid Aarre Daae, Maria Malene Kvalevåg, Ellen Landa og Christin Oftebro Baum fra Miljødirektoratet, samt Bente Ågren Høegh og Hege Hisdal fra Norges vassdrags- og energidirektorat.

3 Bakgrunn

Klimatilpasningsutvalget påpeker i NOU 2010: 10 at et endret klima med mer totalnedbør og mer intens nedbør vil øke utfordringene med håndtering av overvann. Ekstrem og kraftig nedbør, og i enkelte tilfeller vanlig nedbør, samt brå snøsmelting i områder med tette flater, kan skape store overvannsmengder og fare for omfattende skader på bygninger, infrastruktur og anlegg.

3.1 Klima i endring

Tiltak for å redusere skadevirkningene etter episoder med kraftig nedbør må planlegges ut fra hvilke nedbørmengder som er påregnelige. Klimaet er i endring, og i dette avsnittet beskrives hvilke nedbørmengder vi kan regne med og må ta hensyn til.

Framtidige klimaendringer vil også påvirke havnivåstigningen og kan føre til at stormflo og bølger når lenger inn på land enn tidligere. Også slike forhold må tas i betraktning, når man skal finne løsninger for trygg avledning av overvann.

Teksten i dette kapitlet er basert på rapporten «Klima i Norge 2100» (Hanssen-Bauer mfl., 2015).

3.1.1 Innledning om klimaendringene

Klima er gjennomsnittlig vær over en lengre tidsperiode, som for eksempel 30 år. Både vær og klima påvirker store deler av samfunnet, og er noe de aller fleste av oss forholder oss til i hverdagen. Klimaet i Norge er relativt mildt sammenlignet med andre steder på samme breddegrad på grunn av at atlanterhavstrømmen og lavtrykk bringer med seg varme fra sør, og fuktig luft med nedbør.

Målinger viser at temperaturen globalt har økt med 0,85 °C fra 1880 til 2012 (IPCC, 2013). Oppvarmingen skjer raskere nå enn det noen gang tidligere er blitt observert. Siden 1951 har den globale oppvarmingen vært på ca. 0,12 °C per tiår. FNs klimapanel konkluderer med at det er ekstremt sannsynlig (95–100 prosent) at klimagassutslippene fra menneskelig aktivitet er hovedårsaken til temperaturendringene fra 1951 og fram til i dag. Framtidens utslipp av klimagasser vil i stor grad avgjøre hvor mye Jorden varmes opp i det 21. århundret.

Klimaet i Norge er også i endring. Det har vært en betydelig økning i temperaturen i Norge det siste århundret. Trenden siden 1900 viser mange likhetstrekk med globaltemperaturen. Temperaturen har steget med ca. 1 °C siden 1900, og mesteparten av denne økningen har skjedd etter 1970. Ved slutten av dette århundret er det beregnet at temperaturen i Norge vil ha steget med mellom 3 til 6 °C forutsatt at klimagassutslippene fortsatt øker.

Beregningene viser også at nedbøren vil øke i framtiden i Norge.

Boks 3.1 Ord og uttrykk om nedbør

Ett-døgns nedbørverdi

Ett-døgns nedbørverdi er nedbørmengde i millimeter (mm) i løpet av 24 timer. Ved Meteorologisk institutts manuelle stasjoner måles nedbør én gang i døgnet, ca. kl. 08, mens det ved automatiske stasjoner måles nedbør én gang i timen eller hyppigere. For automatiske nedbørmålere kan det dermed beregnes ett-døgns nedbørverdi for vilkårlige 24 timer, og disse verdiene vil oftest være høyere enn ett-døgns verdien målt mellom kl. 08–08.

Gjentaksintervall

Gjentaksintervall (også kalt returperiode) er et mål for hvor ofte en verdi i gjennomsnitt kan forventes å overskrides i løpet av en lang tidsperiode. Nedbørmengden for et gitt gjentaksintervall vil variere fra sted til sted avhengig av de lokale nedbørforhold.

En hendelse med gjentaksintervall på 200 år, opptrer i gjennomsnitt én gang i løpet av en 200 års periode og har (i et stabilt klima) hvert år samme sannsynlighet for å inntreffe, 1/200, dvs. 0,5 prosent. To 200-års hendelser kan skje med kort tids mellomrom, men over en lang tidsperiode vil hendelsen opptre i gjennomsnitt hvert 200 år.

5-årsnedbør

5-års nedbør er nedbørverdi som i gjennomsnitt overskrides én gang i løpet av en fem års periode, dvs. verdi som har et gjentaksintervall på 5 år.

0,5-persentilen

0,5-persentilen er hendelser som i løpet av et gitt tidsrom overskrides i 0,5 prosent av tilfellene. For ett-døgns nedbør vil dette si verdi som forekommer 1–2 ganger i løpet av ett år.

Referanseperiode

Klimaet på et sted beskrives vanligvis ved hjelp av middelverdier og variasjonene rundt disse i løpet av en referanseperiode. Innen klimatologi brukes referanseperioder som dekker flere tiår, ofte 30 år. I rapporten «Klima i Norge 2100» (Hanssen-Bauer mfl., 2015) er perioden 1971–2000 brukt som referanseperiode.

3.1.2 Middelnedbør og ekstremnedbør i Norge i dag

Vær og klima varierer innad i det langstrakte landet vårt, både geografisk og gjennom sesongene. Figur 3.1 viser hvordan Norge er delt inn i 13 ulike nedbørsoner. Innen hver sone har den historiske langtidsutviklingen av nedbør vært noenlunde den samme. Fjellkjeder i Sør-Norge bidrar til et værskille hvor vestavindene forårsaker kraftig regn på Vestlandet, mens Østlandet stort sett er tørrere. I Nord-Norge er regionene delt mellom det fuktige klimaet langs kysten og det tørrere klimaet på vidda i innlandet og i Øst-Finnmark. Innen de ulike regionene kan endringen i nedbør bli forskjellig.

Figur 3.1 Nedbørssoner i Norge

Figur 3.1 Nedbørssoner i Norge

Kilde: Hanssen-Bauer mfl. (2015).

Middelnedbør

Middelnedbøren (gjennomsnittlig årlig nedbørmengde (mm/år)) i Norge har økt med om lag 18 prosent siden 1900, og den kraftigste økningen har vært etter 1980. Middelnedbøren i de ulike landsdelene har økt mest i Østfold og på Sør-Vestlandet. Langtidsutviklingen av middelnedbøren tyder på at økningen er størst om våren og høsten, og minst om sommeren.

Ekstremnedbør

Figur 3.2 viser geografisk fordeling av kraftig nedbør i Norge i referanseperioden 1971 til 2000. Langs store deler av norskekysten har det i 0,5 prosent av nedbørtilfellene mellom 1971 og 2000 kommet over 100 millimeter nedbør på ett døgn. Verdiene for kraftig nedbør er høyest for Sørvest-Norge og på Helgelandskysten.

Figur 3.2 Kraftig nedbør. Ettdøgns-nedbør (mm/dag) som overstiges i 0,5 prosent av tilfellene over perioden 1971–2000

Figur 3.2 Kraftig nedbør. Ettdøgns-nedbør (mm/dag) som overstiges i 0,5 prosent av tilfellene over perioden 1971–2000

Kilde: Hanssen-Bauer mfl. (2015).

Kraftige nedbørhendelser kan også forekomme i løpet av noen få timer. Dette skjer på veldig lokal skala. Observasjonsnettverket for målinger av slike hendelser er begrenset.

I hovedtrekk er det Østlandet som har de største nedbørverdiene med varigheter fra ett minutt til én time, Sørlandet har de største med varighet i 1 til 6 timer, mens Vestlandet dominerer for varigheter fra 12 timer og oppover. Også i andre landsdeler kan det forekomme ekstremt kraftig bygenedbør.

For å beskrive nedbørintensitet med veldig kort varighet («korttidsnedbør») trengs spesielle nedbørmålere, såkalte pluviometre. I Norge brukes det både «vippe-pluviometre» basert på vippeskåler (oppløsning 0,1 til 0,2 mm) eller «vektpluviometre» som måler vekt av akkumulert nedbør. Tidsoppløsningen i Meteorologisk institutts vippe- og vektpluviometre er nå henholdsvis 1 og 10 minutter.

Figur 3.3 viser hvordan nedbørmengdene for 1 times nedbør med 5 års gjentaksintervall (se boks 3.1) varierer i Norge. Kartet er basert på et begrenset stasjonsgrunnlag. I hovedtrekk er det området rundt Oslofjorden, på Sørlandet og enkelte deler av Vestlandet som har de største 1-times nedbørverdiene med gjentaksintervall på 5 år.

Figur 3.3 1-times nedbør (mm/time) med 5 års gjentaksintervall

Figur 3.3 1-times nedbør (mm/time) med 5 års gjentaksintervall

Kilde: Førland mfl. (2015).

Detaljert statistikk for nedbørhendelser av varighet fra ett minutt til ett døgn for ett målepunkt brukes til å utarbeide dette stedets Intensitet-Varighet-Frekvens (IVF). IVF-statistikken beskrives mer inngående i kapittel 7.2.2. Basert på historiske observasjonsdata fra det samme målepunktet beregnes 2 til 200 års gjentaksintervall som kan benyttes som dimensjonerende nedbørverdier. IVF-statistikk for norske målestasjoner er fritt tilgjengelige på www.eklima.no.

3.1.3 Middelnedbør og ekstremnedbør i Norge fram mot 2100

For å beregne hvordan menneskelige aktiviteter vil virke inn på klimaet framover, må det gjøres antakelser om hvordan de menneskeskapte utslippene vil utvikle seg, såkalte utslippsscenarioer. De regionale framskrivningene av klimavariablene i Norge fram mot 2100 er basert på:

1) ulike utslippsscenarioer for menneskeskapte utslipp av klimagasser og partikler; 2) ulike globale modellberegninger av klimasystemets respons; og 3) ulike metoder for å nedskalere disse beregningene til mindre regioner, enten ved bruk av regionale klimamodeller eller statistisk nedskalering.

Manglende kjennskap til framtidige utslipp av klimagasser og partikler, kombinert med forenklinger i klimamodellene, gjør klimaframskrivninger usikre. Selv om nøyaktig kvantifisering av forventede temperatur- og nedbørendringer ikke er mulig, gir klimamodellene likevel et signal om hva slags endringer vi kan forvente i Norge i det 21. århundret.

Klimaframskrivningene for Norge som presenteres videre i dette kapitlet, bygger på resultater fra globale klimamodeller (IPCC, 2013; Hanssen-Bauer mfl., 2015). På grunn av begrenset datakapasitet er imidlertid de globale modellene oftest for grove til at resultatene kan benyttes direkte til å vurdere mulige regionale og lokale konsekvenser av endringene. Det er derfor nødvendig å «nedskalere» modellresultatene. I Hanssen-Bauer mfl. (2015) gis framskrivninger av temperaturen for både «lave», «middels» og «høye» globale utslipp, mens nedbørfremskrivningene er basert på «middels og «høye» utslipp. Forventede endringer for 2031–2060 og 2071–2100 i forhold til 1971–2000 er beskrevet.

Middelnedbør

For et høyt utslippsscenario vil middelnedbøren i Norge øke ved midten av dette århundret med om lag 9 prosent (spenn: 4 til 12 prosent) sammenlignet med referanseperioden 1971–2000. Mot slutten av dette århundret har middelnedbøren økt med omlag 18 prosent (spenn: 7 til 23 prosent).

Endringer i middelnedbøren for midten og slutten av dette århundret er også beregnet for samtlige nedbørregioner i Klima i Norge 2100. Årsnedbøren er forventet å øke overalt.

Ekstremnedbør

Kraftig døgnnedbør er her definert som ettdøgns-nedbør (mm/døgn) som ble overskredet i 0,5 prosent av dagene i referanseperioden 1971–2000. Dette tilsvarer i gjennomsnitt ca. 2 ganger per år. Hvor mye nedbør dette tilsvarer, varierte fra under 20 mm/døgn på Finnmarksvidda og i indre dalstrøk på Østlandet til over 150 mm/døgn i de mest nedbørrike områdene på Vestlandet (se bakgrunnskartet i figur 3.4).

Figur 3.4 Framskrivning av kraftig nedbør

Figur 3.4 Framskrivning av kraftig nedbør

Norgeskartet viser verdien (mm) for 1-døgns kraftig nedbør i perioden 1971–2000, mens boksene viser relativ forandring (prosent) i nedbørintensitet på dager med kraftig nedbør i 1971–2000 til periodene 2031–2060 («2045») og 2071–2100 («2085») for ulike regioner for middels (blå) og høyt (rød) utslippsscenario. Figuren viser bare utvalgte nedbørsoner.

Kilde: Data for alle 13 nedbørsonene er gitt i Hanssen-Bauer mfl. (2015).

På lands- og årsbasis viser framskrivningene for antall slike dager en økning på 89 prosent (spenn: 66 til 132 prosent) i slutten av dette århundret ved et høyt utslippsscenario. Det største utslaget sees om vinteren, men det er generelt en økning i forekomsten av slike dager i alle regioner og for alle årstider. På samme måte som antall dager med kraftig nedbør øker, stiger også nedbørintensiteten når ekstreme hendelser inntreffer. Figur 3.4 viser at for Norge er det på årsbasis beregnet en økning i nedbørintensitet ved kraftig nedbør på 19 prosent (spenn: 12 til 25 prosent) mot slutten av dette århundret. Økningen sees i alle årstider og i alle regioner, med noe større verdier om sommeren. Figur 3.4 viser også at størst prosentvis økning i nedbørintensitet på dager med kraftig nedbør vil inntreffe i Nord-Norge. Men kystnære strøk, og spesielt Vestlandet, vil fortsatt være områdene med høyest nedbørintensitet.

Det er intens nedbør i løpet av noen få timer (korttidsnedbør) som forårsaker de fleste skadene i tettbygde strøk. Foreløpige analyser beskrevet i Hanssen-Bauer mfl. (2015) tyder på at økningen i intens nedbør for kortere varigheter enn ett døgn kan bli større. Det er anslått at 3-timersnedbør med 5 års gjentaksintervall vil øke nær 30 prosent i gjennomsnitt for Norge ved slutten av dette århundret, gitt et høyt utslippsscenario. Resultatene tyder på at økningen kan bli enda større for høyere gjentaksintervall.

3.1.4 Flom i vassdrag

Endringer både i temperatur og nedbør vil påvirke flomforholdene i norske vassdrag. Stadig flere elver i flere regioner, særlig langs kysten og på Vestlandet og i Nordland, vil bli dominert av regnflommer. I mange vassdrag i disse regionene kan flomvannføringen ved dagens 200-årsflom øke med mer enn 20 prosent i løpet av de neste 100 år, i noen vassdrag med mer enn 40 prosent (Hanssen-Bauer mfl., 2015). Snøsmelteflommene vil komme tidligere og kan forsvinne helt i mindre, kystnære vassdrag etter hvert som temperaturen øker. I Finnmark, og noen store vassdrag på Østlandet, vil reduksjon i nedbørfeltets totale snømagasin og en tidligere vårflom føre til en reduksjon av de største flommene.

For alle små vassdrag i hele landet som reagerer raskt på kraftig korttidsnedbør, må en regne med minst 20 prosent økt flomvannføring i løpet av de neste 50 til 100 år.

3.1.5 Havnivåstigning og stormflo

Stormflo er høye vannstander i sjø på grunn av værets virkning. Sterk pålandsvind, og vind fra sørvest langs store deler av norskekysten, vil presse vannmassene inn mot land. I tillegg bidrar lavt lufttrykk til økt havnivå, fordi lufttrykket mot overflaten reduseres. Under spesielle værforhold kan kombinasjonene springflo (når månen og solen er på linje i forhold til jorden som resulterer i en ekstra høy flo) og stormflo gi svært høye vannstander. Områder som ligger lavt og nær havet vil bli mer utsatt for oversvømmelser ved stormflo i framtiden på grunn av den forventede havnivåstigningen.

Rapporten «Sea level change for Norway» (Simpson mfl., 2015) beskriver framtidig havnivåstigning i Norge, og hvordan dette vil påvirke stormflonivåene for alle norske kyst- og fjordkommuner i dette århundret. I løpet av det 21. århundret kan havnivået langs norskekysten stige med ca. 55 cm (spenn: 20 til 80 cm) på Sørlandet og Vestlandet. I Nord-Norge kan havnivået komme til å stige med 30 til 40 cm (spenn: 10 til 80) og omlag 15 til 30 cm (spenn -10 til 60 cm) innerst i Oslo- og Trondheimsfjorden.

3.2 Overvannsutfordringer i byer og tettsteder

Overvann er overflateavrenning som følge av nedbør og smeltevann. I tillegg til nedbørmengde og -intensitet, vil topografi og overflatestrukturen påvirke hvordan nedbøren renner av fra overflaten. Fortetting i byer og tettsteder påvirker overflatens permeabilitet og beskaffenhet slik at avrenningen skjer hurtigere. Intens nedbør og fortetting er derfor to drivere som hver for seg bidrar til økt avrenning og som til sammen kan øke avrenningen betydelig. Dette har spesielt stor samfunnsøkonomisk betydning i byer og tettsteder, der det er store konsentrasjoner av materielle verdier som kan ta skade av ukontrollert avrenning.

3.2.1 Mer nedbør som følge av klimaendringer

Kapittel 3.1.3 beskriver hvordan middelnedbøren og ekstremnedbøren vil endre seg og øke i både mengde og intensitet i flere regioner. Den forventede klimautviklingen viser at sannsynligheten for en bestemt hendelse vil øke mer enn nedbørintensiteten. Dersom de kortvarige, intense nedbørepisodene øker med 30 prosent i 2100, viser eksempelvis IVF-kurven for Oslo i figur 7.5 at det som i dag er en 50-årshendelse blir en 10-årshendelse i år 2100. Sannsynligheten/frekvensen for samme intensitet/varighet har altså blitt femdoblet.

3.2.2 Mer avrenning som følge av byutvikling

Overvann som renner av fra tette flater som tak, asfalterte gater og gårds- og parkeringsplasser, renner hurtigere og i større mengder enn overvann som renner av fra gjennomtrengelig grunn i naturlig terreng, parker og hager. Dette gir større vannmengder på kortere tid sammenlignet med avrenning fra naturlig terreng.

Byutvikling er en faktor som påvirker avrenning fra overflaten i tettsteder. En studie gjennomført i Leipzig fra 1870 til 2003 viste at 75 prosent av nedbøren endte som overvann i områder av byen som hadde blitt nesten fullstendig forseglet (NINA, 2015, s. 52). Resultatene fra studien viste at fordampningen ble redusert og overvannsmengdene økte med økende andel tette flater.

Figur 3.5 illustrerer at konsekvensene av hurtig og stor avrenning som følge av nedbørepisoder er størst i byer og tettsteder med stor andel av tette flater. Disse byene og tettstedene har samtidig størst skadepotensial for byggverk og infrastruktur.

Figur 3.5 Overvann i bebygde og ubebygde  områder

Figur 3.5 Overvann i bebygde og ubebygde områder

Figuren viser urbanisering og avrenning av overvann etter nedbør. Illustrasjon: Byggforskserien 311.015, SINTEF Byggforsk.

3.2.3 Befolkningsvekst og fortettingspolitikk

Det er stor usikkerhet knyttet til hvordan folketallet i Norge vil utvikle seg. Statistisk Sentralbyrå (SSB) har derfor utviklet tre forskjellige alternativer. I henhold til SSBs mellomalternativ (MMMM) vil befolkningen øke i alle fylker innen 2040. Som vist i figur 3.6, antar SSB at befolkningsveksten i prosent blir høyest rundt Oslo og på Sør- og Vestlandet. Fylkene Akershus, Oslo og Rogaland får den høyeste veksten, mens den blir lavest i Sogn og Fjordane.

Figur 3.6  Befolkningsvekst i fylkene. Prosentvis endring fra 2014 til 2040

Figur 3.6 Befolkningsvekst i fylkene. Prosentvis endring fra 2014 til 2040

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Hele 18 av de 20 kommunene som får høyest prosentvis folketallsvekst i SSB’s mellomalternativ, er kommuner med relativt kort avstand til en storby.

Befolkningsveksten påvirker behovet for by- og tettstedsutvikling. Befolkningsveksten setter blant annet ofte press på grønnstrukturen i byer og tettsteder. I Oslo har andelen ubebygd areal i perioden 1994 til 2006 falt med 15,5 prosent som følge av befolkningsøkningen (Vista Analyse, 2015a, s. 18). Statistikken viser generelt at omkring 20 prosent av grønnstrukturen i norske byer og tettsteder ble bygd ned i perioden 1999 til 2009 (Vista Analyse, 2015a, s. 17).

Fortetting av byer og tettsteder har vært en del av norsk arealpolitikk siden begynnelsen av 1990-tallet. I St.meld. nr. 31 (1992–93) om regional planlegging og arealpolitikk ble det erkjent at fortetting kan føre til forringelse eller tap av bynatur og grønne lunger. Et tilleggsmål for bypolitikken ble da å sikre såkalt flerfunksjonell grønnstruktur som ivaretar behovet for rekreasjon, biologisk mangfold, samt håndtering av flom og overvann (Ødegård mfl., 2013).

Regjeringen har utgitt statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging (fastsatt ved kgl. res. av 26.09 2014, jf. plan- og bygningsloven av 27. juni 2008, § 6-2). De statlige planretningslinjene erstatter de tidligere rikspolitiske retningslinjer etter plan- og bygningsloven 1985 § 85, og skal konkretisere de nasjonale forventningene til planleggingen.

Hensikten med planretningslinjene er å oppnå samordning av bolig-, areal- og transportplanleggingen og bidra til mer effektive planprosesser. Planretningslinjene sier at utbyggingsmønster og transportsystem bør legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer. I det ligger også et ønske om å redusere det samlede transportbehovet. Det fremgår av retningslinjene (punkt 4.3) at det bør legges særlig vekt på høy arealutnyttelse, fortetting og transformasjon i by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkter. I områder med stort utbyggingspress bør det legges til rette for arealutnyttelse utover det som er typisk. Retningslinjen sier videre at potensialet for fortetting og transformasjon bør utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk, og at nye utbyggingsområder bør styres mot sentrumsnære områder med mulighet for utbygging med mindre arealkonflikter.

En utfordring med en slik byutvikling er at større arealer med tette flater forsterker overvannsutfordringene. Punkt 4.7 i planretningslinjen fanger opp problemstillingen, og sier at planleggingen også skal ta hensyn til overordnet grønnstruktur og forsvarlig overvannshåndtering. De statlige planretningslinjene setter derfor store krav til overvannstiltak, når både punkt 4.3 og 4.7 i planretningslinjen skal etterkommes.

3.2.4 Flere overløpsutslipp og oversvømmelser

I byer og tettsteder med begrensede muligheter for naturlig infiltrasjon, har det vært vanlig å lede overvannet til ledninger og transportere vannet under bakken direkte til en resipient, eventuelt via et renseanlegg. Ledningene kan være felles for spillvann og overvann, eller separate overvannsledninger. Klimatilpasningsutvalget (NOU 2010: 10) påpeker at kombinasjonen av befolkningsvekst, fortetting, økt totalnedbør og mer intens nedbør gjør at kapasiteten i det eksisterende ledningsnettet ikke alltid er tilstrekkelig til å samle opp og avlede alt overvannet.

Ledningsnettet er innrettet med overløp som trer i kraft når tilførselen av overvann overstiger ledningens kapasitet. Økt regnvarighet og økt regnintensitet, begge eller hver for seg, gir ofte progressiv økning i overløpsutslipp fra ledninger (Lindholm mfl., 2007). Dette er illustrert i figur 3.7. Den horisontale streken markerer når overløpet trer i funksjon. Når overløpet først har trådt i funksjon, vil en liten økning i vannføringen øke overløpet betydelig.

Når havnivået stiger, kan mottrykket i ledninger i kystområder øke, slik at den hydrauliske gradienten som driver vannet ut av ledningene blir redusert. Konsekvensen kan bli økte overløpsutslipp, flere oppstuvninger i ledningssystemene og tilbakeslag der vannstrømmen reverseres. Havnivåstigning og økende stormflonivåer kan gjøre at overhøyden mellom ledning og laveste sluk ikke lenger er tilstrekkelig til å hindre oversvømmelse. Det samme kan gjelde som følge av økte flomstørrelser i vassdrag. Dette kan medføre hyppigere oversvømmelser på steder som opprinnelig ble bygget i henhold til gjeldende bestemmelser, og ikke tidligere har vært utsatt for slike hendelser.

Figur 3.7 Prinsippskisse for overløp ved økt regnintensitet. Den horisontale streken markerer når overløpet trer i funksjon

Figur 3.7 Prinsippskisse for overløp ved økt regnintensitet. Den horisontale streken markerer når overløpet trer i funksjon

Kilde: Lindholm mfl. (2007).

3.3 Skadevirkninger som følge av overvann

Utvalget har fått bistand fra Vista Analyse AS til å beregne skadevirkninger og skadekostnader grunnet overvann, og fremstillingen nedenfor bygger i hovedsak på dette materialet (Vista Analyse, 2015b).

Tabell 3.1 viser de viktigste potensielle skadevirkningene som følge av overvann.. Det er skilt mellom direkte og indirekte skade. Hva som er relevant i det enkelte tilfellet avhenger av hvilken bebyggelse eller infrastruktur som er eksponert, og de lokale forhold ellers.

3.3.1 Direkte skade på bygninger

Vista Analyse har, på grunnlag av data fra VASK, funnet at de største tettstedene generelt sett ikke fremstår som mer utsatt for overvannsskader enn et nasjonalt gjennomsnitt.

Boks 3.2 VASK - Vannskadestatistikk

Finans Norge har statistikk over antall hendelser som medfører forsikringssaker og oversikt over forsikringsutbetalinger i forbindelse med vanninntrenging i bygninger (VASK). Dette er en viktig kilde til informasjon om de direkte skadekostnadene overvannshendelser påfører private aktører i samfunnet.

VASK er basert på et kodesystem som brukes når skader innrapporteres. Alle skader kodes på tre nivåer:

  • Nivå 1: Installasjon; som gir en grov plassering for skaden.

  • Nivå 2: Kilde; som gir en nærmere beskrivelse av skadestedet eller selve skaden.

  • Nivå 3: Årsak; som beskriver forhold som har medvirket til at skaden har skjedd.

VASK er ikke i utgangspunktet utarbeidet for å dokumentere overvannskader, men de kodene som synes å fange opp overvannskader best, er benyttet her. Det som er inkludert i statistikken, er skader som i VASK er kodet til å skyldes «vanninntrenging utenfra gjennom grunn» eller «vanninntrenging utenfra over grunn» (nivå 1). Disse kodene omfatter henholdsvis:

  • Vanninntrenging gjennom de delene av bygget som er under terrenget, dvs. gjennom grunnmur under bakkenivå. Omfatter også inntrenging fra avløpsrør for overflatevann, avløpsrør fra taknedløp og drensrør; og

  • Vanninntrenging gjennom de delene av bygget som har en ytterside mot friluft over terrenget, dvs. gjennom yttertak og yttervegger. Omfatter også inntrenging fra takrenner, utvendig og innvendig taknedløp.

Kilden til skade er «nedbør, smeltevann, grunnvann» (nivå 2). Alle medvirkende årsaksforhold på nivå 3 er tatt med.

Statistikken går tilbake til juli 2007. Finans Norge vurderer at kvaliteten på datagrunnlaget er tilstrekkelig god til å vise et korrekt bilde av skadeutviklingen (Finans Norge, 2015).

Erstatningsbegrepet som benyttes i VASK er anslått erstatning. Med anslått erstatning menes betalte erstatninger pluss erstatningsavsetninger for de skader som er inntruffet i den tidsperioden statistikken omfatter. Erstatningsbeløpet som angis inkluderer ikke egenandelen. Antall skader er de som er meldt til forsikringsselskapet uansett om de kommer til utbetaling eller ikke.

Dataleveransen til VASK omfatter ikke alle skadeforsikringsselskapene som er medlem av Finans Norge. For private forsikringer er markedsandelen for dem som leverer statistikk til VASK anslagsvis rundt 85 prosent. For kommunale bygg antas markedsandelen å være rundt 50 prosent på landsbasis, men med store geografiske forskjeller. For eksempel har forsikringsselskapet KLP mange kommunale bygninger i porteføljen og leverer data til VASK, mens Oslo kommunes bygg (som er forsikret i eget forsikringsselskap som ikke er medlem i Finans Norge) ikke inngår i VASK-statistikken. Staten er selvassurandør, og statlige bygg inngår derfor heller ikke.

VASK-statistikken inkluderer forsikring av bygninger (både private boliger og næringsbygg), samt innbo og løsøre. Statistikken omfatter bare fysiske skader og ikke avbruddskostnader, som ellers er viktige erstatningsposter i næring. Kjøretøy, personer eller annet som måtte skades av en vannskade, er heller ikke med i tallene fra VASK. Hus og hjem, leiligheter og hytter defineres som privatmarkedet, mens landbruk, butikker, kontor, huseier/blokk og industri-/næringsbygg for øvrig, defineres som næring.

Tabell 3.1 Potensielle skadevirkninger som følge av overvann

Skadevirkning

Kommentar

DIREKTE SKADER

Direkte skader på bygninger

Hus og andre eiendommer kan få vannskader på selve bygningen.

Direkte skader på inventar, kjøretøy etc. i bygninger

I tillegg til selve bygningen, kan inventar, maskiner, kjøretøy etc. utsettes for vannskader.

Direkte skader på infrastruktur-anlegg som veier (inkludert gang- og sykkelveier) og jernbane; vann- og avløpssystem; strømforsyning; telefon- og datakabler o.l.

En rekke infrastruktur-anlegg kan få direkte skade som medfører kostnader, som utgifter til gjenanskaffelse, istandsetting eller økt vedlikehold.

Erosjonsskader på trafikkarealer og fritids- og rekreasjonsområder

Arealer kan få direkte skade som medfører kostnader til istandsetting, eller økt vedlikehold.

Tap av kulturskatter

Bygninger eller inventar som får vannskader.

INDIREKTE SKADER

Tap av produksjon og omsetning i næringslivet

Næringsliv, herunder bedrifter og butikker, kan tape produksjon og miste omsetning som følge av vannskader på lokaler eller lagre.

Kostnader til trafikkomlegging og forsinkelser

Overvann kan medføre stengte veier, bane etc. og gi redusert fremkommelighet. Trafikkforstyrrelser medfører forsinkelsestid for nyttetrafikk, tog, busser, privatbilister, fotgjengere og syklister.

Tap, ulemper og skader ved at strømforsyning, telefon- og datakabler ødelegges/må stenges av

Overvann kan medføre at private og næringsliv får avstengt strøm eller mister tele-/dataforbindelser i kortere eller lenger tid.

Forurensningsskader som følge av overvannshendelser

Overvann kan føre til forurensende utslipp fra avløpsanlegg som ikke virker/ikke kan håndtere store nok vannmengder, skadede kjemikalietanker og oljetanker, og avrenning fra industriområder og veier.

Tidskostnader til administrasjon og opprydding i etterkant av overvannshendelser

Overvannshendelser medfører ofte behov for opprydding og administrasjon i etterkant, både i privat og offentlig virksomhet.

Negative helseeffekter som følge av overvannshendelser

Kontakt med flomvann eller vannforsyning som infiseres med spillvann som følge av overvannshendelser kan gi sykdom, som igjen kan medføre kostnader forbundet med sykedager, medisinsk behandling og andre velferdseffekter (f.eks. redusert velbefinnende etc.). Frykt for overvannsskader kan utgjøre en psykisk belastning.

Kilde: Basert på tabell 1.2 i Vista Analyse (2015b).

Tabell 3.2 viser antall skader og årlige utbetalinger til vanninntrenging utenfra i perioden 2008 til 2014. Antall skader i perioden var 105 605 og det totale erstatningsbeløp var ca. 4,2 milliarder kroner (KPI-justert til 2014-verdier). Det gir en gjennomsnittlig erstatning på ca. 600 millioner kroner per år og ca. 40 000 kroner per skadetilfelle. I tillegg kommer egenandeler. Ifølge Finans Norge kan egenandelen i snitt settes til ca. 4 500 kroner (den vanligste egenandelen er 4 000 for private forsikringer og noe høyere for næring).

Tabell 3.2 Erstatningsutbetalinger knyttet til vanninntrenging utenfra justert med konsumprisindeks (KPI) til 2014-verdier

År

Antall skadetilfeller

Erstatning (millioner kroner)

2008

10 537

411

2009

8 657

313

2010

16 117

625

2011

20 855

826

2012

12 279

484

2013

18 332

780

2014

18 827

750

Sum

105 605

4 189

Kilde: Finans Norge (VASK – Vannskadestatistikk).

Figur 3.8 viser skadebeløp for perioden 2008 til 2014, justert med konsumprisindeks til 2014-verdier. Dette summerer seg til ca. 42 milliarder kroner (ekskludert egenandel).

Figur 3.8 Forsikringsutbetalinger (VASK) for vanninntrenging utenfra 2008–2014 (KPI-justert til 2014 verdier)

Figur 3.8 Forsikringsutbetalinger (VASK) for vanninntrenging utenfra 2008–2014 (KPI-justert til 2014 verdier)

Kilde: Finans Norge (VASK – Vannskadestatistikk).

Skadene i privatmarkedet utgjør 85 prosent av antallet skader og 67 prosent av totalt skadebeløp. Det skyldes at gjennomsnittlig skadebeløp for næring er betydelig høyere (40 prosent) enn for privatmarkedet (Vista Analyse, 2015b).

Finans Norge har statistikk over forsikringsutbetalinger i forbindelse med vanninntrenging bygninger. Se boks 3.2 om VASK - vannskadestatistikk. Dersom en rangerer tettstedene etter skadebeløp per innbygger, ser man at det er store variasjoner fra Haugesund på topp med 2 361 kroner til Askøy med 269 kroner. Groven (2015) har blant annet undersøkt kommunenes egen oppfatning av sårbarhet for overvannsskader, og fant at det var samvariasjon mellom oppfatning av sårbarhet og andel tette flater i største tettsted i kommunen. Denne samvariasjonen var sterkere enn med folketallet i kommunen.

Vannskadestatistikken i VASK inkluderer foruten vanninntrenging utenfra, tilbakeslagsskader fra avløp samt rørbruddskader, herunder grunnet frost. En typisk skade knyttet til inntrengning av vann eller kloakk i bolig eller næringsbygg ligger på mellom 50 000 til 150 000 kroner. Men skadene kan også bli adskillig dyrere avhengig av innredningen i kjelleren og følgeskader som behov for midlertidig utflytting, fuktangrep, lukt etc.

Erfaringen fra hendelser viser at det kan være et sammensatt årsaksbilde, der overvann og vann fra flom i vassdrag bokstavelig talt flyter over i hverandre. Dersom hovedårsaken til skadene faller inn under det som anses som erstatningsbetingende flom etter naturskadeforsikringsloven, vil antall skader og utbetalinger ligge under en tilsvarende oversikt kalt NASK (NASK – naturskadestatistikk; Finans Norge).

I figur 3.9 er skade knyttet til vanninntrenging utenfra sammenholdt med skade fra ulike typer naturskade. Figuren viser at skader etter vanninntrenging utenfra for tiden utgjør en større skadebelastning enn naturskadesakene. Se kapittel 20.2.1 om overvann i naturskadeforsikring.

Figur 3.9 Erstatning etter vanninntrenging utenfra sammenliknet med naturskadeerstatning (1000 kroner, KPI-justert)

Figur 3.9 Erstatning etter vanninntrenging utenfra sammenliknet med naturskadeerstatning (1000 kroner, KPI-justert)

Kilde: Finans Norge, utarbeidet på oppdrag av utvalget.

3.3.2 Indirekte skader som følge av skader på bygninger og driftsavbrudd

De rent bygningstekniske kostnadene ved overvann kan i prinsippet beregnes, og VASK utgjør et viktig datagrunnlag for slike kostnader. Kostnader knyttet til redusert tilgjengelighet, avbrudd for virksomheter som er i byggene eller redusert virksomhet mens bygget tømmes, tørkes og repareres, finnes det liten oversikt over. Avbruddskostnader og tapte driftsinntekter som følge av redusert tilgjengelighet grunnet vann som trenger inn i bygninger, og/eller på andre måter gjør et bygg mindre tilgjengelig for en kortere eller lenger periode, representerer et velferdstap. I mange tilfeller vil en virksomhet være forsikret mot avbruddskostnader også, slik at deler av inntektstapet erstattes gjennom forsikringsutbetalinger, men denne type kostnader er ikke inkludert i VASK, og er heller ikke kartlagt i Vista analyses rapport. Hvilke skader og tilhørende kostnader som oppstår vil naturligvis være helt avhengig av overvannshendelsens forløp og konsekvenser, og hvilken virksomhet som er i bygningen som rammes.

Dersom det er næringsvirksomhet i bygningen, oppstår kostnader i form av inntektstap som følge av eventuell stenging eller redusert åpningstid. En butikk som rammes av vanninntrenging, vil kunne få kostnader i form av arbeidstid knyttet til opprydning, vasking o.l., kostnader knyttet til leie av midlertidige lokaler, eventuelle skader på salgsvarer mv.

Også offentlig virksomhet, som offentlige kontorer, og sykehus og andre bygninger med viktige samfunnsoppgaver, kan rammes av overvann. Se et eksempel i kapittel 3.3.8 for Sørlandet sykehus.

Slike avbrudd kan føre til redusert eller «utsatt» produksjon i det offentlige: Det må brukes tid på administrasjon under hendelsen og i oppryddingsfasen, og tid til opprydding i stedet for annen offentlig tjenesteproduksjon. Dette kan i sin tur føre til reduserte tilbud og/eller dårligere tjenester for befolkningen med tilhørende velferdseffekter.

Vista Analyse (2015b) skriver i sin rapport at de ikke har grunnlag for å anslå kostnadene ved virksomhetsavbrudd som følge av overvannhendelser, og en del av disse kostnadene kan være vanskelige både å kvantifisere og verdsette. Særlig gjelder dette virksomhetsavbrudd i det offentlige, hvor det ofte er vanskelig å fastslå hvor mye arbeidstid som egentlig går med til administrasjon og opprydding, og hva som er verdien av de tjenestene som fortrenges eller utsettes. Det kan også være vanskelig å måle velferdseffektene for de som får redusert tjenestetilbud som følge av hendelsen.

3.3.3 Skader i transportsektoren

Transportsektorens bidrag til verdiskapning og velferd vil bero på kvaliteten og tilgjengeligheten av infrastrukturen, målt i framkommelighet, sikkerhet, miljø og universell utforming. Kvaliteten og tilgjengeligheten påvirker transporttid og kostnader for næringslivet, markedsadgangen til bedrifter og regioner, og kan også påvirke behovet for lager og produksjonsmetoder. Videre påvirkes avstandskostnader og reisetid for befolkning og næringsliv, og den enkeltes velferd.

Overvannshendelser kan ramme transportsektoren med både direkte og indirekte skader, på samme måte som overvannshendelser kan ramme bygninger.

Direkte skadevirkninger

De direkte skadene på transportsektoren fremkommer som skader på infrastruktur som veier (inkludert gang- og sykkelveier), jernbane og flyplasser. Overvann kan medføre at veier, bane mv. glir ut, eller får andre skader som medfører kostnader til gjenoppbygging og utbedring. I andre tilfeller er de direkte skadene knyttet til vedlikeholds- og driftskostnader som følge av overvannshendelser.

En rapport fra Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon, KS, viser at vedlikeholdsetterslepet på det offentlige veinettet er betydelig. I 2015 ble det beregnet at om lag 46 prosent av det kommunale veinettet hadde et utbedringsbehov. Det er estimert at det vil koste 33 milliarder kroner å oppgradere det kommunale veinettet til en akseptabel standard (KS, 2015).

Det kan være vanskelig å fastslå overvannets bidrag til økte driftskostnader.

Indirekte skadevirkninger

Mange av hendelsene som har direkte skader og skadekostnader, har også mer indirekte virkninger i form av redusert fremkommelighet, omkjøringer eller forsinkelser. Dette gir et nyttetap (velferdstap) for alle brukere av vei og bane. Det kan gi tapte inntekter for transportøren (dersom tog, tunnelbane, trikk og buss må innstille), og det gir tapt nytte for privatbilister, buss- og togpassasjerer, fotgjengere, syklister mv. Kostnadene vil variere avhengig av skadens og hendelsens forløp.

I noen tilfeller kan veier og jernbane bli helt stengt, slik at det ikke er mulig å komme seg dit man skal for kortere eller lenger tid. Oftere medfører overvannshendelser at det er redusert fremkommelighet, slik at man bruker lenger tid på å komme seg fra A til B. Tiden man må bruke i kø eller på omkjøring, kunne vært brukt til arbeid eller fritid. Merk at kostnader og tap som følge av slik bruk av tiden ikke regnskapsføres. Man har selvsagt et visst grunnlag for å gjøre beregninger ut fra loggføringer som viser hvor ofte veier, jernbane og flyplasser er stengt som følge av overvann, men det er ikke gjort slike beregninger. Det er imidlertid regnet på spesielle hendelser som flom. Disse tallene og erfaringene er relevante, men ikke direkte overførbare til hendelser som følge av overvann. Det som er klart, er at særlig for veier med stor trafikk, kan selv relativt korte stopp, eller omkjøringer som fører til forsinkelser, medføre store kostnader for trafikantene.

3.3.4 Skader på infrastruktur for vann og avløp

Kvalitet og forsyningssikkerhet på drikkevannet og en hygienisk, miljømessig riktig håndtering av avløpsvann, er av avgjørende betydning for velferden i et samfunn.

De direkte skadevirkningene består i at vann- og avløpsanlegg kan bli ødelagt og må repareres. De indirekte skadene er knyttet til følgeskader som følge av at samfunnet er helt avhengig av rent drikkevann og hygienisk håndtering av avløpsvannet. Dårlig tilstand på anleggene kan svekke anleggenes funksjon slik at skadevirkninger kan oppstå allerede ved normal nedbør og avrenning. Norsk Vann (2013) har et kostnadsoverslag for å fornye fellesledninger for overvann og spillvann innen 2030 på 16 milliarder kroner.

Direkte skadevirkninger

Det foreligger ingen tall for eventuelle direkte skadekostnader på vann- og avløpsanlegg som bare følger av overvannshendelser. Mest utsatt for skader er nok avløpsledningene, særlig når de blir satt under trykk ved tilførsler av store mengder overvann. Hvis avløpsledningen sprekker eller det oppstår forskyvninger, kan forurenset vann fra avløpsledningen trenge inn gjennom skjøter eller andre lekkasjepunkter i vannledninger dersom vannledningen ligger i samme grøft og har undertrykk. Avløpsrenseanleggene vil være mer utsatte enn vannverkene, fordi de ofte ligger lavere i nedbørfeltet og nærmere vassdraget, i tillegg til at de får tilført mye overvann. For vannverkene vil større tilførsel av overvann først og fremst påvirke kvaliteten på vannet i vannkildene, og kunne øke behovet for vannbehandling, for eksempel på grunn av økt innhold av partikler/humus og mikroorganismer i vannet.

Indirekte skadevirkninger

Ved skader på vann- og avløpsanlegg tilkommer ofte indirekte kostnader forbundet med gravearbeider når skadene utbedres. Det kan igjen medføre stenging av gater og omlegging av trafikk. Det oppstår dermed tilsvarende kostnader knyttet til redusert fremkommelighet som beskrevet i kapittel 3.3.3 om transport. Butikker og annen virksomhet som befinner seg i stengte gater/gateavsnitt kan dessuten få redusert sine inntekter.

Økt tilførsel av forurenset vann vil dessuten kunne påvirke kvaliteten på lokale vannressurser, for eksempel slik at badevannskvaliteten forringes eller man må øke innsatsen for å tilfredsstille kvalitetsmålene i vannforskriften samt de nasjonale målene for vann og helse.

3.3.5 Skade på annen infrastruktur

Overvann kan også medføre skader på annen infrastruktur som strømkabler, transformatorstasjoner, telefon- og datakabler mv. I hvilken grad dette skjer og i hvilket omfang avhenger av overvannshendelsene, men også av de tilpasninger som gjøres i ulike sektorer. Skadene vil kunne ha både direkte og indirekte virkninger.

3.3.6 Skader på naturmangfold

Bekke- og elveløp vil bli betydelig påvirket av økte nedbørmengder (NINA, 2015, s. 35). Hyppigere og kraftigere nedbørperioder vil føre til økt erosjon og massetransport av sand, grus og stein i elvene. Elvebunnen blir mer ustabil, noe som gjør at vannplanter og andre organismer får større problemer med å etablere seg. Nedslamming av leveområder for bunnlevende organismer vil kunne være et problem i periodene med redusert vannføring. Samlet sett må det forventes at dette reduserer vannets selvrensende effekt. Også gyte- og oppvekstområder for mange fiskearter, inkludert de viktigste sportsfiskeartene som ørret og harr, påvirkes negativt av økt partikkeltransport og nedslamming.

3.3.7 Helsevirkninger

Når overvann og spillvann transporteres i samme ledning, og når ledninger eller renseanlegg ikke greier å ta unna nok vann, vil vannet kunne komme opp i dagen på uønskede steder. I slike situasjoner kan man få tilbakeslag i ledningene, slik at spillvann trenger inn gjennom sluk i kjellere. I tillegg til å medføre bygningsskader og å være svært utrivelig, vil dette også kunne gi helseskader. Dette kan skje gjennom kontaktsmitte under arbeidet med å fjerne vannet, eller via luft man puster inn. Dersom det ikke gjøres skikkelig rent kan vekst av sopp gi sykdom via luften over lenger tid.

Overløp til vassdrag eller sjøområder vil resultere i at store mengder bakterier og parasitter tilføres resipienten, og medføre helsefare for alle som kommer i berøring med vannet. Særlig uheldig og utrivelig er det hvis spillvann kommer ut i områder som benyttes til bading.

Det er også fare for helseskader dersom økt avrenning og erosjon gir økte tilførsler av partikler og forurensning til råvannskilden, og dersom avløpsvann kommer inn i drikkevannsledninger. Siden både vann- og avløpsnettet i mange områder har lekkasjer, kan det skje dersom det blir trykkfall i vannforsyningsledninger på steder med lekkasje.

I noen tilfeller kan dette føre til et utbrudd, dvs. at mange blir syke, og kreve medisinsk behandling av forskjellig art. I andre tilfeller vil konsekvensene for den enkelte være så små at det ikke registreres av helsemyndighetene. Det vil imidlertid likevel kunne resultere i flere sykedøgn og fravær fra arbeidet. Omfanget av slikt fravær er vanskelig å angi.

Utvalget har ikke oversikt over hvor mange som rammes av slike hendelser, eller andre hendelser knyttet til overvann som kan ha betydning for liv og helse. Større episoder blir imidlertid registrert i det norske utbruddsovervåkningssystemet (Vesuv) der også smittekilden registreres.

Det er naturligvis grunnleggende for trygg og sikker overvannshåndtering at man skal unngå fare for liv og helse. Utvalget har imidlertid ikke forsøkt på kvantifisering eller verdsetting av helsemessige konsekvenser av overvannshendelser.

3.3.8 Eksempler på skadevirkninger som følge av kraftig nedbør i Norge

Som det framgår foran finnes begrenset med statistikk som viser hva overvannshendelser koster samfunnet. Skadevirkningene som følge av overvann er i karakter sammenlignbare med skadevirkningene fra flom i vassdrag. Det er derfor relevant å se hen til hendelser med kjente skadekostnader som følge av både flom og overvann. Utvalget har derfor valgt å presentere noen eksempler som illustrerer skadeomfanget, og hvor det finnes tall for samfunnets direkte og indirekte kostnader.

Ekstremværet Frida i Nedre Eiker august 2012

Ekstremværet Frida ga kraftig nedbør fra Agder til Buskerud 6. til 7. august 2012. I løpet av få timer om kvelden 6. august 2012 falt det anslagsvis 70 til 100 mm nedbør i en smal sone gjennom Vestfold og Buskerud.

Den kraftigste nedbøren traff i en svært smal sone og ble derfor ikke fanget opp av Meteorologisk institutt sine målestasjoner. Bioforsk sin stasjon i Hokksund registrerte 97,4 mm i løpet av 24 timer, derav kom 51,8 mm i løpet av to timer mellom kl. 21 og 23. Denne observasjonen har sannsynligvis et gjentaksintervall på 100 år (NVE, 2012). Uoffisielle målinger fra kommunens værstasjon på renseanlegget i Mjøndalen viste så mye som 144 mm i løpet av flommen (Nedre Eiker Kommune, 2013).

Figur 3.10 Bildet viser skader fra oversvømmelse i Gosenveien, Nedre Eiker

Figur 3.10 Bildet viser skader fra oversvømmelse i Gosenveien, Nedre Eiker

Foto. Øyvind Brechan Johnsen/Vannfagansvarlig, Nedre Eiker Kommune.

Nedre Eiker kommune ble hardt rammet. Overvannsflom og stor vannføring førte til at vassdragene flere steder gikk over sine bredder og forårsaket stor skade på hus, veier og jernbane. Mange av bekkene i Nedre Eiker har blitt lagt i rør og kulverter. Foran inntakene til bekkene var det plassert rister som fort gikk tette under ekstremværet. Mange hus ble fylt av vann som følge av bekker som gikk over sine bredder og/eller fra tilbakeslag på avløpsnettet. I tillegg ble de store nedbørsmengdene varslet seint, hvilket førte til store utfordringer for kommunen.

Tabell 3.3 viser skadeomfang fra ekstremværet Frida. Tallene er basert på faktiske kostnader i 2013 og estimater for pågående og kommende arbeider (Nedre Eiker Kommune, 2013). Det har ikke blitt skilt på skader forårsaket av vann fra vassdrag, og overvann.

Tabell 3.3 Skadeomfang fra ekstremværet Frida, Nedre Eiker

Skader på kommunal vei, vann og avløp

Ca. 20 millioner kroner: 17,5 innen selvkostområdet vann og avløp og 2,5 utenfor selvkostområdet knyttet til kommunale veier, bekker og overflatevann. Skade på kommunens eierandel av skogsbilveier, stier og løyper er beregnet til ca. 1 million kroner.

Skader på kommunale eiendommer

Ca. 25 millioner kroner.

Merkostnader for kommunen til gjenoppbygning

Ca. 12 millioner kroner.

Gjenanskaffelser av tapt inventar og utstyr (kommunalt)

Ca. 7 millioner kroner.

Skade på privat eiendom

Totalt antall anmeldte skader fra ekstremværet Frida i Nedre Eiker var i 2013 oppe i 1024, med et samlet utbetalt og gjenstående beløp på ca. 242 millioner kroner. I tillegg kommer utbetalinger fra Statens Naturskadefond.

Kilde: Rapport om Nedre Eiker kommunes håndtering av flommen Frida 6.-7. august 2012 (Nedre Eiker Kommune, 2013).

Sørlandet sykehus november 2014

For å illustrere hvordan en overvannshendelse kan ramme viktige samfunnsoppgaver i offentlig sektor, vil utvalget gi et eksempel fra flommen som rammet Sørlandets sykehus i Kristiansand 24. november 2014. Oversvømmelsene oppstod ved et tilfelle med store nedbørmengder på kort tid. Figur 3.11 og 3.12 viser et bilde fra sykehuset denne dagen, samt resultat fra en analyse utført av Geodata AS i etterkant. Analysen viser vannets veier i terrenget og lavpunkter i terrenget når kulvert oppstrøms sykehuset går tett (slik det gjorde den aktuelle dagen).

Figur 3.11 Korridor på Sørlandet sykehus under flommen november 2014

Figur 3.11 Korridor på Sørlandet sykehus under flommen november 2014

Foto: Sørlandet sykehus/Geir Thore Berge.

Figur 3.12 Kartet viser avrenningslinjer og lavpunkt for området rundt sykehuset i Kristiansand

Figur 3.12 Kartet viser avrenningslinjer og lavpunkt for området rundt sykehuset i Kristiansand

Kilde: Geodata AS/Tore Jensen.

Vanninntrengningen ble oppdaget rundt kl. 19.30 søndag kveld, og store deler av kjelleretasjen ble i løpet av kort tid fylt med vann. Vannet ødela strømforsyningen til røntgenavdelingen og gjorde skader i serverrommet til medisinsk utstyr, som de to CT-ene og en MR ved sykehuset. Bygningsskadene er beregnet til 26 millioner kroner. Som følge av ødeleggelsene ble alle operasjoner mandagen etter avlyst. Sykehuset hadde også redusert drift/kapasitet en periode etterpå. Sykehuset måtte avlyse 131 operasjoner, og 100 pasienter fikk kansellert sin time ved Radiologisk avdeling. Videre måtte blant annet akuttavdelingen ved sykehuset stenges, og flere pasienter omdirigeres til Arendal sykehus. En «risikofødsel» som skulle til Kristiansand gikk til fødeavdelingen i Flekkefjord.

Direkte kontra indirekte kostnader

Som en illustrasjon på hvilken betydning indirekte kostnader kan ha, har utvalget hentet tall fra en analyse av samfunnsøkonomiske kostnader som er gjort knyttet til en konkret flomhendelse i vassdrag, nærmere bestemt flommen i Gudbrandsdalen i mai 2013 (Siedler, 2015). Som tabell 3.4 viser, kan de indirekte kostnadene utgjøre mer enn de direkte kostnadene; her 176 millioner kroner i direkte kostnader til gjenoppbygging og 204 millioner kroner i indirekte kostnader. I tillegg ser vi i tabell 3.5 fordelingen av kostnader mellom transportsektoren, forsikringsutbetalinger og kostnader i kommunal sektor (foreløpig). Tabellen viser i hovedsak direkte kostnader, med unntak for jernbanesektoren der indirekte kostnader også er inkludert.

Tabell 3.4  Samfunnskostnader etter brudd på jernbanen i Gudbrandsdalen som følge av flom i mai 2013. Indirekte kostnader fordelt på ulike aktører.

Beskrivelse

Beløp (mill. 2013-kroner)

DIREKTE KOSTNADER

Gjenoppbyggingskostnader – Jernbaneverket (2013)

97

Gjenoppbyggingskostnader – Jernbaneverket (2014)

79

Sum direkte kostnader

176

INDIREKTE KOSTNADER

Bortfall konsumentoverskudd – ikke gjennomførte reiser (kun 2013)

11,2

Reduksjon konsumentoverskudd – økt GK for togpassasjerer (2013)

57,3

Reduksjon konsumentoverskudd – økt GK for togpassasjerer (2014)

55,4

Økte operatørkostnader – persontog (buss for tog) (2013)

9

Økte operatørkostnader – persontog (buss for tog) (2014)

10,2

Reduksjon konsumentoverskudd – godskunder (2013)

8,9

Reduksjon konsumentoverskudd – godskunder (2014)

8,8

Økte operatørkostnader – godsoperatører (trailer for tog) (2013)

19,9

Økte operatørkostnader – godsoperatører (trailer for tog) (2014)

19,8

Økte administrasjon- og personalkostnader (2013)

1,7

Økte administrasjon- og personalkostnader (2014)

1,7

Samfunnet for øvrig – merkostnader (CO2 - ekvivalenter og lokal luftforurensning) (2013)

>0,4

Samfunnet for øvrig – merkostnader (CO2 - ekvivalenter og lokal luftforurensning) (2014)

>0,4

Sum indirekte kostnader

>204,7

Sum total

>380,7

Kilde: Tabellen er basert på tallmateriale fra Siedler (2015).

Tabell 3.5 Samfunnskostnader som følge av flom i mai 2013, fordelt på sektorer

Post

Beskrivelse

Beløp (mill. 2013-kroner)

1

Samfunnsøkonomiske kostnader jernbanesektoren

>380,7

2

Samfunnsøkonomiske kostnader veisektoren (for tiden kun gjenoppbyggingskostnader)

>165,0

3

Utbetalinger forsikringsselskaper

410,0

4

Samfunnsøkonomiske kostnader kommuner (kostnader som ikke ligger inne i post 1 til 3)

>136,7

5

Andre

Sum (foreløpig)

>1092,4

Kilde: Siedler (2015).

3.3.9 Skadevirkninger og vurdering av samfunnskostnader

De mest konkrete tallene man har er for forsikringsutbetalinger for direkte skader på bygninger (fra VASK). Den gjennomsnittlige erstatningsutbetalingen for perioden 2008 til 2014 var som nevnt i kapittel 3.3.1 ca. 600 millioner kroner per år, og det gjennomsnittlige erstatningsbeløpet var 40 000 kroner for gjennomsnittlig ca. 15 000 skadetilfeller per år. Når man inkluderer egenandelen, innebærer det at skadekostnadene er ca. 670 millioner kroner per år. I tillegg må det tas hensyn til at skadedataene fra VASK ikke dekker hele forsikringsmarkedet. En forsiktig korreksjon innebærer å ta hensyn til at markedsandelen i privatmarkedet er 85 prosent, jf. kapittel 3.3.1. Det innebærer at forsikringsutbetalingene kan anslås til ca. 800 millioner kroner per år.

I tillegg til disse skadene på bygninger som er forsikret, kommer direkte skader på bygg som ikke er forsikret (for eksempel en del kommunale og alle statlige bygg) og infrastrukturanlegg som veier, jernbane, vann- og avløpsanlegg, osv. For disse skadene har man imidlertid ikke oversikt over samlede skader og skadekostnader, bare rapporter fra enkeltepisoder å bygge på.

I tillegg til de direkte skadekostnadene nevnt over, kommer indirekte kostnader som forsinkelsesskader ved overvann på veier og bane, tap av fortjeneste for næringsdrivende, erosjon av jord, mulige helsevirkninger osv.

For å få en pekepinn om størrelsesorden av kostnader nevnt i de to avsnittene over, benyttes eksempler gjengitt i kapittel 3.3.8. Nedre Eiker kommune gjennomgikk kostnadene etter ekstremværet Frida, der (meldte) forsikringsskader utgjorde ca. 242 millioner kroner. Beregnede kostnader til kommunale veier, vann og avløp, kommunale eiendommer, merkostnader ved gjenoppbygging og tapt inventar og utstyr utgjorde totalt 64 millioner kroner, eller 26 prosent av meldte forsikringsskader. Denne prosenten vil naturligvis variere med ulike overvannshendelser, og ikke minst stedet der den skjer og hvilke bygninger, anlegg og infrastruktur som finnes der. Men som en illustrasjon kan man legge til en tilsvarende andel på forsikringsskadekostnadene for å anslå de samlede direkte skadekostnadene. På landsbasis skulle det da tilsvare totale direkte skadekostnader på ca. 1 milliard kroner per år. I tillegg kommer skader på statlig infrastruktur, og skader på privat eiendom eller infrastruktur som ikke er forsikret.

Basert på et annet eksempel fra flom i Gudbrandsdalen, viser tabell 3.5 sammenholdt med tabell 3.4 i kapittel 3.3.8 at andelen forsikringsskade av total direkte skadekostnad var ca. 45 prosent. Hvis man legger denne andelen til grunn, får man at totale direkte kostnader for overvannsskader er i størrelsesorden 1.8 milliarder kroner per år.

For et anslag på indirekte versus direkte kostnader benyttes eksemplet fra jernbane i Gudbrandsdalen (jf. tabell 3.4 i kapittel 3.3.8). Der fremkommer at de indirekte kostnadene er omtrent like store som de direkte kostnadene. Legger en denne erfaringen til grunn, må de direkte skadekostnadene dobles for å komme fram til totale skadekostnader. I andre sammenhenger er det sagt at de indirekte kostnadene kan være høyere enn de direkte, men det er sjelden anslått hvor mye. Det er derfor lagt til grunn at de indirekte skadekostnadene er omtrent like store som de direkte. Med disse røffe antagelsene kan totale skadekostnader anslås til i størrelsesorden fra 1,6 til 3,6 milliarder kroner per år på landsbasis.

Hvis man antar at de årlige skadekostnadene vil være like store de neste 40 årene, gir det en nåverdi av skadekostnader (verdien i dag av tilsvarende skadekostnader 40 år fremover, diskontert med 4 prosent rente) på ca. 30 til 60 milliarder kroner. Imidlertid er det kjent at dette er et lite realistisk scenario, som undervurderer kostnadene uten tiltak, fordi det er ventet økt hyppighet av overvannshendelser som gir skadekostnader fremover. Hvis man på bakgrunn av 30 prosent økning i kortidsnedbør og progressiv økning i overløp (kapittel 3.1.3 og 3.2.4), antar gradvis dobling av gjennomsnittlige skadekostnader de neste 40 årene (altså i en situasjon uten nye tiltak), vil nåverdien av skadekostnader øke til i størrelsesorden fra 45 til 100 milliarder kroner.

3.4 Utvalgets vurderinger

Økte skader fra overvann skyldes mer nedbør som følge av klimaendringer, mer avrenning som følge av byutvikling og fortetting og nedbygging av grønnstruktur i tettsteder og byer. Den konkrete årsaken for overvannsskader er vanskelig å identifisere, siden overvann skyldes både naturlige forhold (mye nedbør, topografiske forhold), og kollektivt påførte skader (utslipp av klimagasser, mange små utbygginger). I noen tilfeller er skadene selvpåført (på egen eiendom), i andre tilfeller kan overvann betraktes som en klassisk negativ ekstern virkning, det vil si forårsaket av andre enn de som påføres skadevirkningene.

Selv om mange av skadevirkningene er kjente, er det vanskelig å anslå det totale skadeomfanget og summen av direkte og indirekte kostnader på nasjonalt nivå. Utvalget anslår at de totale skadekostnaden er i størrelsesorden fra 1,6 til 3,6 milliarder kroner per år på landsbasis.

Vi kan forvente flere episoder med kraftig nedbør og økt utbygging og fortetting i fremtiden. Både klimautviklingen og fortetting kan hver for seg øke intensiteten i overvannsavrenningen. Uten forebyggende tiltak må det forventes at skadekostnadene vil følge samme utvikling. På dagens mangelfulle grunnlag kan kostnadene forventes å øke til 45 til 100 milliarder kroner i løpet av de neste 40 årene. Etter utvalgets syn er det derfor behov for å klimatilpasse kommuneplaner, reguleringsplaner og overvannssystemer for å forebygge skadevirkninger som følge av overvann.

Som utvalgets utredning har vist, er det krevende å få tak i relevante skadedata for samfunnsøkonomiske analyser. Utvalget anbefaler at grunnlaget for slik analyser forbedres gjennom systematisk innsamling av data og tilgjengeliggjøring gjennom en nasjonal tjeneste, jf. kapittel 20.5.5. Tjenesten bør formidle relevante data fra forskjellige kilder, for eksempel kommune stat rapporteringen (KOSTRA), forsikringsskadedata og annen relevant informasjon.

4 Faktorer som kompliserer forvaltningen av overvann

En sentral del av utvalgets utredning knytter seg til spørsmålet om kommunene har tilstrekkelige virkemidler innenfor gjeldende regelverk til å løse de overvannsutfordringer som forventes. I tillegg har utvalget sett på en del faktorer som gjør bruken av virkemidlene unødvendig komplisert, og som derfor reduserer den tiltenkte effekten.

4.1 Flere myndigheter forvalter regelverket for overvann

Overvann berører mange sektorer og aktører, alt fra privatpersoner, kommunal og statlig virksomhet, utbyggere og næringsliv, til forsikringsselskaper.

Behovet for å samordne overvanns- og vassdragstiltak innenfor de enkelte nedbørfeltene, gjør at alle involverte må samarbeide på tvers av forvaltningsnivåer, myndighets- og ansvarsområder. Planlegging og gjennomføring av tiltak må rettes mot både ny og eksisterende bebyggelse, infrastruktur og anlegg. Mangelen på samordnede mål og rammebetingelser gjør det vanskelig å bli enige om felles planlegging, etablering, drift og vedlikehold av overvannstiltak.

Regjeringen fremhever i klimatilpasningsmeldingen (Meld. St. 33 (2012–2013), s. 54) at reglene om overvann fremgår av flere ulike regelverk som bør ses i forhold til hverandre. I tillegg til at kommunene er gitt betydelig myndighet innenfor de ulike regelverkene, er forvaltningen av regelverket for overvann spredt på flere departementer og underliggende etater:

  • Olje- og energidepartementet har ansvar for regelverk om utnytting av vannressursene, og det overordnede ansvaret for statlige forvaltningsoppgaver innen forebygging av flomskader og skredulykker.

  • Klima- og miljødepartement har ansvar for klimakunnskap og for å beskytte miljøet mot forurensning og forvaltningen av regelverket knyttet til vann- og avløpsgebyrer.

  • Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap.

  • Helse- og omsorgsdepartementet har ansvar for å beskytte helse.

Regelverket som departementene forvalter har i varierende grad betydning for hvordan man skal håndtere overvann, og er ikke tydelig på hvilke plikter det offentlige har. Reglene er gjerne konsentrert om prioriteringer innenfor hver enkelt sektor. Konsekvensen er at gjeldende regelverk fremstår som uoversiktlig og ufullstendig. Det kan i tillegg være utfordrende for regionale og lokale myndigheter å følge opp føringer fra departementer som ikke er samstemte.

Det er gitt en oversikt over de regler som på ulik måte har betydning for overvannshåndteringen i kapittel 8.1. Siden reglene fremgår av ulike regelverk, og myndighetsoppgavene ligger til ulike organer, stilles store krav til tverrsektorielt samarbeid på tvers av lover og forskrifter som de ulike forvaltningsorganene har ansvar for. Og i kommunesektoren gjelder dette også innenfor den enkelte kommune.

Boks 4.1 Overvann i vann- og avløpssektoren og plansektoren

Sprikende nasjonale føringer for vann- og avløpssektoren, bygningsmyndigheten og planmyndigheten kan være en barriere for samarbeid om overvannshåndtering. Hovik mfl. (2014) studerte ulikheten mellom Vann- og avløpssektoren og plansektoren i fem case-kommuner i Oslo-området. Deres konklusjon går mot den generelle oppfatningen om at klimatilpasning hovedsakelig er reaktiv og fagorientert, med lite tverrfaglig samarbeid. Funnene pekte i stedet i retning av proaktive fagfolk med god klimakunnskap, og som ønsket å komme i forkant av klimautviklingen.

Samtidig fant de at Vann- og avløpssektoren sjelden fikk gehør i plansektoren, som ikke var kommet like langt i å ta hensyn til klimakunnskap og klimatilpasning. En mulig forklaring er at plansektoren har vært gjennom store endringer de siste tiårene, ved at planarbeidet har beveget seg mer i retning av å drive tilrettelegging for private utbyggere, som også har overtatt mye av planarbeidet. Samtidig er plansektoren i kommunene mangslungen, og forvalter mange ulike interesser.

Kombinert med uklart kunnskapsgrunnlag og sprikende signaler fra sentrale myndigheter, har plansektoren vært preget av mer usikkerhet om hvordan klimaendringene kan håndteres enn hva som har vært tilfelle for Vann- og avløpssektoren. For Vann- og avløpssektoren har holdningen vært at klimatilpasning kan håndteres med dagens kunnskap. Forskerne understreket imidlertid at det er stor forskjell på store og små kommuner (Hovik mfl. 2014).

4.2 Få nasjonale føringer for overvannshåndtering

I klimatilpasningsmeldingen (Meld. St. 33 (2012–2013), ss. 52-53), legges et særskilt ansvar for overvannshåndtering til kommunene. Her anbefales det at kommunen bør ha en overordnet strategi for overvannshåndtering og innarbeide dette i kommuneplanens arealdel, reguleringsplan og byggesak. Regjeringen anbefaler videre at strategien bør ta hensyn til forventede nedbør- og avrenningsforhold, akseptabel risiko for flomsituasjoner og tiltak som bør vektlegges for å sikre en fremtidsrettet lokal overvannshåndtering.

Det er likevel ikke entydig hvordan kommunen skal få til dette. Det er utfordrende for kommunen å utarbeide og gjennomføre en overvannsstrategi, når det i noen grad er uklart:

  1. Hvordan klimaet vil endre seg i fremtiden

  2. Hvordan andre faktorer, som for eksempel fortetting, demografi og teknologisk utvikling påvirker samfunnsutviklingen

  3. Hvilke kriterier som bør eller skal legges til grunn for dimensjonering og utforming av overvannstiltak

  4. Hvem som skal bekoste og sørge for planlegging, etablering, drift og vedlikehold av forskjellige typer overvannstiltak

  5. Hvilke ansvar og plikter kommunen og huseierne har

  6. Hvilke overvannstiltak som kan pålegges eksisterende bebyggelse, infrastruktur og anlegg

  7. Hvem som skal ha erstatningsansvaret for overvannsskader, enten det skyldes svikt i ledningsnettet på grunn av underkapasitet eller mangel på vedlikehold, eller svikt i lokale overvannstiltak som grønne tak og regnbed

4.3 Manglende ansvarsplassering innad i kommunen og mellom aktører

Plikten til å vurdere behovet for overvannstiltak og gjennomføre nødvendige tiltak fremgår direkte eller indirekte av flere lover. Det er likevel behov for klare ansvarsregler og helhetlige føringer for prioritering og samarbeid. Fraværet av dette vil kunne lede til at overvannstiltakene kan bli glemt, nedprioritert eller feildimensjonert.

Overvann er for eksempel ikke entydig definert i regelverket. I mangel av legaldefinisjon er det vanlig å se hen til fagmiljøets definisjon. Det finnes imidlertid mange overlappende ord for overvann i faglitteraturen, basert på hvor vannet kommer fra; takvann, veivann, avløpsvann, infiltrasjonsvann og drensvann. Avhengig av hvordan vannet avledes, kan det gå fra å være klassifisert som overvann til drensvann, og motsatt. De skiftende begrepene bidrar til å gjøre ansvarsfordelingen mellom huseier, grunneier, vegeier og eier av vann- og avløpsanlegg uklar, og det er derfor vanskelig å si når den enkeltes ansvar starter og stopper.

Norsk Vann (2014a) eksemplifiserer aktuelle problemstillinger i samspillet mellom veiforvalter og avløpsvirksomheten. Her legges det til grunn at partene har et felles ansvar for å finne gode løsninger for overvannet fra veier og gater. I rapporten påpekes imidlertid at samarbeidet mellom partene ville vært lettere med tydeligere rammebetingelser.

Dagens mangesidete lovgivning for overvann har ført til flere rettstvister og konflikter mellom huseier og kommunen som ledningseier. Det vil kunne være et problem at domstolene brukes til avklaring av enkeltsaker. Da kan man lett overse behovet for langsiktige og helhetlige tiltak. Selv om det etter hvert har kommet en del rettspraksis om ansvar for skader, er fortsatt deler av ansvarsbildet komplisert og det er behov for å sikre at overordnede samfunnsmessige hensyn blir tilstrekkelig ivaretatt.

4.4 Begrenset adgang til å kreve tiltak i eksisterende bebyggelse

Kommunens adgang til å gi pålegg om overvannstiltak til eier av eiendom er i dag begrenset. Plan- og bygningslovgivningen retter seg først og fremst mot nye tiltak og har derfor mindre betydning for allerede utbygde områder. Kommunene har imidlertid en viss adgang til å gi pålegg om infiltrasjon i medhold av vannressursloven § 7. Bestemmelsen er lite kjent. Det er dessuten uklart hvor langt den rekker, for eksempel om den kan benyttes for å kreve at tette flater fjernes og erstattes med beplantning og andre tiltak som bidrar til bedre infiltrasjon og fordrøyning av overvannet.

4.5 Begrensede økonomiske virkemidler

I dag finansieres overvannsledninger gjennom vann- og avløpsgebyrer. Det er uklart hvor langt vann- og avløpsgebyret kan brukes til å finansiere planlegging, etablering, drift og vedlikehold av overvannsanlegg som ikke innebærer avledning av overvann gjennom ledninger. En konsekvens er at det er vanskelig å gjennomføre alternative overvannstiltak, fordi finansieringen av åpne overvannsanlegg ikke er like godt innarbeidet i regelverket sammenlignet med overvannsledninger.

Til toppen
Til dokumentets forside