NOU 2015: 17

Først og fremst — Et helhetlig system for håndtering av akutte sykdommer og skader utenfor sykehus

Til innholdsfortegnelse

6 Frivillig sektor og frivillige i akuttmedisinsk beredskap

6.1 Frivillig sektor

Frivillig sektor er en uavhengig og selvstendig samfunnssektor som plasserer seg mellom privat og offentlig sektor. Den består av ulike typer organisasjoner som kan grupperes etter hovedformål (Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor, 2015). Eksempler på typer organisasjoner er velferdsorganisasjoner, idrett-, kultur- og fritidsorganisasjoner, politikk- og interesseorganisasjoner og humanitære organisasjoner.

Frivillig sektor har bred oppslutning i befolkningen, og bidrar med store verdier til samfunnet. En undersøkelse utført av Statistisk sentralbyrå i 2010 viste at 48 pst. av den norske befolkning deltar i frivillig arbeid i en eller annen form. De frivillige organisasjonene stod i 2012 for 101 mrd. kroner i det norske samfunnets verdiskapning, eller 115 000 årsverk (Statistisk sentralbyrå, 2014a). Frivillighet skaper også sosial kapital ved at den skaper samfunnsengasjement, samhold og tilhørighet.

Velferdsfeltet i frivillig sektor omfatter organisasjoner som utfører helse- og sosialtjenester, blant andre de store medlemsorganisasjonene Redningsselskapet, Røde Kors og Norsk Folkehjelp. Disse organisasjonene driver beredskapsarbeid og bistår helsetjenesten med frivillige ambulanser ved ulykker og katastrofer og ved pasientoppdrag utenfor vei. Organisasjonene har også en beredskapsfunksjon for idretts- og kulturliv og rekvireres av lokale redningssentraler (LRS) til redningsoppdrag.

Som beredskapsressurs har de frivillige organisasjonene opparbeidet flere sterke sider:

  • Lokal tilhørighet, lokalkunnskap og lokalt tilgjengelig personell og materiell. Det sikrer at man kan gjennomføre aksjoner raskt, og i noen tilfeller når fram når helsetjenesten og andre ressurser hindres av for eksempel uvær.

  • Gjenkjennelse hos publikum gir frivillige lokallag integritet og status i lokalbefolkningen.

  • De største organisasjonene har lange tradisjoner innen førstehjelpsopplæring, og de eldste har over 100 år med erfaring på feltet. Organisasjonene utdanner egne instruktører, de har velprøvde kurskonsepter som kontinuerlig revideres faglig og pedagogisk, og de tilbyr opplæring på flere nivåer.

  • Organisasjonene har system for oppfølging av mannskap etter alvorlige hendelser som for eksempel feilbehandling, fare for eget liv og helse, skade på egne mannskaper eller spesielt krevende oppdrag.

  • I hele landet brukes frivillige organisasjoner for å løse helseoppdrag. Samarbeidet er regulert av avtaler mellom de frivillige og helseforetakene.

  • En høy andel av medlemmene er helsepersonell. Deltakelse i frivillig arbeid gir helsepersonell en arena for øvelse, erfaringer og kunnskap.

  • Nasjonale myndigheter har ansett det som så viktig at frivillige har tilgang til nødnett, at organisasjonene har fått tildelt nødvendig materiell, inkludert radioer, kostnadsfritt og kostnader ved bruk refunderes. Frivillige organisasjoner er operative på nødnett i hele landet og har egne superbrukere og instruktører.

Boks 6.1 Norges Røde Kors og Norsk Folkehjelp i helse- og redningstjeneste

Rolle i nasjonal beredskap

Organisasjonene har beredskap for redningstjenesten som strekker seg fra åpent hav til høyfjell. Med store menneskelige og materielle ressurser har de beredskap for:

  • Søk etter savnet (vinter, skred, sjø, vann, strandsone, barmark)

  • Pasientoppdrag utenfor vei (mannskaper, ATVer, snøscooterer, båter)

  • Større hendelser/katastrofer (førstehjelpere, sambandsmateriell, telt, lys, varme, biler og båter)

Organisasjonene og helsetjenesten

I dag har organisasjonene flere roller som er sentrale for nasjonal helseberedskap:

  • Frivillig ambulansetjeneste

  • Utdannede førstehjelpere

  • Opplæring av befolkningen i førstehjelp

  • Ulykkesforebyggende arbeid

Geografisk utbredelse

Begge organisasjoner er landsdekkende og har ressurser i alle politidistrikter samt sysselmanndistriktet på Svalbard.

Utalarmering

Ressursene varsles enten via AMK eller politiet, for sjøhendelser kan varsling skje via HRS/kystradio

Røde Kors og Norsk Folkehjelp i helsetjenesten

Antall førstehjelpere: 10 500 mannskaper

Antall ambulansepersonell: 1 000 mannskaper

Redningsoppdrag: 600

Lokale grupper i beredskap: 434

Vaktstasjoner i fjellet: 110

Oppdrag for ambulansetjenesten: årlig over 4 0001

Førstehjelpstiltak ved kultur- og idrettsarrangementer: årlig over 20 0002

Noen eksempler på materielle ressurser

Ambulanser: 141

Transportbiler: 220

Beredskapshengere: 207

Pasientpulker: 414

Bårer: 3 500

Ulltepper: 13 000

Strømaggregat: 240

Radioer: 5 000

Snøscootere med pasientkapasitet: 410

1 Estimat, det finnes ingen samlet nasjonale data som kan hentes ut fra AMIS

2 Forsiktig estimat, det mangler nasjonal statistikk

Kilde: Helse- og omsorgsdepartementet (2008)

6.2 Historikk – frivillige i utviklingen av helse- og sosialtjenester

Frivillig sektor har spilt en betydelig rolle i oppbygningen av det norske samfunnet, og har hatt en sentral rolle i utviklingen av helse- og sosialtjenester. Ved å påta seg oppgaver og peke på utfordringer i samfunnet, fungerer de frivillige organisasjonene som pådrivere og pressgrupper overfor politiske myndigheter. Historien viser at mange av de behovene som organisasjonene har avdekket, senere har blitt definert som en del av det offentliges oppgaver og ansvar. Det er flere eksempler på at de frivillige organisasjonene har påtatt seg oppgaver innen helse- og sosialfeltet som senere har blitt definert og overtatt som det offentliges ansvar.

Mangel på sykepleiere gjorde at flere frivillige organisasjoner startet utdanning av sykepleiere. Røde Kors startet utdanning av sykepleiere i 1895 og Norske Kvinners Sanitetsforening startet utdanning av sykepleiere i 1898. Gradvis, og fram til midten av 1980-tallet, ble sykepleierskolene fusjonert med andre skoler, nedlagt eller lagt inn under statlige eller fylkeskommunale sykepleierutdanninger (Mageli, 2014).

Mangel på pleieinstitusjoner på begynnelsen av 1900-tallet gjorde at både kommuner og private, religiøse og humanitære organisasjoner tok initiativet til sykehusbygging. I etterkrigstiden ble private behandlingstilbud gradvis en del av offentlige planer. Kommunene tok ansvar for institusjonsbygging. Kommunene ble viktige ledd i statens velferdspolitiske målsettinger om standardisering og likhet i tilbudene. I 1969 kom sykehusloven som påla fylkene ansvar for all institusjonsdrift.

I 1921 overtok Røde Kors en kanonbåt og besluttet å bygge den om til et flytende sykehus, hospitalskipet Viking, for å betjene de nordligste fylkene, der det var langt mellom sykestuer, og vanskelige transportforhold (Mageli, 2014). Bekjempelsen av tuberkulose engasjerte de fleste humanitære frivillige organisasjonene. Fiskerbefolkningen var spesielt hardt rammet. Norsk Folkehjelp etablerte etter andre verdenskrig fire skjermbildebåter som seilte langs kysten. Mer eller mindre hele befolkningen ble undersøkt (Viksveen, 2014).

Etter annen verdenskrig ble det en utvikling mot at flere brannvesener, samt Falken Redningskorps engasjerte seg i denne tjenesten. Fra samme periode har de frivillige organisasjoner, Røde Kors Hjelpekorps og Norsk Folkehjelp Sanitet, bidratt betydelig i den utøvende delen av ambulansetjenesten, samtidig som de tidlig var pådrivere for kursing av sine mannskaper som utførte tjenesten. Starten på den offentlige delen av organisert opplæring var NOU 1976: 2 Utdanning av ambulansepersonell. Fram til 1986 var ambulansetjenesten i prinsippet et fritt marked, men i praksis var dette regulert gjennom trygdekontorene som med hjemmel i folketrygdloven skulle betale for tjenesten. Organiseringen av tjenesten ble bedre da fylkeskommunen i 1986 overtok ansvaret. Dette startet en trend mot offentlig utøvelse av ambulansetjenesten og i dag er ambulansetjenesten hovedsakelig offentlig, selv om de frivillige fortsatt yter et viktig bidrag på dette området.

Mange frivillige organisasjoner i Norge har et stort internasjonalt engasjement. Redd Barna og Kirkens Nødhjelp er to eksempler på store aktører på den internasjonale arena ved siden av Røde Kors og Norsk folkehjelp. Disse omtales spesielt ut fra utvalgets mandat. Norges Røde Kors støtter prosjekter der aktivitetene hovedsakelig gjennomføres av frivillige, og der betalte medarbeidere fungerer som katalysator og tilretteleggere og sørger for kvalitetskontroll til programmer. Norges Røde Kors kan yte direkte respons- og gjenoppbyggingsarbeid etter katastrofer og kriser etter samtykke av vertsforeningen. Norsk Folkehjelp har 2300 ansatte i totalt 35 land. Organisasjonen er verdens største humanitære mineryddeorganisasjon. I dette arbeidet er det en betydelig medisinsk beredskap og annen nødhjelp. Dette kan omfatte alt fra matvaredistribusjon, håndtering av flyktningkriser, akutt helsehjelp og rehabilitering samt sivilbeskyttelse. Organisasjonen er hyppig i innsats ved store humanitære kriser og katastrofer.

Forholdet mellom offentlig og privat hjelpevirksomhet endret karakter i løpet av mellomkrigstiden. Sosialpolitikken ble et viktig felt for politikerne, både i Norge og andre europeiske land. Staten skulle være øverste garantist for borgernes velferd. Velferdsstaten var i etterkrigstiden i en vekstfase, men på flere områder var velferds- og helsetilbudet fraværende eller utilstrekkelig. Med Folketrygdens innføring i 1967 skulle fellesoppgavene være det offentliges ansvar. Frivillige organisasjoner skulle ikke tre inn i statens og kommunens sted for å sette i verk sosiale tiltak.

På grunn av omfanget av oppgaver og det offentliges begrensninger i ressurser og kapasitet, er det fortsatt behov for at frivillig sektor supplerer offentlig tjenesteyting ved å utvikle og påta seg oppgaver på velferdsfeltet. I dag anerkjennes frivillighetens egenverdi og frivilligheten som et viktig supplement til det offentlige. St.meld. nr. 39 (2006–2007) Frivillighet for alle varslet en rekke praktiske tiltak for å styrke organisasjonenes økonomi og arbeidsvilkår.

6.3 Frivillige i akuttmedisinberedskap – status og utfordring

Frivillige er en del av den planlagte beredskapen og inngår i politiets redningsplanverk og i varierende grad i helseforetakenes og kommunenes beredskapsplaner. TNS-Gallup har på oppdrag fra Røde Kors gjennomført en undersøkelse om kommunens samarbeid med den frivillige beredskapen. Undersøkelsen dokumenterer at det i alt for mange kommuner er manglende samspill, avtaleverk og øvinger mellom kommunene og de frivillige beredskapsorganisasjonene. Kun fire av ti kommuner har inngått skriftlig avtale med frivillige organisasjoner om assistanse ved ekstraordinære hendelser (Røde Kors, 2014). Det er viktig at avtaler mellom frivillig og offentlig sektor ikke begrenser eller undergraver muligheten til egenorganisering og til å utløse frivillig innsats. Styringsmulighetene er annerledes enn i offentlig og privat sektor, men grenseoppgangen har blitt vanskeligere med sammenblanding av frivillighet og marked, varierte former for statlig styring og en profesjonalisering av de frivillige som tjenesteleverandører. Forståelse og respekt for frivillighetens autonomi er avgjørende dersom det skal være attraktivt og meningsfullt å engasjere seg som frivillig. Frivillighetspolitikken må baseres på kunnskap om hva som skal til for at enkeltmennesker skal bruke egen tid og egne midler til å løse samfunnsoppgaver. Undersøkelser utført av Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor viser at frivillige innen helse- og sosialfeltet yter en svært omfattende innsats og de opplever høye kostnader, spesielt i form av tidsbruk, ved å være frivillige. Feltet skiller seg, sammen med religion og livssyn, ut som aktiviteten der de frivillige føler de får mest igjen for innsatsen. Frivillige innen velferdsfeltet vektlegger verdibegrunnelser – ønsket om å gjøre noe nyttig i samfunnet og læringsbegrunnelser i sin motivasjon for å arbeide frivillig. For å beholde frivillige må en sørge for arbeidsoppgaver som oppleves nyttige, målrettede og som ikke overbelaster. Hvis en ikke opplever å bli verdsatt og tvunget til mer enn man har lyst til, vil det svekke viljen til å fortsette (Wollebæk, Sætrang & Fladmoe, 2015). Dette er sentral kunnskap for å kunne planlegge en bærekraftig frivillig innsats som en del av akuttberedskapen.

6.3.1 Omtale av frivillige i akuttmedisinforskriften

I akuttmedisinforskriften (2015) gis helseforetakene og kommunene mulighet til å inngå avtaler med blant annet de frivillige redningsorganisasjonene som en ressurs i akuttberedskapen. I § 5 framgår det at:

«Kommunene og de regionale helseforetakene kan, som del av sin akuttmedisinske beredskap, inngå avtale om bistand fra akutthjelpere. Slike akutthjelpere kan være medlemmer av frivillige organisasjoner eller kommunalt brannvesen»

Samarbeidsavtaler mellom helseforetak og frivillige er i flere foretaksområder allerede inngått. Innholdet i disse avtalene varierer fra suppleringstjeneste (transport av pasienter som vurderes ikke å være livstruende skadde eller syke og derfor ikke har behov for behandling eller overvåking under transporten) for AMK, definerte akutthjelpere i beredskap i gitte situasjoner, som f. eks. sanitetsvakttjenester og påskeberedskap.

I § 5 står det videre at akutthjelpere må ha fått nødvendig opplæring. Det er en viktig diskusjon hvordan man skal kvalitetssikre at akutthjelpere har nødvendig kompetanse. Førstehjelpere som handler på oppdrag fra helsetjenesten kan defineres som medhjelpere til helsepersonell som omtales i Helsepersonelloven § 5 bruk av medhjelper. Formålet med den rettslige medhjelperordningen er å plassere ansvar for å kontrollere kvalifikasjoner og føre tilsyn når personell som ikke er helsepersonell benyttes til arbeidsoppgaver.

Lovverket kan tolkes som at kommunen eller det regionale helseforetaket som inngår avtalen med de frivillige plikter å innhente nødvendig dokumentasjon på formelle kvalifikasjoner, og gi tilstrekkelig oppfølging i forbindelse med utføring av oppgaven som akutthjelper. I de eksisterende samarbeidsavtalene mellom helseforetak og frivillige er intensjonen med avtalen å sikre medisinsk forsvarlighet, og skape forutsigbarhet med hensyn til kvalitet og kvantitet. Felles for avtalene er at organisasjonene har hovedansvaret for utdanning av personellet, men at utdanningsplaner og godkjenningsordninger skal framlegges helseforetaket for godkjenning. Organisasjonene skal selv ha system for interkontroll som beskriver organisasjonens organisering og drift, og internkontrollsystemet med tilhørende dokumentasjon skal være tilgjengelig for helseforetaket. Omfanget av tjenesteleveransen er fastsatt i fellesskap på bakgrunn av felles ambisjon, og er ikke ensidig pålagt organisasjonene fra helseforetakets side.

I forskrift om akuttmedisin utenfor sykehus fra 2005 ble det nærmere presisert at forsvarlighetskravet i helselovgivningen også gjaldt frivillig ambulansepersonell selv om disse ikke oppfylte de fastsatte kompetansekravene til ambulansepersonell. Dersom forsvarlighetskravet også gjelder akutthjelpere, vil det være formålstjenlig å definere rammene for faglig forsvarlighet for denne funksjonen. På grunn av at frivillige både kan rekvireres av helsetjenesten og redningstjenesten er det usikkerhet rundt juridiske forhold som f.eks. regulering av taushetsplikt. Bestemmelsene rundt taushetsplikt innen frivillig ambulansetjeneste er klare, og er regulert i Spesialisthelsetjenesteloven § 6.1 og Helsepersonelloven kapittel 5. Når det gjelder sanitetstjeneste og redningsoppdrag, som også omfatter pasientoppdrag utenfor vei, opererer de frivillige i dag med selvpålagt taushetsplikt.

Akutthjelperfunksjonen

Akuttmedisinforskriften åpner for bruk av akutthjelper. Kommuner og regionale helseforetak kan inngå avtale om bistand fra akutthjelpere. Tidligere har begrepet first responder blitt brukt. Det er rimelig at dette begrepet utgår selv om det er et velkjent uttrykk. Begrepet bør erstattes av akutthjelper. Akuttmedisinforskriften har ingen definisjon av begrepet, men en akutthjelper er tidligere definert slik:

«Personell som er opplært i førstehjelp og bruk av defibrillator. Kan kalles ut ved akuttmedisinske hendelser» (Kollegiet for brannfaglig terminologi, 2014).

Den første setningen tilsvarer definisjonen av førsterespondent (first responder) i Definisjonskatalog for den akuttmedisinske kjede (Helsedirektoratet, 2012). Akutthjelpergrupper er i dag etablert i store deler av Norge, både som en del av kommunal brann- og redningsetat, frivillig organisasjon eller som en frittstående gruppe. Forutsetninger for at denne beredskapen skal kunne fungere er at:

  • Akutthjelperfunksjonen slik den beskrives i Akuttmedisinforskriften, er standardisert slik at ressursen er forutsigbar med hensyn til kompetanse og utstyr hos kommunalt brannvesen og frivillige organisasjoner

  • Det er definert i medisinsk indeks og lokale prosedyrer når og ved hvilke tilstander ressursen skal varsles

  • Ressursene er synlig for AMK i kartverket, og det er robuste rutiner for utkalling

  • Akutthjelpere har rett kompetanse og treningsnivå ut fra avtale med helsetjenesten

Akuttmedisinsk bistand fra kommunale brann- og redningsetater er omtalt i kapittel 8.5.

Dersom en forstår akutthjelperbegrepet som en ressurs som yter kvalifisert førstehjelp til en akutt syk eller skadet pasient i tillegg til eller påvente av helseressurser, dekker paragrafen hele virkeområdet til de frivillige organisasjonene innen akuttmedisinsk beredskap.

Frivillige kalles ut til en kritisk pasient av AMK for å ivareta livreddende tiltak til ambulanse ankommer enten det er utrykning fra vaktstasjon, sanitetstjeneste eller frivillig ambulanse. Noen få frivillige grupper kalles ut fra hjemmevakt. Mange steder er det en innarbeidet rutine at frivillige rapporterer til AMK når de er i beredskap. Frivillige organisasjoner er på nødnett. Det gjør at ressurser umiddelbart er tilgjengelig for AMK ved behov. Det er et stort potensial i å utvikle denne beredskapen.

Det kan ut fra eksisterende forskjeller i kompetanse- og beredskapsnivå innen frivillige organisasjoner og kommunalt brannvesen være hensiktsmessig å etablere en inndeling basert på kompetanse og beredskapsnivå.

Det er uklart hvordan en ordning med utkalling av frivillige fra hjemmevakt kan organiseres. Det finnes allerede lokallag som har en slik ordning hvor det er mulig å innhente erfaring. Det kan være fornuftig at organisasjonene i samarbeid med helsetjenesten etablerer et prøveprosjekt før utkalling av frivillige fra hjemmevakt etableres som en fast del av den akuttmedisinske beredskapen.

6.3.2 Frivillig ambulansetjeneste

Mannskapenes interesse og de frivillige organisasjonenes satsning på opplæring og utstyr 30 år tilbake i tid, resulterte i ambulansetjenester basert på frivillige mannskaper. Organisasjonene var en viktig rekrutteringsbase for den profesjonelle tjenesten. Det fantes lite grunnlag for å anse at de frivillige organisasjonenes ambulanser stod medisinsk-faglig tilbake for de profesjonelle. Den profesjonelle ambulansetjenesten har hatt en kompetanseheving, og den frivillige ambulansetjenesten fungerer i dag som en suppleringstjeneste. Suppleringstjenesten kan omfatte førsteresponstjeneste, assistanse på hendelsessted, assistanse ved oppdrag utenfor vei, omsorg for pårørende og tilskuere ved et skadested og transport av pasienter uten behov av aktiv overvåkning eller behandling.

Oslo Universitetssykehus HF har etablert syketransportbiler som er et tilbud til pasienter som trenger liggende transport, men som ikke har behov for ambulanse. Tilsvarende driftsformer vurderes i andre regioner. Syketransportbiler dekker delvis de oppdragene som frivillige ambulanser i suppleringstjeneste løser i dag, men dekker ikke funksjonene førsteresponstjeneste, sanitetsvakter på kultur- og idrettsarrangement eller pasientoppdrag utenfor vei.

Utviklingen i ambulansetjenesten ble mer profesjonalisert etter at Akuttmedisinforskriften kom i 2005. Den frivillige ambulansetjenesten har imidlertid hatt en uklar rolle. Kvalitetskravene er for omfattende til at de kan oppfylles innen rammen av frivillig aktivitet, og flere helseforetak vegrer seg for å ta i bruk frivillige på bakgrunn av manglende rolleavklaring.

Helse- og omsorgsdepartementet oppnevnte i 2008 en arbeidsgruppe som skulle gi anbefalinger om de frivillige organisasjonenes rolle når det gjaldt ambulansetjenesten. Arbeidsgruppen utarbeidet rapporten Frivillige organisasjoner og ambulansetjenesten. Rapporten gir anbefalinger til hvordan man kan organisere samarbeidet mellom de frivillige og profesjonelle slik at det tjener befolkningen, styrker beredskapen, støtter det frivillige engasjementet og verner de faglige standarder som er etablert i ambulansetjenesten (Helse- og omsorgsdepartementet, 2008). Gruppen anbefaler at de frivilliges biler får betegnelsen beredskapsbil, og at biler og uniformer har en utforming som skiller disse fra den ordinære ambulansetjenesten. De frivillige organisasjonenes rolle som suppleringstjeneste bør avgrense seg til:

  • Transport av pasienter som ikke har behov for avansert behandling eller overvåkning under transport.

  • Bistand til pasienter som førsteresponsenheter i tilknytning til pågående beredskapsoppdrag

  • Bistand ved alvorlig ressursmangel, forsterkning ved katastrofe og bistand ved pasientoppdrag utenfor vei; i tilfeller der ambulansekapasiteten ikke er tilstrekkelig.

  • Utføre sanitetstjeneste på vakt etter oppdrag fra kommune, arrangør eller på eget initiativ ved etablering av forsterket beredskap i forbindelse med påske-, vinter- og sommerferie ved større utfartssteder.

Gruppen beskriver rollen som forsterkningsressurs ved kriser og katastrofer som den mest krevende oppgaven, og at den bør være dimensjonerende for de frivillige organisasjonenes aktivitet opp mot ambulansetjenesten. For å kunne fungere i en katastrofesituasjon, er det viktig for de frivillige å ha en rolle i normalsituasjoner, jf. likhetsprinsippet for beredskapsarbeid. Likhetsprinsippet innebærer at den organisasjonen man opererer med under kriser, bør likne mest mulig på den organisasjonen man har til daglig (St.meld. nr. 17 (2001–2002), 2002). Dette kan ivaretas gjennom rollen som førsterespondent og pasientoppdrag utenfor vei.

Det er grunn til å forvente at syketransportbiler vil bre om seg, og i stor grad erstatte frivillig ambulansetjeneste som avlastning for den profesjonelle tjenesten med pasienttransport. En slik utvikling kan bidra til at frivillige organisasjoner vektlegger sine beredskapsfunksjoner sterkere, og at kvaliteten på de frivilliges deltakelse i akuttmedisinsk beredskap øker. Ved at de frivillige organisasjonene rendyrker et eget konsept og har et ansvarsområde som klart skiller seg fra den profesjonelle tjenesten, ivaretas den genuine frivilligheten.

6.3.3 Organisering av helseberedskap ved store arrangementer

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har utgitt en veileder om sikkerhet ved store arrangementer (DSB, 2013). Veilederen er imidlertid lite konkret om krav til og organisering av helseberedskap og beskrivelse av ansvarsforhold. Det er politiet som gir tillatelse til gjennomføring av store arrangementer. Det bør utarbeides en retningslinje for dimensjonering og organisering av helseberedskap ved store arrangementer. I en slik retningslinje må det innarbeides en enkel mal for vurdering av risiko for sykdom- og skade. Helseforetaket ved AMK/ ambulansetjenesten må rutinemessig informeres om aktiviteter av omfang, fordi dette kan ha konsekvenser for akuttberedskapen i hele området. På samme måte må det være rutiner for å informere kommunehelsetjenesten om arrangementer over en definert størrelse. Retningslinjen må beskrive krav til helseberedskap som angår kapasitet, ambulanseberedskap og samhandling om helseressurser.

6.3.4 Pasientoppdrag utenfor vei

Bruken av naturen og fjellet har endret seg. Tidligere ble høyfjellet brukt til utfart i påsken og sommeren. I dag brukes fjellet til aktiviteter året rundt. Det er økende omfang av aktiviteter med stort skadepotensial, f.eks. ekstremkjøring på ski, kiting, basehopping og fjellklatring. Det kan innebære flere høyenergitraumer i områder uten mobildekning med en lang og krevende evakueringsakse. Frivillige organisasjoner kalles ut av AMK eller politiet for å løse pasientoppdrag utenfor vei. Organisasjonene erfarer en økning i antall oppdrag. Bakgrunnen for denne utviklingen er trolig at det er bedre mobildekning i fjellet og at moderne telefoner har GPS-funksjonalitet som sikrer nøyaktig posisjonering.

I situasjoner der det ikke er flyvær er frivillige ofte den ressursen som kan ta seg fram til pasienten, gjøre undersøkelser, sette i verk tiltak og evakuere til møtende helseressurser. Ressursen kan stå overfor hele spekteret av akuttmedisinske problemstillinger. Normalt er det godt trente førstehjelpere som har erfaring fra mangeårig innsats i redningstjenesten som brukes til denne type oppdrag. Det kan være krevende å ta seg fram til pasienten på en sikker og effektiv måte, og kombinasjonen av høy førstehjelpskompetanse og erfaring fra redningstjenesten er nødvendig.

Pasientoppdrag utenfor vei er et begrep som brukes av Røde Kors og Norsk Folkehjelp for å skille denne type oppdrag fra leteaksjoner og andre redningsaksjoner. Når AMK koordinerer slike oppdrag håndteres det som ambulanseoppdrag. Det innebærer at AMK bruker indeks og støtteverktøy (AMIS) og sender ut scooter, ATV eller bårelag slik man ville sendt ut en ambulanse. Pasientoppdrag utenfor vei innebærer alltid at det er en person på en kjent posisjon som har et medisinsk behov. Er posisjonen ukjent, vil oppdraget normalt starte som en leteaksjon håndtert av LRS.

Selv om posisjonen er kjent, er det ikke gitt at oppdraget håndteres som et helseoppdrag. Forutsetningen for å løse oppdraget er at helsetjenesten har tilgang på egnede ressurser. Det omfatter også frivillige organisasjoner som har inngått avtale med helseforetaket. Når helsetjenesten ikke har tilgjengelig egnet ressurs, må politiet håndtere oppdraget som et redningsoppdrag. Ved behov for koordinering av flere nødetater og frivillige organisasjoner defineres oppdraget som et redningsoppdrag (Politiloven, 1995). F.eks. ved behov for kapasiteter som fallsikring (pasienten har en kjent posisjon – f.eks. midt i Trollveggen) vannredning (pasienten har gått gjennom isen) og skredredning.

Pasientoppdrag utenfor vei håndteres i hovedsak på to ulike måter:

  • Oppdraget håndteres som et helseoppdrag. Helsetjenesten har avtale med frivillige ressurser, og AMK varsler disse direkte. Eksempel: En pasient får en hodeskade under aking i Korketrekkeren i Holmenkollen. AMK varsler Oslo Røde Kors som har beredskap med ambulansepersonell, ambulanse og snøscooter på tilhenger hele vintersesongen. De har samband på nødnett i talegruppene som AMK normalt opererer på i området.

  • Oppdraget håndteres som et redningsoppdrag. AMK kontakter politiet og ber om at frivillige ressurser kalles ut til pasienten, uten at politiet nødvendigvis forestår ytterligere koordinering eller ledelse. Eksempel: En pasient får et brudd i ankelen på Tromsdalstind i Troms politidistrikt og personen ringer 113. AMK Tromsø varsler LRS som varsler Røde Kors eller Norsk Folkehjelp. Det opprettes deretter kontakt mellom responderende enhet og AMK og ressursen rykker ut.

Det er viktig for utkomme til pasienten at responsen settes i verk så raskt som mulig og at innsatsen er godt koordinert. Uklarheter knyttet til ansvarsforhold mellom nødetatene fører til at ressurser varsles for sent, at det er uklart hvem som skal ha oversikt over tilgjengelige ressurser og oppdatert kontaktinformasjon for utkalling. Det mangler et tydelig eierskap hos helsetjenesten til utviklingen på fagfeltet. En annen utfordring for denne type oppdrag er at oppdraget kan starte som et helseoppdrag som håndteres av AMK, men som underveis kan endres til et redningsoppdrag. Slike stafettvekslinger skaper erfaringsmessig utfordringer for de som skal overta koordineringen.

Dette får også konsekvenser for tenkningen rundt yrkesskadeforsikring. Det bør etableres en yrkesskadeforsikring for de frivillige redningsorganisasjonene som gjelder når de utfører oppdrag på anmodning fra AMK.

Helsetjenestens ansvar for pasientoppdrag utenfor vei må klargjøres. Det bør etableres en enhetlig nasjonal praksis med formål å sikre tidlig kontakt mellom LRS, AMK og aktuelle ressurser slik at rask respons, tilstrekkelige ressurser og en god aksjonsplan er på plass.

For å bedre samhandlingen mellom nødetatene og de frivillige organisasjonene, bør det også utarbeides en enhetlig prosedyre for utkalling. Ressursen bør være synlig i sann tid i kartverket hos AMK og politiets operasjonssentral. I tillegg bør det utarbeides planer for samtrening med lokale ambulanseressurser/luftambulansetjenesten. AMK må i sitt beslutningsstøtteverktøy ha prosedyrer for innhenting av informasjon fra innringer som har betydning for gjennomføring av oppdraget utover medisinske forhold. Samtidig må medisinsk operatør være i stand til å gi relevante råd knyttet til spesielle forhold som posisjonsbestemmelse, kommunikasjon, eksponering for vær og farer. Fra begynnelsen av 2000-tallet har det vært en økning i antall søk etter savnede personer og henteoppdrag, både etter anmodning fra AMK og fra Politiet som redningsinnsats. Det har vært størst økning i henting på kjent sted. Etter et toppår i 2013, har det de to siste årene utjevnet seg noe. Tabell 6.1 viser oversikt over innsatser hvor Røde Kors Hjelpekorps har vært involvert i tidsrommet 2013 til medio oktober 2015.

Tabell 6.1 Omfang av innsatser fra Røde Kors Hjelpekorps 2013–2015

Antall aksjoner totalt

Assistanse henteoppdrag

Søk savnet person

Skred/ras

Andre oppdrag

Antall personer savnet/ass.

Mannskap i innsats

Timer i innsats

2013

1 157

617

387

31

122

1 359

8 830

48 082

2014

987

431

337

18

201

1 488

8 530

38 430

2015

786

429

273

10

74

889

5 676

25 928

6.4 Finansiering av frivillig helseberedskap

Frivillige organisasjoner som Røde Kors og Norsk Folkehjelp har en sammensatt økonomi. Økonomien er tredelt.

  • Det største bidraget kommer fra mannskapene gjennom investering av egen tid og eget utstyr.

  • Lokalforeningene er selvstendige økonomiske enheter som hver for seg skaffer inntekter til vaktlokaler, kjøretøy, opplæringsmateriell og beredskapsutstyr. Lokalforeningen skaffer inntekter gjennom oppdrag som løses for redningstjenesten, politiet og helsetjenesten. I tillegg kommer inntekter fra beredskap med førstehjelpere på ulike arrangementer og eventuelt salg av førstehjelpskurs. Mange lokallag benytter seg av ordningen med Grasrotandelen gjennom Norsk Tipping og kan også søke midler fra ulike stiftelser. Felles for mange av stiftelsene som gir tilskudd er at det i liten grad gis støtte til drift.

  • Nasjonalt mottar Røde Kors og Norsk Folkehjelp et tilskudd fra Justis- og beredskapsdepartementet. Hovedorganisasjonene har også et eget inntektsbringende arbeid, mottar gaver og søker midler fra ulike stiftelser og fond. På sentralt nivå skal økonomien blant annet sikre kurs og opplæring, fagutvikling og organisasjonsbygging.

Frivilligheten skal ikke være totalfinansiert av det offentlige. For at frivillig sektor skal fylle sitt samfunnsoppdrag er det et poeng at frivilligheten kan sette i verk nye tiltak og fritt gå inn på nye aktivitetsområder. Det er også en viktig erkjennelse at beredskap, også når den bygger på frivillighet, ikke er gratis. Organisasjonene erfarer en økende byråkratisering. Støtteordninger må være tilpasset frivilligheten ved at de er enkle å benytte og krever lite administrasjon.

Prosjektmidler er ikke tilstrekkelig finansiering, og det må være klart hvem det er som skal yte tilskudd til frivillige innen helseberedskapsfeltet. Både katastrofeberedskap, frivillig ambulansetjeneste og pasientoppdrag utenfor vei skjer i samarbeid med helseforetakene, og det er spesialisthelsetjenesten som har ansvar for pasienttransport og ambulanseberedskap. Frivillige organisasjoner skiller seg blant annet fra brannvesen ved at de ikke har en like klar kommunal tilknytning, og organisasjonenes innsatsområde omfatter ofte flere kommuner og i noen tilfeller også flere fylker. Derfor er det mest hensiktsmessig at det er helseforetakene som yter tilskudd til de frivillige.

De frivillige får dekket en vaktperiode eller et oppdrag når de kalles ut av AMK. Det er imidlertid etablering av beredskap med kurs, øving og utrusning som koster mest. Den daglige driften av beredskap med vedlikeholdskrevende utstyr, som kjøretøy, krever også midler. Derfor er det viktig å se på ordninger som kommer i tillegg til de rent oppdragsbaserte. Organisering av frivillig deltakelse i helseberedskapen forutsetter at det etableres en nasjonal tilskuddsordning i regi av Helse- og omsorgsdepartementet som gjør organisasjonene i stand til å ivareta faglighet, organisering og koordinering av innsatsen. Helseforetakene bør ha en god modell for oppdragsbasert finansiering lokalt. På samme måte som for innsats i redningstjenesten bør det være like satser.

6.5 Utvalgets vurderinger

Frivillig sektor har bred oppslutning i befolkningen, og bidrar med store verdier til samfunnet. Frivillige har hatt en viktig rolle i oppbygningen av det norske samfunnet, og frivillige organisasjoner innen velferdsfeltet har hatt en sentral rolle i utviklingen av helse- og sosialtjenester. Frivilligheten anerkjennes som et viktig supplement til det offentlige, og de frivillige har betydelige ressurser og forutsetninger som beredskapsressurs. Det er viktig at avtaler mellom frivillig og offentlig sektor ikke begrenser eller undergraver muligheten til egenorganisering og til å utløse frivillig innsats. For å kunne planlegge en bærekraftig frivillig innsats i akuttberedskapen må frivillighetspolitikken baseres på kunnskap om hva som skal til for at enkeltmennesker bruker egen tid og midler til å delta som frivillige. For frivillige innen velferdsfeltet betyr det å gjøre noe nyttig i samfunnet og få en kompetanse gjennom frivillig arbeid. Det å bli verdsatt, ikke føle seg overbelastet og ha oppgaver som oppleves som målrettede og nyttige øker motivasjonen for å fortsette som frivillig.

Utvalget mener det er viktig at den eksisterende organisering av samarbeid mellom frivillige og den offentlige helsetjenesten opprettholdes. De frivilliges autonomi sikres ved at organisasjonene har hovedansvaret for utdanning av personellet, men at utdanningsplaner og godkjenningsordninger skal framlegges for godkjenning. Organisasjonene bør selv sørge for internkontrollsystemer som beskriver organisasjonens organisering og drift, og som er tilgjengelig for samarbeidspartnere.

Frivillige har ofte en rolle når det gjelder helseberedskap ved store idretts- og kulturarrangementer. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har utgitt en veileder om sikkerhet ved store arrangementer, men den er lite konkret om krav til organisering av helseberedskap og beskrivelse av ansvarsforhold. Det er utvalgets mening at det bør utarbeides en retningslinje for dimensjonering og organisering av helseberedskap ved store arrangementer. Retningslinjen må beskrive krav til helseberedskap herunder kapasitet, ambulanseberedskap og samhandling om helseressurser.

Utvalget stiller seg bak anbefalingene i rapporten Frivillige organisasjoner og ambulansetjenesten fra 2008. Viktige forutsetninger for de frivillige som beredskapsressurs er at organisasjonene sørger for at de frivillige mannskapene har rett kompetanse og treningsnivå. Bruken av de frivillige ressursene må sikres ved at de har tydelige roller og at ressursene er forutsigbare ved at den har en viss grad av standardisering og nasjonal overbygning.

De frivillige organisasjonene bør følge et eget konsept som skiller dem fra den profesjonelle ambulansetjenesten, og bidrar til økt oppmerksomhet på de beredskapsfunksjonene som de frivillige har. Bilene bør få en egen benevnelse, og biler og uniformer bør ha en utforming som skiller disse fra den ordinære ambulansetjenesten. De frivillige organisasjoners rolle bør avgrenses til syketransportbiler, førsteresponsoppdrag, bistand ved alvorlig ressursmangel, forsterkning ved katastrofe, bistand ved pasientoppdrag utenfor vei og sanitetstjeneste.

Utvalget mener at for å få til en god utnyttelse av de frivillige som beredskapsressurs hadde det vært nyttig å utarbeide en veileder for bruk av frivillige i helsetjenesten. Arbeidet bør gjøres i samarbeid med de frivillige og med representanter fra helsetjenesten slik at alle grenseflater er dekket.

Veilederen bør ha som formål å:

  • Etablere nasjonale føringer slik at de ulike beredskapsfunksjonene standardiseres og blir forutsigbare

  • Bidra til en rolleavklaring med hensyn til bruk av frivillige i akuttberedskap ved å definere ansvarsområder

  • Avklare rammene for faglig forsvarlighet knyttet til de ulike funksjonene i akuttberedskapen og juridiske forhold som for eksempel taushetsplikt og dokumentasjonsplikt til frivillige som samarbeider med helsetjenesten

  • Utforme felles prosedyrer for varsling av de frivillige

  • Utforme felles prosedyrer som sikrer samhandling mellom helse, politi og frivillige ved pasientoppdrag utenfor vei

  • Beskrive hvordan faglige retningslinjer og veiledere i helsetjenesten som er relevante for de frivillige skal implementeres i de frivillige organisasjonene. Et eksempel er nasjonal veileder for masseskadetriage

Akutthjelpere

Begrepet akutthjelper bør defineres nærmere. Det er behov for en avklaring rundt rammene for faglig forsvarlighet knyttet til akutthjelperfunksjonen, og juridiske forhold som f.eks. taushetsplikt og dokumentasjonsplikt til frivillige som samarbeider med helsetjenesten. Akutthjelpere bør ha organisatorisk tilknytning til enten kommune (inkl. brannvesen), frivillige organisasjoner eller helseforetak. Begrunnelsen er at det er nødvendig med ledelse, forsikring, oppfølging ved sterke inntrykk samt et systematisk HMS-system.

Det må avklares hvem som har ansvaret både for tjenesteytelsene og kostnaden som medfølger og det må etableres samarbeidsavtaler innenfor det rammeverk som foreligger.

Den faglige rammen for akutthjelpertjenesten er ikke beskrevet med tanke på medisinsk utstyr og hvilke akutte tilstander gruppene skal rykke ut på. Det bør standardiseres et kurs for framtidige akutthjelpere. Det er nødvendig med en utredning som avklarer dokumentasjonsplikt og taushetsplikt.

Det er i dag ingen klare føringer på hvordan tjenesten skal utkalles. Det nasjonale nødnettet vil være en felles varslingsplattform, men premisser for utkalling er også viktig. Det er en generell bekymring i kommunene for at akutthjelpergrupper som ikke er tilknyttet den prehospitale tjenesten kan misbrukes og varsles ut på oppdrag som ikke er i tråd med formålet. Brann- og redningsetaten ved DSB signaliserer at det i framtiden ønskes at all utkalling til akuttmedisinsk bistand til helse skal skje via 110-sentralene og ikke via mobiltelefon.

Akuttutvalget mener at utviklingen av akutthjelpergrupper er positiv. Den lokale beredskapen styrkes og den akuttmedisinske kjede forlenges, men det er behov for styring, ledelse og definering av tjenestens innhold i større grad enn i dag.

Utvalget foreslår at det settes ned en bredt sammensatt arbeidsgruppe som gis mandat til å utrede akutthjelperes funksjon nærmere, fordi det er nødvendig å avgrense akutthjelpernes oppgaver, bruk av medisinsk utstyr og hva som skal være utkallingskriteriene. DSB og aktuelle frivillige organisasjoner inviteres til å delta i arbeidsgruppen sammen med relevante aktører fra helsetjenesten.

Utvalget vil presisere at akutthjelpere skal være et supplement til det tradisjonelle akuttmedisinske tilbudet. De må ikke komme i et konkurranseforhold eller være en erstatning for den prehospitale tjeneste eller kommunal legevakt.

Akutthjelpergrupper kan for eksempel styrke den akuttmedisinske kjede lokalt der hvor risiko- og sårbarhetsanalysen (ROS) for den prehospitale tjenesten viser at responstiden til ambulansetjenesten er eller i gitte tilfeller kan være sårbar. En slik ROS-analyse skal utarbeides av helseforetak og kommunene i fellesskap.

6.6 Utvalgets forslag

  • Helsedirektoratet får i oppdrag å utarbeide en veileder for bruk av frivillige i helsetjenesten. Arbeidet bør gjøres i samarbeid med de frivillige og med representanter fra helsetjenesten.

  • Støtte opp under eksisterende organisering av samarbeid mellom frivillige og den offentlige helsetjenesten. De frivilliges autonomi sikres ved at organisasjonene har hovedansvaret for utdanning av personellet, men at utdanningsplaner og godkjenningsordninger skal fremlegges for godkjenning.

  • Det bør skje en rolleavklaring med hensyn til bruk av frivillige i akuttberedskap.

  • Felles prosedyrer bør utvikles som sikrer samhandling mellom helse, politi og frivillige ved pasientoppdrag utenfor vei.

  • En nasjonal tilskuddsordning etableres i regi av Helse- og omsorgsdepartementet som gjør de frivillige organisasjonene i stand til å ivareta faglighet, organisering og koordinering av innsatsen. Det bør medføre at helseforetakene får en god modell for oppdragsbasert finansiering lokalt. Det bør vurderes å etablere like satser innenfor helse og redningstjenesten for øvrig.

  • Samarbeidet mellom kommuner, helseforetak og de frivillige beredskapsorganisasjonene må styrkes både i samvirke, avtaleverk, øvelser og samtrening.

  • En tydelig frivillighetspolitikk med tanke på helseberedskap utarbeides. Den bør bygge på kunnskap om hva som er drivkraften for at den enkelte skal bruke av egen tid og egne midler på å løse samfunnsoppgaver.

  • Organisasjonene bør i samarbeid med helsetjenesten etablere et prøveprosjekt for innhenting av erfaringer før utkalling av frivillige fra hjemmevakt etableres som en fast del av den akuttmedisinske beredskapen.

  • Frivillige organisasjoner tas med i kartverket over den akuttmedisinske kjede som utarbeides av Norsk pasientregister.

  • Det etableres en yrkesskadeforsikring for de frivillige redningsorganisasjonene som gjelder når de utfører oppdrag på anmodning fra AMK.

  • Helsedirektoratet bør sammen med idrettsforbundet, relevante bransjeforbund, nødetater og frivillige organisasjoner utarbeide retningslinjer for dimensjonering og organisering av helseberedskap ved idretts- og kulturarrangementer.

Om Akutthjelpere

  • Det bør settes ned en bredt sammensatt arbeidsgruppe som skal utrede akutthjelperes funksjon med tanke på ansvarsfordeling og kostnader. Det må utarbeides klare retningslinjer for både ansvarsfordeling og kostnader knyttet til akutthjelperordningen

  • Begrepet akutthjelper bør defineres nærmere og det bør gjøres en avklaring rundt rammene for faglig forsvarlighet knyttet til akutthjelperfunksjonen, og juridiske forhold som f.eks. taushetsplikt og dokumentasjonsplikt til frivillige som samarbeider med helsetjenesten.

Til dokumentets forside