NOU 2015: 7

Assimilering og motstand— Norsk politikk overfor taterne/romanifolket fra 1850 til i dag

Til innholdsfortegnelse

3 Grunnlag for utvalgets vurderinger

I dette kapitlet klargjør utvalget først (3.1) visse etiske forutsetninger og dilemmaer som ligger til grunn for dets vurderinger og konklusjoner. Menneskerettighetene gir viktige retningslinjer for utvalgets arbeid, slik det fremgår av dette kapitlet. Deretter (3.2) presenteres de internasjonale forpliktelsene som er mest sentrale for utvalgets vurderinger i lys av menneskerettighetene. Her beskrives også nærmere hvordan menneskerettighetsvernet har utviklet seg, og hvordan menneskerettighetene ikke bare er juridisk bindende, men også politisk forpliktende. Denne delen legger dermed et grunnlag for utvalgets vurderinger av funn i lys av spesifikke menneskerettigheter som juridiske normer senere i utredningen.

3.1 Etiske forutsetninger og dilemmaer

Staten har i vår tid en plikt til å påse at menneskerettigheter ikke krenkes, herunder at nasjonale minoriteters rettigheter blir ivaretatt. For at disse rettighetene skal kunne håndheves, må majoritet og minoriteter tilpasse seg hverandre. Dette er to grunnleggende forutsetninger for utvalgets arbeid.

3.1.1 Likeverd og egenart

Menneskerettighetene er grunnleggende rettigheter som alle har og skal ha fordi de er mennesker. I menneskerettighetenes kjerne ligger blant annet ideen om menneskers iboende eller medfødte frihet og likeverd, og at denne setter grenser for staters handlings- og lovgivningsfrihet. Ideen om menneskerettigheter har dermed en sammenheng med fremveksten av den moderne staten. Etter andre verdenskrig har tanken om universelle menneskerettigheter vunnet bred tilslutning, og alle FNs medlemsland har anerkjent verdenserklæringen av 1948. Menneskerettigheter har vokst frem som sentrale rettsregler også i det norske samfunnet. De finnes i både Grunnloven og annen norsk lovgivning. Med innføringen av menneskerettighetsloven i 1999 har flere av de internasjonale konvensjonene om menneskerettigheter fått forrang fremfor annen norsk lov ved konflikt. I 2014 fikk Grunnloven et nytt kapittel med en betydelig utvidelse av det konstitusjonelle menneskerettighetsvernet.

Likhetsprinsippet og forbudet mot diskriminering står sterkt innenfor menneskerettighetene. Diskrimineringsvernet bygger på ideen om at alle mennesker har samme ukrenkelige menneskeverd. Likeverd og like rettigheterbetyr imidlertid ikke at alle må være like. Menneskerettighetene slår blant annet fast retten til å ha sin egen kultur og identitet. Likeverd og like rettigheter innebærer også at like tilfeller skal behandles likt, og ulike tilfeller behandles ulikt. Som vi skal se under, innebærer det moderne diskriminerings- og minoritetsvernet også at staten iblant både kan og bør gjennomføre særskilte tiltak for å ivareta minoriteters rettigheter i storsamfunnet.

Levemåte, språk, tro og tradisjoner utøves i fellesskap med andre medlemmer av en gruppe. I utvikling av menneskerettighetene særlig de siste tiårene er det blitt klargjort at alle skal ha rett til sin egen gruppeidentitet og sin egen kultur så langt dette kan forenes med de øvrige menneskerettighetene.

Den grunnleggende rettigheten til egen kultur og gruppeidentitet er en individuell og samtidig en kollektiv rettighet, og den gjelder like fullt for minoriteter som for majoritet. Denne rettigheten er slått fast av både FN og Europarådet i konvensjoner som Norge har forpliktet seg til å respektere.

3.1.2 Minoritetsvern og flertallsstyre

Samtidig som både den enkeltes og gruppers rettigheter skal sikres, er det nødvendig med noen felles spillereglerfor å kunne leve sammen i et større samfunn. Menneskerettighetene er i seg selv en viktig del av disse felles spillereglene. De stiller først og fremst krav til staten, og setter grenser for hva staten og offentlige myndigheter for øvrig kan gjøre mot enkeltmennesker og grupper. De innebærer minimumskrav til anstendig behandling av innbyggerne. Men for å beskytte og fremme menneskerettighetene og sikre samfunnets felles spilleregler, må staten også sette grenser for hva enkeltmennesker og grupper kan gjøre mot hverandre. Den enkeltes frihet må i visse tilfeller veies mot andres frihet og rettigheter eller mot hensynet til at fellesskapet skal fungere.

I et demokratisk samfunn som Norge er de felles spillereglene vedtatt av en demokratisk valgt forsamling som har fått fullmakt til å utøve lovgiverkompetanse på folkets vegne. Samtidig som de representerer flertallet, skal Stortinget og andre offentlige myndigheter også representere samtlige norske statsborgere og sikre alle menneskers, også mindretallets, grunnleggende rettigheter. Det demokratiske paradokset består altså i at flertallet bestemmer, men myndighetene er samtidig forpliktet til å ivareta mindretallets interesser, herunder nasjonale minoriteters rettigheter.

Rettsstatens prinsipper om menneskerettigheter og likhet for loven er nødvendige for at minoritetene kan ha tillit til og slutte opp om samfunnets felles institusjoner. Spesielt er det viktig å føre kontroll med at myndighetenes lover og politikk ikke krenker rettighetene til enkeltpersoner og grupper som ikke har noen, eller har få, egne talspersoner med politisk innflytelse. Samtidig er det slik at formell likebehandling i en del tilfeller ikke er tilstrekkelig for å gi en reell sikring av minoriteters rettigheter.

3.1.3 Både majoritet og minoritet må tilpasse seg

Nasjonale minoriteter har ofte hatt liten politisk innflytelse i landene hvor de holder til.

Flere av gruppene som nå er anerkjent som nasjonale minoriteter i Norge, har fra myndighetenes side vært utsatt for en aktiv politikk som siktet mot å få dem til å slutte seg til majoritetens levesett. Særlig i forrige århundre hadde denne politikken for å endre taternes/romanifolkets levesett store konsekvenser så vel for enkeltmennesker som for gruppen som helhet. Her er det klare likhetstrekk med den fornorskningspolitikken samene som urfolk ble utsatt for.

Forsøk på å endre en folkegruppes livsform omtales ofte som «assimileringspolitikk», det vil si en minoritetspolitikk som føres kun på majoritetens premisser. Dette adskiller seg fra det som gjerne kalles en «integreringspolitikk», der både majoritet og minoriteter må gjøre tilpasninger i sin livsform for å kunne leve sammen.

Som følge av utviklingen av menneskerettighetene særlig de siste tiårene ansees nå assimileringspolitikk, som definert ovenfor, som uforenlig med sikring av grunnleggende menneskerettigheter, ikke minst for minoriteter. Integrering, slik utvalget har definert det her, vil derimot være både forenlig med og nødvendig for sikring av menneskerettigheter for alle individer og grupper, og dermed også for stabil oppslutning om samfunnets felles institusjoner.

3.2 Menneskerettigheter

Ifølge mandatet skal utvalget blant annet vurdere funnenei lys av«de folkerettslige forpliktelsene Norge var og er bundet av». Utvalget har i kapittel 1 vist til sin tolkning av «folkerettslige forpliktelser» som en henvisning til de internasjonale menneskerettighetene som Norge har forpliktet seg til å respektere og gjennomføre.

Boks 3.1 Ideen om menneskerettigheter vokser frem

Nürnberg- og Tokyo-dommene ga uttrykk for en naturrettstenkning i oppgjøret med andre verdenskrig. Disse dommene er basert på et menneskesyn som ligner det som ligger til grunn for FNs verdenserklæring i 1948. De viser at dette menneskesynet og de grunnleggende verdiene menneskerettighetene bygger på, ble ansett som etisk forpliktende også før og under andre verdenskrig. Ideen om at alle mennesker har visse grunnleggende rettigheter, kom til uttrykk i en del nasjonale og internasjonale avtaler også før FNs verdenserklæring om menneskerettigheter av 1948, og før menneskerettighetene ble et internasjonalt anliggende i kjølvannet av andre verdenskrig.

Blant de mest sentrale avtalene er:

  • den engelske «Bill of Rights» av 1689

  • den amerikanske uavhengighetserklæringen av 1776

  • den franske menneskerettighetserklæringen av 1789

I utredningens kapittel 4 og 6 klargjør utvalget hvorvidt det foreligger konflikter mellom disse og menneskerettighetsnormer som Norge har vært eller er rettslig forpliktet på. I tillegg vurderer utvalget dagens og tidligere lovgivning og praksis i lys av menneskerettighetene som politiske og moralske normer.

Utvalget legger til grunn at menneskerettigheter kan – uavhengig av hva som måtte være innholdet i de rettslige reglene – være moralske og politiske rettesnorer for samfunnet. Utvalgets vurderinger er med andre ord hverken bundet av eller begrenset til jussen. Det kan være vel så alvorlig å bryte politiske og etiske normer. Likevel er det viktig for utvalgets vurderinger å klargjøre noen grenser mellom menneskerettighetene som rettsregler og som etiske og politiske normer.

3.2.1 Det moderne menneskerettighetsvernet: fra politiske til juridiske normer

Mandatet etterspør en vurdering av både dagens situasjon og tidligere «politikk og tiltak» overfor taterne/romanifolket i lys av internasjonale menneskerettighetsnormer. At dagens lovgivning og praksis vurderes ut fra de normer Norge i dag er bundet av, er en selvfølge. Tilsvarende er det klart at tidligere tiders praksis og lover vurderes i lys av de menneskerettighetsnormer Norge på det gitte tidspunkt hadde forpliktet seg til å følge.

En utfordring ligger i at det før andre verdenskrig ikke var utviklet noen internasjonale menneskerettslige traktater som forpliktet statene juridisk. Dermed mangler slike internasjonale, juridisk bindende forpliktelser for store deler av den perioden utvalget er satt til å undersøke og vurdere.

FNs verdenserklæring om menneskerettighetene (1948) er et sentralt dokument som fremhever verdenssamfunnets og statens grunnleggende forpliktelser overfor enkeltmennesket. Noen av rettighetene i verdenserklæringen som har særlig interesse for utvalgets arbeid, gjengis under.

Boks 3.2 Utdrag fra FNs verdenserklæring om menneskerettighetene (1948):

Artikkel 1

Alle mennesker er født frie og med samme menneskeverd og menneskerettigheter. De er utstyrt med fornuft og samvittighet og bør handle mot hverandre i brorskapets ånd.

Artikkel 2

Enhver har krav på alle de rettigheter som er nevnt i denne erklæring, uten forskjell av noen art, f. eks. på grunn av rase, farge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller annet forhold.

Artikkel 7

Alle er like for loven og har uten diskriminering rett til samme beskyttelse av loven. Alle har krav på samme beskyttelse mot diskriminering i strid med denne erklæring og mot enhver oppfordring til slik diskriminering.

Artikkel 10

Enhver har krav på under full likestilling å få sin sak rettferdig og offentlig behandlet av en uavhengig og upartisk domstol når hans rettigheter og plikter skal fastsettes, og når en straffeanklage mot ham skal avgjøres.

Artikkel 12

Ingen må utsettes for vilkårlig innblanding i privatliv, familie, hjem og korrespondanse, eller for angrep på ære og anseelse. Enhver har rett til lovens beskyttelse mot slik innblanding eller slike angrep.

Artikkel 13

1. Enhver har rett til å bevege seg fritt og til fritt å velge oppholdssted innenfor en stats grenser.

Artikkel 20

Enhver har rett til fritt å delta i fredelige møter og organisasjoner.

FNs verdenserklæring av 1948 er moralsk og politisk, men ikke juridisk, forpliktende for FNs medlemsstater. Verdenserklæringen utgjorde likevel fundamentet for FNs videre arbeid med å vedta rettslig forpliktende menneskerettigheter. For eksempel var retten til privatliv og familieliv, bevegelsesfrihet og diskrimineringsforbudet nedfelt i FNs verdenserklæring. Disse rettighetene ble også regulert i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) av 1950 og i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) av 1966, som begge er rettslig bindende.

Utviklingen av det internasjonale menneskerettighetsvernet har påvirket nasjonale lover og vært et korrektiv til staters politikk blant annet overfor minoriteter. Men nasjonale lover kan også uttrykke etiske holdninger som ble ansett som grunnleggende samfunnsverdier uavhengig av eller før utviklingen av menneskerettighetene som (internasjonale) regler. På en del områder har for eksempel norske lover gitt et vern om grunnleggende rettigheter lenge før utviklingen av det internasjonale menneskerettighetsvernet. Utvalget legger blant annet til grunn at foreldres oppdragelsesrett og -plikt overfor egne barn var et etablert prinsipp i norsk rett før det ble ansett som rettslig bindende i kraft av menneskerettighetskonvensjoner. Dette kom blant annet til uttrykk i de strenge kravene vergerådsloven oppstilte for at barn skulle kunne tas fra foreldrene uten foreldrenes samtykke. Samtidig viser vergerådsloven også at barnets rett til forsvarlig omsorg allerede fra begynnelsen av 1900-tallet var et prinsipp som kunne begrense foreldreretten ved omsorgssvikt.

Dersom Norge på et gitt tidspunkt har bundet seg politisk, men ikke juridisk, til å respektere visse rettigheter, vil et motsetningsforhold mellom offentlig politikk og menneskerettigheter inngå i en etisk og ikke en juridisk vurdering av datidens lover og praksis. Dette vil gjelde rettighetene i FNs verdenserklæring før disse ble rettslig bindende for myndighetene ved Norges tiltredelse til de ulike menneskerettighetskonvensjonene.

Det kan også tenkes eksempler på politikk og tiltak fra tiden etter Norges tilslutning til menneskerettighetskonvensjonene som var etisk problematisk den gang selv om forholdene på samme tid ikke var menneskerettighetskrenkelser i rettslig forstand. Menneskerettighetsreglene kommer til uttrykk i ord og formuleringer som må tolkes for at man skal kunne fastslå hva slags rettslige forpliktelser de innebærer. Tolkningen vil for en stor del reflektere rådende samfunnsoppfatninger til enhver tid, derfor endrer også meningsinnholdet i rettsreglene seg over tid. Dette gjelder for alle rettsregler, men blir særlig betydningsfullt ved tolkningen av menneskerettighetsregler, som er formulert i generelle ordelag for å gi uttrykk for varige verdier og prinsipper. Utvalget ser at det kan foreligge ulike oppfatninger om når et gitt forhold ble oppfattet å komme i konflikt med menneskerettighetene sett som rettsregler, og har forholdt seg til dette.

3.2.2 Nærmere om Norges menneskerettighetsforpliktelser

Norges menneskerettighetsforpliktelser er i all hovedsak kommet til uttrykk i folkerettslige avtaler – også kalt traktater eller konvensjoner – som Norge har sluttet seg til som medlem av FN og Europarådet. Konvensjonene suppleres til en viss grad av rettsregler om menneskerettigheter som ikke er skrevet inn i slike avtaler, men som likevel forplikter norske myndigheter fordi staten i praksis over tid har vist at den anser dem som rettslig bindende. Utvalget har forholdt seg til regler som følger av slik uskreven folkerettslig sedvanerett. Hovedtyngden av menneskerettighetsforpliktelsene for statene er imidlertid å finne i selve traktatene.

Boks 3.3 Sentrale konvensjoner

De konvensjonene som er mest sentrale for utvalgets arbeid, er følgende:

Konvensjoner vedtatt av medlemsstatene i FN

UNESCO-konvensjonen mot diskriminering i undervisning (1960) – bindende for Norge fra 1963

FNs konvensjon om utryddelse av alle former for rasediskriminering (1966) – bindende for Norge fra 1970

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (1966) – bindende for Norge fra 1972

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (1966) – bindende for Norge fra 1972

FNs konvensjon om utryddelse av alle former for diskriminering av kvinner (1979) – bindende for Norge fra 1981

FNs konvensjon mot tortur m.v. (1984) – bindende for Norge fra 1986

FNs konvensjon om barnets rettigheter (1989) – bindende for Norge fra 1991

Konvensjoner vedtatt av medlemsstatene i Europarådet

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (1950) – bindende for Norge fra 1953

Europarådets torturforebyggelseskonvensjon (1987) – bindende for Norge fra 1989

Europarådets rammekonvensjon for beskyttelse av nasjonale minoriteter (1995) – bindende for Norge fra 1999

Det finnes flere internasjonale overvåkningsorganer som ser til at statene følger opp de menneskerettighetsforpliktelsene de har påtatt seg. Norge er for eksempel forpliktet til å rapportere jevnlig til ulike komiteer under FN og Europarådet. Disse instansene gir tilbakemeldinger til statene om hvordan rettighetene sikres og respekteres.

Boks 3.4 Sentrale internasjonale overvåkningsorgan som behandler individuelle klager

Individklage etter Den europeiske menneskerettighetsdomstolen:

Artikkel 34

Domstolen kan motta klager fra enhver person, frivillig organisasjon eller gruppe av enkeltpersoner som hevder å ha vært utsatt for en overtredelse av de rettigheter som er fastsatt i konvensjonen og dens protokoller fra en av de høye Kontraherende Parters side.

Artikkel 19. Opprettelse av Domstolen

For å sikre at de forpliktelser de høye Kontraherende Parter har påtatt seg i konvensjonen og dens protokoller blir overholdt, skal det opprettes en europeisk menneskerettsdomstol, i det følgende kalt «Domstolen». Den skal fungere på permanent basis.

Individklage til FNs menneskerettighetskomité

Protokoll 1, artikkel 1

Konvensjonsstat som tiltrer denne protokoll, anerkjenner Komiteens kompetanse til å motta og behandle henvendelser fra enkeltpersoner som er undergitt dens jurisdiksjon og som hevder å være utsatt for krenkelse fra denne stats side av noen av de rettigheter som er fastsatt i konvensjonen.

Mange menneskerettigheter er også etter hvert tatt inn i Grunnloven eller gjort til alminnelig lovgivning. Noen er tatt inn i norsk lov gjennom blant annet menneskerettighetsloven og diskrimineringslovgivningen. Menneskerettighetsvernet i Grunnloven ble vesentlig styrket gjennom grunnlovsreformen i 2014. Visse frihetsrettigheter var også å finne i Grunnloven allerede fra 1814. Ingen av disse ga noe særskilt minoritetsvern for taterne/romanifolket. Heller ikke i endringene av Grunnlovens menneskerettighetsvern i 2014 kom det inn noen referanse til slike minoritetsrettigheter, men Grunnloven viser til «internasjonale traktater» som Norge har forpliktet seg til. Blant disse er FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, der artikkel 27 gir et særskilt minoritetsvern (se nærmere om dette under).

3.2.2.1 Individuelle rettigheter og minoritetsrettigheter

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonenhar vært viktig for utvalgets arbeid fordi den ble rettslig bindende for Norge allerede i 1953.1 Konvensjonen påla dermed norske myndigheter forpliktelser som gjaldt alle individer i Norge, også personer som tilhørte taterne/romanifolket i andre halvdel av den perioden utvalget undersøker.

Denne konvensjonen er også viktig fordi den har et internasjonalt domstolssystem – Den europeiske menneskerettighetsdomstolen – hvor enkeltpersoner kan gå til søksmål mot statene med påstand om menneskerettighetsbrudd. Avgjørelsene fra domstolen er rettslig bindende på lik linje med dommer fra norske domstoler. Rettspraksis fra domstolen har vært viktige for utvalget fordi denne bidrar til å klargjøre innholdet i de forpliktelsene som kommer til uttrykk – i nokså generelle ordelag – i selve konvensjonsteksten.

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen arbeider blant annet ut fra prinsippet om dynamisk tolkning, som innebærer at innholdet i statenes rettslige forpliktelser endrer seg over tid i takt med samfunnsutviklingen, herunder den rettslige utviklingen i medlemsstatene. Den norske statens forpliktelser overfor taterne/romanifolket må sees i lys av dette: Forhold som i dag ansees som klare brudd på menneskerettighetene i konvensjonen, var ikke nødvendigvis det selv så sent som for et par tiår tilbake.

Flere av rettighetene i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon har betydning for utvalgets undersøkelser og vurderinger. Blant disse er barns og foreldres rett til familieliv og privatliv, barns rett til utdanning, retten til bevegelsesfrihet og vernet mot umenneskelig og nedverdigende behandling. Noen av disse har i hovedsak relevans for utvalgets historiske undersøkelser, mens andre er like aktuelle for utvalgets vurderinger av dagens situasjon.

Boks 3.5 Den europeiske menneskerettighetskonvensjon

Artikkel 3. Forbud mot umenneskelig behandling

Ingen må bli utsatt for tortur eller for umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

Artikkel 4. Forbud mot tvangsarbeid

2. Ingen må bli pålagt å utføre tvangsarbeid eller påtvunget arbeid.

Artikkel 5. Retten til frihet og sikkerhet

1. Enhver har rett til personlig frihet og sikkerhet. Ingen må bli berøvet sin frihet unntatt i følgende tilfelle og i samsvar med en framgangsmåte foreskrevet ved lov:

a. lovlig frihetsberøvelse av en person som er domfelt av en kompetent domstol.

Artikkel 6. Retten til en rettferdig rettergang

For å få avgjort sine borgerlige rettigheter og plikter eller en straffesiktelse mot seg, har enhver rett til en rettferdig og offentlig rettergang innen rimelig tid ved en uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov.

Artikkel 8. Retten til respekt for privatliv og familieliv

1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

Artikkel 11. Forsamlings- og foreningsfrihet

1. Enhver har rett til fritt å delta i fredelige forsamlinger og til frihet til forening med andre, herunder rett til å danne og slutte seg til fagforeninger for å verne sine interesser.

Artikkel 14. Forbud mot diskriminering

Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i denne konvensjon skal bli sikret uten diskriminering på noe grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status.

Retten til utdanning og foreldreretten er slått fast i første tilleggsprotokoll til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon.

Også flere av FNs menneskerettighetskonvensjoner har hatt betydning for utvalgets arbeid. Ikke minst er FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter viktig for utvalgets vurderinger av minoritetsvernets rekkevidde og grenser. Selv om konvensjonen først ble rettslig bindende i 1972, hadde Norge allerede i 1966 ved å undertegne dokumentet forpliktet seg politisk til å respektere de rettigheter som følger av denne avtalen.

Rettighetene er i all hovedsak av samme type som rettighetene som også er å finne i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, men det er også noen forskjeller. Den viktigste forskjellen er at FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter i artikkel 27 slår fast at personer som tilhører kulturelle og språklige minoriteter, ikke skal nektes mulighet til å praktisere sin kultur og bruke sitt språk. Menneskerettigheter stiller også krav til minoritetene. Deres utøvelse av kultur skal ikke være i strid med individenes menneskerettigheter.

Minoritetsvernet i artikkel 27 er nært forbundet med det generelle vernet mot diskriminering (artikkel 2), blant annet av etniske minoriteter, og med prinsippet om likhet for loven (artikkel 26).

Boks 3.6 FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter

Artikkel 2

1 Hver konvensjonspart forplikter seg til å respektere de rettigheter som anerkjennes i denne konvensjon, og å sikre dem for alle som befinner seg på dens territorium og er undergitt dens jurisdiksjon, uten forskjellsbehandling av noe slag slik som på grunn av rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller status for øvrig.

Artikkel 26

Alle er like for loven og har uten noen form for forskjellsbehandling rett til lik beskyttelse av loven. I dette øyemed skal lovgivningen forby enhver form for forskjellsbehandling og sikre alle likeverdig og effektiv beskyttelse mot forskjellsbehandling på noe slikt grunnlag som rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller stilling forøvrig.

Artikkel 27

I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.

Videre finnes det et regionalt begrenset minoritetsvern i noen internasjonale avtaler også fra mellomkrigstiden. Disse har likevel ikke direkte relevans for utvalgets vurderinger.

Boks 3.7 Barns rettigheter

FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) av 1989 ble rettslig bindende for Norge i 1991. Den har dermed bare vært forpliktende for Norge etter at det særskilte barnevernsarbeidet overfor taterne/romanifolket var avsluttet. Barnekonvensjonen er likevel sentral for utvalgets vurderinger både av politikken i nyere tid og av dagens situasjon for barn av tatere/romanifolk. Den inneholder for eksempel en generell bestemmelse om barns rett til å leve «i pakt med sin kultur» og til å bruke sitt eget språk (artikkel 30). Dette minner om FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheters artikkel 27 om minoriteters rettigheter som vist til over.

Barnekonvensjonen inneholder også en rekke andre bestemmelser som har betydning for ulike felter utvalget undersøker, så vel historisk som i dag. Ved plassering i fosterhjem eller ved adopsjon skal det blant annet tas hensyn til «kontinuitet i barnets oppdragelse og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn» (artikkel 20, punkt 3). Barn har også en egen rett til utdanning, særlig grunnskoleutdanning (artikkel 28), og det slås fast at denne utdanningen blant annet skal bidra til «å utvikle respekt for barnets foreldre, dets egen kulturelle identitet, språk og verdier, for de nasjonale verdier i det land barnet bor […]».

Samtidig slår barnekonvensjonen fast at myndighetene i tolkningen av disse rettighetene må la «barnets beste» være et grunnleggende hensyn (artikkel 3).

Det er også flere relevante bestemmelser i FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, blant annet retten til utdanning og vernet mot diskriminering som inkluderer retten til å delta i arbeidslivet. I tillegg gir FNs rasediskrimineringskonvensjon et vern mot etnisk diskriminering som også skal beskytte taterne/romanifolket som nasjonal minoritet.

3.2.3 Nasjonale minoriteters særskilte rettsvern

3.2.3.1 Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter

Rammekonvensjonen har vært av sentral betydning for utvalgets arbeid. Den ble vedtatt i 1994, og ble rettslig forpliktende for Norge i 1999. Den rådgivende komité overvåker statenes gjennomføring av rammekonvensjonen på vegne av Europarådet. Konvensjonen slår fast at nasjonale minoriteter skal ha både et vern mot usaklig forskjellsbehandling og reelle muligheter til å videreføre sin kultur og sitt språk. Tvungen assimilering er uttrykkelig forbudt i konvensjonen. Samtidig forutsetter den at minoritetene inngår i et større samfunnsfellesskap hvor et sett av felles spilleregler gjelder for alle.

De viktigste bestemmelsene av betydning for utvalgets arbeid er artikkel 4 (likebehandling, ikke-diskriminering), artikkel 5 (å respektere kulturen og legge forholdene til rette for at nasjonale minoriteter kan fremme og videreutvikle sin kultur), artikkel 6 (å fremme toleranse og forhindre hat og diskriminering), artikkel 12 (rettigheter vedrørende utdanning og skolegang), og artikkel 15 (rett til effektiv deltagelse i offentlig og i økonomisk, sosialt og kulturelt liv).

Boks 3.8 FNs barnekonvensjon (1989)

Artikkel 3

Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Artikkel 9

Partene skal sikre at et barn ikke blir skilt fra sine foreldre mot deres vilje, unntatt når kompetente myndigheter, som er underlagt rettslig prøving, i samsvar med gjeldende lover og saksbehandlingsregler, beslutter at slik atskillelse er nødvendig av hensyn til barnets beste.

Artikkel 20

  1. Et barn som midlertidig eller permanent er fratatt sitt familiemiljø, eller som i egen interesse ikke kan tillates å bli værende i et slikt miljø, skal ha rett til særlig beskyttelse og bistand fra staten.

  2. I samsvar med sin nasjonale lovgivning skal partene sikre alternativ omsorg for et slikt barn.

  3. Slik omsorg kan f.eks. omfatte plassering i fosterhjem, […] adopsjon eller, om nødvendig, plassering i institusjon egnet for omsorg for barn. Når mulige løsninger overveies, skal det tas tilbørlig hensyn til ønskeligheten av kontinuitet i barnets oppdragelse og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.

Artikkel 28

Partene anerkjenner barnets rett til utdanning, og med sikte på å oppnå denne rett gradvis og på grunnlag av like muligheter skal de særlig: a) gjøre grunnutdanningen obligatorisk og gratis tilgjengelig for alle […].

Artikkel 29

Partene er enige om at barnets utdanning skal ta sikte på:

  1. å utvikle barnets personlighet, talenter og psykiske og fysiske evner så langt det er mulig,

  2. å utvikle respekt for menneskerettighetene og de grunnleggende friheter og for prinsippene nedfelt i De forente nasjoners pakt,

  3. å utvikle respekt for barnets foreldre, dets egen kulturelle identitet, språk og verdier, for de nasjonale verdier i det land barnet bor, landet hvor han eller hun eventuelt kommer fra og for kulturer som er forskjellige fra barnets egen kultur […]

Artikkel 30

I stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter eller personer som tilhører en urbefolkning, skal et barn som tilhører en slik minoritet eller urbefolkningen, ikke nektes retten til sammen med andre medlemmer av sin gruppe å leve i pakt med sin kultur, bekjenne seg til og utøve sin religion, eller bruke sitt eget språk.

Formålet med rammekonvensjonen er å fastsette mer detaljerte regler om minoritetsvern, og det er særlig to hensyn som søkes fremmet: På den ene siden at personer som tilhører minoriteter, skal sikres likebehandling med øvrige personer og grupper i samfunnet, og på den andre at de skal kunne bevare og videreutvikle sin egen kultur. Dette forutsettes oppnådd innenfor rammen av en «pluralistisk integrering» i samfunnet.

Formålet er med andre ord ikke å oppmuntre til utvikling av parallelle samfunn hvor minoritetene lever sitt eget liv adskilt fra de øvrige deler av samfunnet. Minoritetene forutsettes å utgjøre integrerte deler av et større fellesskap hvor et sett av felles regler gjelder for alle, men hvor tvungen assimilering er uttrykkelig forbudt. Det er derfor av betydning å skille mellom forbudt assimilering og legitim integrering med sikte på å fremme sosial samhørighet, noe som er viktig for å sikre samliv mellom ulike kulturer, like muligheter og sikring av de sosiale og økonomiske rettighetene som fellesskapet kan gi.

Med dette som basis innebærer rammekonvensjonen at minoritetene skal ha mulighet til å bevare og videreutvikle sin kultur så lenge denne praksisen ikke fører til konflikter med individenes menneskerettigheter. Den rådgivende komiteen for rammekonvensjonen har lagt et godt grunnlag for utvalgets menneskerettslige vurderinger gjennom sine kommentarer til Norges rapporter de siste ti årene.

Boks 3.9 Europarådets rammekonsjon

Artikkel 4

  1. Partene forplikter seg til å garantere for personer som tilhører nasjonale minoriteter retten til likhet for loven og til lik beskyttelse av loven. I denne forbindelse skal enhver diskriminering basert på tilhørighet til en nasjonal minoritet være forbudt.

  2. Partene forplikter seg til der det er nødvendig å treffe egnede tiltak for å fremme full og effektiv likestilling mellom personer som tilhører en nasjonal minoritet og dem som tilhører majoriteten, på alle områder av det økonomiske, sosiale, politiske og kulturelle liv. I denne forbindelse skal de ta behørig hensyn til de særegne forhold som gjelder for de personer som tilhører nasjonale minoriteter.

  3. De tiltak som treffes i samsvar med paragraf 2, skal ikke betraktes som diskriminerende handlinger.

Artikkel 5

  1. Partene forplikter seg til å fremme de forutsetninger som er nødvendige for at personer som tilhører nasjonale minoriteter, kan bevare og utvikle sin kultur, samt bevare de grunnleggende bestanddelene av sin identitet, det vil si deres religion, språk, tradisjoner og kulturarv.

  2. Uten at tiltak truffet i henhold til deres generelle integrasjonspolitikk derved berøres, skal Partene avstå fra politikk eller praksis som tar sikte på å assimilere personer som tilhører nasjonale minoriteter mot deres vilje, og beskytte disse personene mot enhver handling som tar sikte på slik assimilasjon.

Artikkel 12

  1. Partene skal, der det er aktuelt, treffe tiltak på utdannings- og forskningsområdet for å fremme kunnskap om såvel sine nasjonale minoriteters som majoritetens kultur, historie, språk og religion.

  2. I denne forbindelse skal Partene blant annet sørge for tilfredsstillende muligheter for læreropplæring og tilgang til lærebøker, samt lette kontakten mellom elever og lærere fra ulike samfunn.

Partene forplikter seg til å fremme like muligheter for tilgang til utdanning på alle nivåer for personer som tilhører nasjonale minoriteter.

Artikkel 13

  1. Innenfor rammen av sitt utdanningssystem skal Partene anerkjenne at personer som tilhører en nasjonal minoritet, har rett til å opprette og drive sine egne private utdannings- og opplæringsinstitusjoner.

  2. Utøvelsen av denne rettigheten skal ikke medføre noen økonomisk forpliktelse for Partene.

Rammekonvensjonen har særskilte bestemmelser om nasjonale minoriteters rettigheter i forbindelse med utdanning. Disse er utformet mer som programerklæringer enn som spesifikke rettigheter.

Boks 3.10 Den rådgivende komitéen

Noen av temaene den rådgivende komiteen særlig har vektlagt i kommentarene til Norge, kan oppsummeres slik:

Politiets rolle. Komiteen erkjenner at det er gjort en betydelig innsats for å motvirke diskriminerende adferd, men at det fortsatt gjenstår noen problemer særlig når det gjelder friksjoner mellom tatere/romanifolk og campingplasseiere.

Muligheten for å bevare egen kultur og likevel delta på lik basis i det økonomiske og sosiale liv. Komiteen erkjenner at Norge har gjort visse tilpasninger, men at det foreløpig ikke er funnet noen helt tilfredsstillende løsninger på dette feltet. Dette erkjennes også av de norske myndighetene.

Skole og utdanning. Hovedproblemet her er at skoleplikten gjelder for alle på lik linje, og at det har vært vanskelig å finne en tilpasning som tar hensyn til den reisende livsstilen for dem som ønsker dette (blant voksne og barn).

Språkrettigheter og utvikling av språket. Dette har vært tatt opp av komiteen, men har ikke ført til mye debatt. Dette henger sammen med at taterne/romanifolket har hatt en viss skepsis til at det skal arbeides med dette utenfor deres eget miljø.

Erstatning for fortidens overgrep. Selv om det er lagt til rette for erstatning og en del utbetalinger er blitt gjort, klages det fortsatt over at prosedyrene eller betingelsene for erstatning er for vanskelige, og at mer må gjøres for å forbedre dette.

Rammekonvensjonens bestemmelser vil i praksis anvendes sammen med det generelle diskrimineringsvernet som gjelder for alle, også mennesker som ikke identifiserer seg som tilhørende en nasjonal minoritet.

3.2.3.2 Diskrimineringsvernet

Et sentralt menneskerettslig spørsmål er hvorvidt noen blir diskriminert på grunn av sin etniske tilhørighet. Diskriminering defineres som usaklig eller urimelig forskjellsbehandling. For at forskjellsbehandling, for eksempel på grunnlag av etnisitet, skal være rettmessig, må forskjellsbehandlingen ha et saklig formål, være nødvendig for å oppnå formålet, og det må være et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå, og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er.

Utvalget har lagt vekt på å undersøke om mennesker som gjennom det siste århundret identifiserte seg – og/eller ble identifisert som – «omstreifere», «tatere» eller «romanifolk», opplever eller har opplevd diskriminering på grunn av sin tilhørighet til denne minoritetsgruppen. En utfordring ligger i å forsøke å klargjøre når lover, regler eller praksis eventuelt hadde til hensikt eller fikk som konsekvens å forskjellsbehandle på slikt grunnlag.

Som vist over, har FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter et generelt diskrimineringsvern i artikkel 26: «Alle er like for loven og har uten noen form for forskjellsbehandling rett til lik beskyttelse av loven. I dette øyemed skal lovgivningen forby enhver form for forskjellsbehandling […].» Også Den europeiske menneskerettighetskonvensjons artikkel 14 beskytter mot diskriminering, men i motsetning til FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheters artikkel 26 innebærer ikke Den europeiske menneskerettighetskonvensjons artikkel 14 et generelt diskrimineringsforbud. Artikkel 14 forbyr diskriminering av de rettighetene som ellers følger av konvensjonen.

De siste tiårene har man i både nasjonal og internasjonal rett innført et skille mellom direkte og indirekte diskriminering. Diskrimineringsloven definerer direkte og indirekte diskriminering slik:

Med direkte forskjellsbehandling menes en handling eller unnlatelse som har som formål eller virkning at en person eller et foretak blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes etnisitet, religion eller livssyn. Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av etnisitet, religion eller livssyn.

Begge former for diskriminering vil være menneskerettighetsstridige. Diskrimineringsvernet innebærer ikke bare at like tilfeller skal behandles likt, men gir også muligheter for positiv særbehandling. Diskrimineringsvernet hindrer hverken at minoriteter får særskilte rettigheter eller at staten iverksetter særskilte tiltak rettet mot hele eller deler av gruppen begrunnet i hensynet til minoritetens rett til utøvelse av egen kultur. Retten til å utøve sin egen kultur innebærer ikke kun et vern mot inngrep fra myndighetenes side, men vil i mange tilfeller også innebære et krav om aktive tiltak fra myndighetene overfor gruppen for å sikre dens rett til kulturutøvelse. Dette følger av FNs Menneskerettighetskomités forståelse av artikkel 27 i konvensjonen om sivile og politiske rettigheter.

Fotnoter

1.

Full tittel: Den europeiske konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (Vedtatt av Europarådet i Roma 4. november 1950. I kraft i Norge fra 3. september 1953.)

Til toppen
Til dokumentets forside