Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2016: 3

Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi — Produktivitetskommisjonens andre rapport

Til innholdsfortegnelse

Hovedpunkter

Produktivitetsveksten har falt, både i Norge og i land vi handler med. Trendveksten er nå historisk lav under 1 pst., mens den var om lag 3 pst. i årene fra 1996-2005. Videreutvikling av vår velstand forutsetter at produktivitetsveksten holdes oppe. Kommisjonen har sett på scenarier for utviklingen i sysselsetting og verdiskaping som tar hensyn til lavere oljeaktivitet, aldring av befolkningen og svakere produktivitetsvekst. Resultatene viser at vi kan få stagnerende levestandard og store offentlige underskudd noe fram i tid. Det vil bli krevende å takle lav sysselsettingsvekst og økte behov i helse og omsorg.

Petroleumsvirksomheten har påvirket produktivitetsveksten gjennom endring av norsk næringsstruktur. Ressurser er flyttet over til oljerelatert virksomhet gjennom en kombinasjon av høyere lønnsvekst enn i våre konkurrentland og styrket kronekurs. Samtidig har ressursinntektene bidratt til at arbeid og kapital er flyttet til offentlig og privat tjenesteyting som har hatt lav produktivitetsvekst. Norge har imidlertid vært i stand til å ha en stor ressursorientert virksomhet og samtidig opprettholde en høy samlet produktivitetsvekst.

Oljen vil fortsatt være viktig del av norsk økonomi, men den vil gi mindre vekstbidrag i fremtiden. Handlingsrommet i offentlige finanser vil gradvis reduseres, også fordi vi står overfor et skifte fra en yngrebølge til en eldrebølge. I så måte er vi ved et vendepunkt. Vi må ha ny inntektsvekst som primært skapes i nye næringer - et skifte fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi.

Alle ressursbaserte økonomier møter denne utfordringen, før eller senere. Og internasjonale erfaringer viser at det er krevende. I tillegg til at en ressursbasert vekst gir nedbygging av industri, kan den også svekke insentivene til utdanning og innovasjon. Kommisjonen tolker lav effektivitet og svak gjennomføring i det norske utdanningssystemet og manglende innovasjon i næringslivet delvis som et resultat av ressursøkonomien. Det gir svakere forutsetninger for framtidig vekst enn vi burde hatt.

Det er stor usikkerhet om hvordan produktiviteten vil utvikle seg framover. Kommisjonen mener at myndighetene må forberede seg på en situasjon med lav produktivitetsvekst. Ved å gjennomføre flere av tiltakene kommisjonen foreslår, vil produktivitetsveksten kunne økes. Det er ingen tvil om at det er et betydelig potensial for å effektivisere og utvikle en mer bærekraftig norsk økonomi. I den forrige rapporten pekte kommisjonen på flere områder der det vil være mulig å øke produktiviteten i økonomien. I denne rapporten har kommisjonen konsentrert seg om langsiktig produktivitetsvekst og behandlet tre områder: forskning, innovasjon og adopsjon, arbeidsmarkedet i omstilling, og offentlig sektor sin rolle.

Den viktigste forutsetningen for produktivitet er kunnskapsnivået i befolkningen og framtidens næringer vil i stadig økende grad være kunnskapsbaserte. Kunnskap gir grunnlag for innovasjon i bedrifter og virksomheter med bedre organisering, teknologi og produkter og tjenester. Innovasjon må utnytte internasjonal teknologiutvikling og krever kompetanse på internasjonalt nivå.

Kommisjonen har sett nærmere på kunnskapsproduksjonen og samspillet med næringslivet. Utdanningssystemets viktigste bidrag til vekst er å levere kandidater med gode kunnskaper til arbeidslivet. Da er det en utfordring at vi ikke har høyere andel som tar mastergrad og doktorgrad. I tillegg er høyere utdanning orientert mot samfunnsfag og humanistiske fag på grunn av insentiver i finansieringssystemet. Resultatet er at Norge har svært lav andel med realfag og teknologifag.

Kvaliteten i norsk forskning har økt de senere år, men vi er fortsatt ikke blant de beste. Både universitetene og Forskningsrådet har i økende grad vektlagt konkurransearenaer og publiseringskvalitet, og det har virket. Men vi har et forskningssystem med tung politisk styring i retning av brede samfunnsmessige mål. Samtidig evner vi i liten grad å flytte ressurser fra dårlige til gode forskningsmiljøer – det gjelder både innen og mellom institusjonene. Vi har ingen universiteter i verdensklasse. Det er sterkt behov for å øke kvalitetskravene i forskning. Finansieringssystemet for universiteter og høyskoler må i større grad gi institusjonene insentiver til å produsere forskning av høy vitenskapelig kvalitet. Kommisjonens vurdering er at dette vanskelig lar seg gjøre med et formelbasert system for tildeling av midler. Et system som i vesentlig grad vektlegger kvalitet må baseres på bruk av fagfellevurdering.

Næringslivet må utnytte global kunnskap for å konkurrere på internasjonale markeder. De beste bedriftene gjør det, men samlet sett scorer vi lavt på innovasjon og entreprenørskap. Vi har derfor et stort potensial i bedre utnytting av teknologi. Det gjelder særlig de tjenesteytende næringer som har mye av sysselsettingen, hvor det også er lite konkurranse og internasjonalisering. Det er sammenheng mellom samfunnsutbygging og næringsutbygging. God organisering av attraktive byer styrker konkurransen om den fremste kompetansen og de mest avanserte bedriftene.

Utvikling av nytt konkurranseutsatt næringsliv krever forbedring i den «store» innovasjonspolitikken. Vi må ha en åpen og konkurranseutsatt, ikke skjermet, forskningssektor. Internasjonaliseringen av næringslivet må videreføres og vi må slippe til mer utenlandsk konkurranse her hjemme. Det kreves sterkere og mer kompetent eierskap som bedre utnytter forskningsbasert kunnskap. En stor del av norsk næringsliv er statlig eid og rettet mot offentlige reguleringer og innkjøp. Det private eierskapet kan styrkes gjennom et mer konsentrert statlig eierskap. Nøytralitet i beskatning er viktig for å unngå feilallokering av kapital og arbeidsressurser. Den lave beskatningen av eiendom er konkurransevridende, og går utover den nødvendige investerings- og eierskapskompetansen for å bygge opp en kunnskapsøkonomi.

Omlegging til en kunnskapsbasert vekst krever store endringer i arbeidslivet, ikke minst fordi det samtidig er press fra økende globalisering, stadig raskere teknologisk utvikling, og nye innvandrere og flyktninger. God organisering og godt samarbeid i arbeidslivet er en viktig forutsetning for å få til denne omstillingen. Ny konkurranseutsatt virksomhet vil kreve bedre kompetanse for teknologi og kunnskapsintensive næringer. Mobiliteten på arbeidsmarkedet må økes slik at talent kan utvikles og anvendes best mulig. Nye løsninger for å koble tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft kan øke effektiviteten i arbeidsmarkedet. Regulering som gir innlåsing av arbeidskraft må avvikles. Næringspolitikk og reguleringer må fremme, ikke hemme, omstillinger.

Vi står overfor store demografiske endringer i befolkningen i årene og tiårene framover. Et viktig trekk er at befolkningen eldes og at levealderen forventes å fortsette å øke. Det innebærer at forsørgelsesbyrden vil øke kraftig og offentlige utgifter til pensjoner, helsetjenester og eldreomsorg vil tilta. For å opprettholde en høy velferd også i årene framover er vi avhengig av at arbeidsinnsatsen i samfunnet blir så høy som mulig.

Kommisjonen mener at de demografiske endringene ikke er forenlig med stort utenforskap på arbeidsmarkedet. De nødvendige omstillinger må sikres ved utforming av velferdsordninger som stimulerer til å stå i arbeid, et utdanningssystem som bygger opp relevant kompetanse, og en arbeidsmarkedspolitikk og reguleringer som sikrer tilpasningsevne både for arbeidstagere og bedrifter.

Trygdeytelsene må gjøres mer aktivitetsorienterte. Ordningen med arbeidsavklaringspenger og sykefraværsordningen bør særlig vurderes nærmere, med tanke på at Norge internasjonalt sett har et høyt sykefravær og at innføringen av arbeidsavklareringspenger ikke ser ut til å ha redusert varigheten av fraværet. Kommisjonen mener at arbeidsgiver bør ha et økonomisk medansvar for de lengre sykdomsforløpene.

Oljeinntektene er i stor grad brukt til å utvide offentlig administrasjon og tjenestetilbud og til å finansiere offentlige trygdeordninger. Hver tredje sysselsatt er nå i offentlig sektor, og offentlige utgifter utgjør nå mer enn 50 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Den økende sysselsettingen i departementene og i direktoratenes sentralenheter innebærer stor vekst i byråkrati, som også spres ut over i resten av forvaltningen. Det er behov for nyorganisering av offentlig virksomhet med mindre byråkrati og bedre resultatoppfølging. Pengerikeligheten gjør at reformer har vært utsatt. Det må gjøres en opprydding i oppgaveløsningen på regionalt nivå hvor sektorisering og organisering hemmer effektivt samspill mellom stat og kommune. Kommunereform kan bidra til bedre forutsetninger for slikt samspill.

I første rapport la kommisjonen fram materiale som belyser ressursbruken i offentlig sektor. Internasjonale sammenligninger og effektivitetsstudier av offentlige virksomheter viser betydelig potensial for bedre ressursbruk. Det mest synlige internasjonalt sett er høy ressursbruk og middels resultater i utdanningssektoren. Nasjonale studier av sykehusene, høgskoler og universiteter, politiet, kommunesektoren mv. viser store forskjeller og store potensielle effektivitetsgevinster om man klarer å realisere beste praksis. Fordi store deler av sektoren er beskyttet mot virksom konkurranse, er insentivene til effektiv ressursbruk mye svakere enn i privat sektor. Kommisjonen mener det er nødvendig å stramme inn og prioritere tydeligere målsettingene for offentlige virksomheter, og gi virksomhetene handlingsrom til å legge ned mindre prioriterte aktiviteter og flytte ressurser til de beste aktivitetene. Gevinster ved effektiviseringstiltak, som ved digitalisering, må den enkelte virksomhet få ta del i.

Offentlig forvaltning kjøper varer og tjenester fra privat sektor for godt over 400 mrd. kroner i året. Anskaffelsesprosesser er ressurskrevende. Analyser tyder på at det kan spares mye ressurser ved å effektivisere arbeidet med anskaffelser i offentlige virksomheter. Mulighetene til utvikling og innovasjon må også utnyttes bedre. Kommisjonen mener det er behov for forenklinger i loven om offentlige anskaffelser, både for å fjerne lite hensiktsmessige administrative prosesser og for å fremme anskaffelser med høy nytte. Formålet med loven om anskaffelser bør være effektiv ressursbruk. Andre samfunnsmål ivaretas best gjennom virkemidler som er rettet mer direkte mot målet, og kommisjonen mener derfor at anskaffelsesregelverket ikke bør inneholde ikke-anskaffelsesfaglige tilleggskrav.

Det er store samfunnsmessige gevinster ved å øke digitaliseringen i hele samfunnet og det må legges til rette for digital infrastruktur. Det gjelder også i offentlige virksomheter, hvor ny teknologi kan gi et stort potensial for effektivisering. Det kreves en bedre samhandling mellom IKT-systemer i offentlig forvaltning og en samordnet offentlig informasjonsforvaltning, som også omfatter kommunesektoren. Det er nødvendig å arbeide for sterkere samordningsorganer på tvers av virksomheter og forvaltningsnivåer. Det må gis en tydelig og forpliktende «marsjordre», slik at gevinster, som bedre tjenester for innbyggerne og lavere kostnader for det offentlige, identifiseres og realiseres. Det har vært for mange eksempler på offentlige IKT-prosjekter med forsinkelser og store budsjettoverskridelser. Det er nødvendig med bedre styring, økt budsjettforpliktelse mht. kostnader og gevinster og en mer trinnvis utvikling av IKT-systemene. Dette antas å gi bedre resultater over tid.

I oppsummeringen av kommisjonens første rapport understreket vi behovet for å etablere tilstrekkelig bred politisk støtte for å kunne gjennomføre større reformer. Det er viktig med god kommunikasjon med grupper som særlig berøres av reformene. Samfunnsøkonomiske gevinster ved reformer, og også kostnader ved mislykkede reformer, kan være store. På en rekke områder der kommisjonen anbefaler tiltak er det imidlertid ikke mangel på utredninger eller analyser om hva som bør gjøres. Det kreves mer langsiktighet i politikken, med sterkere orientering mot resultater som kan oppnås. Strammere budsjetter vil kreve hardere prioriteringer og kreativ destruksjon også i offentlig sektor.

Vendepunktet vi står overfor er en utfordring for vekst i verdiskaping og bærekraft i offentlige finanser. Hovedsvaret er økt produktivitetsvekst.

Til toppen
Til dokumentets forside