Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2016: 3

Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi — Produktivitetskommisjonens andre rapport

Til innholdsfortegnelse

2 Mandat og arbeidet i kommisjonen

2.1 Mandatet

Kommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 7. februar 2014 og fikk følgende mandat:

«På lang sikt bestemmes velferdsutviklingen i Norge først og fremst av vekstevnen i fastlandsøkonomien. Vekstevnen avhenger særlig av arbeidsinnsats og produktivitetsutviklingen. Vår evne til å utvikle og anvende kompetanse og resultater fra forskning, utviklingsarbeid og nyskaping står dermed sentralt. Produktiviteten i norsk økonomi holdt seg godt oppe gjennom 1990-tallet og fram til midten av forrige tiår. De siste årene har imidlertid veksten i produktiviteten vært svak. Selv om dette er et trekk vi også finner i en del andre land, er det bekymringsfullt for framtidig inntekts- og velstandsutvikling. For å analysere årsakene til svakere produktivitetsutvikling og foreslå produktivitetsfremmende tiltak opprettes det en produktivitetskommisjon.
Produktivitetskartlegging gir ikke alene klare politikkimplikasjoner. God økonomisk politikk må styrke evnen til omstilling og innovasjon. Kommisjonens hovedoppgave er å fremme konkrete forslag som kan styrke produktivitet og vekstevne i norsk økonomi, både i konkurranseutsatt, skjermet og offentlig sektor. For at tiltak skal kunne settes i gang raskt, oppfordres kommisjonen til løpende å komme med anbefalinger og forslag til tiltak så snart arbeidet gir grunnlag for dette. Kommisjonens anbefalinger må være samfunnsøkonomisk funderte og ha som formål å styrke hele økonomiens evne til omstilling og innovasjon. Kommisjonen må basere sitt arbeid på det nyeste innenfor internasjonalt arbeid på produktivitetsområdet, bl.a. ved å inkludere betydningen av effektiv regulering for hele økonomien.

Arbeidet deles i to faser.

Første fase skal ende opp med en innledende rapport der kommisjonen bl.a. skal:
  • vurdere produktivitetsutviklingen i Norge de siste tiårene og sammenligne med utviklingen i andre land, identifisere årsaker til at veksten i produktiviteten har vært svakere etter midten av forrige tiår, undersøke om omslaget har vært klart sterkere i noen (grupper av) næringer enn i andre og ev. identifisere bakgrunnen for dette,

  • identifisere på hvilke områder Norge har særlige utfordringer sammenlignet med andre land når det gjelder effektivitet og rammevilkår for næringsvirksomhet og offentlig tjenesteproduksjon og peke ut ev. områder der Norge er langt fremme,

  • vurdere hvilke områder som bør vies særskilt oppmerksomhet i det videre arbeidet,

  • sammenfatte konkrete anbefalinger kommisjonen har gitt i løpet av arbeidets første fase, samt supplere med ev. ytterligere konkrete anbefalinger.

Den innledende rapporten skal leveres innen ett år etter at kommisjonen er nedsatt og bør gi en klar retning for kommisjonens videre arbeid med råd om hvordan produktiviteten i norsk økonomi kan økes framover, både i næringslivet og offentlig sektor. Analysen av årsakene til svak produktivitetsutvikling bør legges opp slik at den blir et godt utgangspunkt for utformingen av framtidig politikk. Kommisjonen bør ta stilling til om det er behov for ytterligere analyser av sektorer eller områder, og ev. foreslå videre oppfølging dersom kommisjonen ikke selv kan forestå videre utredning.
Etter første fase kan Finansdepartementet presisere kommisjonens mandat. Det legges i utgangspunktet til grunn at kommisjonen i den andre fasen av sitt arbeid konsentrerer seg om et utvalg av problemstillinger og gir spesifikke anbefalinger til tiltak som kan øke produktiviteten på de områdene som studeres. Også i denne fasen oppfordres kommisjonen til å komme med løpende anbefalinger. Kommisjonen kan velge å følge opp ulike områder i egne delrapporter. Kommisjonen vil få en endelig tidsfrist på ett år for andre fase av arbeidet. Endelig tidsfrist fastsettes når kommisjonen har lagt fram den innledende rapporten.
I sitt arbeid skal kommisjonen trekke på erfaringer fra produktivitetskommisjoner i andre land, særlig Danmark, men også Australia og New Zealand. Kommisjonen bør også trekke inn studier som sammenligner vekstevnen mellom land, herunder OECDs Going for Growth, Verdensbankens Doing Business-indikator og andre studier hvor det er laget indikatorsett som sammenligner konkurranseforhold mellom land. Kommisjonen bør også se hen til effektivitet i anvendelsen av natur- og miljøkapital. Kommisjonen bør søke å gi et best mulig bilde av produktivitetsutviklingen i offentlig sektor basert på eksisterende og eventuelt nye indikatorer og undersøkelser. Kommisjonen bør også belyse hvordan teknologisk framgang, økt kvalitet på arbeidskraften og endret organisering både internt i og mellom virksomheter kan bidra til produktivitet i offentlig og privat sektor.
Kommisjonen bør ha en arbeidsform der problemstillinger og foreløpige resultater fra arbeidet gis en åpen drøfting. Dette kan gjøres ved å arrangere seminarer og møter der representanter for aktuelle næringer, offentlige virksomheter og arbeidslivets organisasjoner inviteres sammen med forskere og andre.»

Produktivitetskommisjonens første rapport, NOU 2015: 1 «Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd», ble overlevert finansminister Siv Jensen 10. februar 2015. Rapporten har en bred tilnærming til produktivitet og gir grunnlag for å drøfte tiltak for økt produktivitet på mange områder. Det ble foreslått tre hovedområder for det videre arbeidet:

  1. Teknologi, utvikling og innovasjon – en kunnskapsbasert økonomi

  2. Bedre bruk av arbeidskraftsressursene

  3. Tiltak for økt produktivitet i offentlig sektor

Det videre arbeidet var ikke ment å oppdatere arbeidet fra første rapport, men å gå spesielt inn på de tre temaene ovenfor og komme med analyser og anbefalinger. Det videre arbeidet erstatter dermed ikke den første rapporten, men går videre inn på de tre nevnte temaene. Mandatet for kommisjonens videre arbeid ble presisert av finansministeren i brev 16. april 2015, der hun ga sin støtte til temaene. Kommisjonen ble bedt om å fortsette den åpne arbeidsformen, med seminarer og invitasjoner til innspill.

I andre fase har kommisjonen hatt følgende sammensetning:

  • Professor Jørn Rattsø (leder), Trondheim

  • Professor Kjell Gunnar Salvanes, Bergen

  • Professor Peter Birch Sørensen, Danmark (fram til august 2015)

  • Spesialrådgiver Tore Eriksen, Oslo

  • Direktør Marianne Andreassen, Oslo

  • Direktør Simen Vier Simensen, Oslo

  • Forretningsfører Hans Olav Karde, Tromsø

  • Direktør Christine Benedichte Meyer, Bergen

  • Styreleder og selvstendig næringsdrivende Siri Beate Hatlen, Bærum

  • Konserndirektør Toril Nag, Stavanger

Sekretariatet har vært ledet av avdelingsdirektør Erik Storm, fra Finansdepartementet. Sekretariatet har ellers bestått av medarbeidere i Finansdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Statistisk sentralbyrå.

2.2 Arbeidet i kommisjonen

Kommisjonen har hatt åtte møter i andre fase. Kommisjonen har invitert forskere, fagpersoner og partene i arbeidslivet for å belyse trekk og utfordringer knyttet til de tre utvalgte temaene.

Svein Gjedrem og Jostein Askim har foredratt om effektivitet i offentlig sektor. Karl-Christian Agerup og Anne Kjersti Fahlvik har innledet om forskning og innovasjon. Kjell Salvanes, Knut Røed og Espen Moen innledet om arbeidsliv og bruk av arbeidskraftsressursene. Styring og insentiver i offentlig sektor ble belyst av Halvard Kilde, Tom Colbjørnsen og Ola Kvaløy. Roger Schjerva innledet om bruk av IKT i offentlig sektor. Erik Arnold, Gunnar Sivertsen og Mats Benner har foredratt om styring, finansering og vilkår for forskning i Norge. Olav Spilling, Knut Haanæs og Arvid Hallén drøftet kobling mellom forskning og næringsliv. Nils-Henrik M. von der Fehr innledet om fristilling av UH-institusjoner. Håvard Devold foredro om barrierer for innovasjon. Erling Holmøy belyste produktivitet og offentlige finanser. Stein Reegård foredro om arbeidsmarkedet. Edwin Leuven og Roger Bjørnstad drøftet kompetansebehovet. Kommisjonen hadde 22. juni 2015 et møte med OECD, der Dirk Pilat, Dan Andrews, Joanna Caddy og Ronnie Downes innledet om produktivitet, kompetanse og offentlige finanser. Torfinn Harding har bidratt til kommisjonens arbeid. Følgende notater fra innlederne er mottatt av kommisjonen:

  • Tom Colbjørnsen: Ledelse og styring i offentlig sektor

  • Mats Benner: Gjennombruddsforskningens vilkår i Norge

  • Ola Kvaløy: Insentiver i offentlig sektor

  • Knut Haanæs: Kobling mellom forskning og næringsliv

  • Difi: Offentlige anskaffelser og effektivitet i offentlig sektor

  • Teknologirådet: Denne gangen er det personlig: Digitalt skifte i offentlig sektor.

Kommisjonen har også i andre fase lagt vekt på en åpen arbeidsform. Høringsuttalelser til første rapport er lagt ut på nettsidene. Det har vært mulig å komme med innspill på produktivitetskommisjonen.no, og foredragene som er holdt for kommisjonen og tilknyttede notater er blitt lagt ut der.

Kommisjonen har holdt tre seminarer som har vært åpne for pressen og overført på nett-tv. Organisasjonene i arbeids- og næringslivet og relevante institusjoner har vært invitert. Følgende seminarer er gjennomført:

  • 9. november 2015: «Offentlig sektor i endring». Generelle innledninger av kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner og leder av Produktivitetskommisjonen Jørn Rattsø. Muligheter og utfordringer sett fra en leders perspektiv ble drøftet av Marianne Andreassen, Eva Hildrum og Christine Meyer.

  • 26. november 2015: «Arbeidsintegrering – nøkkelen til god samfunnsøkonomi». Statssekretær Kristian Dahlberg Hauge i Arbeids- og sosialdepartementet innledet om myndighetenes rolle i arbeidsintegreringen. Knut Røed og Anne Britt Djuve presenterte kunnskapsgrunnlaget. Kjell Salvanes belyste hvorfor kompetanse blir viktig. Sjefsøkonom i LO Stein Reegård og direktør i NHO Svein Oppegaard presenterte utfordringer for arbeidsmarkedet.

  • 4. februar 2016: «Evaluering som verktøy for politikkutforming». Finansminister Siv Jensen innledet generelt om behovet for prioriteringer og gode verktøy. Jørn Rattsø og Øystein Børmer drøftet bruken av evalueringer. John Raaum presenterte et eksempel på bruk av effektevaluering. Innledningene ble etterfulgt av panelsamtale mellom innlederne.

Kommisjonens leder, medlemmer og sekretariat har gjennom 2015 holdt en rekke presentasjoner for organisasjoner og i andre sammenhenger. Kommisjonen har bygget videre på arbeidet fra første fase, i tillegg til å bruke internasjonale sammenligninger og nyere forskning, bl.a. fra OECD.

2.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

I henhold til regjeringens utredningsinstruks skal det redegjøres for økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslag som fremmes. Kommisjonen peker på utfordringer, reformer og tiltak. På flere områder innebærer tiltakene endringer i organisering, rammeverk og reguleringer for å øke produktivitetsveksten og bedre ressursbruken. Kommisjonen har som utgangspunkt at de tiltak som gjennomføres skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Kommisjonen har i denne rapporten lagt vekt på å beskrive sentrale framtidsutsikter innenfor forskning og innovasjon, arbeidsmarkedet og offentlig sektor, samt anbefale tiltak for å bedre utnyttelsen av samfunnets ressurser og øke produktiviteten innenfor disse områdene.

En grundig vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser på de ulike områdene skal være en del av forberedelsene som gjøres i en oppfølging av kommisjonens anbefalinger, i tråd med regjeringens utredningsinstruks. I forarbeidet bør videre kostnader, gevinster og byrdefordeling være nøye vurdert. Alternative løsninger og antatte konsekvenser på kort og lang sikt må være godt belyst i beslutningsgrunnlaget. I noen tilfeller bør det også vurderes å forsøke ut alternative løsninger. En kan eksempelvis bruke forsøksordninger for begrensede grupper for å forbedre beslutningsgrunnlaget for reformer og tiltak. Slike forsøk må utformes for å gi mulighet til læring. På den måten kan man unngå å gjøre feilgrep som kan gjøre offentlig forvaltning mindre effektiv over lang tid. Et godt beslutningsgrunnlag legger til rette for effektiv og målrettet gjennomføring etter at vedtaket er fattet. Uten gode utredninger øker risikoen for at det fattes beslutninger som ikke kan gjennomføres, gir uønskede virkninger eller innebærer sløsing med samfunnets ressurser.

Til toppen
Til dokumentets forside