Del 2
Temaer

4 Forsvarets innsats

De første norske militære bidragene til Operation Enduring Freedom (OEF) kan knyttes til målet om å bidra til «krigen mot terror». Oppgaven til de fleste norske militære avdelingene i Afghanistan, og alle i ISAF, var imidlertid å støtte statsbyggingen ved å bidra til sikkerhet. Bidrag til statsbygging var derimot ikke det viktigste målet for norske myndigheter i beslutningene om å sende styrker. Det viktigste var å støtte USA og NATO.

Gjennom perioden fra 2001 til 2014 var det mange forhold som påvirket hvilke militære enheter Norge sendte til Afghanistan og hvor lenge de sto. Styrkebehovet i operasjonene var viktig. Dette ble veid opp mot kostnader og avdelingenes kvalitet, tilgjengelighet, utholdenhet og sikkerhet. Disse militære og økonomiske vurderingene ble i sin tur gjort i spenningsfeltet mellom den tradisjonelle vektleggingen av gode sikkerhetspolitiske forbindelser til USA og NATO, og andre politiske interesser og hensyn.

Norges militære innsats kan betraktes som bidragskrigføring: Norge ga forskjellige bidrag til OEF og ISAF i stor grad uten at det lå en selvstendig og langvarig strategi bak, utover det grunnfestede sikkerhetspolitiske prinsippet om at Norge ønsker å være en god alliert. Strategien bak den internasjonale innsatsen ble, som omtalt i kapittel 3, primært utformet i Washington, D.C., USAs sentralkommando og ISAFs hovedkvarter. Norske myndigheter hadde oppfatninger om enkelte deler av denne, men Norge og andre mindre bidragsytere begrenset seg i hovedsak til å stille militære «byggeklosser» til den amerikanskdrevne strategien som utviklet seg i operasjonene. Valget av hvilke byggeklosser Norge skulle stille, var imidlertid relativt fritt.

Dette kapittelet beskriver de norske militære styrkene som ble engasjert i Afghanistan og som ikke tematisk faller inn under kapittel 5 og kapittel 8. Kapittelet behandler norske bidrag til OEF og til ISAF i hovedsak fram til 2006, da Faryab ble hovedinnsatsområdet, og analyserer hvilke forhold som var med på å påvirke valgene av norske bidrag.

4.1 Oppstartsfasen – OEF og bilaterale anmodninger fra USA

Den første fasen etter 11. september var preget av stor usikkerhet. Som mange andre NATO-allierte inntok Norge innledningsvis en avventende og observerende holdning. NATOs operative rolle var uavklart, og det tok tid før det kom konkrete forespørsler fra USA om militære styrker til bruk i Afghanistan.

Det var åpenbart at det ville komme et kraftfullt militært svar på angrepet den 11. september. Det lå imidlertid ingen automatikk i måten USA ville respondere på, ei heller i at amerikanske myndigheter ville vektlegge å få sine allierte med. Det ble heller ikke utelukket at USA ville be om avlastning andre steder, som på Balkan, for å frigjøre egne midler til kampen mot internasjonale terrorister.

Basert på erfaringene fra Operation Allied Force mot Serbia i 1999, hvor oppfatningen var at Norge ikke hadde maktet å stille relevante styrker tidsnok, etablerte forsvarssjefen alt to dager etter angrepet en oversikt over hva Norge kunne stille med militært, dersom det skulle komme en forespørsel.1 Det viste seg at Forsvaret hadde få styrker som kunne reise raskt. De begrenset seg til kampfly fra Luftforsvarets innsatsstyrke, infanteriavdelinger fra Hæren for mulig tjeneste på Balkan, minesveipere og missiltorpedobåter for vakt og sikringsoppdrag i Persiabukten, samt spesialstyrker, eksplosivrydderlag (EOD-lag) og etterretningselementer.2

Det amerikanske angrepet på Afghanistan ble innledet 7. oktober 2001. Allerede den 3. oktober 2001 anmodet USA om generell støtte fra NATO, blant annet knyttet til etterretningsdeling og overflyvningstillatelser.3 USA ønsket ikke en NATO-operasjon mot Afghanistan, men understreket ønsket om bilateral støtte fra NATO-allierte. Den 30. oktober mottok norske myndigheter et brev fra den amerikanske ambassaden i Oslo hvor amerikanske myndigheter i generelle vendinger takket for Norges proaktive planlegging for å støtte USA.4 Samtidig ble det opplyst om at USA langs militære kanaler hadde sendt en invitasjon til Norge om å besøke US Central Command (USCENTCOM) i Tampa. Formålet var å konkretisere eventuelle norske bidrag.

For å bringe større klarhet i amerikanske behov ble det den 5. november sendt en norsk delegasjon til Tampa. På det tidspunktet var 18 stater allerede på plass med faste representanter i USCENTCOM, og det var en klar forventning om at også Norge skulle etablere en fast delegasjon.5 Norge deltok på dette tidspunktet i NATOs maritime operasjon Active Endeavour i det østlige Middelhavet og i Operation Eagle Assist som overvåket amerikansk luftrom med NATOs AWACS-overvåkningsfly.6 Begge operasjonene var opprettet som svar på angrepet den 11. september.

Den første amerikanske anmodningen om militære bidrag kom i midten av november. Den gjaldt støtte til humanitær innsats, spesielt flystøtte, inkludert logistikk- og luftromskontroll.7 På dette tidspunktet hadde Norge – i motsetning til 13 andre land, hvorav 10 NATO-medlemmer – ennå ikke konkretisert en tilbudsliste til USA.8

På denne tiden var Forsvaret inne i en krevende omstillingsperiode. St.prp. nr. 45 (2000–2001) Omlegging av Forsvaret i perioden 2002–2005, fra februar 2001, slo fast at «Forsvaret befinner seg i en dyp og vedvarende strukturell krise.»9 Den militære appetitten på nye, kostbare utenlandsoperasjoner i tillegg til deltakelsen på Balkan var følgelig ganske lav.

I de skarpeste delene av Forsvaret hersket det også usikkerhet om hva situasjonen krevde. Sjefen for en avdeling som skulle få mye med Afghanistan å gjøre, oberst Karl Egil Hanevik ved Hærens jegerkommando, var innledningsvis skeptisk til ideen om å sende norske spesialstyrker til Afghanistan:

Jeg var tilbakeholden. Ingen sjef har i utgangspunktet lyst til å sette sine soldater i fare. […] det var slett ikke meg som skulle være en pådriver overfor politisk og militær ledelse for å få til en eventuell deployering.10

Den amerikanske anmodningen om luftmilitære bidrag til FNs humanitære operasjoner ga derfor en gunstig åpning for norsk medvirkning.11 For Forsvarsdepartementet var imidlertid dette utilstrekkelig i forhold til forventningene og derfor bekymringsfullt. Norge var sent ute med å tilby bidrag sammenliknet med sentrale allierte. Som omtalt i kapittel 3, uttrykte avdeling for sikkerhetspolitikk i FD en slik bekymring alt før regjeringsskiftet i et notat datert den 15. oktober 2001.12 I et notat til den nye regjeringen datert den 22. november 2001 ble budskapet forsterket. Mangelen på konkrete tilbud om militære bidrag, skrev FD, kunne bli et problem for Norges sikkerhetspolitiske forhold til USA. Deltakelse i den humanitære operasjonen ville ikke endre inntrykket av en lav norsk militær profil i «krigen mot terror», selv om et tilbud i det minste ville vise at Norge hadde evne og vilje til å stille relevante bidrag.13 Norge burde ifølge FD stille bidrag også til OEF.

I slutten av november rettet sjefen for OEF og USCENTCOM, general Tommy Franks, en muntlig henvendelse til de norske representantene i USCENTCOM om mulige norske bidrag til operasjonen.14 Vurderingen i FD var at Norge burde tilby relevante og etterspurte styrker, men i begrenset omfang. USA ville neppe anmode om norsk deltakelse uten at Norge først tilbød å stille relevante bidrag.

Den 30. november vedtok Bondevikregjeringen at Norge kunne tilby følgende til OEF: 6 F-16 fly, 4 Bell helikoptre, 1 DA 20 elektronisk krigføringsfly, et mindre antall eksplosivryddere og en transportkontrollenhet. Til den humanitære støtteoperasjonen tilbød Norge 1–2 C-130 Hercules transportfly, et mindre antall eksplosivryddere, en transportkontrollenhet og diverse mindre ingeniørenheter.15 Dette var bidrag Norge var forberedt på å stille, dersom en konkret forespørsel skulle komme.

USCENTCOM framsatte en ny uformell anmodning om norske styrkebidrag til OEF den 10. desember 2001. Denne gangen var det spesifisert til 4 F-16 fly (senere økt til 6) med mulig base i Tadsjikistan (senere endret til Kirgisistan), 4 Bell helikoptre med antydet base på Bagram like nord for Kabul (ble ikke sendt), inntil 65 terrenggående personellkjøretøyer og spesialister innen vinteroperasjoner (som var «kodeordet» for spesialstyrker).16 Omtrent samtidig lånte Norge ut 15 pansrede Mercedes feltvogner til USA.17

Den 17. desember kom det en ny muntlig anmodning til Norge om å stille mineryddeenheter med norske operatører for rydding av Bagram flyplass.18

Dialogen mellom USA og Norge om norske bidrag høsten 2001 ble avsluttet den 20. desember da chargé d’affaires ved den amerikanske ambassaden i Oslo i møte med statssekretær Kim Traavik opplyste at amerikanske myndigheter var i ferd med å akseptere de norske bidragene.19 Styrkene inkluderte 4 F-16, 1 C-130, spesialstyrker og mineryddere.

Som følge av tiår med krig var Afghanistan et land preget av miner, blindgjengere og andre typer etterlatte eksplosiver. For at styrkene kunne operere effektivt fra afghanske flybaser, måtte minene først fjernes. Innenfor feltet hadde Norge bred kompetanse, blant annet opparbeidet på Balkan. USA anmodet derfor direkte om slik støtte til OEF. En gruppe med 16 mineryddere med to Hydrema mineryddingsmaskiner var den første norske operative avdelingen i Afghanistan. Avdelingen ryddet miner og eksplosiver på flyplassen i Kandahar og senere på Bagrambasen.

Foto: Roald Ulvedal/Forsvaret

I tillegg til mineryddere sendte Norge også spesialstyrker. Disse ble i første omgang sendt til Kandahar flyplass og hadde sitt første oppdrag den 15. januar 2002. Norske soldater deltok ikke aktivt i strid på dette tidspunktet, men hadde oppdrag knyttet til fjernoppklaring og informasjonsinnhenting, såkalt spesiell rekognosering (se kapittel 5).

Et C-130 transportfly med omkring 60 støttepersonell ble sendt til Kirgisistan. I løpet av våren 2002 gjennomførte flyet 38 turer på til sammen 194 timer og fraktet 350 tonn last. På slutten av året reiste seks norske F-16 kampfly til samme flybase i Kirgisistan. Disse fløy til sammen 488 tokt og brukte våpen ved tre anledninger. Den 27. januar 2003 brukte norske kampfly bomber i en skarp operasjon for første gang siden Andre verdenskrig.

I april 2002 flyttet Norge sin nasjonale kontingentledelse (NCC) og det nasjonale støtteelementet (NSE) fra Kandahar til Kabul. I perioden utvalget belyser varierte antallet personell i disse støtteenhetene mellom 30 og 60.20

I tillegg til det ovennevnte rettet USA høsten 2001 og i første halvdel av 2002 en rekke andre forespørsler om norske bidrag til OEF. Flere av disse fant norske myndigheter at de ikke kunne imøtekomme. Dette gjaldt bidrag til maritime operasjoner (Maritime Interdiction Operations) i havområdene sør for Pakistan (avslått blant annet grunnet uavklarte juridiske spørsmål og mulige politiske komplikasjoner), pansrede feltvogner til Jemen (anbefalt av forsvarsminister Kristin Krohn Devold, men avslått fordi det kunne oppfattes som en utvidelse av Norges deltakelse i «krigen mot terror», og ikke behandlet i Stortinget) og seks pansrede feltvogner til Karzais amerikanske livvakt (som man ikke fant midler til og fordi FD mente at deployeringen av jagerfly uansett understreket Norges vilje til å delta i kampen mot internasjonal terror). I tillegg kom flere bidrag som Norge på dette tidspunktet ikke så seg i stand til å stille. Dette omfattet forlengelse av C-130-deployeringen, et nytt spesialstyrkebidrag, norske helikoptre til søk- og redningsoperasjoner samt bakkestyrker til vakt- og sikringsoppdrag (1–3 kompanier).21

4.2 ISAF – NATO og alliansens engasjement

NATOs økte engasjement i Afghanistan ble ikke bare en utfordring og forpliktelse, men framsto også som en betydelig mulighet for alliansen. Operasjonene på Balkan i andre halvdel av 1990-tallet hadde satt NATO under et betydelig press, ikke minst fordi medlemslandene hadde ulike interesser i regionen. I NATO var det nå forhåpninger om at Afghanistan kunne bli en arena som ville knytte medlemmene tettere sammen igjen om et felles prosjekt. Det kunne også bli en lærings- og samhandlingsarena for nye og aspirerende medlems- og partnerland.

Foto: Nordetman/Forsvaret

Bonn-konferansen i desember 2001 stadfestet ytterligere behovet for militære bidrag. Storbritannia sa seg villig til å lede en flernasjonal stabiliseringsstyrke som skulle få FN-mandat og bestå av 3–5000 soldater. Styrken skulle etableres raskt og med relativt store bidrag (for eksempel en bataljon), noe som gjorde det uaktuelt for Norge å delta på kort sikt.22 Som følge av Norges formannskap i Afghanistan Support Group, som koordinerte internasjonal humanitær bistand til Afghanistan under Taliban-regimet (se kapittel 6), ønsket norske myndigheter likevel å markere sin støtte ved å bidra med mindre enheter.23 Den 21. desember kunngjorde Forsvarsdepartementet at Norge ville sende en eksplosivryddeenhet, explosive ordnance disposal (EOD-team) på omkring 15 personer og opp til 4 stabsoffiserer til ISAF. I tillegg tilbød Norge et transport-kontrollag (MOVCON-team) på 7–10 personer.24 FD antok at det ville oppstå nye behov for styrkebidrag etter at den innledende tremånedersfasen var over. Departementet anbefalte imidlertid at Norge burde være tilbakeholden med å melde inn større og kostnadsdrivende styrkebidrag til en oppfølgingsstyrke.25 FD la også til grunn at deltakelse med mindre bidrag i den første britisk-ledede kontingenten kunne dempe internasjonale forventninger om at Norge skulle bidra til oppfølgingsstyrken med et mer substansielt, kostbart og langvarig engasjement.26

Sommeren 2002 foreslo britiske myndigheter overfor Norge at de nordiske landene i fellesskap skulle overta ledelsen av ISAF etter Tyrkia, som hadde avløst Storbritannia. Overgangen fra britisk til tyrkisk ledelse hadde vært tidkrevende, og britiske myndigheter så et behov for å starte avklaringen tidlig.

UD anså umiddelbart det britiske forslaget som interessant. Et nordisk lederskap i ISAF kunne bidra til å opprettholde en sterk norsk rolle i Afghanistan etter at formannskapet i Afghanistan Support Group og medlemskapet i Sikkerhetsrådet utløp (se kapittel 3).27 FD støttet imidlertid ikke dette forslaget. Med tanke på Nordens forholdsvis beskjedne bidrag til ISAF ville det ikke være naturlig å påta seg ledelsen av operasjonen. Av ressursmessige grunner fant FD det heller ikke tilrådelig å øke Norges bidrag til et nivå en eventuell overtakelse av ledelsen ville kreve.28 Det ble i stedet Tyskland og Nederland som sammen overtok stafettpinnen etter Tyrkia.

I forbindelse med Tysklands arbeid med å sette opp ISAF fikk Norge i oktober 2002 et konkret spørsmål om å stille styrker. Tyske myndigheter anmodet om at Norge sendte Telemark bataljon (TMBN) eller i det minste et kompani.29 Norge imøtekom ikke ønsket, som ville bryte med planen om å yte begrensede bidrag. FD meldte i stedet inn sju norske stabsoffiserer til hovedkvarteret og et CIMIC-team på 14–16 personer.30

Foto: Privat bilde

Utover høsten 2002 ble spørsmålet om NATOs rolle i ISAF stadig mer sentralt. Som omtalt i kapittel 3 erkjente NATO-landene våren 2003 at det rullerende lederskapet av ISAF ikke var hensiktsmessig, og at NATO burde påta seg en større rolle.31 De ledende ISAF-bidragsyterne Tyskland, Nederland og Canada anmodet derfor formelt om et økt NATO-engasjement.

Før møtet i NATOs råd den 16. april 2003, som skulle drøfte anmodningen om økt NATO-engasjement, besluttet Norge å støtte en styrket rolle for NATO i ISAF. Ifølge FD ville dette gi økt forutsigbarhet i det internasjonale samfunnets arbeid for sikkerhet og stabilitet i Afghanistan. Samtidig måtte man være forberedt på å drøfte en «exit strategi» for Alliansen.32 NATO overtok ledelsen av ISAF fra august 2003.

FD tolket situasjonen slik at det hersket en forventning i NATO om at alle land skulle delta i ISAF på en mer substansiell måte enn med stabsoffiserer og CIMIC-team.33 Det var fremdeles et alternativ å videreføre CIMIC-bidraget. Erfaringen fra tidligere styrkegenereringskonferanser i NATO viste imidlertid at det var rikelig tilgang på CIMIC, og at det var flere CIMIC-team i Kabul enn nødvendig for å omsette de avsatte prosjektmidlene. FDs sikkerhetspolitiske avdeling varslet derfor forsvarsministeren om at Norge måtte være forberedt på å sende større bidrag, som Telemark bataljon, spesielt dersom det skulle bli aktuelt for Norge å ta et lederansvar i ISAF. FD så nå også fordeler med et større styrkebidrag. Engasjementet ville bli mer politisk synlig og vitne om at også Norge tok ansvar i NATO. Større bidrag kunne også lettere avgrenses til en begrenset periode (seks måneder), og dermed redusere det politiske presset fra allierte om ytterligere norske styrkebidrag. Det ble også oppfattet som viktig å holde muligheten åpen for å avslutte engasjementet i ISAF relativt hurtig når tiden var inne.34

Til tross for det økte engasjement i Afghanistan gikk styrkegenereringsprosessen i NATO tregt. Formannen i Militærkomiteen karakteriserte resultatet som nedslående for alliansen. Norges bidrag til ISAF var fremdeles bare stabsoffiserer og et CIMIC-team på 14 personer.35 Gitt ISAFs nye betydning for NATO og presset mot medlemslandene, måtte Norge finne mer relevante bidrag. Sommeren 2003 vurderte FD dette.

Fra Forsvarets side var det ønskelig å få prøvd ut en nyetablert kirurgisk medisinsk enhet i internasjonale operasjoner. En slik enhet, bestående av omkring 40 personer, framsto både som høyt etterspurt og relativt rimelig sammenliknet med andre styrker Norge kunne ha tilbudt.36

Telemark bataljon ble etter en betydelig omstilling erklært operativ fra 1. juli 2003. En snarlig bruk av deler av denne var ønskelig ut fra et operativt ståsted. Et oppdrag i ISAF kunne gi verdifull erfaring, og et betydelig norsk bidrag kunne lettere begrenses i tid. Et mekanisert infanterikompani (omkring 140 mann) til ISAF ville være et synlig og tellende bidrag til NATO-operasjonen i Kabul. FD antok det kunne redusere det politiske presset fra allierte om ytterligere deltakelse på et senere tidspunkt.37 Den betydelige operative risikoen og de store økonomiske omkostningene knyttet til å ha infanteriavdelinger på bakken i Afghanistan, gjorde at FD i utgangspunktet ønsket å begrense engasjementet i tid. FD vurderte også å foreslå å bidra med en bataljonsstab, samt transporthelikoptre. Sommeren 2003 meldte Norge inn den kirurgiske enheten under NATOs styrkegenereringskonferanse.38

Sammenkallingen av en Loya jirga i Kabul i desember 2003 økte det amerikanske presset på allierte om å bidra ytterligere. FD foreslo i oktober at Norge burde stille med et norsk vakt- og sikringskompani. Dette var et høyprofilert oppdrag som ville vise Norges evne og vilje til å støtte alliansens bestrebelser i Afghanistan.39 Det var også et passende oppdrag for Telemark bataljon. Forsvarsstaben understreket imidlertid at et slikt bidrag kun ville være operativt interessant om det ble satt opp som en hurtigreaksjonsstyrke – en Quick Reaction Force (QRF).40 Kompaniet kom raskt på plass i Kabul, og Forsvaret fikk også ordre om å planlegge for at det norske kompaniet kunne videreføres i en tilsvarende rolle i ISAF i inntil ett år etter at oppdraget knyttet til Loya Jirgaen var avsluttet.41 I august 2004 tok Norge også på seg å stille et hovedkvarter som kunne overta ledelsen av Battle Group 3 etter Canada.42

Sommeren 2004 besto Kabul Multinational Brigade (KMB) av tre bataljonsstridsgrupper, hvor Norge overtok ledelsen av én av disse under navnet Norwegian Battle Group 3 (BG3). BG3 var et betydelig norsk bidrag.43

Hovedkvarteret i Battle Group 3 var bemannet med omkring 40 offiserer, hvorav 31 norske, åtte ungarske og én italiensk. Dette var i norsk målestokk en robust stab, med trekk som minnet om en norsk brigadestab.44 BG3 besto videre av tre manøveravdelinger, henholdsvis en norsk eskadronstridsgruppe (kompani) fra Telemarkbataljon, et ungarsk infanterikompani og et italiensk alpejegerkompani.

BG3 ga en verdifull ledelseserfaring for Hæren, og det var også et bidrag som i motsetning til PRTet hadde en struktur som liknet på Hærens avdelinger hjemme. Forsvaret så det derfor som mer militært relevant.45 De positive opplevelsene med Battle Group 3 var også med på å påvirke Hærens ønske om å bli værende i Kabul, og ikke overta et PRT i nord.

Foto: Torbjørn Kjosvold/Forsvaret

4.3 Mot nord

Det lå i kortene at også Norge måtte engasjere seg i PRT-konseptet, det vil si å støtte utviklingen og sikkerhetsarbeidet i provinsene (se kapittel 8). På NATOs forsvarsministermøte i desember 2003 fikk Norge en direkte anmodning fra forsvarsminister Donald Rumsfeld om norsk deltakelse i etableringen av nye PRTer.46 I januar 2004 reiste en delegasjon med norsk, svensk og finsk deltakelse til Afghanistan for å vurdere måter å bidra til PRT-konseptet. Det var en rekke hensyn å ta, som NATOs utvidelsesplan, sikkerhetssituasjonen, styrkebehov, disponible styrker, kommandomessig tilknytning i ISAF eller OEF, mulige samarbeidspartnere, sikkerhetspolitiske hensyn og norsk synlighet.47

Valget sto i praksis mellom å knytte seg til det britiske eller det tyske PRTet i Nord-Afghanistan. Av grunner som omtales i kapittel 8, valgte Norge det britisk-ledede PRTet under etablering i Maimana, sammen med finske styrker.48 Bidraget ville være på omkring 30 personer.49 Det norske bidraget til PRTet ble sendt i juli 2004.

NATOs generalsekretær signaliserte samtidig en forventning om at land som Norge på sikt ikke bare burde delta i PRTene, men også påta seg ledelsen av et.50 Den norske forsvarsledelsen var kritisk til å overta et slikt ansvar og anbefalte i stedet å videreføre satsningen i Kabul med et brigadeledelseselement og en kompanienhet.51 Ifølge Forsvarsstaben pekte økonomiske, personellmessige, sikkerhetsmessige, kompetanse- og materiellmessige og såkalte profileringsmessige faktorer i retning av fortsatt konsentrasjon i Kabul framfor å overta ansvaret for et PRT. Forsvaret fryktet videre at et selvstendig norsk ansvar i nord kunne skape forventninger om at Norge ville påta seg ytterligere forpliktelser dersom andre aktører, spesielt Storbritannia, trakk seg ut av området. Å sitte med ansvar over en provins kunne gjøre det vanskelig å trekke seg ut om så skulle være ønskelig. Forsvaret hadde heller ingen tidligere erfaring med å ha mentorerings-, rådgivnings- og gjenoppbyggingsansvar for et geografisk område på fremmed jord samtidig som man måtte forholde seg til angrep fra motstandere.52

FD tok ikke disse innvendingene til følge.53 Departementet mente at det var politisk ønskelig å delta mer aktivt i ISAF-utvidelsen gjennom å konsentrere Norges nærvær i nord parallelt med at Norge avsluttet tilstedeværelsen i Kabul våren 2006. Det var ifølge FD flere fordeler med å samle det norske bidraget i nord. Det ville bidra direkte til stabilitet i nordregionen og indirekte til ytterligere utvidelse av ISAFs ansvarsområde ved at Storbritannia kunne bevege seg sørover. Norge signaliserte ved å ta ledelsen av et PRT også forutsigbarhet og langsiktighet i styrkenærværet. Det kunne videre skape synergieffekt mellom militære og sivile virkemidler, noe som imidlertid skulle vise seg å bli vanskelig.

Utfallet ble at Norge i september 2005 overtok lederansvaret for PRT Maimana, hvor også Finland og Island deltok, og beholdt ledelsen fram til september 2012 da ISAF avsluttet operasjonen i Faryab provins.

I tråd med målsettingen om å konsentrere seg i nord og trekke seg ut av Kabul stilte Norge i mars 2006 en robust kompanistridsgruppe med bataljonsledelse på omkring 200 mann for å avløse en britisk styrke i Mazar-i-Sharif. Dette var en hurtigreaksjonsstyrke, en Quick Reaction Force (QRF), under tysk ledelse i Regionkommando nord. Norge stilte også med et middels stort, mobilt feltsykehus (Role 2 Deployable Hospital).54

QRFen var en relativt slagkraftig styrke som til daglig skulle støtte de ulike PRTene i Nord-Afghanistan. Den kunne blant annet settes inn for å bistå avdelinger som hadde kommet i vanskeligheter. Etter oppdraget i Kabul, som besto av rutinemessig patruljering i mindre enheter, ble oppdraget i Nord-Afghanistan preget av operasjoner med tyngre materiell og i større forband. Dette ble en viktig operasjon for nyetablerte Telemark bataljon som nå var satt opp som en ren profesjonell styrke. Det moderne forsvaret har alltid hatt yrkestilsatte offiserer, men å være lønnet og tilsatt som soldat og militær fagarbeider, var noe nytt.55 Denne profesjonaliseringen av soldatene ga noen kulturelle utfordringer som var uvante for Norge. Også Panserbataljonen og 2. bataljon hadde styrker ute, i tillegg til at alle øvrige avdelinger i Brigade Nord også bidro med personell.

I 2008 ble den norske QRFen i Mazar-i-Sharif avsluttet, og ressurser derfra ble overført til Maimana.56Bakgrunnen var både erfaringen fra angrepet på PRT-leiren («Banken») i Maimana by i februar 2006 og den forverrede sikkerhetssituasjonen utover i 2007. Norske myndigheter ønsket å sikre at PRT Maimana fikk sin egen QRF, som ble kalt task unit. Gjennom dette ville det norske PRTet ikke lenger være avhengig av den tyske QRFen i Regionkommando nord, som overtok etter den norske.

En interessant sideeffekt av denne styrketilførselen var imidlertid at når PRTet ble tilført en robust QRF ble det fristende å utnytte denne forebyggende. Dette var den eneste manøverstyrken PRTet hadde. Spørsmålet var om den burde bli benyttet som en QRF, det vil si å reagere på uforutsette hendelser, eller som en proaktiv manøverstyrke, eventuelt i en kombinasjon av disse to bruksmåtene. PRTet valgte å bruke den forebyggende, for å påvirke situasjonen, ikke til å reagere på situasjoner som oppsto. Utfordringen var at en slik oppsøkende virksomhet kan ha virket mot sin hensikt ved å skjerpe konflikten.

Beslutningen om å styrkekonsentrere i nord forhindret ikke Norge i å sende fire F-16 våren 2006 for en tre måneders periode til Kabul.57 Inntil 2006 hadde ikke ISAF egne jagerfly, men var avhengig av støtte fra den amerikansk-ledede OEF. De norske flyene inngikk i en nederlandsk-ledet avdeling og kom som et svar på et uttrykt behov i NATO for flere kampfly som følge av ISAFs geografiske utvidelse. Særlig gjaldt dette utvidelse sørover. Flyene skulle demonstrere tilstedeværelse og om nødvendig gi nærstøtte om det skulle oppstå kritiske situasjoner på bakken, slik som under opptøyene utenfor «Banken» i Maimana i februar 2006.

Samling i nord hindret heller ikke Forsvarsstaben i å vurdere å sende Telemark bataljon til Sør-Afghanistan under britisk ledelse våren 2007 og en ISTAR-tropp til støtte for Nederland i Uruzgan høsten 2007.58 I tillegg anbefalte forsvarsministeren å sende spesialstyrker til Sør-Afghanistan. ISAF hadde møtt hard motstand i sør, og operasjonene sto i fare for å stanse grunnet mangelen på styrker. Begrunnelsen for å sende norske spesialstyrker var at de var tilgjengelig for oppdrag, hadde relevant kompetanse og materiell, og kunne bidra i de pågående operasjonene.59 Som omtalt i kapittel 3 var det ingen politisk vilje til å sende styrker til sør i denne perioden.

Norge var også hele tiden representert i stabene i Kabul, Mazar-i-Sharif og andre steder, og Norge sendte dessuten enkeltpersoner til ulike prosjekter for trening, utdannelse og mentorering. I 2007 sendte Norge også for første gang offiserer til FN-operasjonen UNAMA. Disse arbeidet blant annet som militære liaisonoffiserer til enheter som ISAF og den afghanske hæren. Det var i rollen som militærrådgiver i UNAMA at oberstløytnant Siri Skare ble drept under opptøyer i Mazar-i-Sharif i april 2011.

Fra 2006 og framover var Forsvarets fokus i Faryab, som behandles i kapittel 8. Unntaket var spesialstyrkene i Kabul, som omtales i kapittel 5.

4.4 Hvorfor disse bidragene?

Utover den overordnede sikkerhetspolitiske vurderingen knyttet til norsk alliansemedlemskap, finner utvalget få spor av en langsiktig strategi for norsk militær innsats. Det var bred enighet om at Norge skulle støtte USA etter 11. september. Spesielt Forsvarsdepartementet understreket dette tydelig. Men hva Norge konkret skulle bidra med militært, ble i liten grad styrt av langsiktige vurderinger. Dette er ikke overraskende. Ingen visste hvor lenge denne operasjonen ville vare. Det var først med NATOs økte engasjement i 2003, og ikke minst etter Norges overtakelse av ledelsen av PRTet i 2005, at det ble klart at Afghanistan ville bli et langvarig og ressurskrevende prosjekt også for Norge. Men heller ikke etter 2005 finner utvalget spor av en norsk strategidebatt på øverste politiske og militære nivå. Hvilke styrker Norge skulle sende, og ikke minst hvor de skulle sendes, ble diskutert, men hva styrkene var ment å oppnå, for eksempel i Faryab, var ikke gjenstand for inngående diskusjoner. Styringssignalene gjennom ISAFs kommandosøyle var også vage og i perioder i direkte strid med det norske prinsippet om å skille mellom militær og sivil innsats, noe som belyses i kapittel 8.

Selv om de konkrete norske bidragene ikke var tuftet på en nasjonal bidragsstrategi for Afghanistan, utover ønsket om å være en god alliert, kan man i ettertid likevel se klare mønstre i norsk politikk og praksis. Seks forhold bør nevnes spesielt.

For det første påvirket økonomi, struktur og tilgjengelige styrker hva Norge kunne tilby. Spesielt tidlig i perioden var Forsvaret under dyptgripende omstilling, noe som krevde store ressurser og mye oppmerksomhet. Et langvarig og omfattende norsk engasjement ville i seg selv kunne påvirke Forsvarets videre utvikling.60

Foto: Tom Snedal

For det andre hadde Forsvaret et ønske om militære synergieffekter, det vil si at innsatsen i Afghanistan også skulle få positive konsekvenser for Forsvaret hjemme.61 Økt internasjonal samhandlingskompetanse, økt erfaring med kamphandlinger, også i relativt store forband, og bedre utstyr ville gi et bedre forsvar hjemme. På organisasjons- og materiellsiden kan det imidlertid oppstå et betydelig dilemma dersom Forsvaret blir tvunget til å bruke store ressurser på å utvikle en struktur ute som ikke har relevans hjemme. Hurtiganskaffelser, for eksempel pansrede personellkjøretøyer som Iveco og Dingo, kan være kostbare og vanskelige å tilpasse til gjeldende operasjons-, logistikk- og utdanningsmønster.62 Det er også en sikkerhetsrisiko knyttet til at avdelinger ute, som kanskje mangler viktig teknisk kompetanse, blir tvunget til å improvisere for å få materiellet til å virke hensiktsmessig.

For det tredje ser utvalget et mønster i Forsvarets ønske om å fordele belastninger og erfaringer knyttet til tjeneste i Afghanistan mellom de ulike fagmiljøene i Forsvaret. Relativt hyppig rotasjon både mellom avdelinger og individer skyldtes sjelden behovene i Afghanistan, men utfordringer knyttet til personell- og materiellslitasje og til hjemlige behov knyttet til personellpolitikk og kompetanseutvikling. Det var også en faglig dynamikk internt i forsvarsgrenene hvor enkelte bidrag, som den nevnte QRFen, framsto som mer operativt interessante å sende enn andre.

Utviklingen av de norske bidragene ble også påvirket av sikkerhetssituasjonen på bakken. Det var betydelig politisk bekymring for manglende pansring og sanitetsstøtte, noe som førte til hurtiganskaffelser som Iveco og Dingo som er omtalt ovenfor. Den hjemlige tilgangen på det militære transporthelikopteret Bell 412 ble nesten ikke-eksisterende fra 2008 til 2012 da helikoptrene var i Afghanistan.

For det femte var norske myndigheter opptatt av å sende bidrag som var synlig i ISAF og NATO. At Norge for eksempel sendte spesialstyrker, skyldes både at de hadde god kjennskap til operasjoner i fjellandskap og under vinterforhold, og at bidragene ga viktig sikkerhetspolitisk uttelling. USA alene hadde omkring 30 000 spesialsoldater tilgjengelig i 2001, et tall som siden er mer enn doblet. Det er usikkert hvor mange av disse som har operert i Afghanistan, men de norske bidragene hadde uansett mer politisk enn militær betydning. Det var et synlig signal om at USA hadde bred internasjonal støtte i kampen mot internasjonal terror, samtidig som bidragene bidro til å befeste og utdype den norske forbindelsen til landets fremste allierte.

Det norske militære engasjementet ble også påvirket av hjemlige politiske strømninger. Som omtalt i kapittel 3 gjorde regjeringsskiftet i 2005 at det geografiske skillet mellom nord og sør ble styrende for hvilke bidrag Norge sendte.

I sum har store deler av Forsvaret på en eller annen måte vært involvert i Afghanistan. Hæren var den største bidragsyteren. Hvilke deler som ble sendt når, var et resultat av mange ulike faktorer og kryssende hensyn. Langsiktig bidragsstrategi var ikke en tungtveiende faktor; som nevnt overfor er det først i etterpåklokskapens lys man ser de viktigste linjene.

4.5 Hva har engasjementet kostet?

Forsvarets Afghanistan-engasjement har kostet både menneskelig og finansielt. Ti av Forsvarets personell falt i perioden, 20 ble alvorlig skadet, og et stort antall pådro seg mindre skader. Vedlegg 1 navngir falne og figur 4.7 viser Forsvarets sanitets oversikt over skadede.

Personell fra Forsvaret har også pådratt seg psykiske skader, som ikke framkommer av figur 4.7. Erfaring fra tidligere konflikter og operasjoner tilsier at antallet veteraner med psykiske helseplager og manglende arbeidsevne vil øke etter hvert som personellet blir eldre (se kapittel 12).

Foto: Taral Jansen/Forsvaret

Engasjementet har også medført store finansielle kostnader. Utgifter forbundet med Norges militære utenlandsengasjementer posteres i prinsippet på statsbudsjettets kapittel 1792, post 01, Norske styrker i utlandet. Dette er Forsvarets merkostnader ved å ha styrker i utlandet. Totalt har omkring 9,6 milliarder kroner gått over dette kapittelet til ISAF- og OEF-operasjonene (se figur 4.1). Lønnskostnader for fast tjenestegjørende personell som Forsvaret uansett ville ha utbetalt, er ikke tatt med i beløpene. Svært mye av Forsvarets investeringsvirksomhet og daglige aktivitet for øvrig er også myntet på generelle forberedelser til operativ virksomhet, hvor det er vanskelig å skille tydelig mellom det som bare har relevans ute, og det som også har relevans hjemme.

Kapittel 1792 omfatter heller ikke kostnadene knyttet til bygging av infrastruktur. Det ble for eksempel investert nær 290 millioner kroner i Maimana fordelt på en rekke prosjekter, hvor noe også ble dekket av allierte. Etterretningstjenestens kostnader omfattes heller ikke av kapittel 1792.

I tillegg kommer alle Afghanistan-relaterte utgifter som det er vanskelig å skille regnskapsmessig fra avdelingenes daglige drift. Dette omfatter for eksempel utgifter knyttet til trening og materiellanskaffelser med liten eller ingen relevans for Forsvarets behov hjemme, merkostnader som følger av oppgaver som ikke er gjort hjemme mens stillingseier har vært ute, ekstra lønnsutgifter som følge av overtid, veteranpleie og liknende. Slike utgifter er det i praksis umulig å fastslå med sikkerhet, men basert på innspill fra Forsvarsdepartementet stipuleres de til omkring 640 millioner kroner, hvor nær 620 millioner gikk til Hæren. Grunnlaget for dette kostnadsoverslaget er i stor grad posteringer på samlebetegnelsen «internasjonale operasjoner».

Til slutt kommer utgifter knyttet til prosjekt 2555 Tidskritiske anskaffelser til militære operasjoner i utlandet. Der er det regnskapsført utgifter på omkring 1 milliard kroner til «hurtiganskaffelser» av forskjellig materiell. Noe av dette er tatt med hjem til Norge og kan følgelig gjøre nytte også utenfor Afghanistan. Nøyaktig hvor mye dette er, er utvalget ikke kjent med.

Totalt er merutgiftene knyttet til den militære siden av Afghanistan-engasjementet, altså det som kommer i tillegg til faste utgifter som lønn og liknende, beregnet til omkring 11,5 milliarder kroner. Det reelle tallet er formodentlig noe høyere.

Det er i praksis umulig å angi et totalt kostnadsbilde for Norges militære engasjement i Afghanistan, økonomisk og menneskelig. Effekten av denne ressursbruken er imidlertid synlig også andre steder enn i Afghanistan, for eksempel i form av økt militær kompetanse.

4.6 Forsvaret i utvikling

Et langvarig og omfattende oppdrag som det i Afghanistan vil påvirke Forsvarets utvikling i mange retninger. Enkelte prinsipielle sider av dette drøftes her, herunder Forsvarets evne til å lære.

Det foregår automatisk mye læring knyttet til at mannskaper og avdelinger befinner seg i operasjonsområdet og forsøker å tilpasse seg situasjonen.63 Mange var i Afghanistan flere ganger og tok med seg erfaringer fra ulike kontingenter og operasjoner. Den uformelle erfaringsoverføringen mellom kolleger og kontingenter var også betydelig. Dette fungerte best i små og tette miljøer som Etterretningstjenesten og spesialstyrkene.

Hva gjelder den mer systematiserte og institusjonaliserte læringsprosessen for erfaringsoverføring og tilpasningsevne, har Forsvaret utviklet flere typer verktøy. Noe av dette er knyttet til systemer for datafangst og formaliserte rapporteringsrutiner, til videreformidling av nyvunnen kunnskap gjennom doktrine- og reglementsutvikling og til øvings- og undervisningsplaner.64 I tillegg til den formaliserte delen legger også Forsvaret til rette for erfarings- og kunnskapsoverføring direkte mellom aktører. De som skal ut, får anledning til å snakke med dem som er, og har vært, ute.

Selv om det gjøres mye godt arbeid på disse feltene er det grunn til å tro at Forsvaret ikke er i mål. Forsvarets internrevisjon konkluderte for eksempel i sin revisjonsrapport om erfaringshåndtering: «Alt dette indikerer at Forsvaret ikke prioriterer å være en lærende organisasjon, og en sannsynlig konsekvens er at Forsvaret ikke vil kunne gjennomføre den kontinuerlige forbedring som er en forutsetning for blant annet å frigjøre midler til å styrke operativ evne, og at prosesser som forutsetter at erfaringshåndtering fungerer, ikke kommer i mål.»65

Foto: Per Arne Juvang/Forsvaret

Organisert erfaringshåndtering er krevende, spesielt for store og sammensatte organisasjoner som Forsvaret. Særlig vanskelig blir det i dynamiske og komplekse situasjoner som i Afghanistan, som står politisk, kulturelt og historisk fjernt fra det norske samfunnet. Det meste av den læring og tilpasning som har funnet sted, gjelder det praktiske og stridstekniske nivået. Tilpasningsevnen innenfor bevæpning, beskyttelse og sikkerhetsutstyr, bekledning, forpleining, sanitet og operasjonsmønstre, har ifølge utvalgets høringer vært betydelig i perioden som behandles. Det er mindre grunn til å tro at kunnskaps- og refleksjonsnivået om operasjoner og strategi har økt i samme grad.

Forsvaret har et svakt utviklet system for å håndtere og utvikle denne type av kompleks og situasjonsavhengig kunnskap. Strukturene og prosedyrene knyttet til Forsvarets Erfaringsdatabase Lessons Learned (Ferdaball) danner et utgangspunkt for å lære, men det er vanskelig å finne gode eksempler på at erfaringene er samlet og analysert på en måte som gjør funnene anvendelige og interessante for politikkutvikling og strategidannelse.66 Det finnes heller ingen etablerte prosedyrer for løpende vurdering og kalibrering av politiske og byråkratiske strukturer som utvikler strategi i Norge. Det stilles andre krav til konseptuell og abstrakt tenkning om politiske og strategiske erfaringer enn til stridstekniske erfaringer. Overføringsverdien er heller ikke like direkte og håndfast. Selv om strategisk og politisk læring er vanskelig, bør man likevel tilstrebe å utforme rutiner og prosedyrer for at slik læring kan skje.

Læringsbevissthet og god utviklings- og tilpasningsevne dreier seg ikke bare om å fange opp det som er relevant å ta med videre. Det handler også om evnen til å identifisere uhensiktsmessige tenke- og handlemåter. To fallgruver er viktige i denne sammenheng. For det første at Forsvaret i for stor grad trekker veksler på erfaringene fra Afghanistan, slik at det etter hvert blir materielt, operasjonelt og kulturelt skreddersydd for å gjennomføre den type oppdrag Forsvaret løste i Afghanistan. Det er ingen garanti for at slike styrker og ferdigheter vil være relevante for framtidens operasjoner. ISAF-operasjonen var også i sin natur relativt statisk og ledelsestung, noe som ikke trenger å være tilfelle i neste operasjon. Som tidligere norsk kontingentsjef i Afghanistan, oberst Ingrid Gjerde, skrev: «Den neste større internasjonale operasjonen Norge deltar i, vil bli av en annen karakter enn ISAF. Vi bør derfor være bevisste i vår bruk av erfaringene i den videre utviklingen av Forsvaret.»67

Den andre fallgruven er at Forsvarets behov hjemme kan komme til å overstyre behovene ute. Å gjennomføre for eksempel komplekse landoperasjoner – med tanke på kollektiv kompetansebygging og kultur- og karakterbyggende effekt for den enkelte soldat – kan komme i veien for den mest hensiktsmessige oppdragsløsningen og medføre økt risiko for å havne i stridskontakt.

Et relatert emne er hvorvidt det i enkelte kontingenter har forekommet en kultur der det ble viktig å komme i kontakt med fienden i løpet av kontingentperioden. Spesielt i 2010 skrev flere norske medier om enkeltsoldater som uttrykte glede ved å ta liv og være i kamp, noe FD og Forsvarets ledelse i Oslo viste sin misnøye med. Hvis enkelte soldater opplevde det som et nederlag ikke å ha vært i TIC («troops in contact») før hjemreisen, kan dette i seg selv ha vært en motivasjon til aktivt å oppsøke kamphandlinger, selv om det kunne gjøre måloppnåelsen på strategisk nivå vanskeligere. Dette var også noe enkelte veteraner selv poengterte: «Det er et paradoks at det som legges merke til, er all skytinga, sier Tor. – Satt på spissen kan du si vi deler ut medaljer og premier til soldater når det blir skyting, ikke når vi løser oppdraget vårt i fred og fordragelighet slik vi er ment å gjøre.»68 Poenget her er at det var dette som ble «lagt merke til», også blant soldatene i operasjonsområdet. Det man fra enkelte miljøers side la mindre merke til, var alle de gangene man løste oppdraget med ingen eller minimal bruk av våpen. Også dette ble anerkjent med dekorasjoner.

Bak diskusjonen om eksistensen av en eventuell ukultur i enkelte kontingenter og avdelinger ligger et mer prinsipielt spørsmål om hvordan Forsvaret kan finne en balanse mellom å dyrke risikovilje og offensive handlekraft – som er nødvendig i strid, og tilbakeholdenhet som er nødvendig for å lykkes i andre typer operasjoner.

Erfaringene fra Afghanistan økte også bevisstheten om de krav som stilles på stridsteknisk nivå. Det krever betydelig kompetanse og erfaring om man skal operere effektivt i komplekse stridssituasjoner. Dette førte til etableringen av et underoffiserskorps også i Norge, som i 2015 ble det siste landet i NATO som innførte en tilpasset karrierevei for spesialistene. Ordningen innebærer at militært ansatte nå inndeles i to hovedkategorier, et offiserskorps (OF) og et spesialistkorps (OR).

Opprørsbekjempelse fordrer en type tilpasning som ikke nødvendigvis innebærer å oppsøke kamper. Det kan også være situasjoner hvor offensiv handling og risikovilje er påkrevd. Motstanderne i Afghanistan var imidlertid ikke en konvensjonell hær som skulle nedkjempes på tradisjonelt vis. Fiendebildet var komplekst og skiftende. Når og hvordan man engasjerte fienden i kamp, fordret at man kjente den lokale maktdynamikken godt. Etterretningstjenesten vektla for eksempel i sine analyser av situasjonen i Faryab hvor raskt makten skiftet hender, og hvordan lokale aktører misbrukte offisielle posisjoner for egen vinning. Å skape stabilitet gjennom støtte til lokale myndigheter var i en slik situasjon utfordrende. En for offensiv eller defensiv holdning kunne begge virke mot ønsket om å styrke sentralmyndighetenes kontroll og øke tilliten hos lokalbefolkningen.

4.7 Oppsummering

I sum var Forsvarets bidrag til operasjonene i Afghanistan betydelig, men engasjementet var mer styrt av fortløpende vurderinger av behov, hva Norge kunne tilby og av hensynet til personellets sikkerhet enn av en helhetlig norsk bidragsstrategi. I perioder, spesielt etter 2006, var norske politiske myndigheter opptatt av den forverrede sikkerhetssituasjonen i nord, og det ble foretatt grep, som flytting av QRFen fra Mazar-i-Sharif til Maimana og etablering av en enhet med sanitetshelikoptre. Dette var imidlertid snarere reaksjoner på ubehagelige hendelser enn uttrykk for en gjennomtenkt strategi. Det viktigste målet for Norge var å være med, støtte NATO og særlig USA. Strategiutvikling utover dette ble i stor grad foretatt av USA og NATO.

Det meste av det norske avdelinger foretok seg på taktisk og stridsteknisk nivå ble bestemt lokalt i Afghanistan. Dette var spesielt tilfellet i Faryab, som behandles i kapittel 8.

Forsvarets innsats i Afghanistan hadde flere positive følger for Forsvarets utvikling, spesielt stridserfaring og evne til koalisjonsoperasjoner. Engasjementet har ført Forsvaret nærmere strid og kamphandlinger enn noen gang siden andre verdenskrig. Forsvaret har trukket betydelig lærdom av dette, på enkeltmanns- og avdelingsnivå. Det er imidlertid et problem at Forsvaret i samme periode mistet mye av evnen til å gjennomføre større fellesoperasjoner hvor alle forsvarsgrenene deltar med store forband. Det som trengs av våpenteknologi, organisasjon og struktur for å forsvare Norge, var ikke det man praktiserte og utstyrte avdelingene for i Afghanistan.

I motsetning til de andre opprinnelige medlemmene av NATO grenser Norge til en stormakt som bruker militærmakt aktivt for å påvirke politikken i sine naboland. Dette gjør at det er et større spenningsforhold mellom ekspedisjonær bidragskrigføring og hjemlige behov i Norge, enn det for eksempel er i Danmark, Nederland og Belgia. Erfaringene fra Afghanistan har vist at anskaffelser, trening og beredskap som er relevant og nødvendig ett sted, ikke trenger å være det et annet.

5 Norske spesialstyrker og etterretning

Spesialstyrkenes og Etterretningstjenestens innsats framstår samlet som en sentral og betydningsfull del av det norske militære engasjementet i Afghanistan. Til tross for at de er relativt små miljøer, har den vært viktig for alle tre hovedmålene Norge satte. For det første har innsatsen bidratt til å oppnå målet om å styrke forholdet til USA, andre allierte og NATO. Innsatsen har vært politisk viktig særlig i forholdet til USA. På praktisk plan bidro den til et enda tettere samarbeid mellom både spesialstyrkene og E-tjenesten og deres utenlandske partnere enn tilfellet var før 2001.

For det andre deltok spesialstyrkene, støttet av etterretningspersonell, også i «krigen mot terror» i Afghanistan innenfor rammen av OEF. Selv om de norske bidragene var små og de norske operasjonene i hovedsak hadde lokal eller taktisk betydning, var den politiske virkningen større.

For det tredje har spesialstyrkene og Etterretningstjenesten hatt betydning for Norges mål om å bidra til statsbygging i Afghanistan. Engasjementet i Kabul fra 2007 er viktigst i dette perspektivet. Det bidro til å sikre Kabul og bygget opp og støttet det afghanske politiets beredskapsstyrke Crisis Response Unit 222 (CRU 222). Norske spesialstyrker støtter fortsatt enheten, som er viktig for afghanske myndigheters evne til å håndtere angrep i Kabul og for sikkerheten til den internasjonale tilstedeværelsen i byen.

Engasjementet i Afghanistan har bidratt til utviklingen av spesialstyrkene og Etterretningstjenesten hjemme, spesielt på operasjonelt og strategisk nivå. Spesialstyrkene har vært igjennom en betydelig utvikling og vekst i perioden og samarbeidet mellom spesialstyrkene og Etterretningstjenesten er styrket. For Etterretningstjenesten har Afghanistan-innsatsen også bidratt til å videreutvikle samarbeidet både med andre lands tjenester og med Utenriksdepartementet.

Utvalget analyserer i første del av dette kapittelet hvordan spesialstyrkebidraget utviklet seg fra å være et relativt løsrevet, men lett gripbart og anvendbart element i OEF, til å bli et viktig norsk bidrag i Afghanistan under ISAF.

Andre del belyser Etterretningstjenestens roller på ulike nivåer, herunder støtte til norske myndigheter, ISAF, norske spesialstyrker og andre styrker i Afghanistan. Delkapittelet beskriver tilslutt utviklingen av det internasjonale etterretningssamarbeidet i Afghanistan.

I kapittelets tredje del beskriver utvalget en av de mest kontroversielle sidene ved konflikten i Afghanistan, de såkalte Joint Prioritised Effects List eller «kill or capture»-listene, og vurderer hvilken rolle Norge hadde her. De norske spesialstyrkene og Etterretningstjenesten ble fra 2007 med i denne delen av ISAF-operasjonen.

5.1 OEF (2002–2006)

Spesialstyrkene i både Hæren og Sjøforsvaret var lenge små og lavt prioriterte avdelinger på siden av sine respektive forsvarsgreners primære interessefelt og var periodevis nedleggelsestruede miljøer. De ble ikke brukt i FN- eller andre internasjonale operasjoner før 1990-tallet. Første gang norske myndigheter vurderte å sette dem inn, var i 1995 i forbindelse med NATOs evakueringsplan for FN-styrken UNPROFOR i Bosnia-Hercegovina. Utviklingen som startet på Balkan på 1990-tallet, skjøt for alvor fart i Afghanistan.69 Spesialstyrkenes kanskje viktigste vendepunkt kom ikke som følge av en langsiktig konsept- og doktrineutvikling i Forsvaret, men av norske observatørers deltakelse i den såkalte Kosovo Verification Mission i 1998–99. Situasjonen i Kosovo innebar risiko for at nordmenn som deltok i observatørstyrken, kunne bli tatt som gisler. I så fall ville det være et nasjonalt ansvar å håndtere situasjonen. Forsvaret hadde ingen avdeling for slike oppdrag i utlandet, men Forsvarets spesialkommando (FSK) framsto som det beste alternativet selv om avdelingen konstant var på nasjonal beredskap.70 Styrken viste seg anvendelig, og den fikk senere andre typer oppdrag da NATO rykket inn i Kosovo etter luftangrepene i 1999. Høsten 2001 var spesialstyrkene en etterspurt og tilgjengelig ressurs.

Erfaringene fra Balkan var viktig også for Etterretningstjenestens (E-tjenesten) engasjement i Afghanistan. Heller ikke Etterretningstjenesten hadde tidligere deltatt i slike operasjoner. I motsetning til store etterretningsorganisasjoner som amerikanske Central Intelligence Agency (CIA) og britiske Secret Intelligence Service (SIS, kjent som MI6) hadde norsk etterretningstjeneste ved slutten av den kalde krigen ingen erfaring fra å støtte militære enheter på oppdrag langt hjemmefra. Forsvaret stilte styrker til flere, tidvis risikofylte, FN-operasjoner. UNIFIL i Libanon sto i en særstilling fra 1978. E-tjenesten var imidlertid ikke involvert; den viet sin oppmerksomhet til norske nærområder.71 Først etter Sovjetunionens fall og endringene i det sikkerhetspolitiske bildet i Norges nærområder kom støtte til utenlandsoppdrag på E-tjenestens dagsorden.

Basert på den politiske beslutningen høsten 2001 om å sende norske spesialstyrker til Afghanistan bestemte forsvarsledelsen innledningsvis å sende en kombinert spesialstyrke. Styrken fikk navnet NORSOF TG (Norwegian Special Operation Forces Task Group) hvor både Marinejegerkommandoen og Forsvarets spesialkommando var representert.

Da engasjementet i Afghanistan startet i 2002, var de norske spesialstyrkeavdelingene taktiske avdelinger som kunne brukes for å oppnå operasjonell og strategisk effekt. De hadde liten stabskraft og planleggingskapasitet, men gitt spesialstyrkenes høye kompetanse på enkeltmannsnivå og høye beredskap var de et virkemiddel det var naturlig å gripe til. Dette var en styrke som var utvalgt og trent til å håndtere usikkerhet og til å operere i det skjulte. For myndighetene ble de et sikkerhetspolitisk kort å spille som innfridde politiske og alliansemessige forventninger om norsk militær innsats.

De norske spesialstyrkene ble sendt til Afghanistan uten et klart formulert oppdrag. Forventningen var at den taktiske styrkesjefen gjennom oppdragsdialog med relevant hovedkvarter i operasjonsområdet, selv skulle definere styrkens oppgaver. Dette var et mønster som gjentok seg til en god stund etter at styrken ble sendt til Kabul i 2007. Det er et trekk man også gjenkjenner i andre deler av Forsvarets bidrag.

Den første kontingenten med norske spesialstyrker, bestående av nær 70 personer, ankom Kandahar i januar 2002. I seks måneder, fram til juli 2002, var de en del av spesialstyrkegruppen Combined Joint Special Operations Task Force-South (CJSOTF-S) kalt Task Force K-Bar. Gruppen, som besto av nær 3 000 spesialstyrker, var direkte underlagt US Central Command (CENTCOM) i Florida og sammensatt av styrker fra åtte stater. Oppdraget var å bidra til den USA-ledede koalisjonens bekjempelse av al-Qaida, Taliban og Taliban-tilknyttede grupper i Afghanistan. De norske spesialstyrkene kom ikke i kamp under sitt første oppdrag. De utførte langtrekkende spesialrekognosering, blant annet under Operation Anaconda våren 2002 (se boks 5.2).

I april 2002 ble de internasjonale spesialstyrkegruppene i Afghanistan slått sammen til én, CJSOTF-Afghanistan (CJSOTF-A). Ledelsen ble lokalisert på Bagram. Norge sendte stabsoffiserer fra både MJK og FSK til Bagram så lenge Norge hadde styrker i OEF.

I løpet av dette halvåret gjorde den norske styrken seg en rekke erfaringer. For det første var det mangler innenfor spesielt sambandssystemer og manglende formelle avtaler og sertifiseringer som skapte problemer i samarbeidet med allierte styrker.72 Mangel på samband gjaldt også nasjonalt, for eksempel knyttet til satellittkommunikasjon hjem til Norge.

For det andre viste den praktiske erfaringen at FSK og MJK ikke opererte spesielt godt sammen.73 Etter 2002 reiste FSK og MJK aldri ut sammen igjen, selv om enkeltsoldater ble utvekslet mellom enhetene. Forskjellene i opptrening, operasjonsmåter og kultur var for store. Mens det ene miljøet er preget av det maritime stridsmiljøet, hvor lavere sjefer av praktiske grunner ofte får stor frihet, er det andre i større grad preget av strammere planlegging og kommando og kontroll. Slike forskjeller kan gi fleksibilitet ved at avdelingene egner seg til forskjellige typer oppdrag, men de kan også medføre samarbeidsproblemer. For det tredje viste erfaringene at styrkene i større grad burde ha egne transportmidler, og for det fjerde at det var nødvendig å bedre evnen til å lede ildgivning fra fly.

Etter deployeringen i 2002 mottok styrken den høythengende utmerkelsen Presidential Unit Citation, blant annet for «enestående mot, taktisk dyktighet og evne til operativ utførelse».74 Denne æren fikk alle styrkene som deltok i Task Force K-Bar.

De første elementene fra Etterretningstjenesten reiste ut sammen med de første spesialstyrkene. De var ennå ikke med ut i selve operasjonene, men støttet fra basen og bakre områder. Et mindre antall etterretningsoffiserer skulle støtte styrkene og holde kontakt med koalisjonens øvrige etterretningsenheter.

Neste oppdrag for spesialstyrkene startet i mars 2003, også denne gangen i sør. Heller ikke nå hadde styrken et klart definert oppdrag hjemmefra om hva den skulle gjøre. Oppdragsdialogen ble overlatt til dem som reiste. Noe av bakgrunnen for oppdraget var at Norge primært av økonomiske grunner ikke så seg i stand til å forlenge F-16 bidraget.75 Et spesialstyrkebidrag var et langt billigere alternativ, samtidig som det var etterspurt.

Oppdraget var overordnet sett å styrke Kabulregjeringen ved å skape sikkerhet i områder der militante grupper fortsatt var aktive. Denne gangen skulle styrken ikke delta i offensive operasjoner mot restene av al-Qaida, men rekognosere og vise militær tilstedeværelse i tildelte områder. Den skulle også kartlegge hvilke områder som var egnet til sivil gjenoppbyggingsinnsats. Oppdraget ble i praksis delt i to, slik at FSK tok de første tre månedene og MJK de tre siste.

På grunn av politisk og operativ sensitivitet ved spesialoperasjoner og etterretningsarbeid har det vært vanskelig å få god informasjonsflyt mellom samarbeidende enheter i NATO. Utfordringen forsterkes også av at etterretning anses som en nasjonal ressurs. Dette ble en utfordring også for norske spesialstyrker i OEF. Etter at det ble klart at styrkene ble utsatt for større risiko enn nødvendig grunnet amerikansk restriktiv holdning til etterretningsdeling, tok forsvarsminister Krohn Devold saken opp med sin amerikanske kollega.76 Utfallet ble en avtale mellom Etterretningstjenesten og amerikanske tjenester om bedre informasjonsutveksling, noe som forenklet og bedret samarbeidet.

Et annet grep Forsvaret tok for å bøte på problemene var at Etterretningstjenesten i 2003 etablerte et nasjonalt etterretningsstøttelag, National Intelligence Support Team (NIST). Hensikten var bedre å kunne støtte spesialstyrkene og sikre at de i størst mulig grad fikk den etterretningen de trengte. Dette var kimen til en ny form for samvirke mellom spesialstyrkene og Etterretningstjenesten. Å ha etterretningsstøtte til egne spesialstyrker var i seg selv ikke unikt for Norge. Det mer spesielle med den norske varianten var at etterretningspersonell og utstyr ble med spesialstyrkene ut i operasjoner. Videre hadde disse en såkalt reach back-kapasitet hvor de ved hjelp av sikre kommunikasjonssystemer kunne trekke på etterretningsressurser som befant seg i Etterretningstjenesten hjemme i Norge og i samarbeidende enheter. Det gjorde at linjen mellom etterretning og spesialstyrker ble kort og tillot et tett og effektivt samarbeid. Spesialstyrkene fikk dermed raskere tilgang på tidsriktig etterretning.

NIST var en analyseenhet som sammenstilte informasjon innsamlet fra flere forskjellige kilder.77 Gjennom de krypterte forbindelsene til Norge kunne NISTen bruke strategiske ressurser til taktiske behov ute, og bruke E-tjenesten sentralt til å sikre best mulig informasjonsflyt mellom medlemmene i koalisjonen. NISTen samarbeidet også lokalt med koalisjonens øvrige etterretningsenheter og senere med de nasjonale etterretningskontorene i ISAF (se del 5.3). NISTen kunne videre settes opp med en egen evne til å innhente informasjon, blant annet gjennom signaletterretning (avlytting). Ettersom det over tid ble etablert flere NISTer for å støtte andre norske avdelinger, fikk spesialstyrkenes NIST fellesbetegnelsen NIST-S.

Norge vektla også å samtrene etterretningspersonellet som skulle betjene NIST-S med spesialoperatørene som skulle bruke den, før utreise.78 Jo bedre disse to kategoriene personell snakket sammen, desto mer effektive operasjoner.

På taktisk nivå samarbeidet NIST med FSK ved å utveksle liaisonoffiserer og ved å presentere spissede etterretninger før en operasjon. MJK brukte NIST mer aktivt i planleggingen av oppdragene ved at analytikere fra NIST var med under stridsutviklingen, og kunne vurdere etterretningsbehovene løpende.79

Oppdraget i 2003 var viktig for Etterretningstjenesten, spesielt med tanke på etableringen av det nasjonale etterretningsstøttelaget, NISTen, og utviklingen av det tette samarbeidet med spesialstyrkene. For spesialstyrkenes del viste operasjonene i 2003 at de hadde nyttiggjort seg erfaringene fra 2002. Mobilitet, samband og samvirke med fly var forbedret.

Det tredje oppdraget for spesialstyrkene kom i juli 2005 da regjeringen etter henvendelse fra USA besluttet å sende elementer fra FSK til Paktia-provinsen og Zabol-provinsen. Oppdraget var å skaffe informasjon, dempe opprørsaktivitet gjennom militær tilstedeværelse samt sørge for lokal sikkerhet under lokal- og provinsvalget i området. Avdelingen fikk også oppdrag knyttet til trening og opplæring av afghanske sikkerhetsstyrker.

I november 2005 overtok marinejegerne oppdraget. De fikk etter drøftinger med det amerikanskledede spesialstyrkehovedkvarteret (CJSOTF-A) operasjonsområde nord i Helmand-provinsen og i Uruzgan-provinsen. Det var ingen overordnet tanke i CJSOTF-A om hva det norske bidraget burde brukes til eller hvor det burde settes inn. Med bakgrunn spesielt i lys av den pågående utvidelsen av ISAFs ansvarsområde kom man fram til dette området. I motsetning til opprinnelige antakelser viste området seg å være svært urolig og avdelingen var i flere trefninger i perioden.80 Det var for dristighet og snarrådighet under dette oppdraget at orlogskaptein Trond André Bolle senere ble dekorert med Krigskorset med sverd.81

Spesialstyrkene deltok i OEF i perioden fra 2002 til 2006. Oppsummert tok de to viktige erfaringer med seg videre til ISAF. Den ene var etterretningsdrevne operasjoner med et langt tettere samarbeid mellom Etterretningstjenesten og spesialstyrkene, der etterretningsbehovene påvirket operasjonene og ikke kun motsatt. Denne operasjonsformen skjøv beslutninger lenger ned enn det som var vanlig i militære operasjoner. Mye av initiativet og risikovurderingen lå hos den lokale sjefen, ikke hos høyere kommandoledd.

Den andre erfaringen var knyttet til nødvendigheten av å trene opp afghanske sikkerhetsstyrker.82 Selv om militær assistanse er én av spesialstyrkenes tre tradisjonelle oppdragsformer (se boks 5.1), ble denne delen lenge sett på med skepsis. Å involvere dårlig trente afghanske styrker med usikker lojalitet i planlegging og gjennomføring av operasjoner, innebar risiko. De viste seg imidlertid nyttige for utføringen av oppdraget. Bevisstheten om behovet for å trene opp afghanske styrker tok spesialstyrken med seg da de litt senere fikk oppdraget om å bygge opp den afghanske beredskapsstyrken (CRU) i Kabul. Det skulle vise seg å bli det viktigste oppdraget de norske spesialstyrkene fikk.

5.2 ISAF (2007–2014)

Som omtalt i kapittel 3, la sentrale allierte i 2006 og 2007 et betydelig press på norske myndigheter for å sende styrker til Sør-Afghanistan. Forespørselen fra NATO om å stille et spesialstyrkebidrag i Kabul kom dermed beleilig for norske myndigheter som av politiske grunner ikke ønsket å sende styrker til sør.83

Gitt regjeringens politiske ønske om å konsentrere den norske innsatsen i nord, og i Faryab spesielt, kan man spørre hvorfor norske spesialstyrker ikke ble sendt til nord.84 Dette spørsmålet ble reist blant annet i 2008. Konklusjonen ble imidlertid at det ikke fantes nødvendig infrastruktur for at spesialstyrkene kunne operere effektivt i nord. Det var heller ikke ønskelig at norske spesialstyrker ble styrt nasjonalt i PRTets område og på den måten gi inntrykk av at de opererte «på siden» av ISAF. Konklusjonen ble at styrkene gjorde best nytte for seg i Kabul, og at det også var der deres innsats ville bli mest synlig og verdsatt i ISAF.85

I mars 2007 reiste en skvadron fra FSK til Kabul under navnet Task Force51 (TF 51). Nok en gang var oppdraget noe uklart, men knyttet til å sikre humanitær hjelp til hovedstaden og å beskytte landets skjøre politiske institusjoner. Styrken ble ledet direkte av ISAFs hovedkvarter og ble ikke underlagt en regional kommando.86 TF 51 (FSK) og senere Task Force 52 (TF 52, som var navnet MJK valgte) rapporterte direkte til ledelsen for de internasjonale spesialstyrkene, Special Operations Command and Control Element (SOCCE) som var etablert i ISAF HQ i Kabul.

Av politiske grunner hjemme (se kapittel 3), understreket norske myndigheter at styrken bare skulle brukes i «Kabul-området». Dette inkluderte de seks tilstøtende provinsene, herunder de urolige provinsene Logar og Wardak. Regjeringen åpnet imidlertid for at den norske styrkesjefen kunne sende styrken til andre områder i Afghanistan i «akutte nødstilfeller».87 Erfaring, særlig fra angrepet på den norske PRT-leiren i Maimana i 2006, tilsa at også norske styrker kunne få akutt behov for bistand. Norge måtte derfor være villig til selv å yte slik innsats. Ble derimot styrken anmodet om å bidra til forhåndsplanlagte operasjoner utenfor Kabulområdet, kunne ikke det skje uten behandling på regjeringsnivå hjemme i Oslo og etter ordre fra forsvarssjefen.

Tjenesten i ISAF involverte mer stridskontakt enn oppdragene spesialstyrkene hadde hatt i OEF. I juli 2007 ble spesialjeger løytnant Tor Arne Lau-Henriksen drept i kamp som første norske spesialsoldat etter andre verdenskrig. Det var også i denne perioden at den norske styrken begynte å utdanne og trene en beredskapsstyrke fra det afghanske politiet.

Flere av operasjonene i spesialstyrkenes Kabul-deployeringer er beskrevet i offentlig tilgjengelig litteratur.88 I korte trekk gikk operasjonene ut på å samle informasjon om og pågripe bombemakere og opprørsledere som var mistenkt for å forberede terroranslag. Norske spesialstyrker deltok også i håndteringen av flere angrep og gisselaksjoner i og rundt Kabul, som for eksempel gisselaksjonen ved Qargha-sjøen utenfor Kabul i juni 2012.89

Foto: hjk/Forsvaret

Bakgrunnen for samarbeidet fra 2007 med beredskapsstyrken, som skulle utvikle seg til å bli Crisis Response Unit222, var at ISAF HQ signaliserte et behov for opplæring av en kontraterrorstyrke for det afghanske politiet i Kabul. Det var innledningsvis ingen stor entusiasme for dette prosjektet blant de norske styrkene, som i større grad ønsket å fortsette med egne direkte aksjoner.90 Særlig amerikanerne la imidlertid betydelig press på at flere bidro til byggingen av afghanske sikkerhetsstyrker, også fordi dette på lang sikt var den eneste måten det internasjonale nærværet i Afghanistan kunne avsluttes. TF 51 trengte derfor i henhold til ISAFs føringer en afghansk partner – an afghan face – på sine operasjoner. En vanlig løsning var at de internasjonale styrkene fortløpende valgte ut og tok med avdelinger fra den afghanske hæren, ANA, på operasjoner.91 Den afghanske medvirkningen var ofte kun tilsynelatende.

Da den norske styrken vendte hjem i september 2007, forelå ingen planer om at samarbeidet med CRU skulle fortsette. Da FSK vendte tilbake til Kabul i mars 2008, var imidlertid kravet om å ha med afghanske styrker på operasjoner ytterligere forsterket. Nå var målet ikke bare anafghan face, men at operasjonene i større grad skulle være afghan led. De norske spesialstyrkene fant at beredskapsstyrken de hadde trent høsten før fremdeles eksisterte, og gjenopptok derfor samarbeidet med CRUen.

Sammen med USA og New Zealand rullerte norske spesialstyrker på å trene enheten i flere år.92 Innledningsvis var som nevnt vestlige styrker skeptisk til å involvere afghanere i pågående operasjoner, av frykt for lekkasjer, uhell og sabotasje. Etter hvert erfarte de at afghanernes språkkompetanse og lokalkunnskap økte effekten av operasjonene betydelig. For Norges del kom et vendepunkt da MJK (TF 52) overtok oppdraget i Kabul i juni 2008.93 Afghansk personell fikk nå i større grad fikk delta sammen med de norske spesialstyrkene i skarpe operasjoner. Denne praksisen ble videreført og CRUen kunne snart gjennomføre relativt komplekse operasjoner med norsk støtte. Over tid har styrken blitt enda bedre. Opptreningen har således vært ganske vellykket på den taktiske og utøvende siden. Det har imidlertid vært en rekke utfordringer knyttet til logistikk, materiellforvaltning, økonomi og personellbehandling. Framfor alt gjorde svak institusjonsbygging på ledelsesnivå at styrken var og er utsatt for korrupsjon og politisk maktspill.94

I tillegg til bidragene på bakken har Norge bidratt på mer strategisk nivå med stabsoffiserer i ISAFs ledelsesstruktur og i forskjellige spesialstyrkehovedkvarter. I 2009 var stabssjefen for ISAFs spesialstyrkehovedkvarter en nordmann. I forlengelsen av dette er også den stabsmessige arkitekturen i CRU og tilknytningspunktene til det afghanske innenriksdepartementet i stor grad et resultat av norsk stabsarbeid over tid.95 Mentorene la vekt på å få afghanske myndigheter til selv å ta tak i disse spørsmålene, framfor at norske eller andre allierte skulle levere ferdige løsninger. Uten en ledelsesmessig overbygning som behersker stabsfunksjoner som drift, langsiktig materiell- og ressursforvaltning, rekruttering og annet, vil en kampstyrke som CRU være lite bærekraftig.

5.3 Etterretningstjenesten roller

Støtten Etterretningstjenesten ga spesialstyrkene gjennom NIST-S, var den mest omfattende og ressurskrevende delen av tjenestens engasjement i Afghanistan. E-tjenesten hadde imidlertid en rekke andre roller. De kan noe forenklet deles i taktisk, operasjonelt og strategisk nivå, med utgangspunkt i de ulike behovene tjenesten skulle dekke. Nivåene er delvis overlappende og gjensidig støttende. Mens den taktiske rollen i hovedsak var direkte støtte til norske militære enheter i Afghanistan, var den operasjonelle knyttet til E-tjenestens bidrag til det bredere etterretningssamarbeidet i OEF og ISAF og operasjonenes generelle behov for etterretning. Den strategiske rollen besto av Etterretningstjenestens bidrag i alliansesamarbeidet, til beslutningsgrunnlaget for norske politiske og militære myndigheter hjemme samt støtte til norsk fredsdiplomati.

Når norsk etterretningsinnsats i Afghanistan skal belyses, er det viktig å forstå hele etterretningsprosessen. Etterretning er mer enn bare innsamlingsmetodene. Den omfatter også behovsdialogen, vurderingsprosessen og produktene. (Se figur 5.4).

Etterretningstjenesten hadde i 2001, som de fleste etterretningstjenester i NATO, begrenset kompetanse på Afghanistan. Evnen til selv å innhente informasjon i Afghanistan var også begrenset: Åpne kilder og samarbeidende tjenester var i hovedsak de to mulighetene tjenesten hadde. Til tross for erfaringene fra Balkan og omstillingen oppdragene der hadde ført til, hadde tjenesten også få ressurser som kunne sendes med Forsvarets avdelinger.

E-tjenesten bygget opp kompetanse, skaffet seg nødvendig utstyr og tilpasset sin organisasjon underveis i Afghanistan-engasjementet. Dette omfattet en videre styrking av analyseavdelingen blant annet gjennom rekruttering av flere offiserer, statsvitere, sosialantropologer og andre samfunnsvitere.96 Et eksempel på at omstillingen tok tid, var endringen i språkopplæringen på Forsvarets skole i etterretning og sikkerhetstjeneste (FSES). Skolen hadde opprinnelig vektlagt russisk språk. I 2004 kom kurs i arabisk, men først fra 2007 i pashtu og dari, de største og offisielle språkene i Afghanistan.97 I 2010 ble den gradvise tilpasningen tatt et steg videre med to organisatoriske endringer som fremdeles, ved utgangen av utvalgets arbeid, utgjør rammen for tjenestens Afghanistan-engasjement. For det første ble det i Afghanistan opprettet en felles administrativ ledelse av alle etterretningsbidrag i Afghanistan, Norwegian Intelligence Task Group- Afghanistan (NITG-A). For det andre opprettet Etterretningstjenesten en gruppe, Task Force AFPAK, i Oslo som skulle sikre samordning av produksjonen av etterretning om Afghanistan og Pakistan.98 Opprettelsen av denne gruppen hadde sammenheng med norske myndigheters økte vektlegging av de to landene, som omtalt i kapittel 3.

5.3.1 Taktisk nivå

I Afghanistan var Etterretningstjenestens tilstedeværelse i hovedsak knyttet til norske militære bidrag. E-tjenesten støttet spesialstyrkene og minerydderne på Kandahar og Bagram flyplass i 2002–2003 og senere spesialstyrkene i Kabul. Etterretningstjenesten opprettet deretter nasjonale etterretningskontor, National Intelligence Cell (NIC), i Kabul i 2003 og i Mazar-i-Sharif i 2006 for å støtte avdelingene fra Forsvaret og ISAF-hovedkvarterene som holdt til der. NIC er en NATO-definert enhet som skal være bindeledd mellom den nasjonale tjenesten og Nato-kommandoen.99 De hadde dermed en rolle både på taktisk og operasjonelt nivå. NICenes viktigste oppgave var å bidra til å sikre at de norske styrkesjefene hadde best mulig etterretningsgrunnlag for sine oppdrag. NICene bidro til dette både gjennom å sikre tilgang til etterretninger fra andre deler av E-tjenesten, fra andre lands NICer og gjennom egne analyser.

Unntaket fra mønsteret med at Etterretningstjenesten ga taktisk støtte til norske avdelinger var PRTet i Maimana. I 2004, som del av det første norske bidraget til det britiskledede PRTet, var E-tjenesten representert med en liaisonoffiser. Det ble imidlertid Etterretningsbataljonen (E-bataljonen) i Hæren som fikk oppgaven med å støtte PRTet. Mens Etterretningstjenesten er direkte underlagt Forsvarssjefen og er en ressurs for hele statsforvaltningen, er Etterretningsbataljonen en avdeling tilhørende Hæren, med hovedvekt på å støtte landoperasjoner. Som utvalget omtaler i kapittel 8, ble E-bataljonens virksomhet styrket etter angrepet på PRTet i februar 2006.

Det ble gradvis et tettere samarbeid mellom E-bataljonen og E-tjenesten. Ved årsskiftet 2008–2009 satte E-tjenesten opp en egen enhet, en NIST, i tilknytning til PRT-leiren. Denne NISTen var innledningsvis svært begrenset, men det utviklet seg etter hvert en arbeidsdeling med E-bataljonen. E-bataljonen fikk ansvar for innhenting via menneskelig interaksjon (HUMINT), mens E-tjenesten tok ansvar for den tekniske innsamlingen; signaletterretningen (SIGINT) – å avlytte elektronisk kommunikasjon.

Sammen bidro E-tjenesten og E-bataljonen til å bygge et omfattende etterretningsgrunnlag som var nyttig for PRTet, norske myndigheter og ISAF. Utvalget har hatt tilgang til en rekke av E-tjenestens rapporter, herunder vurderinger av situasjonen i Ghormach. Det er ikke mulig for utvalget å fastslå hvor presis informasjonen er, men rapportene framstår som nyanserte vurderinger av de komplekse maktforholdene og aktørgalleriet i Faryab og Ghormach.

5.3.2 Operasjonelt nivå

I OEF foregikk utveksling av etterretningsinformasjon på tradisjonelt vis, det vil si delvis i OEF-kommandokjeden, men i stor grad bilateralt og i hovedsak med USA. I ISAF ble de nasjonale etterretningsrepresentasjonene, NICene, knyttet til hovedkvarteret i Kabul og etter hvert til regionkommandoene. De ble viktige kanaler for at nasjonalt innsamlet etterretningsinformasjon ble tilgjengelig for ISAF. Både gjennom bilateralt samarbeid og gjennom NICene ble også norske data og vurderinger gjort tilgjengelige for bruk i planleggingen og utføringen av OEF- og ISAF-operasjoner.

Det var imidlertid først i 2010 at E-tjenesten stilte et bidrag som var direkte rettet mot det operasjonelle nivået i Afghanistan. Som del av styrkeoppbyggingen i 2009–2010 fulgte også en omfattende oppbygging av spesielt amerikansk signaletterretnings-evne (SIGINT). Oppbyggingen var grunnlaget for utviklingen av et flernasjonalt SIGINT-samarbeid i Afghanistan som Norge ble del av.100 Samarbeidet var frittstående, ikke underlagt ISAF, men det ble en viktig leverandør av etterretning også for ISAF. Signaletterretning var generelt en sentral informasjonskilde for de internasjonale militære operasjonene.101

Omfanget og betydningen av de norske bidragene til OEF og ISAF må forstås ut fra to forhold. For det første er Norge et lite land og E-tjenesten følgelig liten i internasjonal sammenheng. Det er tilfellet særlig hvis man sammenlikner med de menneskelige og tekniske ressursene land som Storbritannia, Tyskland og Frankrike, og selvsagt USA, kan stille. Videre var E-tjenestens tilstedeværelse i Afghanistan i hovedsak knyttet til byer og områder hvor norske styrker var stasjonert. Egeninnsamlede og egenproduserte norske etterretningsbidrag var begrensede i omfang og besto i hovedsak av data og vurderinger knyttet til Kabul-området samt det nordlige Afghanistan generelt og Faryab spesielt. I tillegg sendte E-tjenesten et lite antall analytikere som tjenestegjorde i SIGINT-samarbeidet i Afghanistan. Oppgavene deres er beskrevet nedenfor i delkapittelet om JPEL.

5.3.3 Strategisk nivå

Etterretningstjenestens viktigste bidrag til politiske og militære myndigheter var i Afghanistan-sammenheng de regelmessige skriftlige trusselvurderingene, muntlige orienteringer på faste møter og rapporter om spesifikke temaer. På regjeringsnivå inngikk trusselvurderinger og etterretningsrapporter tidvis i grunnlaget for møter i både Regjeringens sikkerhetsutvalg og regjeringskonferanser. Hvilken vekt politiske og militære ledere la på bidragene i sine beslutninger, kan utvalget ikke fastslå. I forsvarsledelsen og FD ble Etterretningstjenesten åpenbart ofte konsultert.

Kritikere blant annet i det amerikanske militære har pekt på at de vestlige etterretningsressursene i Afghanistan i for stor grad var opptatt av å finne opprørere og bombemakere. Etterretningstjenestene vektla i for liten grad kartlegging av den bredere dynamikken i konflikten i de afghanske provinsene og hvordan denne påvirket opprøret.102 Den norske Etterretningstjenesten var åpenbart oppmerksom på dette. Utvalget omtaler Etterretningstjenestens rapportering på lokale konflikter i Faryab i kapittel 8.

Det tydeligste tegnet på at Etterretningstjenestens oppgaver og betydning utviklet seg på strategisk nivå som følge av Afghanistan-engasjementet, er tjenestens forhold til Utenriksdepartementet. UD utvidet på 2000-tallet sin kontakt med E-tjenesten av flere årsaker. Etableringen av en egen liaisonordning i 2001 kom som følge av behovet for støtte til norsk medlemskap i FNs Sikkerhetsråd 2001–2002.103 Afghanistan ble en viktig sak både i Sikkerhetsrådet og for utviklingen av samarbeidet mellom UD og E-tjenesten. Dette var spesielt tydelig innen norsk fredsdiplomati.

Som utvalget omtaler i kapittel 9, utviklet Norge kontakter med Taliban allerede fra 2007. Stor usikkerhet preget dette arbeidet, blant annet knyttet til hvem UD faktisk hadde med å gjøre. Det var krefter i og rundt Taliban, blant afghanske myndigheter og de internasjonale aktørene som ikke ønsket dialog. De søkte å undergrave eventuelle forhandlinger ved å fange eller drepe personer som var involvert.

Over tid utviklet UD og E-tjenesten et samarbeid om fredsdiplomatiet selv om det tette og direkte forholdet tidvis skapte misnøye i embetsverket i FD, som tradisjonelt var kontaktpunkt for E-tjenestens støtte til andre departementer.

Foto: Torbjørn Kjosvold/Forsvaret

5.3.4 Etterretningssamarbeid i Afghanistan

Tradisjonelt har etterretningssamarbeid også mellom NATO-land i stor grad vært bilateralt og basert på byttehandel og tillit. Det mest kjente unntaket fra regelen om bilateralt samarbeid, er det såkalte Five-Eyes – etterretningssamarbeidet mellom de engelsktalende landene USA, Australia, Canada, New Zealand og UK. Engasjementet i Afghanistan bidro til å endre dette. Behovet for å sikre best mulig beskyttelse for egne styrker og hindre tap, og for å gjennomføre de omfattende, etterretningsdrevne operasjonene, fordret et bredere samarbeid.

Også for norsk etterretning har samarbeid med utenlandske partnere stått sentralt fra opprettelsen av etterretningstjenesten i Forsvaret under andre verdenskrig. Med veksten blant annet av den sovjetiske ubåtflåten på Kola-halvøya fra 1960-tallet var norsk territorium av stor interesse for amerikanske etterretningstjenester. Signaletterretning var spesielt viktig. Norsk etterretning utviklet derfor allerede fra 1952 et nært forhold til det amerikanske National Security Agency, NSA, som er hovedansvarlig for signaletterretning i USA.104 I 2002 kunne E-tjenesten notere 50 års samarbeid med NSA. Det var et samarbeid som hadde bidratt til å bygge kompetansen i norsk etterretning og ikke minst tilliten tjenestene imellom. Det var et solid grunnlag for videreutviklingen av forholdet i en ny ramme i Afghanistan.

Tidlig i det norske Afghanistan-engasjementet ble mangelen på etterretningssamarbeid som nevnt et problem. Ikke bare spesialstyrkene, men også norske F-16-piloter pekte på manglende tilgang til etterretning som en utfordring.105 Innen rammen av OEF ble dette i stor grad løst gjennom avtalen med USA.

Behovet for tettere etterretningssamarbeid ble også tydelig i ISAF, særlig etter at konfliktens intensitet økte fra 2006 til 2007. De nasjonale etterretningskontorene NICene ble en plattform for mye av dette samarbeidet. I 2009 begynte innføringen av Afghan Mission Network som tilrettela for økt samarbeid innen etterretning. Nettverket var et sikkert datasystem for utveksling av gradert informasjon mellom nasjonale systemer og ISAFs datasystem.

Selv med utviklingen av dette bredere, flernasjonale samarbeidet, var fremdeles noen land viktigere partnere enn andre. Foruten USA, ble Tyskland som ansvarlig for Regionkommando nord, av naturlige grunner en særlig viktig partner for Norge.

Spesialstyrkene var avhengige av god etterretning generelt, og spesielt knyttet til direkte aksjoner. I 2008 startet et samarbeid mellom etterretningstjenester og spesialstyrker som i 2009 førte til opprettelsen av et eget senter for etterretningsdeling, ISAF SOF Fusion Cell.106 Senteret var i stor grad amerikansk drevet, men personell fra norske spesialstyrker var jevnlig representert. I en periode i 2009 ledet en norsk offiser senteret.107 I tillegg førte behovet for felles innsats til opprettelsen av et samarbeid om signaletterretning. Norge var ett av landene som deltok fra starten.

Engasjementet i Afghanistan har også hatt mer langsiktige konsekvenser. Det internasjonale etterretningssamarbeidet som vokste fram i Afghanistan, har, som spesialstyrkesamarbeidet, ikke bare blitt overført fra ISAF til etterfølgeren, Resolute Support Mission, men også blitt importert tilbake til NATO og bilaterale forhold. Afghanistan-engasjementet har slik utvalget forstår bidratt til å styrke etterretningssamarbeidet i NATO, men også Etterretningstjenestens forhold til utenlandske samarbeidspartnere. Norsk etterretningstjeneste deltar i dag i et SIGINT-samarbeid rettet mot internasjonal terror. Slik utvalget forstår har samarbeidet i denne gruppen fått større betydning enn før, mye grunnet erfaringene fra Afghanistan.

5.4 Joint Prioritised Effects List

Joint Special Operations Command (JSOC), den skarpeste delen av de amerikanske spesialstyrkene, fikk etter angrepet den 11. september i oppdrag å finne og uskadeliggjøre de sentrale personene i al-Qaidas nettverk. Etter operasjon Anaconda i mars 2002 ble det antatt at al-Qaidas toppledelse hadde flyktet fra Afghanistan. Samtidig dreiet amerikanernes oppmerksomhet til Irak. Konsekvensen var at JSOC nedprioriterte Afghanistan til fordel for Irak.

I Irak ble JSOC en av krigens viktigste aktører. Også her var oppgaven å finne og uskadeliggjøre motstandere. Generalløytnant Stanley McChrystal knyttet etterretnings-analytikerne tettere sammen med spesialstyrkene. Det nye systemet førte til bedre kommunikasjon mellom de ulike delene av målutvelgelsesprosessen og spesialstyrkene, og operasjonstempoet kunne økes dramatisk. Informasjon fra operasjonene én natt kunne umiddelbart gå inn i forberedelsene til operasjonene påfølgende natt. Prosessen ble etter hvert beskrevet som industriell.108 Metodikken ble videreført i Afghanistan da JSOC skiftet vekten dit, og også brukt av ISAF.

En viktig del var såkalte target lists, mållister, med personer som det var ønskelig å pågripe eller drepe – to kill or capture. Disse listene ble en av de mest kontroversielle sidene ved den amerikanske «krigen mot terror», også i Afghanistan.109 Prosessen omkring og sammensettingen av mållistene kunne påvirkes av interne afghanske stridigheter og maktspill. Resultatet var at personer ble angitt som «Taliban» og kom på listen selv om de ikke var knyttet til opprøret. Sivile kunne bli rammet av skyting under operasjonene fordi de befant seg i husstanden eller i området der raidene fant sted. Etterretningsgrunnlaget var til tider for lite presist og gjorde at feil person eller husstand ble rammet.110 En svakhet i prosessen var at målutvelgelsen i en periode var mer drevet av statistikk og generelle nettverksanalyser enn av inngående kunnskaper. Dette ble påpekt av blant annet norske styrker og andre som arbeidet for mer kvalitative vurderinger.111 Da aktører knyttet til narkotikaproduksjon og finansiering av opprøret ble mål for disse operasjonene aktualiserte dette andre sider av rettssikkerhetsspørsmålet og tolkning av krigens folkerett, noe som behandles mer inngående i kapittel 10.

Amerikanske spesialstyrker ledet mot slutten av tiåret et meget stort antall raids mot personer oppført på slike mållister.112 Selv om ISAF innførte JSOC-tilnærmingen, utgjorde ISAF-operasjoner bare en meget liten del av den større kampanjen.113

I ISAF ble prosessen kjent som Joint Prioritised Effect List (JPEL), eller «kill or capture».114 JSOC forble under amerikansk kommando, og JSOCs operasjoner løp parallelt, men uavhengig av ISAFs og OEFs operasjoner. Det er verdt å merke seg at amerikansk etterretning og spesialstyrker hadde fullt innsyn i alt ISAF foretok seg, mens det motsatte ikke var tilfelle. Norske spesialstyrker deltok ikke i slike operasjoner utenfor ISAF-rammen.

Noe forenklet fungerte systemet i ISAF som følger:115 Forskjellige sjefer i ISAF-systemet, herunder sjefer for spesialstyrkebidrag via ISAFs spesialstyrkehovedkvarter (SOCCE) og PRT-sjefer via regionkommandoene, kunne nominere personer til JPEL-listen. For å komme på listen måtte de nominerte målene oppfylle strenge krav. Blant annet måtte informasjonen komme fra flere uavhengige etterretningskilder. Mappene med informasjon om målene gjennomgikk en omfattende godkjenningsprosess hvor både juridiske og politiske rådgivere vurderte grunnlaget, for så å godta eller forkaste nominasjonene. Målene som oppfylte kravene og havnet på listen, ble så sortert etter hvorvidt de skulle forsøkes arrestert eller om de kunne drepes. Dersom det ikke kom ny etterretning om et mål etter en viss tid, ble det automatisk fjernet fra listen. De som kunne nominere mål kunne også foreslå at mål ble fjernet fra JPEL-listen, gjennom den samme beslutningskjeden. Norske spesialstyrker har oppgitt til utvalget at de fikk fjernet en rekke mål fra listen på denne måten.116

Flere nordmenn var involvert i nominering av mål, herunder PRT-sjefene og spesialstyrkesjefene. Flere norske offiserer deltok gjennom sine stillinger i ISAFs kommandostruktur i arbeidet knyttet blant annet til målutvelgelse. Ingen var underlagt noen egne norske begrensninger. Antallet mål norske PRT-sjefer nominerte varierte, men utvalget forstår at antallet normalt ikke var høyere enn fem-seks nominasjoner per seksmånederskontingent. Det er uklart hvor målrettet nominasjonen var. En kilde fortalte utvalget at personer av generell interesse også ble nominert. Norske PRT-sjefer konsulterte normalt med en norsk folkerettsjurist (legal advisor, LEGAD) som befant seg i den norske NCC-staben i Mazar-i-Sharif før de besluttet en nominasjon. I tillegg kom vurderingene foretatt av folkerettsjurister i ISAFs kommandokjede som del av JPEL-prosessen. Også norske offiserer i internasjonale sjefsstillinger valgte ofte på eget initiativ å konsultere norske jurister før de godkjente en nominasjon.117 Så vidt utvalget forstår var nominasjoner gjort av både PRTet og norske spesialstyrker bare for arrestasjon, ikke eliminering.118

Operasjoner hvor PRTet eller andre norske styrker deltok, kunne også involvere aksjoner mot JPEL-mål. For eksempel inngikk aksjoner mot to JPEL-mål som del av oppdraget i operasjon Harekate Yolo II.119 Norske avdelinger i området støttet spesialstyrker fra andre land i slike operasjoner, blant annet ved å sikre områder hvor de skulle finne sted.120

For spesialstyrkene i Kabul var aksjoner mot JPEL-mål en viktig del av oppdraget om å beskytte den afghanske hovedstaden. Personer som ble identifisert som påviselige trusler, ble satt på JPEL-listen og forsøkt arrestert.

Boks 5.5 Operasjon Suttung

Tidlig i ISAF-perioden, i 2007, arbeidet FSK med å pågripe en opprørsleder. Operasjonen representerer et vellykket eksempel på norske spesialstyrkers innsats i ISAF-operasjonen. FSK ga opprørslederen kodenavnet Suttung etter en jotun fra norrøn mytologi. Vedkommende oppholdt seg i et avsidesliggende område kontrollert av Taliban i en naboprovins til Kabul. FSKs erfaring tilsa at Taliban i dette området kunne samle opp mot 100 mann på kort tid. Alle allierte operasjoner i området hadde endt i større trefninger. En pågripelse ville imidlertid bidra til å sikre Kabul, styrke den afghanske rettsstatens legitimitet og gi viktig etterretning om Taliban. En pågripelse ville også redusere risikoen for sivile tap sammenliknet med et angrep fra fly.

Å pågripe en sentral opprørsleder i et Taliban-kontrollert område var krevende både etterretnings- og gjennomføringsmessig. NISTen arbeidet i ukevis med innsamling. For å styrke etterretningsarbeidet dro en Norwegian Intelligence Task Unit (NITU)* sammen med en patrulje fra FSK ut til en liten amerikansk utpost i området. Det var i løpet av den uken styrken var i utposten at hendelsen med COMISAFs helikopter fant sted (se tekstboks 5.4).

Uker med etterretningsarbeid og planlegging ga til slutt resultater. NITU kunne på et tidspunkt forutsi med høy sannsynlighet hvor opprørslederen ville befinne seg påfølgende natt. Samtidig hadde angrepsstyrken funnet en rute som ville gjøre det mulig å komme usett inn i dalen. For å unngå å bli avslørt av lyden fra helikoptrene ble angrepsstyrken satt av på et fjell langt unna. Derfra gikk de hele ettermiddagen og klatret ned i dalen langs en bratt fjellsti.

Klokken ett om natten kom angrepsstyrken uoppdaget fram til det aktuelle huset. Aksjonen som fulgte gikk så raskt at ingen av de seks bevæpnede i huset rakk å reagere før de var pågrepet. Ingen skudd ble løsnet og ingen ble skadet. Frykt for å bli skutt ned gjorde at helikoptrene ikke kunne hente angrepsstyrken i dalen. De måtte derfor trekke seg ut, med fangen, langs samme rute som de hadde brukt for å komme inn.

Operasjonen fikk i ettertid stor oppmerksomhet i ISAF. Nøkkelen til suksess lå i å komme seg ubemerket helt fram til målet. Hvis det hadde mislykkes, kunne det ha fått store konsekvenser for angrepsstyrken.

Saken viser også at styrkene opererte i et komplisert politisk og rettslig landskap. Fangen ble overlevert til afghanske myndigheter med basis i fangeoverføringsavtalen mellom Norge og Afghanistan (se kapittel 10). Det er ukjent hva hans videre skjebne var. Den afghanske menneskerettighetsorganisasjonen (AIHRC), som sammen med Det internasjonale røde kors (ICRC) ble varslet om overleveringen, meldte til norske myndigheter omkring en måned senere at de ikke fant fangen. Norge mottok øyensynlig ingen informasjon fra afghanske myndigheter ut over at han skal ha blitt løslatt «ultimo 2008». Samtidig har utvalget informasjon fra andre kilder at NDS hevdet han fortsatt satt fengslet i 2009. Dette peker på svakheter i fangeoverleveringsavtalen. Det illustrerer også et større problem i det internasjonale engasjementet: Store krefter kunne settes inn i en militær operasjon, men uten tilstrekkelig samhandling med afghanske myndigheter var det videre resultatet usikkert.

Foto: FSK

Foto: FSK

* NITU var en mindre enhet satt opp av NIST-S for å støtte et spesifikt oppdrag.

De norske spesialstyrkene har overfor utvalget framhevet at de tidlig la vekt på å sikre arrestasjonsordre fra det afghanske innenriksministeriet som grunnlag for aksjonene. Målet med arrestasjonene var å få stilt de pågrepne for en afghansk rett og dømt. Uten en rettsprosess med arrestordre og tilstrekkelige bevis var dette vanskelig. Korrupsjonsproblematikken kompliserte det ytterligere.

Kilder utvalget har vært i kontakt med hevder at norske spesialstyrker var kritiske til grunnlaget for enkelte av de målpakkene de fikk fra ISAF. Norske spesialstyrker var ifølge dem selv blant de første til å bruke tilnærmingen som fra omkring 2011 fikk navnet bevisbasert målutvelgelse (Evidence Based Targeting, som del av Evidence Based Operations, EvBO).121 I krig trenger man ingen bevis på skyld før man angriper et militært mål. I Afghanistan viste det seg lite hensiktsmessig å anholde folk man ikke hadde tilstrekkelig bevis mot. Disse ville i så fall raskt være ute igjen. Det var i slike tilfeller bedre ikke å gjennomføre operasjonen.

Etterretningstjenesten bidro med data i hovedsak knyttet til innsatsområdene beskrevet over. Norskinnsamlede data utgjorde et begrenset bidrag i den store sammenhengen.122 Énkildeanalytikerne fra E-tjenesten tilknyttet SIGINT-samarbeidet i Afghanistan arbeidet med mål de selv valgte eller godkjente å arbeide med. Det var mål som var knyttet til norske aksjoner og interesser.123 Analytikerne arbeidet med grunnlag databasen med kommunikasjonsdata senteret hadde tilgjengelig.

Utvalget er av noen norske offiserer blitt fortalt at de opplevde målvalgsprosessen som uryddig.124 Dette gjaldt særlig prosesser der styrker utenfor ISAF overtok mål og oppdrag. Ifølge utvalgets kilder i spesialstyrkemiljøet ble oppdrag mot personer som av ulike grunner ikke ble eller lå an til å bli godkjent av ISAF, blant annet fordi målene ble vurdert som tvilsomme gitt informasjonen ISAF hadde, fjernet fra ISAFs liste. Operasjonen mot vedkommende ble likevel gjennomført av styrker utenfor ISAF-strukturen. En annen norsk militær kilde har imidlertid vektlagt at amerikanske militære la stor vekt på å gjennomføre JPEL-operasjoner gjennom ISAFs kommandokjede.125 Spesifikt hevdet kilden at i det minste mot slutten av perioden ble ingen slike operasjoner, ei heller rent amerikanske operasjoner utført av JSOC, gjennomført i Regionkommando nord uten at den tyske sjefen var informert. Her skal det imidlertid understrekes at ulike land kan ha gjennomført operasjoner som heller ikke utvalgets kilder er kjent med. Operasjonssikkerhet og hemmelighold ligger i kjernen av spesialoperasjoner, og det er derfor liten grunn til å tro at man kan komme til bunns i alt som har foregått på dette feltet.

Det ble foretatt en systematisk, norskledet gjennomgang av beslutningsgrunnlaget for nominasjoner gjort av norske PRT- og spesialstyrkesjefer. Norske myndigheter hadde imidlertid ingen oversikt over, eller kontroll med, om eller hvordan norskinnsamlede etterretning eventuelt ble anvendt av allierte i targeting-prosesser utenfor ISAF. JPEL-oppdrag norske spesialstyrker skulle utføre, ble grundig vurdert av norsk personell i tillegg til vurderingene foretatt av ISAF. Norske styrker fikk og påtok seg kun oppdrag for pågripelser, selv om Norge ikke hadde reservert seg mot «kill»-oppdrag, slik noen land gjorde.

5.5 Oppsummering

Innledningen av dette kapittelet om spesialstyrker og Etterretningstjenesten slo fast at deres innsats i Afghanistan hadde betydning for alle de tre målene for Norges engasjement: å sikre Norges sikkerhetspolitiske forhold til USA og NATO, å bidra i «krigen mot terror» og å bidra til statsbygging i Afghanistan. I tillegg har innsatsen hatt betydning for styrkene selv og myndighetenes forståelse av deres egenskaper og karaktertrekk.

Hva gjelder målet om å bidra til «krigen mot terror» i Afghanistan utgjorde de norske spesialstyrkebidragene under OEF liten operativ forskjell. Små avdelinger uten lokalkunnskap og uten tilstrekkelig språkkompetanse ble sendt for kortere perioder til stadig nye steder. Den langsiktige effekten kan ikke bli særlig stor. Etter at spesialstyrkene etablerte seg i Kabul, er effektene over tid klarere. Bidraget kan her forstås som del av det internasjonale statsbyggingsengasjementet. Styrkene deltok i harde kamper i byen, trente CRU 222 og utviklet den stabs- og ledelsesmessige overbygningen beredskapsstyrken inngikk i. Kontroll i Kabul er avgjørende for utviklingen i Afghanistan. Dersom situasjonen kom ut av kontroll, ville hele operasjonen rakne. Her spilte det norske konseptet for samvirke mellom etterretning og spesialstyrker en viktig rolle. De internasjonale spesialstyrkene er også de eneste som har fortsatt å mentorere på taktisk nivå etter at ISAF avsluttet sitt oppdrag i 2014.

For målet om å styrke Norges forhold til våre viktigste allierte hadde operasjonene en annen betydning. Tillit og faktisk evne til samhandling må opparbeides gjennom mange års samarbeid, særlig innenfor så sensitiv virksomhet som spesialoperasjoner og etterretningsarbeid. Denne utviklingen har vært særlig merkbar på det operasjonelle og strategiske nivået. I løpet av perioden kom norsk kompetanseutvikling på dette området så langt at det ikke bare satt norske offiserer i viktige spesialstyrkerelaterte stabs- og lederstillinger i NATO og ISAF, men at Norge også ble en støttespiller i etableringen av et eget spesialstyrkehovedkvarter i NATO. Samarbeidet med USA er også blitt mer konkretisert, for eksempel gjennom en avtale om samarbeid knyttet til strategisk gisselredning undertegnet av Commander US Special Operations Command og forsvarssjefen i 2014.

Spesialstyrkenes og Etterretningstjenestens løpende tilpasning til utfordringene i Afghanistan har også hatt hjemlige konsekvenser. Etableringen av Forsvarets spesialstyrker i 2014 signaliserer i så henseende et modnings- og utviklingsløp for norske spesialstyrker som det er vanskelig å forestille seg uten de erfaringene man hadde gjort seg i Afghanistan. I dag er spesialstyrkene en komponent nesten på linje med land-, luft- og sjøkomponenten, og utgjør i så henseende potensielt et viktig sikkerhetspolitisk verktøy. Planleggings- og gjennomføringskapasiteten på operasjonelt og militærstrategisk nivå har også økt. Innsatsen i Afghanistan har dessuten bidratt til å utvikle Etterretningstjenestens evne til å støtte norske styrker, særlig spesialstyrkene. Integrasjonen Forsvaret oppnådde mellom spesialstyrkene og Etterretningstjenesten vakte interesse i ISAF. Denne erfaringen er viktig ikke bare for framtidige operasjoner ute i verden, men også nyttig i eventuelle kriser i hjemlige områder.

6 Utviklingspolitikk og forvaltning

Ett av hovedmålene med den norske innsatsen i Afghanistan var å bidra til å bygge en afghansk stat. Dette omfattet både den sivile og, med noen unntak, den militære innsatsen. I norsk politikk var imidlertid den sivile innsatsen mindre kontroversiell enn den militære. Det bidro til at sivil innsats tidlig ble en prioritering. I tråd med tradisjonen i norsk utviklingspolitikk vektla norske myndigheter blant annet feltene demokratiutvikling, utdanning og likestilling. Dette utgjorde i utgangspunktet et bredt nedslagsfelt. Over tid ble imidlertid bistandsvolumet i seg selv det viktigste målet. Det var delvis et resultat av bistandens økte betydning i det internasjonale engasjementet i Afghanistan, og derigjennom det norske målet om å støtte USA og NATO.

Samtidig var innenrikspolitiske forhold i Norge viktige. Særlig for regjeringen Stoltenberg II var det politisk enklere å vektlegge sivil framfor militær innsats. Dette bidro til at Norge ble en relativt stor sivil giver. Den norske bistanden var for eksempel langt større enn den danske og svenske. Det militære bidraget var til sammenlikning relativt lite i internasjonal sammenheng. Samtidig utgjorde norsk bistand kun rundt 2,3 prosent av den totale internasjonale bistanden i perioden 2001–2014. Det framstår som begrenset, men er relativt sett et betydelig tyngre avtrykk enn Norge hadde på det militære området. Norske myndigheter hadde også større handlefrihet i sin sivile innsats enn i den militære innsatsen.

Både norsk og internasjonal bistand ga varierende, men i sum beskjedne resultater sammenliknet med størrelsen på bistanden. Resultatene drøftes i kapittel 7. Beskjedne resultater forhindret imidlertid ikke at afghanske myndigheter og andre givere kom til å betrakte Norge som en generøs, pålitelig og forutsigbar giver. Bakgrunnen var først og fremst at antatt god bistandsfaglig praksis sto sterkt i norsk utviklingspolitikk. Norge vektla nasjonalt eierskap ved å gi mye av støtten til afghanske myndigheter og fremmet internasjonal koordinering gjennom å gi mye av støtten gjennom flernasjonale fond.

Utvalgets mål har ikke vært å foreta en tradisjonell forvaltningsgjennomgang av norsk bistand i perioden. Formålet med dette kapittelet er å drøfte de viktigste sidene ved norsk utviklingspolitikk og bistandsforvaltning i Afghanistan. Kapittelet bør leses i sammenheng med kapittel 7 som vurderer de norske prioriteringene mer utfyllende og dessuten vurderer gjennomføringen og resultatene av den norske bistandsinnsatsen.

6.1 Overordnede utfordringer

Det internasjonale militære og sivile engasjementet som ble innledet i 2001, hadde som viktigste formål å sikre at Afghanistan ikke forble et arnested for internasjonal terror. Statsbygging ble et viktig virkemiddel for å oppnå dette, men utgjorde også delvis en selvstendig ambisjon. Oppgaven var formidabel. Etter mange års krig lå den afghanske statsadministrasjonen i 2001 for det meste i ruiner. Landet var preget av politisk fragmentering og intern rivalisering og sivilbefolkningens behov var store. Positive erfaringer fra andre steder på 1990-tallet preget ambisjonene for statsbyggingen. Afghanistan viste seg imidlertid snart som en enda mer krevende oppgave enn innsatsen i Bosnia-Hercegovina, Kosovo og Øst-Timor.

Konflikten i Afghanistan stilnet ikke som på Balkan og i Øst-Timor, men tiltok i styrke, særlig etter 2005. Det medførte at det internasjonale politiske presset for å oppnå resultater økte. I takt med et tiltagende konfliktnivå dreide den internasjonale oppmerksomheten seg mot hvordan den sivile bistanden kunne støtte opp under militære aktiviteter og mål. Sivil bistand var et viktig element i strategien for å oppnå støtte i befolkningen – «win hearts and minds». Resultatet ble et bistandsvolum som langt overskred det afghanske myndigheter hadde evne til å forvalte og bruke på en god måte. Det ga for det første næring til korrupsjonen som hadde vokst fram under borgerkrigen. Utvalget drøfter korrupsjonsproblemet mer utfyllende i kapittel 7.

For det andre drev bistandspresset fram parallelle strukturer både i tillegg til og i den afghanske administrasjonen, istedenfor å satse på allerede eksisterende strukturer og bygge lokal kompetanse. PRTer (se kapittel 8), ikke-statlige organisasjoner (NGOer) og private aktører fikk jobben med å levere tjenester staten selv ikke evnet å tilby raskt. Det var på kort tid raskere å bruke internasjonale konsulenter i ministeriene enn å utdanne afghanske byråkrater. Over tid vokste det også fram en gruppe afghanske byråkrater, ofte vestlig utdannede, som arbeidet for eller ble delvis betalt av det internasjonale samfunnet. Lønningene deres lå gjerne langt over vanlige statsansattes, og de overførte i liten grad kompetanse til det øvrige byråkratiet. Dermed ble afghanske myndigheter enda mer avhengige av ekstern støtte for å finansiere deler av eget embetsverk.126 Norsk UD var tidlig klar over problemet med parallelle strukturer, men konkluderte med at situasjonen ga lite rom for andre tilnærmingsmåter.127

For det tredje skapte forsøket på å håndtere konflikten gjennom økt bistand en gjensidig avhengighet som var vanskelig å bryte. Afghanske myndigheter var helt avhengige av utenlandsk bistand for driften av statsapparatet, og det internasjonale samfunnet var avhengig av at statsapparatet fungerte. Dette la begrensninger på bistandsplanlegging og svekket muligheten for å knytte betingelser til bistanden (såkalt kondisjonalitet). Dette bidro til det omfattende korrupsjonsproblemet. Det kanskje beste eksempelet på dette var den internasjonale finansieringen av afghanske politilønninger.128 Afghanske myndigheter var avhengige av støtten for å betale politiansatte samtidig som det internasjonale samfunnet var avhengig av at det afghanske politiet bidro til sikkerheten i landet. Å holde tilbake penger på grunn av korrupsjon ble dermed vanskelig.

For det fjerde ble bistanden i stadig større grad del av en nasjonal og lokal politisk økonomi. Den påvirket og forsterket noen eksisterende maktstrukturer og skapte også nye. Afghanske myndigheter besto av rivaliserende fraksjoner med ulike interesser. Det var i realiteten ingen enhetlig aktør å forholde seg til. Norske myndigheter valgte å styrke institusjoner som var nær forbundet med reformkrefter. De støttet derfor tidlig blant annet Utviklingsministeriet (Ministry of Rural Rehabilitation and Development, MRRD), Utdanningsministeriet og senere Innenriksministeriet.

6.2 Innretting og volum

Norske myndigheter økte bistanden betydelig mot slutten av tiåret i likhet med andre internasjonale givere. Dette passet inn i det norske «taktskiftet» fra 2006 som på linje med den internasjonale tilnærmingen vektla behovet for en styrket sivil innsats i Afghanistan (se kapittel 3). Den norske bistanden var fordelt på tre hovedsatsningsområder: landsbygdutvikling, utdanning og styresett. Utvalget drøfter disse prioriteringene i kapittel 7. En andel av bistanden gikk også til å dekke utgifter knyttet til afghanske flyktninger i Norge. I 2003 utgjorde dette hele 40 prosent av den totale sivile støtten.129 For hele perioden var andelen mye lavere, i gjennomsnitt omkring åtte prosent.

I motsetning til den militære innsatsen i Afghanistan var bistand et relativt ukontroversielt tema internt i koalisjonsregjeringene. I 2006 ble økningen i sivil innsats delvis begrunnet med behovet for å styrke den sivile innsatsen som en del av en helhetlig sivil-militær innsats (se kapittel 3 og 8).130 Det ble videre begrunnet i de økende humanitære behovene som oppsto som følge av den forverrede sikkerhetssituasjonen i Afghanistan. UD viste også til at Afghanistan fikk mindre sivil støtte pr. innbygger enn det for eksempel Bosnia-Hercegovina og Rwanda hadde mottatt i kjølvannet av de væpnede konfliktene i landene.131 Slikt sammenliknende tallmateriale forteller imidlertid lite om bistandens effekt og nytteverdi. Nytten er avhengig av mottakers behov og evne til å forvalte og bruke bistanden formålstjenelig og givers evne til å bidra til god gjennomføring.

I desember 2007 besluttet norske myndigheter å øke den sivile innsatsen til 750 millioner kroner pr. år over en femårsperiode. Samtidig ble ansvaret for bistanden til Afghanistan overført fra bistandsministeren til utenriksministeren.132 I motsetning til «taktskiftet» i 2006, var beslutningen begrunnet i ønsket om «paritet» mellom utgiftene på militær og sivil side og avspeilet at sivil innsats var mindre kontroversiell hjemme enn det militære engasjementet. Selv om målet ikke ble nådd (se kapittel 3), vektla regjeringen betydningen av å bidra like mye sivilt som militært.133 Beslutningen møtte positive reaksjoner i alle politiske leirer i Norge.134 Det ga i tillegg UD større politisk tyngde når utenriksministeren understreket behovet for sterkere sivil innsats i Afghanistan overfor internasjonale kolleger og FN. Selv om norske myndigheter ikke brukte like mye penger på sivil bistand som militær innsats, framsto Norge i internasjonal sammenheng som en betydelig større sivil enn militær bidragsyter. Dette passet inn i en norsk utenrikspolitisk tradisjon der demokratibygging og sivil støtte har vært grunnpilarer.

Beslutningene om å øke de sivile bevilgningene var altså både i 2006 og 2007 begrunnet i utenrikspolitiske og innenrikspolitiske hensyn og ikke bistandsfaglige behov og vurderinger. På dette tidspunktet var det klare tegn på at afghanske myndigheter ikke evnet å forvalte og bruke all bistanden.135 Norsk embetsverk diskuterte imidlertid i liten grad dette. Det ble heller ikke stilt spørsmål ved hvorvidt økt bistand i seg selv kunne løse utfordringene og dilemmaene man sto overfor. Embetsverket og politisk ledelse så at økningen ville ha «ressursmessige implikasjoner».136 UD kartla likevel ikke hvor store personellressurser som var nødvendige for å sikre forsvarlig forvaltning.137

Ambassaden i Kabul overtok i 2005 forvaltningen av mesteparten av bistandsporteføljen.138 Diplomater ved ambassaden opplevde at et allerede betydelig arbeidspress på forvaltning ble enda mer krevende etter at budsjettet økte til 750 millioner kroner.139 I 2008 var det to utsendte som håndterte mesteparten av bistandsporteføljen.140 Samtidig som forvaltningskapasiteten økte fra 2009, ble sikkerhetsreglene strammere, og UD innførte obligatoriske fraværsordninger hver åttende uke.141 Forvaltningskapasiteten økte dermed reelt sett ikke mye i forhold til de faktiske behov. Tidspress vanskeliggjorde forsvarlig oppfølging av alle prosjekter og programmer. Hvor stor oppmerksomhet bistandsforvaltning fikk ved ambassaden var også delvis avhengig av hvorvidt ambassadeledelsen vektla det. Flere utsendte har påpekt at de opplevde at politisk rapportering fikk mer synlighet og var mer karrierefremmende enn grundig og tidkrevende forvaltningsarbeid.142

Graden av samarbeid med UDs fagetat for utvikling, Norad (Direktoratet for utviklingssamarbeid), varierte.143 Lenge var samarbeidet svakt institusjonelt forankret. Hvorvidt avtaler og prosjektbeskrivelser ble lagt fram for relevante fagavdelinger i Norad var avhengig av personlige initiativ. Ambassaden innførte i 2012 endrede rutiner for dialogen med Norad.144 Dette bidro til å styrke kvalitetssikringen av avtaler og prosjektdokumenter.

I 2014 besluttet UD å trekke ut alle bistandsmedarbeidere fra Afghanistan fra og med sommeren 2015. Lokalt ansatte ved ambassaden ivaretar etter dette oppfølgingen av prosjekter og programmer, samt deltakelse i internasjonale giverkoordineringsfora i Kabul. De har også tett dialog med Norad og enheten som er ansvarlig for forvaltning i UD (Enhet for rådgivning og forvaltning av tilskudd) og håndterer oppfølgingsansvaret i konkrete saker godt. Fraværet av utsendte bistandsmedarbeidere har imidlertid svekket norsk «bistandsdiplomati» – evnen til å sette dagsorden og drive fram felles initiativer – i internasjonale fora i Kabul. Årsaken er både at de lokalt ansatte normalt ikke har samme direkte kontakt mot beslutningstakere i UD i Oslo og at det ofte er vanskeligere for afghanere å få gjennomslag i fora sammensatt hovedsakelig av internasjonale utsendinger.

6.3 Koordinering

Koordinering av ulike giverlands innsats er viktig blant annet for å unngå duplisering av prosjekter og for å redusere kostnader forbundet med for eksempel prosjektbesøk, kontraktsforhandlinger og evalueringer.145 Samtidig vil mange aktører vegre seg mot omfattende koordinering, fordi det begrenser handlingsrommet. Ønsket om politisk synlighet og forskjeller i bistandsprioriteringer gjorde også koordinering i Afghanistan vanskelig. I praksis er det gjerne den største giveren som har mest innflytelse og setter dagsorden. I Afghanistan var dette utvilsomt USA, som bidro med nærmere halvparten av den samlede internasjonale sivile støtten.146 Som niende største giver hadde Norge tross dette en mulighet til å påvirke, blant annet gjennom valg av kanaler og diplomatisk påvirkning i relevante koordineringsfora. Det er dette utvalget forstår med «bistandsdiplomati», som blir nærmere omtalt nedenfor.

Koordinering i Afghanistan foregikk på flere nivåer, fra mer eller mindre spontane givergrupper i Kabul til store formelle koordineringsgrupper og giverkonferanser. Formelt ledet afghanske myndigheter koordineringsarbeidet. I realiteten var dette vanskelig, spesielt fordi mye av bistanden ble kanalisert utenom det afghanske statsbudsjettet.

Koordinering skulle foregå mellom sivil og militær innsats, mellom afghanske myndigheter og det internasjonale samfunnet og ikke minst mellom de internasjonale giverne. I 2006 fikk UNAMA det overordnede ansvaret for å koordinere den sivile innsatsen. UNAMA skulle bistå afghanske myndigheter med å koordinere mellom internasjonale givere i henhold til nasjonale utviklingsplanverk som den afghanske nasjonale utviklingsplanen (Afghanistan National Development Strategy, ANDS). Det var en formidabel oppgave. Antallet aktører som skulle koordineres var stort, og toneangivende deltakere som USA var i utgangspunktet skeptiske til FNs rolle. Afghanske myndigheter ble også ofte anmodet av USA eller andre ISAF-land om å prioritere programmer i distrikter ISAF ønsket å stabilisere.147 Koordineringsmekanismer som Joint Coordination and Monitoring Board (JCMB), som UNAMA ledet i samarbeid med afghanske myndigheter, var mer en arena for informasjonsutveksling enn for reell koordinering. Da Kai Eide var FNs spesialutsending for Afghanistan (2008–2010) tok han derfor til orde for å styrke UNAMAs koordinering av den sivile innsatsen.148 En forutsetning for at dette skulle lykkes var blant annet en styrking av UNAMAs kontor i Kabul. FNs interne byråkrati arbeidet så sent og var så preget av interne maktkamper at en slik styrking ikke fant sted.149

Flere mente lenge at de internasjonale giverkonferansene som skulle etablere rammeverk og retningslinjer for bistanden til Afghanistan, i stor grad var tilpasset det internasjonale samfunnets, og spesielt USAs agenda (se kapittel 3).150 Både ambassaden i Kabul og Norad påpekte at de første utviklingsstrategiene for det meste ble ført i pennen av internasjonale diplomater og konsulenter, ikke av afghanske myndigheter.151 Samtidig fungerte beslutningene fra konferansene som viktige retningsgivere for bistandsinnsatsen. Etter hvert fikk afghanske myndigheter større eierskap til disse prosessene. I forkant av og under Tokyo II–konferansen i 2012 engasjerte blant annet den norske ambassaden seg for å trekke afghanske myndigheter inn i prosessene og møtene. Ifølge en rapport bestilt av utvalget, bidro dette til at afghanske myndigheter i større grad enn tidligere styrte utformingen av de nasjonale utviklingsplanene som ble lagt fram på konferansen.152

Flere givere og spesielt USA kanaliserte imidlertid mesteparten av bistandsmidlene utenom de afghanske sentralmyndighetene, ofte gjennom ikke-statlige organisasjoner eller private selskaper. Dette kalles «off budget» støtte.153 Slik direkte støtte gjorde koordinering vanskeligere og undergravde målet om å gi afghanske myndigheter muligheten til å forme sin egen utviklingsagenda. Samtidig var de fleste afghanske myndighetsinstitusjonene ikke i stand til å påta seg ansvaret som de ambisiøse strategidokumentene beskrev, ei heller å forvalte det etter hvert store bistandsvolumet.

De fleste bidragsytende land ønsket politisk oppmerksomhet om sivil innsats, blant annet for å legitimere den militære innsatsen overfor egen befolkning. Egne prosjekter og øremerkede midler til enkeltsektorer ga mer politisk synlighet enn bidrag til store koordinerende flergiverfond. I tillegg ga støtte utenfor afghanske myndighetsstrukturer større kontroll med midlene. For amerikanske myndigheter var det for eksempel avgjørende å kunne redegjøre for bruken av midlene overfor Kongressen. Dette kunne de lettere gjøre når pengene gikk «off budget.»154

Norske myndigheter var tidlig kritiske til fragmenteringen av den internasjonale bistandsinnsatsen. Som leder av Afghanistan Support Group, ASG argumenterte norske myndigheter allerede i 2002 for afghansk eierskap og en helhetlig koordinering av innsatsen under FNs ledelse.155 Dette var tradisjonelle holdninger i norsk utviklingspolitikk. Ifølge UDs rapporter fortsatte norske myndigheter å understreke denne holdningen i hele perioden. Blant annet tok utenriksminister Jonas Gahr Støre i november 2006 behovet for styrket internasjonal koordinering gjennom FN og Verdensbanken direkte opp med 35 av sine internasjonale kolleger i brevs form.156

For å lette noe av arbeidsbyrden ved koordineringen og samtidig øke egen innflytelse styrket den norske ambassaden etter hvert samarbeidet med de nordiske landene i Kabul. De nordiske landene utviklet møtefora og lokale samordningsmekanismer på områder som likestilling, menneskerettigheter og politi. Den nordiske kretsen tok i 2006 initiativ til et felles nordisk sete i koordineringsforumet JCMB (se ovenfor). I 2008 ble de nordiske utenriksministrene enige om en handlingsplan for et styrket nordisk samarbeid. Ifølge svenske, danske og norske diplomater fungerte dette samarbeidet stort sett.157 De nordiske landene vektla imidlertid betydningen av samarbeidet ulikt i ulike perioder. Det var til tider spenninger mellom dem, særlig da Norge i 2008 forsøkte å få et eget sete i JCMB.158 Imidlertid bidro samarbeidet blant annet til at felt der landene tradisjonelt har sammenfallende politikk, som likestilling, fikk større tyngde i internasjonale fora.159 Senere ble Nederland inkludert i gruppen som ble omdøpt til «Nordic +». Samarbeid med likesinnede land i Afghanistan er et eksempel på effektivt bistandsdiplomati til etterfølgelse i andre krevende innsatsområder.

6.4 Multilateral bistand

De multilaterale bistandsfondene, flergiverfondene, har tradisjonelt blitt tillagt stor vekt i norsk utviklingspolitikk. De gir blant annet en liten aktør som Norge mulighet for innflytelse på den internasjonale bistandsagendaen.160 Kanalisering gjennom flergiverfond går imidlertid på bekostning både av kontroll med midlene og politisk synlighet, ettersom bistanden kan være vanskelig å spore tilbake til den enkelte giver (se kapittel 7). Bruken av flergiverfond kan også undergrave mottakerlandets institusjoner. I en bistandsavhengig stat som Afghanistan har ofte store givere, som USA eller flergiverfond, betydelig innflytelse på bruken av midlene. Dette går på bekostning av lokale myndigheter og kan svekke legitimiteten til de myndighetene som det internasjonale engasjementet søker å styrke.

I Afghanistan hadde USA og Verdensbankens flergiverfond Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) stor innflytelse på sektorbevilgninger over det afghanske nasjonalbudsjettet. Det tok mange år før afghanske myndigheter fikk større ansvar for forvaltning av eget budsjett. For myndighetene ble det viktigere å rapportere til giverne om bruken av statens midler enn å stå ansvarlig overfor egen befolkning. I et demokratisk system er dette problematisk. Norske myndigheter var klar over disse problemstillingene, men fant det vanskelig å unngå dem gitt den politiske situasjonen i Afghanistan. For Norge ble det et mål i seg selv å unngå for mye støtte («off-budget») utenom afghanske myndigheter.161 Samtidig fortsatte UD å kanalisere nærmere 35 prosent av midlene til NGOer, altså utenfor afghanske myndighetsprogram.

6.4.1 Støtte til Verdensbanken og FN

Norske myndigheters vurdering var at flergiverfond var best egnet til å sikre afghansk eierskap samt til å styrke giverkoordineringen. Flergiverfond ga også mulighet til å redusere egen administrativ byrde og dele risiko med andre givere. Under giverkonferansen i Tokyo i 2002 oppfordret Norge andre givere til å prioritere flergiverfond. Norge kanaliserte selv store deler av bistanden fra og med 2002 til ARTF.162 Som formann i ASG hadde norske myndigheter siden 2002 vektlagt Verdensbanken som partner. Norske myndigheter gikk tidlig inn i fondet, var villige til å ta risiko og la til grunn at ARTF hadde potensial til å bli bedre. Beslutningen om å støtte ARTF var lite omdiskutert i UD.

Også FN var en viktig kanal, spesielt på feltet styresett, der FNs utviklingsprogram (United Nations Development Programme, UNDP) var en sentral samarbeidspartner. FNs organisasjoner i Afghanistan lyktes i varierende grad (se kapittel 3). FNs matvareprogram (WFP) og Høykommissæren for flyktninger (UNHCR) var først og fremst innrettet mot humanitær innsats. Det var dermed enklere for dem å vise til resultater enn det var for FN-organisasjonene som skulle bidra til statsbyggingen. Spesielt ble UNDP gjenstand for massiv kritikk. Både det internasjonale samfunnet og afghanske myndigheter kritiserte UNDP for manglende effektivitet og resultatorientering. UN Women, som var Norges hovedsamarbeidspartner på kvinne- og likestillingsområdet, leverte også svake resultater. Årsakene til FNs svakheter i Afghanistan var delvis dårlig forvaltningskapasitet, hyppig rotasjon av ansatte og tidvis mangelfull støtte fra hovedkontorene. Dette behandles nærmere i kapittel 7.

Ambassaden i Kabul hadde i lengre tid kritisert FNs manglende resultater da norske myndigheter i perioden 2011 til 2013 valgte å redusere støtten, hovedsakelig til UNDP-program. Det var flere grunner til at norske myndigheter lenge opprettholdt betydelig støtte til FN-organisasjoner, tross begrenset forvaltningskapasitet og manglende resultater. For det første krevdes det betydelige norske forvaltningsressurser for å finne alternative bistandskanaler. For det andre har FN tradisjonelt hatt en sterk posisjon i norsk utenrikspolitikk. Norske utsendte ved ambassaden hadde mange samtaler med FN-utsendte for å få klarhet i hvorfor resultatene uteble og for å drøfte hvordan Norge kunne bidra.163 Norske myndigheter satte blant annet av midler til flere stillinger i UNAMA. Svært kompliserte interne rekrutteringsprosedyrer i FN stanset dette initiativet. På ett tidspunkt ble kritikken fra den norske ambassaden og andre givere så sterk at en leder i UNDP ble avskjediget.164

6.5 Samarbeidet med ikke-statlige organisasjoner (NGOer)

Både afghanske myndigheter og FN manglet evne til å koordinere og gjennomføre bistandsprogrammer. Dette var en viktig årsak til at norske myndigheter ønsket å spre innsatsen og dermed risikoen.

Omlag 35 prosent av de norske sivile innsatsen gikk til NGOer. Dette stred i utgangspunktet mot prinsippet om afghansk eierskap og mot at bistanden skulle gis gjennom det afghanske statsbudsjettet. Støtte til NGOer ble imidlertid ansett som nødvendig.165NGOer er også generelt prioriterte samarbeidspartnere i norsk utviklingspolitikk. Norske myndigheter la til grunn at NGOer som de finansierte skulle arbeide i forståelse med og koordinere arbeidet sitt med afghanske nasjonale og lokale myndigheter.

De norske NGOene UD samarbeidet med, hadde lang erfaring og etablerte nettverk i Afghanistan. Senere utvidet norske myndigheter samarbeidet med internasjonale og afghanske NGOer med kompetanse innen prioriterte geografiske eller tematiske områder. Disse var blant annet viktige for den norske bistanden i Faryab, som omtales i kapittel 8. Etablerte nettverk gjorde at mange av NGOene var tilpasningsdyktige og hadde bedre forståelse for den politiske konteksten enn mange kontraktører som jobbet for multilaterale fond. Det ga også muligheten til å kartlegge og møte behovene lokale myndigheter identifiserte. Utvalget ser i kapitlene 7 og 8 nærmere på arbeidet til noen av de norsk-finansierte NGOene i Afghanistan.

Den betydelige støtten til NGOene var i tråd med den sterke rollen disse organisasjonene tradisjonelt har hatt i norsk bistand. Den illustrerte også norske myndigheters ønske om å ha en viss kontroll med midlene. Ettersom NGOene lokalt utførte arbeidet afghanske myndigheter skulle ha gjort, bidro de imidlertid i svært liten grad til å styrke befolkningens tillit til myndighetene. Slik undergravde bruken av NGOer delvis målet om å styrke en sentralstyrt stats legitimitet. Norske myndigheter forsøkte å håndtere problemet gjennom tett dialog med NGO-samarbeidspartnere og ved å stille krav om tilpasning til nasjonale retningslinjer.166 Etter hvert bidro også enkelte NGOer til kapasitetsbygging og til utvikling av myndighetsstrukturer, blant annet gjennom samlokalisering med provinsmyndigheter.167 I tråd med målet om å bidra til kompetanseoverføring, slik at myndighetene i større grad ble selvgående, arbeidet fagpersonellet i NGOene sammen med det afghanske embetsverket. Samtidig hadde deler av NGO-arbeidet til hensikt å bygge ut det afghanske sivilsamfunnet, spesielt rettighetsorganisasjoner. Dette beskrives i kapittel 7.

For å effektivisere og styrke egen forvaltningskvalitet foretok Utenriksdepartementet etter hvert en reduksjon i antallet NGO-avtaler.168 Antallet aktive bistandsavtaler i Afghanistan gikk fra 140 i 2008 til omkring 50 i 2014. Reduksjonen gjaldt i liten grad antall partnere. Utenriksdepartementet beholdt i stor grad de samme NGO-samarbeidspartnerne. Flere utvalget har snakket med, både fra UD og NGO-sektoren, har påpekt at NGOer møtte denne avtalereduksjonen med å inkludere flere innsatsområder i større programavtaler.169 UDs forvaltningsbyrde ble mindre, mens den reelle innsatsen i felt i stor grad forble den samme. Konsentrasjonen av avtaler bidro derfor ikke til en prioritering av innsatsen.

Flere tidligere utsendte ved ambassaden i Kabul opplevde også at målet om å konsentrere innsatsen av og til ble utfordret av behovet for politisk synlighet.170 Politisk ledelse ønsket å vise til prosjekter som ga oppmerksomhet i medier og brakte positive historier fra Afghanistan. Dette gjaldt ikke bare NGO-støtte, men også andre programmer. Bistandsfaglige prinsipper om forutsigbarhet og konsentrasjon måtte derfor tidvis vike for politiske behov for å oppnå synlighet.171 Politiske besøk til Kabul eller Faryab førte gjerne til opprettelse av prosjekter som kunne gi kortsiktige politiske gevinster i form av omtale i norske medier. Ofte var det svake prosjekter, uten lokal forankring og reell mulighet for oppfølging.172 Besøk på høyt embetsnivå kunne ha tilsvarende effekt.

6.6 Likestilling

Kvinnerettigheter og likestilling har vært en uttalt prioritering i norsk utenrikspolitikk siden 1990-tallet. Den har blant annet vært forankret i flere handlingsplaner for utviklingssamarbeidet.173 Da regjeringen Stoltenberg II i 2006 kunngjorde det de kalte «taktskifte» med økt vektlegging av sivil innsats og koordinering, var kvinner, fred og sikkerhet beskrevet som et sentralt politikkområde. Blant annet ble Afghanistan fra 2007 tildelt 15–20 millioner årlig fra UDs budsjett for kvinner, fred og sikkerhet.174 Likestillingsprinsippet omfattet ikke bare prosjekter der likestilling var det sentrale formålet. Samtlige prosjekter og programmer som mottok norsk støtte, måtte vurdere og rapportere om, hvordan de påvirket likestilling. Beslutningsdokumenter og vurderinger av prosjektforslag skulle også inneholde en likestillingsanalyse. Systemet er ment å sikre oppfølging av likestillingsrelaterte aspekter i all norsk bistand, ikke bare bistanden til Afghanistan.

De politiske føringene på feltet har vært tydelige, men de ble i liten grad konkretisert i ambassadens arbeid.175 Likestilling hadde politisk symbolverdi, men ikke alle medarbeidere opplevde at det var incentiver i systemet til å rapportere om likestilling.176 Oppfølgingen var i stor grad opp til ambassadeledelsen og den enkelte saksbehandlers engasjement og initiativ. Enkelte har påpekt at embetsverket kunne ha utarbeidet bedre analyser og kartlegginger av utfordringene ved likestillingsarbeid i Afghanistan.177 En gjennomgang av likestillingsarbeidet ved den norske og svenske ambassaden i Kabul i 2011 fastslo at spesielt Norge manglet styringsinstrumenter for å sikre tydelige prioriteringer og oppfølging av likestillingstiltak. Gjennomgangen understreket også behovet for en tydeligere arbeidsfordeling på likestillingsfeltet, både mellom de nordiske ambassadene i Afghanistan og mellom den norske ambassaden og departementet hjemme.178 Til tross for dette har ambassaden, ikke minst innenfor rammen av det nordiske samarbeidet, vært en synlig pådriver for likestillingsarbeid i Afghanistan. Resultatene av dette drøftes i kapittel 7.

6.7 Humanitær innsats og det humanitære rom

Grensen mellom humanitær innsats og bistand er langt fra entydig. En tradisjonell tilnærming har vært å anse bistand som langsiktig og drevet av ulike politiske målsettinger som fattigdomsreduksjon, menneskerettigheter og økonomisk vekst. Humanitær innsats har vært forstått som tiltak for å redde liv og lindre nød. Målet er å bistå mennesker i nød uavhengig av politisk overbevisning, religion, kjønn, legning eller nasjonalitet. Begrepet «det humanitære rom» betegner den nøytraliteten som humanitære aktører er avhengige av for å hjelpe mennesker i nød.

Engasjement i kompliserte og langvarige kriser har bidratt til en diskusjon om skillet mellom humanitær innsats og bistand i norsk utenrikspolitikk. Ofte gjelder dette såkalt sårbare stater, der et mål er å stryke myndighetsstrukturene. Humanitær innsats i langvarige konflikter er viktig for å redde menneskeliv, men bidrar i liten grad til å sikre en bærekraftig utvikling. Samtidig er det krevende å drive bistand i konfliktområder. Det er særlig vanskelig i land der myndighetene er part i konflikten.

Enkelte NGOer anser seg som både humanitære- og bistandsorganisasjoner og driver begge typer innsats parallelt. Dette kan imidlertid bidra til at skillet mellom de to typene virksomhet blir uklart. I Afghanistan har NGOer blitt kritisert for å ha påberopt seg det humanitære rom uten å skille klart mellom humanitær innsats og bistand.179 I ytterste konsekvens er det uheldig da det kan sette respekten for det humanitære rom i fare. Norske myndigheter er som politisk og militær aktør ikke nøytrale, og humanitær innsats foregår heller ikke i et politisk vakuum. Utenriksdepartementet legger imidlertid til grunn at det humanitære imperativet om upartiskhet lar seg forene med politiske hensyn og prioriteringer.180 UD forventer at organisasjonene som mottar midler over humanitære budsjetter er uavhengige av politiske føringer, selv om de opererer i et politisk landskap og mottar midler fra en aktør som selv opptrer politisk.

Norge vektla tidlig i engasjementet i Afghanistan betydningen av å skille sivil fra militær innsats. En viktig årsak var ønsket om å sikre det «humanitære rom». De første to årene Norge ledet PRTet i Maimana, fra 2005 til 2007, fikk imidlertid PRTet midler av Hæren for å iverksette mindre utviklingsprosjekter. PRTet finansierte blant annet bygging av en lokal sjiamuslimsk moské og en kvinneradio.181 Diskusjonen om det sivil-militære skillet tiltok både på politisk nivå og blant norske utsendte i Faryab. Denne formen for militær bistand til sivile prosjekter ble så stanset av regjeringen. Gjennomføringen av prinsippet om et sivil-militært skille beskrives nærmere i kapittel 8.

Som leder for Afghanistan Support Group (ASG) i 2002 oppfordret Norge andre givere til å prioritere langsiktig bistand. Situasjonen i Afghanistan så på dette tidspunktet relativt fredelig ut.182 Dreiningen mot bistand var i tråd med afghanske myndigheters ønske, med særlig påtrykk fra daværende finansminister Ashraf Ghani.183 Både internasjonale aktører og de afghanske overgangsmyndighetene anså langsiktig internasjonal bistand som nødvendig for statsbyggingsprosjektet. Enkelte har imidlertid påpekt av overgangen fra humanitær innsats til bistand gikk for fort. Verken de internasjonale eller de afghanske strukturene for forvaltning og håndtering av langsiktig bistand var tilstrekkelig solide.

Norske myndigheter introduserte såkalt overgangsbistand – eller GAP-midler – for å bygge bro mellom humanitær og langsiktig innsats. Overgangsbistand er fleksible midler som brukes i situasjoner der den akutte krise- og nødssituasjonen er over, men der det fortsatt er behov som ikke kan møtes gjennom langsiktig bistand. Mellom 2002 og 2007 gikk 636 millioner kroner av støtten til Afghanistan over GAP-bevilgningen.184 I motsetning til praksis i en del andre mottakerland, ble GAP-midlene til Afghanistan forvaltet av UD sentralt fram til 2006.185 Støtten ble da stilt til rådighet for ambassaden, men ble så avsluttet etter kun ett år. GAP-midler har ikke blitt benyttet i Afghanistan etter 2007. GAP-støtte ble gitt med forutsetning om at tiltakene senere skulle finansieres over ordinære bevilgninger. Midlene var fleksible og lettet forvaltningen ved at kravene var mindre omfattende enn kravene til langsiktig utviklingsstøtte.186 Støtten kunne enklere brukes til politiske formål som måtte dukke opp. GAP-midler kunne derimot ikke brukes til akutte humanitære tiltak. Dette bidro til forutsigbarhet. Det er imidlertid mulig å bruke andre budsjettmidler fleksibelt. Flere har derfor ment at GAP-midlene bidro til å komplisere et allerede uoversiktlig bistandsbudsjett.187

Med forverringen i sikkerhetssituasjonen fra 2006 vokste behovet for en tydelig internasjonal humanitær koordinering. UNAMA hadde siden 2002 hatt ansvaret for FNs humanitære koordinering i Afghanistan. FN ble imidlertid kritisert av mange NGOer som mente UNAMAs politiske mandat gjorde organisasjonen uegnet til å koordinere den humanitære innsatsen. Norske myndigheter hadde i flere år forsøkt å styrke UNAMAs humanitære enhet blant annet med midler til 16 stillinger, men krevende rekrutteringsprosesser i FN forsinket gjennomføringen.188 Flyktninghjelpen og andre NGOer fikk i 2009 gjennomslag for at FNs Office for the Coordination of Humanitarian Assistance (OCHA) fikk ansvaret for å koordinere humanitær innsats i Afghanistan. Kontoret hadde da vært stengt siden 2003. Resultatet var imidlertid ikke en forbedring av situasjonen. FN var for politisert til at FNs organisasjoner ble oppfattet som nøytrale.189 OCHA manglet også kapasitet og kompetanse til å påta seg oppgaven som humanitær koordinator i Afghanistan.190 Som følge av FNs svakhet på det humanitære området valgte Norge i Afghanistan å kanalisere kun om lag 30 prosent (2009–2014) av de humanitære midlene gjennom FN-organisasjoner.191 Globalt mottar FN-organisasjoner en betydelig høyere andel av norsk humanitærhjelp, vanligvis omkring 50 prosent.

Norge ga mer enn én milliard kroner til humanitær innsats i Afghanistan fra 1981 til 2001.192 I 2002 endret Utenriksdepartementet den sivile støttens innretning. Andelen humanitær innsats gikk fra over 80 prosent i 2001, til i underkant av 40 prosent i 2002. Bakgrunnen var en forståelse av at den verste krisen nå var over, og at bistand måtte prioriteres.193 Andelen humanitær innsats sank ytterligere fram til 2005. Med intensiveringen av konflikten ble de humanitære behovene tydeligere og fra 2005 til 2008 økte UD andelen humanitær støtte betraktelig.194

Fra 2008 til 2009 ble det humanitære budsjettet halvert. Dette skapte reaksjoner i flere humanitære organisasjoner. Organisasjoner som også mottok midler til bistandsformål, informerte UD om at de ville bruke deler av midlene til humanitære formål, noe UD var forberedt på og godtok.195 Den humanitære innsatsen forble derfor høyere enn budsjettallene skulle tilsi. Bakgrunnen for økningen i den humanitære bevilgningen fra 2007 til 2008 var i stor grad ønsket om å bringe den totale sivile støtten til Afghanistan opp til 750 millioner kroner. For å oppnå dette politiske målet ble humanitære midler definert som en del av den totale sivile støtten.

Dette budsjettekniske grepet kan tolkes som en politisering av de humanitære midlene i den forstand at de legges inn under budsjettlinjer som inngår i et langsiktig, politisk statsbyggingsprosjekt. Enkelte i UD har ment at dette ikke er forenlig med grunnleggende prinsipper for humanitær innsats.196

Flere humanitære organisasjoner etablerte relativt god kontakt med Taliban og andre opprørere for å sikre tilgang til sårbare befolkningsgrupper. Taliban håndterte humanitære organisasjoner forskjellig ut fra lokale forhold i områder de kontrollerte. Generelt tillot de likevel slik tilgang fordi det var behov for organisasjonenes tjenester og fordi Taliban kunne ta æren for innsatsen. I enkelte områder krevde Taliban også skatt og andre tjenester fra humanitære organisasjoner. Dette utfordret humanitære organisasjoners omdømme som upartiske. Slik kunne man risikere at givermidler til nøytral humanitær innsats gikk til finansiering av Taliban. Mange humanitære organisasjoner valgte å forhandle tilgang gjennom lokale representanter (landsbyråd og liknende) og ikke direkte med Taliban. Denne typen indirekte forhandlinger satte imidlertid lokalsamfunnet i større fare for represalier fra Taliban.197

Kontakten med Taliban gjorde humanitære organisasjoner interessante som potensielle døråpnere i fredsdiplomatiet. I 2009 besluttet Seksjon for humanitære spørsmål i UD å utvide den humanitære innsatsen i Sør-Afghanistan. Tilsagnet ble begrunnet i den vanskelige humanitære situasjonen i sør, men minst like sentralt sto utsiktene til å høste gevinster for fredsdiplomatiet (se kapittel 9).198 Her var det en fare for at politiske føringer kunne undergrave en objektiv behovsprøving, slik at den humanitære innsatsen ikke lenger ble oppfattet som nøytral.

På bakgrunn av de mange utfordringene for humanitær innsats i Afghanistan, delvis beskrevet ovenfor, la UD i 2008 fram en stortingsmelding om norsk humanitær politikk. Meldingen drøfter utfordringene som oppstår når humanitært arbeid og ekstern statsbygging skal kombineres. Den viser blant annet til behovet for pragmatisme i møtet med situasjonsbestemte utfordringer som de man har sett i Afghanistan.199 Slik sett har det humanitære engasjementet i Afghanistan bidratt til økt bevissthet i UD om dilemmaer og utfordringer knyttet til den humanitære innsatsen.

6.8 Resultatmåling

Hensikten med god bistandsforvaltning er å sikre at man får resultater og å kunne dokumentere disse. I dette delkapittelet vurderer utvalget de forvaltningsmessige utfordringene ved å måle og dokumentere resultater, spesielt i et krigsområde som Afghanistan. Denne drøftingen bereder grunnen for kapittel 7, som ser nærmere på resultater innen de prioriterte områdene.

Resultater kan forstås som konkrete aktiviteter og målbare kvantitative størrelser (som for eksempel antallet skoler og elever), eller som kvalitative samfunnsendringer (for eksempel uteksaminerte elever med evne til å påvirke egen økonomi og utvikling). Utvalget tolker imidlertid begrepet «resultater» bredt, og ser også på områder der norske myndigheter har forsøkt å påvirke den internasjonale bistandsagendaen, såkalt bistandsdiplomati. Dette krever ikke bare tradisjonell forvaltningskapasitet, men diplomatiske evner til å få igjennom egne synspunkter i ulike multilaterale fora. Denne typen påvirkningsarbeid og dets samfunnsmessige resultater er også vanskelige å måle. Dette behandles i kapittel 7.

Å evaluere innsats og måle resultater av bistand er vanskelig. Det er i hovedsak tre forhold som har gjort resultatmåling spesielt vanskelig i Afghanistan.200 For det første er det generelt vanskelig å dokumentere langsiktige resultater fordi dette krever solide forhåndsanalyser, gode indikatorer på måloppnåelse og langsiktig oppfølging. En viktig del av forhåndsanalyser er såkalte «baselines»: Beskrivelser og data som samles før prosjekter iverksettes, og som er sammenlikningsgrunnlag når en skal vurdere endring og dermed måloppnåelse. Å kartlegge grunnlagsdata er generelt vanskelig. Det var særlig utfordrende i et land som Afghanistan som lenge hadde vært lite tilgjengelig, og forble preget av konflikt.

Den andre utfordringen for resultatmåling i Afghanistan var sikkerhetssituasjonen. Å dokumentere resultater krever tilgang til prosjektene. Internasjonale utsendtes sikkerhetsregimer i Afghanistan ble stadig strengere og begrenset en slik tilgang. Det er likevel interessant at den svenske ambassaden har opprettholdt en betydelig tilstedeværelse av utsendte bistandsdiplomater (5 stillinger). Disse er i 2016 fortsatt ute på prosjektbesøk.201 Dette vitner om store forskjeller i forståelsen og vurderingen av sikkerhetstrusler mellom de to ambassadene. Det reiser også spørsmålet om i hvilken grad sivilt utsendte og UD kan forventes å ta risiko i konfliktområder for å følge opp bistandsmidlene (se kapittel 12).

En tredje utfordring for resultatmåling var knyttet til bruken av flergiverfond. Flergiverfondene og mottakerne prioriterer selv hva pengene skal gå til. Det er derfor ikke mulig å skille mellom norske og andre internasjonale midler som inngår i budsjettet. Dette gjør det spesielt vanskelig å vise til spesifikke resultater av norske bistandsmidler. Dette utelukker imidlertid ikke at flergiverfond kan han gode resultatmålinger.

Flergiverfond gjennomfører egne evalueringer. I Afghanistan omfattet disse lenge kun interne administrative og finansielle rutiner. De omfattet ikke arbeidet til de organisasjonene som flergiverfondene brukte til å utføre arbeidet, de implementerende partnerne, eller de konkrete resultatene av innsatsen deres. Norge var derfor sammen med de nordiske land pådriver for at det største flergiverfondet, Verdensbankens ARTF, skulle få et system for overvåkning av prosjektene gjennom en profesjonell organisasjon. Først etter 10 års innsats i Afghanistan i 2012, fikk ARTF en slik overvåkningsmekanisme som omtalt i delkapittel 7.5.2 om korrupsjon. Dette taler for at norske myndigheter også selv burde ha hatt større evne til å følge bistandsmidlene i flergiverfond eller lagt ytterligere vekt på felles kontroll.

Flere har i høringer med utvalget påpekt at også norske myndigheter i større grad burde ha benyttet profesjonelle overvåkningsmekanismer. Disse er gjerne dyre, men kan bidra til bedre dokumentasjon av resultater.202 Situasjonen ble bedre mot slutten av innsatsperioden. I tiden etter 2011 har blant annet Norad etablert et program som fram til 2016 skal gjennomgå norsk bistandsevaluering og systemene for resultatdokumentasjon. Dette initiativet tar sikte på å bedre evnen til å dokumentere resultater i norsk bistandsforvaltning generelt.203I tillegg har UD gjennom tett dialog med NGOer og andre partnere stilt strengere krav til risikoanalyser, økonomiske forvaltningsrutiner og systemer for overvåkning og resultatrapportering.204 Enkelte har påpekt at selv om dette er positivt, er det også et tegn på at UD skyver ansvaret for oppfølging over på samarbeidspartnere.205

6.9 Oppsummering

Målet om å gjenoppbygge en velfungerende og legitim afghansk sentralstat i løpet av kort tid manglet tilstrekkelig lokal forankring og var urealistisk. Norske bistandsmidler har i likhet med internasjonal bistand bidratt til å endre lokale og sentrale maktstrukturer. Økende korrupsjon har undergravd tilliten til afghanske sentralmyndigheter og til det internasjonale samfunnet.

I Afghanistan ble bistandsvolum først og fremst bestemt av politiske prioriteringer, ikke av behov på bakken. Det gjaldt også norsk bistand som i 2006 og 2007 økte i stor grad grunnet norske innenrikspolitiske hensyn. Høyt bistandsvolum er ikke i seg selv en god målsetting, heller ikke når målet er å balansere den sivile og militære innsatsen.

De fleste forvaltningsutfordringene omtalt i dette kapittelet er velkjente fra andre innsatsområder. Bistanden til Afghanistan sto imidlertid i en særstilling fordi norske myndigheter både drev krigføring og statsbygging på samme tid. De etter hvert strenge sikkerhetsregimene gjorde tilgang til prosjekter vanskelig.

Norsk forvaltningskapasitet har ikke vært tilstrekkelig til å håndtere de omfattende bevilgningene til Afghanistan. Manglende rutiner for oppfølging og arkivering har medført at dokumentasjonen av resultater og resultatoppfølging er mangelfull.

Utenriksdepartementet vektla bruk av flergiverfond, men har ikke tatt tilstrekkelig hensyn til det personelloppsettet som kreves for å følge opp og sikre norsk innflytelse i flergiverfondene. Behovet for politisk synlighet har også delvis undergravd embetsverkets arbeid med langsiktig bistandsforvaltning. Manglende oppfølgingskapasitet har vært et svakt punkt i norsk bistand gjennom flere tiår. Oppfølging av prosjekter i konfliktsoner er spesielt krevende.

Selv om lokalt ansatte gjør en god jobb, vil en ordning der all forvaltning er i departementet begrense UDs evne til å følge opp bistanden på bakken.206 En slik ordning vanskeliggjør også muligheten til å påvirke bistandsagendaen i multilaterale fora i Kabul som utsendte diplomater kunne forfulgt med større politisk tyngde enn lokalt ansatte. Denne muligheten til å påvirke agendaen, også kalt «bistandsdiplomati», er desto viktigere i et krevende innsatsområde med mange store givere og ulike agendaer.

Norske myndigheter har bidratt med humanitær innsats til Afghanistan både før og etter 2001. Balansegangen mellom humanitær innsats og bistand har vært krevende. Norske myndigheter har i Afghanistan spesielt vektlagt beskyttelse av det humanitære rom gjennom et tydelig skille mellom gjennomføringen av sivile og militære oppgaver.

7 Norske prioriteringer og resultater av bistanden

Afghanske myndigheter og andre givere har hevdet at norsk bistand til Afghanistan var styrt av gode prinsipper, som omtalt i kapittel 6. Det kan likevel ikke dokumenteres at den norske innsatsen ga bedre resultater enn innsatsen til land som har hatt en annen tilnærming. I lys av den store ressursbruken kan resultatet av den internasjonale og norske innsatsen oppsummeres som sterkt varierende og i sum begrenset. Det skyldtes i første rekke at det for alle var en formidabel utfordring å drive bistandsarbeid i et krigsherjet land med pågående væpnet konflikt og svakt styresett. Det skyldes også for ambisiøse norske mål, for mange prioriterte innsatsområder og for lite forvaltningsressurser som begrenset evnen til å påse at innsatsen ga ønskede resultater.

USA sto for nær halvparten av den totale internasjonale bistanden til Afghanistan og la premissene for utviklingsagendaen. På noen områder klarte imidlertid norske myndigheter å skape seg et visst handlingsrom, som for eksempel innen utdanning og menneskerettigheter. Denne innflytelsen på den internasjonale utviklingsagendaen er også en viktig del av den norske sivile innsatsen.

Utvalget drøfter i dette kapittelet norske bistandsprioriteringer i Afghanistan og diskuterer disse i sammenheng med norsk forvaltningskapasitet og kompetanse. Det vurderer resultatoppnåelsen på de prioriterte innsatsområdene. Kapittelet bør leses i sammenheng med kapittel 6 om norske myndigheters forvaltning av bistanden til Afghanistan.

7.1 Prioriteringer

Norsk utenriks- og utviklingspolitikk kritiseres jevnlig for manglende evne til å prioritere. Bistanden spres på for på mange land, for mange innsatsområder og for mange samarbeidspartnere. Det er problematisk fordi det ikke settes av tilstrekkelige ressurser til forvaltning av en så mangfoldig portefølje. Dette er kritikk som også rettes mot innsatsen i Afghanistan. Selv om Norge har hatt mange prioriteringer i Afghanistan, har disse i perioden 2001–2014 stort sett ligget fast. Denne kontinuiteten er en av hovedårsakene til at Norge har hatt et omdømme som en forutsigbar og pålitelig giver.207

Betydningen av begrepet prioritering varierer. Som oftest vil et politisk prioritert innsatsområde motta betydelige bistandsmidler. Dette er imidlertid ikke alltid tilfellet. Områder som menneskerettigheter og likestilling mottok sammenliknet med andre innsatsområder beskjedne bistandsmidler i Afghanistan. Utdanning er også et godt eksempel på dette. Målt i penger var utdanning ikke særlig vektlagt. Fra 2010 til 2014 var det imidlertid en egen stilling for utdanning ved ambassaden i Kabul som omtales nedenfor. Dette illustrerer at UD prioriterte et område gjennom personellressurser og kompetanse som kunne påvirke den internasjonale og afghanske agendaen.

Norge har siden 2002 stort sett prioritert tre sektorer i bistanden til Afghanistan: utdanning, styresett og la ndsbygdutvikling. I tillegg har Norge vektlagt tverrgående tema som kvinner, fred og sikkerhet, korrupsjon og menneskerettigheter. Menneskerettigheter omtales i dette kapittelet som del av engasjementet for godt styresett. Godt styresett omfatter en rekke innsatsområder, herunder felt der Norge har hatt en tydelig profil og kan vise til resultater. Delkapittelet om styresett er derfor noe lenger enn de øvrige.

Valget av de tre sektorene kan delvis forklares ut fra generelle norske bistandsprioriteringer og tidligere innsats i Afghanistan. Både utdanning og landsbygdutvikling var prioriterte innsatsområder i Afghanistan før 2001. Tanken om at respekt for menneskerettigheter og demokrati var viktige forutsetninger for godt styresett og utvikling, har også lenge vært sentral i norsk utviklingspolitikk. Det var derfor å forvente at dette aspektet ved statsbygging sto sentralt i innsatsen i Afghanistan.208 Valget av disse tre innsatsområdene i 2002 var i tillegg sterkt påvirket av den større internasjonale prosessen der givere og afghanske myndigheter, formelt ledet av daværende finansminister Ashraf Ghani, fordelte ansvaret for utviklingsarbeidet i Afghanistan.209

Etter hvert økte norske bevilgninger til Afghanistan uten en tilsvarende styrking av forvaltningskapasiteten, som omtalt i kapittel 6. Dette førte til et behov for effektivisering gjennom tydeligere prioritering av innsatsen. Et pilotprosjekt ved fem ambassader i Afrika i 2008 la grunnlaget for en gjennomgang også av støtten til Afghanistan.210 Fra 2009 var det ikke bare spørsmål om å redusere antall avtaler, som beskrevet i kapittel 6, men også redusere antall prioriteringer eller sektorer.211 Færre sektorer ville gjøre det enklere å følge opp prosjektene og vurdere resultater. Samtidig var mange av de inngåtte avtalene treårige, og Norge hadde etablert kompetanse på visse innsatsområder. Å stanse samarbeidet innen enkelte områder kunne også sende uheldige politiske signaler.212 Enkelte i UD anså det som lite hensiktsmessig å endre innretningen dramatisk i 2009, et tidspunkt da planleggingen for en betydelig reduksjon og endring av den internasjonale militære og sivile innsatsen hadde begynt. Ikke alle i UD var enige i denne vurderingen. Flere mente ønsket om kontinuitet gikk på bekostning av tilpasningsevnen og fleksibiliteten.213 UD opprettholdt imidlertid inndelingen i de tre prioriterte sektorene.

Nedenfor følger en gjennomgang av de tre hovedinnsatsområdene norske myndigheter opprettholdt i hele innsatsperioden, og de resultatene innsatsen har gitt så langt. Som beskrevet i kapittel 6, hadde både internasjonale, afghanske og norske myndigheter urealistiske mål om hvor mye man kunne få til på kort tid, basert på politiske ambisjoner snarere enn bistandsfaglige vurderinger. Gapet mellom retorikk og resultater var tidvis stort både i sikkerhetspolitikken og utviklingspolitikken (se også kapittel 3).214

7.2 Utdanning

Selv om utdanning var en prioritert sektor, var andelen av norsk støtte som gikk til utdanning relativt beskjeden. I perioden fra 2004 til 2009 gikk mellom 8 og 10 prosent av den totale norske støtten til denne sektoren. USA og Norge var de første landene som støttet Verdensbankens utdanningsprogram EQUIP (Education Quality Improvement Programme). Etter at norske myndigheter i 2010 gikk bort fra øremerking av programmer overfor ARTF, er det vanskelig å gi konkrete tall på hvor mye av norske midler som har gått til utdanning.215

Foto: Nils-Inge Kruhaug/NTB Scanpix

Norsk satsning på utdanning var spesielt synlig i Faryab. Her bidro norsk-støttede NGOer og Verdensbankens utdanningsprogram til bygging av 117 skoler samt til etterutdanning av nærmere 2 000 lærere. Situasjonen før programmene ble igangsatt var ikke kartlagt. Det er derfor vanskelig å måle hvilken virkning satsningen har hatt på utdanningsnivået. Hvorvidt satsningen får varige resultater, avhenger blant annet av myndighetenes evne til å opprettholde utdanningstilbudet. Dette beskrives i kapittel 8 om Faryab, der resultatene fra utvalgets egen skoleundersøkelse i Faryab presenteres.

Selv om bevilgningene var relativt beskjedne, prioriterte norske myndigheter utdanning personellmessig. Mellom 2010 og 2014 hadde ambassaden en egen rådgiver for utdanning. Stillingen muliggjorde aktivt bistandsdiplomati innen sektoren, med deltakelse i givergrupper og tett dialog med utdanningsministeriet. Dette er en vesentlig grunn til at Norge er blitt oppfattet som en pådriver for utdanning.216

Kvantitet var likevel lenge et sentralt mål i utdanningssektoren også for norske myndigheter. Suksesskriteriene var antall skoler bygget, antall lærere utdannet og antall registrerte skoleelever. Målt på dette grunnlaget ga den internasjonale innsatsen imponerende resultater. Antallet registrerte elever økte fra 1 million i grunnutdanning i 2001 til omkring 8,3 millioner i 2015, hvorav 39 prosent var jenter. Disse tallene har imidlertid blitt kritisert for å inkludere en rekke registrerte elever og skoler som ikke finnes, såkalte «spøkelsesskoler og -elever». Tallene tar heller ikke hensyn til frafallet før fullført skolegang. Det var fortsatt 3,3 millioner barn uten utdanningstilbud i 2015. Tilgangen til utdanning for barn generelt og jenter spesielt er større i byene enn på landsbygda.217

Antall var lett å måle og omsette i politiske budskap til hjemlig opinion: bistanden virket. Spesielt styrking av kvinners stilling i samfunnet som følge av utdanning ble vektlagt. Det ble imidlertid stilt få spørsmål om utdanningens kvalitet, om hvilke planverk som lå til grunn, om lærerne var godt nok kvalifiserte, om hva som sto i lærebøkene og, ikke minst, hvor kunnskapsrike elevene var når de forlot skolen. Afghanske myndigheters egen rapport fra 2015 konkluderte med at kvaliteten på utdanningen i landet generelt var dårlig.218 Det samme framkom i evalueringen av norsk bistand fra 2001 til 2011.219 Penger alene sikrer ikke kvalitet.

Norske myndigheter uttalte seg etter hvert tydeligere om disse utfordringene og tok jevnlig opp kvalitetsbygging på givermøter og med det afghanske utdanningsministeriet.220 Den norske ambassaden vektla utdanning av lærere, og særlig kvinnelige lærere, som avgjørende for kvaliteten.221 Ambassaden ledet også givergruppen som koordinerte og rapporterte på Afghanistans første gjennomgang av utdanningssektoren i 2012.222 Videre deltok ambassaden i fem ulike arbeids- og givergrupper for utdanning.223 Norge var i tillegg giverkontakt ved utarbeidelsen av prioriteringsprogrammet (National Priority Programme) for høyere utdanning.224 Fram til USA kom inn med betydelig støtte i 2011, var høyere utdanning lavt prioritert i den internasjonale innsatsen og i den afghanske utdanningsstrategien.225 Norske diplomaters påvirkningsarbeid i ulike utdanningsfora er et eksempel på bistandsdiplomati som har bidratt til endringer i utdanningsstrategier. Det er imidlertid uklart i hvilken grad dette arbeidet har skapt konkrete resultater i form av målbart bedre utdanningskvalitet.

7.3 Styresett, statsbygging og menneskerettigheter

Riksrevisjonen påpekte i mai 2015 at UDs bistand til godt styresett har vært lite strategisk innrettet, at oppfølgingen har vært mangelfull, og at det er få dokumenterte resultater.226 Afghanistan var intet unntak. Samtidig er det tegn på at Norge innen enkelte av innsatsområdene har markert seg som en aktiv giver og premissleverandør. Dette gjelder spesielt på områder som menneskerettigheter, medie- og ytringsfrihet. På andre områder derimot, som politi- og justisinnsatsen, kan norske myndigheter vise til få gode resultater.

Det er verdt å understreke at utvalget i dette delkapittelet tar utgangspunkt i UDs definisjon av menneskerettigheter først og fremst som politiske rettigheter. Denne definisjonen favner blant annet ytringsfrihet, inklusive retten til å drive påvirknings- og opplysningsarbeid («advocacy») og kvinners rettigheter. Videre inkluderer den myndighetenes oppfølging og gjennomføring av internasjonale menneskerettighetskonvensjoner og overgangsjustis. Generelt defineres menneskerettigheter bredere og omfatter en stor del av den norske innsatsen i Afghanistan knyttet til sosiale rettigheter. Utdanning, fattigdomsbekjempelse, helse og justis er i et slikt perspektiv også viktige områder for menneskerettighetsarbeidet.

I dette delkapittelet belyses kort de viktigste innsatsområdene i «godt styresett»-sektoren: valg, lokalt styresett, justis og politi og støtte til afghansk sivilsamfunn. Til slutt i delkapittelet drøfter utvalget noen grunnleggende menneskerettighetsutfordringer.

7.3.1 Valg

Gjennomføring av president- og parlamentsvalg ble et politisk satsningsområde innen statsbygging for en rekke vestlige givere, som omtalt i kapittel 3. Valg var politisk viktig og framsto som en lakmustest på demokratisk utvikling i Afghanistan. Samtlige valgrunder var imidlertid preget av fusk. Dette har bidratt til å undergrave tilliten til valginstitusjoner og demokrati i den afghanske befolkningen.

Norge kanaliserte støtten til valgene i Afghanistan i hovedsak gjennom FN. Foruten valgene i 2004 og 2005, som Norge støttet med til sammen 34 millioner kroner, gikk støtten til ELECT-programmet under FNs utviklingsprogram (UNDP). ELECT skulle bistå afghanske myndigheter i å gjennomføre valget. Dette inkluderte organisering av valgdagen og opptelling av stemmer. UD støttet programmet med tilsammen 85 millioner kroner i 2009 og 2010 og med 102 millioner kroner i 2014. UNDP ELECT fikk omfattende kritikk for dårlig lederskap, dårlig koordinering med de internasjonale giverne og svak budsjetteringsevne.227 UD opprettholdt likevel bidragene. Begrunnelsen var blant annet at det ikke fantes alternative mekanismer for finansiering av selve valgforberedelsene og gjennomføringen.228 Valgenes store politiske og symbolske betydning gjorde det også politisk vanskelig å trekke støtten.

Ambassaden benyttet alternative bistandskanaler til gjennomføring av andre deler av valgprosessen. Sammen med blant andre Sveits, Danmark og Canada støttet Norge folkeopplysningsprosjekter og opplæring av kvinnelige parlamentarikere.229 Ambassaden vektla også dialog med sivilsamfunnsaktører og støtte til alternative opplysningsprosjekter. Det er vanskelig å måle de konkrete resultatene av dette påvirkningsarbeidet. Innsatsen samstemte imidlertid med norsk satsning på utvikling av det afghanske sivilsamfunn. Til tross for beskjedne resultater har denne satsningen høstet anerkjennelse i afghansk og internasjonal sammenheng.230

Foto: UD

7.3.2 Lokalt styresett

En forutsetning for at statsbyggingsprosjektet i Afghanistan skulle lykkes, var sterke lokale myndighetsstrukturer som kunne utøve statlig myndighet på lokalnivå (se kapittel 3 og 8). Oppgaven med å bygge institusjoner på alle administrative nivå i Afghanistan var formidabel. Den formelle forvaltningsstrukturen var i stor grad sentralisert. Guvernører ble utnevnt av presidenten, og Kabul utformet budsjetter og politikk. Samtidig kunne både makthavere i Kabul og i provinsene øve innflytelse gjennom uformelle kanaler og slik undergrave de formelle beslutningsprosessene. For å møte denne utfordringen tok en rekke internasjonale aktører forskjellige initiativer overfor ulike deler av det afghanske maktapparatet. Disse bidro imidlertid i stor grad til ytterligere å komplisere oppgaven med å bygge sentralt og lokalt styresett og myndighetsstrukturer.231

Det mest omfattende forsøket på å styrke lokale myndighetsstrukturer ble gjort gjennom opprettelsen av Det uavhengige direktoratet for lokalt styresett (Independent Directorate of Local Governance, IDLG) i 2007. Norge var en pådriver for opprettelsen og første land som støttet direktoratet finansielt.232 Flere i UD var skeptiske til IDLG som de mente var en ren politisk plattform for enkeltindividers interesser, et synspunkt som etter hvert fikk støtte fra andre i departementet. Direktoratets arbeid var uoversiktlig. Det besto av løsrevne tiltak rundt om i landet, og ledelsen klarte ikke å formulere gode planer for videre innsats.233

I 2008 ble et av FNs største programmer for utvikling av lokalt styresett innrettet mot å støtte IDLG. UNDP opprettet programmet Afghanistan Sub-National Governance Program (ASGP) i Faryab allerede i 2007. Målet var å bygge kompetanse på godt styresett på provinsnivå og i utvalgte distrikter. Faryab var en pilotprovins, men innsatsen lyktes ikke. Dette skyldtes først og fremst manglende styring, uavklarte funksjoner og uklare ansvarsforhold mellom IDLG og UNDP.234 I 2010 holdt norske myndigheter tilbake utbetalinger til ASGP.235I 2011 avsluttet Norge støtten til ASGP i Faryab fordi prosjektet ikke kunne vise resultater som sto i rimelig forhold til innsatsen.

Manglende resultater både for norsk og internasjonal innsats innen agendaen lokalt styresett illustrerer én av de grunnleggende utfordringene det internasjonale engasjementet sto overfor i Afghanistan: Det viste seg umulig på kort sikt å bygge en myndighetsstruktur utenfra.

7.3.3 Justis- og politiinnsatsen

Norske polititjenestemenn og jurister som reiste til Afghanistan, hadde med seg et uklart mandat hjemmefra og ofte liten kjennskap til forholdene i landet. De ble gitt vanskelige oppgaver med å bygge et politi- og justisvesen i et samfunn der politi og rettsinstanser var del av kompliserte maktallianser og preget av korrupsjon. Gitt at både den internasjonale og norske politi- og justisinnsatsen var fragmentert, var muligheten for å oppnå gode resultater begrenset. I et forsøk på å samordne den norske politiinnsatsen konsentrerte Norge i 2009 politiinnsatsen til Faryab. Denne vurderes i kapittel 8.

Norge hadde ingen spesielle forutsetninger for å påta seg politioppgaver i Afghanistan. Da Tyskland og deretter Storbritannia i 2003 og 2004 ba Norge om å bidra til politi- og justissektoren, mente imidlertid UD og Justisdepartementet at en forespørsel fra nære allierte om støtte til et så sentralt innsatsfelt måtte besvares positivt.236 Denne begrunnelsen synes å ligge til grunn også for norske myndigheters beslutning om å bidra til oppbyggingen av en afghansk spesialdomstol som skulle håndtere narkotikaforbrytelser. Justisdepartementet hadde på dette tidspunktet etablert en beredskapsgruppe kalt «styrkebrønnen» med juridisk personell som skulle brukes i internasjonal innsats for å bistå land med å bygge nasjonale rettssystemer. Styrkebrønnen hadde høstet gode erfaringer blant annet i Georgia. Der var arbeidet basert på lokal vilje til omstilling, og forskjellige givere trakk i stor grad i samme retning. Disse forutsetningene var ikke til stede i Afghanistan, og arbeidet i Kabul ble derfor langt mer utfordrende.

Etter to års innsats rapporterte personellet i den norske styrkebrønnen i Kabul om omfattende korrupsjon og motarbeidelse av prosjektet både fra enkelte allierte og fra afghanske myndighetspersoner. De stilte spørsmål ved hvorvidt det var etisk forsvarlig å fortsette med rådgivning til en domstol som satte grunnleggende rettsprinsipper til side.237 Arbeidet i narkotikadomstolen illustrerte hvordan det internasjonale samfunnet kunne bli involvert i kriminelle nettverks maktstrukturer som motarbeidet statsbyggingsprosjektet. I 2008 la UD ned styrkebrønnprosjektet i Kabul.238

Opplæring av kvinnelig politi var en viktig del av den norske politiinnsatsen. Ifølge Norads evalueringsrapport om norsk bistandsinnsats fra 2001 til 2012 har dette hatt utilsiktede konsekvenser.239 Minst én av de kvinnelige afghanske betjentene i det norske programmet valgte å flykte fra landet på grunn av trusler.240 Det var mange som så prosjektet som en direkte trussel mot kulturelle og religiøse verdier, og uten kontinuerlig tilstedeværelse av internasjonalt personell hadde kvinnene liten beskyttelse mot holdninger i eget samfunn. Dette var et landsdekkende problem. Satsningen på opplæring av kvinnelig politi illustrerte et grunnleggende dilemma ved det internasjonale samfunnets vektlegging av likestilling i Afghanistan. På den ene siden var det behov for å øke antall kvinner i politi- og rettsinstitusjoner for derigjennom å bidra til å sikre kvinners rettigheter. På den annen siden innebar det å plassere kvinner inn i mannsdominerte strukturer som politiet en risiko. Innenriksministeriet hadde ikke tilrettelagt for å ivareta kvinnenes sikkerhet på arbeidsplassen, og kvinnelige betjenter ble utsatt for diskriminering og seksuell trakassering.241 Den norske kontingenten startet etter hvert selvforsvars- og sikkerhetskurs for å øke den personlige sikkerheten til kvinnelig politi. Likevel var mange internasjonale givere, inkludert Norge, mer opptatt av å telle antallet politikvinner framfor å se på innretningen av innsatsen og konsekvensene for det enkelte individ.

7.3.4 Støtte til afghansk sivilsamfunn: et tydelig norsk fotavtrykk?

Styrking av menneskerettigheter var en viktig del av arbeidet innen godt styresett. Hovedtyngden ble lagt på politiske rettigheter og såkalt «advocacy» – påvirknings- og opplysningsarbeid gjennom sivilsamfunnsgrupper. Begrepet sivilsamfunn ble definert slik at det var avgrenset til hovedsakelig ikke-statlige organisasjoner (NGOer) som først og fremst arbeidet med menneskerettighetsspørsmål. Den typen bygging av sivilsamfunn utenfra, som Norge gjennom dette støttet, har blitt gjenstand for en økende kritikk.242 Enkelte har framholdt at Kabul-baserte NGOer uten røtter i det tradisjonelle afghanske sivilsamfunnet kun tjener kortsiktige politiske interesser og virker fremmedgjørende på mange afghanere.243 Samtidig har internasjonale NGOer alt før 2001 og i hele perioden arbeidet gjennom tradisjonelt sivilsamfunn – særlig lokale rådsforsamlinger kalt shuraer og jirgaer – for å få tilgang til befolkningen. Dette samarbeidet ble forsterket da afghanske myndigheters landsbygdutviklingsprogram National Solidarity Program i 2003 satte opp lokale utviklingskomiteer. Også mange av mottakerne av norsk bistand hadde et slikt samarbeid.

Målt i penger har øremerket norsk støtte til menneskerettighetstiltak og styrking av sivilsamfunnet i Afghanistan vært relativt beskjeden.244 Norge har imidlertid til tider vært en synlig aktør i utviklingen av menneskerettighetsagendaen i Afghanistan. Den norske ambassaden prioriterte spesielt innsatsen for ytringsfrihet og etter hvert kvinners rettigheter. Dette var områder der ambassaden mente norske myndigheter kunne utgjøre en forskjell.245 Ambassaden er blitt brukt som en møteplass for representanter for afghansk sivilsamfunn, journalister og menneskerettighetsforkjempere. Norske diplomater bidro også til dialog mellom afghanske organisasjoner og politiske aktører. Dette var et viktig arbeid ettersom sivilsamfunnsorganisasjoner hadde problemer med å opptre samordnet og dermed ikke fikk gjennomslag overfor myndighetene i viktige saker.246

Norge ble spesielt profilert innen medie- og ytringsfrihet. Dette skyldtes først og fremst personlig engasjement fra norske utsendte. Ambassaden var i enkelte tidsrom aktiv i forskjellige fora for ytringsfrihet og bidro til å sette frie medier høyt på den internasjonale dagsordenen. Norge støttet flere NGOer som jobbet med og for afghanske journalister. Ambassaden bisto også menneskerettsforkjempere som trengte beskyttelse. Veksten i afghanske uavhengige medier har vært et viktig positivt resultat i Afghanistan. I dag finnes det nesten tusen ulike medier i landet, inkludert TV- og radiokanaler og aviser. Til sammenlikning var det kun én statseid TV- og radiokanal og en håndfull aviser under Taliban. Samtidig har den forverrede sikkerhetssituasjonen de siste årene ført til flere angrep på journalister.247 Norge har fortsatt et omdømme som en viktig premissleverandør for ytringsfrihet i Afghanistan.248

Den afghanske menneskerettighetskommisjonen AIHRC (Afghan Independent Human Rights Commission) ble hjemlet i Bonn-avtalen og har vært en sentral aktør i arbeidet for å sikre at afghanske borgeres menneskerettigheter respekteres av myndighetene (se faktaboks 7.3). Norge var i 2002 del av den første gruppen givere som støttet AIHRC. Siden har UD støttet AIHRC både finansielt og politisk. En rapport om norsk og internasjonal innsats for menneskerettigheter i Afghanistan bestilt av utvalget, beskriver Norge som en pådriver for å styrke AIHRC.249 Sammen med andre sentrale givere bidro den norske ambassaden blant annet til å bygge opp organisasjonens interne administrasjon. Norge og andre givere holdt igjen penger når de interne forvaltningsrutinene ikke var gode nok.250 Norske diplomater bidro til at kommisjonens budsjett ble en del av det afghanske nasjonalbudsjettet. Norge var også pådriver for at AIHRC skulle samarbeide med UNAMAs enhet for menneskerettigheter samt med andre afghanske menneskerettighetsorganisasjoner. Disse opplevde at AIHRC i for stor grad fikk sette agendaen på vegne av alle grasrotorganisasjoner. Sammen med UNAMA ble AIHRC et viktig talerør mot sivile tap. Norge støttet også AIHRCs arbeid for å sikre at afghanske fengsler overholdt fangenes menneskerettigheter. I enkelte tilfeller brukte Norge politisk press overfor den afghanske sikkerhetstjenesten NDS (National Directorate for Security) for å sikre AIHRC tilgang til fengsler.251 AIHRC har spilt og spiller en viktig rolle i provinsene som klageinstans for individer som har opplevd menneskerettighetsbrudd. AIHRC når også ut til enkelte kvinner som er utsatt for trusler fra familien eller overgrep i rettsapparatet.

I 2013 utnevnte president Karzai fem nye kommissærer i AIHRC. En av dem var et tidligere medlem av Taliban som var kjent for kritiske meninger om blant annet kvinners rettigheter. Utnevnelsen bidro til at forholdet mellom den norske ambassaden og AIHRC ble anstrengt. AIHRC framstår i dag ifølge internasjonale menneskerettighetsaktivister som en svekket, men fortsatt viktig organisasjon.252

Bistanden til Afghanistan har som nevnt generelt vært utfordrende fordi den grep inn i lokale maktdynamikker og endret disse. Også menneskerettighetsstøtten ble del av et større konfliktbilde. Flere av de mest sentrale og synlige menneskerettighetsforkjempere var hazara. Grupper og organisasjoner med hazaratilknytning har tradisjonelt vært opptatt av menneskerettigheter og sosial mobilisering. Hazaraene er en etnisk minoritet som tradisjonelt har vært marginalisert. De fleste hazaraer bekjenner seg til sjia-islam, og er dermed også religiøst i minoritetsposisjon. Siden 2001 har mange hazaraer skaffet seg god utdanning, og styrket sin posisjon både økonomisk og politisk.253 Det var mange hazaraer blant dem som drev små og idealistiske menneskerettighetsorganisasjoner i Kabul. Dette var bakgrunnen for enkeltes oppfatning om at menneskerettigheter var et fenomen som gjaldt hazaraer og som knyttet hazaraene til en vestlig agenda. Dette var en problemstilling den norske ambassaden var klar over. Tidvis vektla ambassaden overfor AIHRC betydningen av å nå ut til flere etniske grupper og spesielt pashtunerne som i langt mindre grad var representert i det afghanske menneskerettighetsarbeidet.

Den norske ambassaden engasjerte seg også etter hvert i arbeid for å styrke kompetansen på menneskerettigheter i den afghanske statsforvaltningen. Afghanske myndigheter hadde liten erfaring med menneskerettighetsarbeid og liten politiske vilje til å gjennomføre de forpliktelsene landet hadde i henhold til internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Den norske ambassaden i Kabul ledet i 2008 en gruppe med givere i arbeidet med å opprette en egen kompetanseenhet på menneskerettigheter i det afghanske justisdepartementet. Enheten, Human Rights Support Unit (HRSU), skulle koordinere og bistå andre ministerier i arbeidet med å integrere menneskerettighetsperspektiver i statsforvaltningen. Ansvaret for dette programmet ble gitt til UNDP, og i 2010 tok den norske ambassaden lederansvaret for enhetens givergruppe. Både UNDP og det afghanske justisministeriet ble kritisert for svak framgang i prosjektet. Konflikter mellom UNAMA og UNDP preget også den første fasen av innsatsen. Den norske ambassaden hadde møter både med justisministeren og med FN for å forsøke å drive prosjektet framover, men med lite resultat. Våren 2010 skrev ambassaden at den anbefalte å stanse støtten til UNDP dersom de ikke i løpet av få måneder kunne vise til en viss framgang.254 Kort tid etter avsluttet UD samarbeidet med enheten.

7.3.5 Grunnleggende menneskerettighetsdilemmaer

Norge har fått kritikk for å prioritere politisk viktige områder på bekostning av menneskerettigheter. Dette gjelder særlig det norske fredsdiplomatiet og overgangsjustis.

Den norske ambassaden i Kabul tok i 2004 og 2005 del i arbeidet med utformingen av den afghanske handlingsplanen for overgangsjustis.255 Rapporter fra ambassaden viser at norske diplomater tidlig var bekymret for det høye antallet krigsherrer som fikk ny makt i ministeriene. Mange av dem var ansvarlige for alvorlige overgrep mot befolkningen. Det ble også antatt at flere av dem organiserte angrep mot internasjonale styrker samtidig som de satt i regjeringsapparatet.256 Flere krigsherrer var del av narkotikaøkonomien og bidro til den omfattende korrupsjonen i Afghanistan. Det var disse de norske juristene som var tilknyttet spesialdomstolen for narkotikasaker, skulle etterforske. Juristene støtte imidlertid på hindringer både i den afghanske regjeringsstrukturen og fra allierte som så det som lite formålstjenlig å utfordre sittende makthavere man hadde bygget en relasjon til på et tidspunkt da opprøret var i ferd med å ta seg opp.

Etter hvert som det norske engasjementet innen fredsdiplomati vokste fram, oppsto det en intern uenighet i departementet om vektingen av overgangsjustis. Flere viktige samtalepartnere i fredsarbeidet både på regjeringssiden og i Taliban hadde begått alvorlige forbrytelser. Ambassaden i Kabul anbefalte i 2011 at norske myndigheter tok til orde for at utgivelsen av en kontroversiell rapport som navnga en rekke krigsforbrytere ble utsatt.257 Blant navnene var noen av dem norske diplomater hadde kontakt med. Begrunnelsen fra ambassaden var blant annet at enkelte av de navngitte krigsforbryterne kunne bli viktige i en framtidig forsoningsprosess. Enkelte uttrykte også tvil om troverdigheten til noen av opplysningene i rapporten. UD var likevel klar over at mange hadde forventninger til at en profilert forkjemper for menneskerettigheter som Norge støttet opp om offentliggjøringen (se også kapittel 9).258

Et eksempel på hvordan menneskerettigheter ble satt til side i afghanske politiske prosesser, er nasjonalforsamlingens vedtak av den såkalte amnestiloven i 2007. Loven ga i praksis amnesti til afghanere som hadde begått krigsforbrytelser før 2001, forutsatt at de støttet regjeringens forsoningsprosess.259 Loven vekket størst internasjonal harme i 2009, da den ble offentlig publisert. Prosessen rundt loven viste at tidligere krigsherrer hadde betydelig politisk makt, både innenfor og utenfor de demokratiske institusjonene. Dette var en makt det internasjonale engasjementet hadde bidratt til å befeste. Amnestiloven tilsidesatte også i praksis regjeringens plan for overgangsrettferdighet (National Action Plan for Peace, Justice and Reconciliation) som AIHRC hadde arbeidet for i årevis. Denne planen hadde lagt opp til straffeforfølgelse av krigsforbrytere. Norske myndigheter fordømte i likhet med de fleste øvrige vestlige land loven da den ble publisert.260

Enkelte vil hevde at manglende overgangsjustis og inkludering av tidligere krigsherrer har undergravd arbeidet med menneskerettigheter og bidratt til å skape den svake rettsstaten Afghanistan er i dag. Andre mener at en svakt utviklet rettsstat, en svak regjeringsmakt og sterke krigsherrer i sentrale posisjoner har gjort overgangsjustis umulig. Flere rapporter har påpekt menneskerettighetsbrudd der personer i ledende stillinger har vært involvert uten at disse blir straffeforfulgt.261 Dette gjelder også systematisert tortur av fanger i myndighetenes fengsler.262 Rettsvesenet er fortsatt preget av korrupsjon, et uoversiktlig lovverk og varierende implementering. Tilgjengelighet er også varierende, særlig på landsbygda.

Til tross for ambassadens til tider omfattende MR-engasjement, ble Norge for lett når det gjaldt å legge premissene for den internasjonale MR-agendaen. Også på dette feltet ble den største giveren USA, samt deler av FN, på godt og vondt oppfattet som den mest innflytelsesrike. Norge hadde størst påvirkningskraft der ambassaden samarbeidet med andre givere.263

7.4 Landsbygdutvikling

Afghanistan er i hovedsak et landbruksland. Landbrukssektoren sysselsetter flertallet av befolkningen og nær 80 prosent bor på landsbygda. Krigene etter 1979 hadde ødelagt mye av infrastrukturen i landbruket, som vanningssystemer, transportruter og produksjonskapasiteter. Landsbygdutvikling sto derfor høyt på den internasjonale bistandsagendaen i 2002. Norsk støtte på dette feltet bygde blant annet på vurderinger av norsk innsats før Taliban-regimets fall. Utvikling av landsbygda ble ansett som en viktig langsiktig satsning. Framtidig retur av flyktninger ville også kreve en betydelig innsats for å utvikle en delvis rasert landsbygd.264 Tross dette har både den norske og internasjonale støtten til jordbruksutvikling vært begrenset. Enkelte NGOer har likevel forsøkt å tilrettelegge for økt lokal produksjon, inkludert bedre vanningssystemer.

I likhet med mange andre givere så Norge Verdensbankens program for landsbygdutviklingsprosjekter, National Solidarity Programme (NSP), som en god kanal for støtte på nasjonal basis. Norge har i perioden 2005–2010 bidratt med omkring 140 millioner kroner til NSP.265 Etter 2010 gikk norske myndigheter bort fra øremerking av midler i tildelingen til ARTF, som NSP var del av. Omfanget av støtten til NSP etter 2010 er derfor vanskelig å fastslå. NSP anses av mange bistandsaktører som det mest vellykkede bistandsprogrammet i Afghanistan.266 NSP har prosjekter i alle landets provinser. Programmet har både bidratt til utvikling av landbrukssektoren, men også til lokalt styresett, gjennom etablering av lokale utviklingskomiteer – Community Development Councils (CDCs) – der lokale behov og prosjekter ble forankret og beslutninger tatt. En omfattende evaluering av hele NSPs innsats mellom 2003 og 2013 konkluderte blant annet med at NSP har hatt gode resultater innen tilgang til rent drikkevann og strøm, men mindre effekt på infrastruktur. De lokale beslutningsmekanismene har heller ikke bidratt til å styrke sentralmyndighetenes anseelse. Programmet har imidlertid bidratt til økt kvinnelig deltakelse i lokale beslutninger. Dette har igjen hatt betydning for tilslutning til jenters rett til utdanning og kvinners deltakelse i det offentlige rom.267

Norsk innsats innenfor landsbygdutvikling har hatt et bredt nedslagsfelt. Tilgang til rent drikkevann, elektrifisering, jordbruks- og landbruksprosjekter, inntektsgenererende tiltak, skogplanting, katastrofeforebygging, selvhjelpsgrupper og kapasitetsbygging i lokalsamfunn for lokal organisering (knyttet for eksempel til utviklingskomiteene) har vært inkludert. Det kan stilles spørsmål ved i hvilken grad valg av en så bred satsning innebærer en reell prioritering. Kategorien ble definert så bredt at UD kunne støtte vidt forskjellige kompetansefelt som viktige samarbeidspartnere arbeidet innenfor. Da ambassaden i Kabul i 2010 foreslo å sløyfe landsbygdutvikling som ledd i konsentreringen av innsatsen, var det først og fremst behovet for fortsatt innsats gjennom forskjellige NGO-samarbeidspartnere i Faryab-provinsen som forhindret dette.268 Landsbygdutvikling egnet seg som samlekategori for støtte til NGOer fordi budsjettet til landsbygdutvikling ga stor fleksibilitet og tillot spredning og variasjon mellom ulike innsatsområder. En vurdering av resultater av innsatsen i sektoren som helhet blir dermed vanskelig.

Boks 7.5 Elektrifisering: Et lokalt og bærekraftig resultat utenfor myndighetsstrukturer

Gjennom Kirkens Nødhjelps solcelleprogram har omkring 20 000 husstander fått tilgang til elektrisitet. Dette har redusert familienes utgifter til helse ved at elektrisitet har erstattet kreosol som lyskilde. Strøm har også gitt bedre tilgang til informasjon gjennom radio, TV og mobiltelefoner. I tillegg gir behovet for vedlikehold av solcellepanelene inntekter til 194 solcellereparatører, hvorav halvparten er kvinner. Disse reparatørene har i egne landsbyer blitt utdannet til såkalte «Barefoot Solar Engineers». Lese- og skrivekyndighet og forpliktelse til å bli boende i landsbyen er kravene for å delta i tre måneders opplæring i installering og vedlikehold av solcellepaneler. For vedlikehold betaler hver husstand én dollar per måned. Å forankre prosjektet lokalt, innføre en teknologi landsbybeboerne håndterer, og sikre at husholdene dekker vedlikeholdskostnader, har bidratt til at investeringene har vedvart. Rundt 90 prosent av solcellepanelene installert etter 2005 var fortsatt i bruk i 2014.

Foto: Ole Gamst Sæter

Kilde: Kirkens Nødhjelp, Global Report on Results 2011–2014, 2014, s. 85; e-post fra Kirkens Nødhjelp, «Informasjon om solcelle-prosjekt i Afghanistan», 4. april 2016.

En studie utført av Nordic Consulting Group i 2012 konkluderte blant annet med at de frivillige organisasjonenes arbeid med landsbygdutvikling har bidratt til økt levestandard. Den samme rapporten påpeker også at norskstøttede NGOer har nådd fram til avsidesliggende samfunn og bidratt til lokal kompetansebygging. Landbruksproduksjonen økte i 2011 blant annet i Faryab. Det samme gjorde tilgangen til vann. Arbeidet har gitt økt mangfold i landbruksproduksjonen og større produksjon for både eget konsum og salg i flere provinser. Landbrukskooperativer er blitt etablert i forsøk på å sikre videreføring av kunnskapen og bedre tilgangen til markeder. Også yrkesutdanning har gitt flere alternativer til inntektsgenererende arbeid. Ifølge Flyktninghjelpen hadde 70 prosent av deres deltakere under opplæring i 2010 økt inntekt etter at prosjektet var avsluttet. Opplæring av frivillige helsearbeidere, folkeopplysningskampanjer og økt tilgang til rent drikkevann skal også ha bidratt til bedre helse og hygiene.269

Gjennom tett samarbeid med lokalbefolkningen har også flere komponenter styrket lokalt styresett. Dette har skjedd både gjennom samarbeid med og opplæring av etablerte strukturer som landsbyråd og lokale utviklingskomiteer og gjennom etablering av brukergrupper, for eksempel innenfor vannressursforvaltning. Opplæring av myndighetsansatte har hevet kvaliteten også innen det lokale myndighetsapparatet. Kunnskapsformidlingen har derfor styrket både lokale sivile organisasjoner og myndighetsinstitusjoner. 270

Samtidig er dette bare enkelte resultater av prosjektet gjennomført i avgrenset omfang, både tematisk og geografisk. Om prosjektene vil bidra til varige resultater og endringer, avhenger av i hvilken grad kunnskapen blir videreforvaltet og befolkningens evne og mulighet til å nyttiggjøre seg av kunnskapen.

7.5 Tverrgående tema

Tverrgående tema er politisk prioriterte områder som skal reflekteres i alle innsatsområder og bistandsprosjekter. I norsk utviklingspolitikk er viktige tverrgående tema klima og miljø, likestilling, menneskerettigheter og korrupsjonsbekjempelse. Det innebærer at alle programmer og prosjekter skal være utformet slik at de gir rom for og styrker disse områdene som ledd i innsatsen for øvrig. I dette kapittelet behandles menneskerettigheter som eget innsatsområde under styresettagendaen. Menneskerettigheter er imidlertid også et tverrgående tema i andre programmer som ikke har styrking av menneskerettighetene som hovedprioritering. Klima og miljø har vært mindre prioritert i Afghanistan. Det har likevel vært en viktig del av flere prosjekter innen landsbygdutvikling, blant annet Afghanistankomiteens treplantingsprosjekter og Kirkens Nødhjelps solcelleprosjekt. I dette delkapittelet ser utvalget spesielt på to tema – likestilling og korrupsjon – som i tillegg til menneskerettigheter har vært de prioriterte tverrgående temaene i Afghanistan.

7.5.1 Kvinner og likestilling

Det internasjonale samfunnets arbeid for å styrke kvinners rettigheter i Afghanistan var i varierende grad politisk profilert. For afghanske myndigheter var positive historier om bedring av kvinners og jenters situasjon et viktig politisk budskap. Det kunne settes i kontrast til kvinners stilling under Taliban-regimet.271 Samtidig hadde flere av beslutningstakerne i regjeringene etter 2001 tidligere sittet i borgerkrigstidens flyktige regjeringskoalisjoner og selv vært ansvarlige for å legge sterke restriksjoner på kvinners samfunnsdeltakelse.

Norske myndigheters arbeid med å fremme kvinners rettigheter i Afghanistan har hovedsakelig fulgt to spor. Det første er det politiske påvirkningsarbeidet den norske ambassaden og norsk politisk ledelse har utøvet i møter, konferanser og giverfora. Det andre er kvinne- og likestillingsarbeidet utført av organisasjoner som har fått økonomisk støtte. Pålegget om at alle bistandsavtaler mellom norske myndigheter og samarbeidspartnere skulle omfatte likestilling, er en del av dette bildet. Norske myndigheter vektla også at kvinner og kvinnespørsmål ble inkludert i arbeidet for dialog mellom afghanske myndigheter og Taliban og i norsk fredsdiplomati. Dette omtales i kapittel 9.

Det politiske påvirkningsarbeidet var i hovedsak innrettet mot myndighetene, kvinnelig representasjon, sivilsamfunn, og Verdensbankens flergiverfond, ARTF. Den norske ambassaden opparbeidet et nettverk av kvinnelige parlamentarikere og representanter fra sivilsamfunnsorganisasjoner som jevnlig møtte ambassaden og norske politikere. Norge tok initiativ til en stor konferanse om afghanske kvinners rettigheter i Oslo i 2014.272 Konferansen vakte oppmerksomhet både i Afghanistan og blant allierte, men har av enkelte afghanske samfunnsdebattanter blitt kritisert for å ha vært en symbolsk konferanse uten konkrete resultater.273 UDs tenkning rundt konferansen var imidlertid også at arbeidet kunne gi resultater i andre sammenhenger. Afghanske kvinners rettigheter hadde blitt et høyt prioritert område i enkelte politiske kretser i Washington D.C., og Norges innsats bidro til å åpne dører for norske diplomater.

I saker som vakte internasjonal oppmerksomhet, gikk norske myndigheter sammen med andre land og organisasjoner om å fordømme avgjørelser. I 2009 godkjente nasjonalforsamlingen en familielovgivning for Afghanistans sjiamuslimer (som først og fremst var hazaraene). Loven påla blant annet sjiamuslimske kvinner å tilfredsstille sine ektefeller seksuelt. Loven tillot først jenter på 14 år å inngå ekteskap. Etter påtrykk fra aktivister ble dette endret til 16 år. Loven utgjorde et alvorlig menneskerettighetsbrudd overfor sjiakvinner. Tross det godkjente president Karzai loven. Godkjenningen skal ha vært et forsøk på å skaffe flere hazarastemmer til presidentvalget. At en demokratisk institusjon bevisst brøt kvinners grunnleggende rettigheter under sentrale menneskerettighets-konvensjoner som afghanske myndigheter hadde ratifisert, ble en vanskelig sak for vestlige givere.274

Sammen med andre nordiske land bidro Norge til etableringen av en Gender Working Group i flergiverfondet ARTF i 2012. Dette førte blant annet til at ARFT inkluderte rapportering om aktivitetens betydning for kvinners stilling i all programfinansiering. Det medførte at afghanske myndigheter systematisk måtte rapportere på kvinner og likestilling i programplanlegging og gjennomføring, og at temaet dermed ble tatt inn i prosjektplaner og gjennomføringen av disse.275

Å endre kulturelt og religiøst baserte verdier tar lang tid i de fleste samfunn. Endringer i afghanske samfunnsstrukturer som fører til at kvinner får økt innflytelse og flere rettigheter, fordrer konkrete tiltak. Politisk retorikk og tilslutning til internasjonale konvensjoner gir i seg selv få resultater. Prosjekter som styrker kvinners tilgang til ressurser og tjenester i praksis er derfor viktige. At kvinners rettigheter er en del av de fleste prosjekter norske myndigheter støtter, kan indirekte bidra til en slik endring. Utdanning for jenter er et eksempel på et initiativ som på lengre sikt kan styrke kvinners stilling i samfunnet.

Det andre norske sporet var, som nevnt, økonomisk støtte til organisasjoners kvinne- og likestillingsarbeid. Kvinners tilgang til helsetjenester er også viktig for å styrke kvinners innflytelse i samfunnet. Selv om helse ikke var en prioritert sektor for norske myndigheter, støttet Norge flere NGO-prosjekter rettet spesifikt mot kvinnehelse. Både Afghanistankomiteen, Aga Khan Foundation og Kirkens Nødhjelp utdannet jordmødre. I fravær av gode grunnlagsdata er det vanskelig å fastslå hvilken effekt programmene har hatt. Tall i de fleste land viser likevel en klar sammenheng mellom kvalifisert helsepersonell og nedgang i antall dødsfall relatert til fødsler. Dette er også tilfelle i Afghanistan der mødre- og barnedødeligheten er betydelig redusert det siste tiåret.276

Boks 7.7 Jordmorutdanning

Fra 2002 til 2014 støttet Afghanistankomiteen og Fokus jordmorutdanningen ved Institute of Health Sciences i Jalalabad, øst i Afghanistan. 397 jordmødre fikk utdanning på instituttet med norsk støtte. Sammen med Aga Khan Foundations utdanning av 56 jordmødre i Baghlan og Kirkens Nødhjelps utdanning av 16 i Dai-Kundi utgjorde dette om lag 15 prosent av afghanske jordmødre. Studentene inngikk en avtale med landsbyene de kommer fra om å vende tilbake og arbeide der etter endt utdanning. Gjennom dette fikk kvinnene i landsbyene tilgang til profesjonell helsehjelp. I enkelte områder har bruk av assistert fødselshjelp blitt mer enn doblet, både ved at flere kvinner oppsøker lokale klinikker og ved at jordmødrene gjennomfører hjemmebesøk. Utdanningen ga også en mulighet for kvinner til å tjene penger. Flere av jordmødrene har fått offentlige roller som resultat av utdanningen. Å utdanne kvinner i yrker det er behov for, og som har aksept i lokalsamfunnet, kan bidra til å styrke kvinners stilling uten at dette tilsynelatende kommer i konflikt med tradisjonelle verdier. Samtidig er det i enkelte konservative områder vanskelig for kvinner å starte utdanning og ta opp jordmordyrket.

Foto: Afghanistankomiteen

Kilde: Norad, Resultatrapport 2015 – Kvinners rettigheter og likestilling, 9. desember 2015; e-post fra Aga Khan Foundation, «Regarding Norwegian Funding to Midwife Education», 17. april 2016; for utfordringer for jordmødre se: Kristin Solberg, Livets Skole – Historien om afghanske kvinner som risikerer alt for å redde liv, Oslo, Aschehoug, 2013

Den viktigste kanalen for norsk bistand øremerket kvinner og likestilling i Afghanistan var FNs utviklingsfond for kvinner (UNIFEM). I 2010 endret FN navnet til UN Women. Mandatet til UN Women i Afghanistan er blant annet å styrke det afghanske kvinneministeriet MoWA (Ministry of Women’s Affairs) og bistå i utviklingen av nasjonale planer for likestilling og ivaretakelse av kvinners rettigheter. UN Women utviklet blant annet sammen med MoWA en handlingsplan for kvinner og likestilling i Afghanistan, «National Action Plan for Women in Afghanistan» (2008–2018). I 2009 signerte president Karzai en lov om forbud mot vold mot kvinner (Elimination of Violence Against Women, EVAW), blant annet basert på innspill fra MoWA og tildels UN Women.277 UN Women har imidlertid blitt kritisert for selv å utføre arbeidet framfor å utvikle kvinneministeriets egen evne til å ivareta rollen som den koordinerende enheten for kvinner og likestilling.278

UN Women utvidet senere arbeidet til å omfatte flere ministerier, kvinnelige politikere og sivilsamfunnsorganisasjoner. Det bidro blant annet til økt representasjon av kvinner i diskusjoner om FN-resolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet, større kunnskap om og oppfølging av EVAW-loven og økt nasjonalt eierskap.279 Samtidig etterlyste norske myndigheter en mer strategisk innretning av UN Womens arbeid, og en bedre situasjonsforståelse og forankring i afghanske institusjoner.

Norge støttet UNIFEM i Afghanistan fra 2001. Fra 2007 var støtten årlig rundt 15 millioner kroner. Til tross for få resultater, tidvis svak ledelse og mangelfull intern organisering fortsatte UN Women å motta norsk støtte. Dette ble kritisert fra både norske og afghanske kvinneorganisasjoner.280 Etter et angrep mot et FN-gjestehus i 2009 flyttet UN Women alle internasjonale ansatte midlertidig til Dubai og iverksatte deretter strenge sikkerhetsbegrensninger for sine internasjonale ansatte. Dette svekket organisasjonen betydelig. Den norske ambassaden i Kabul rapporterte i 2010 og 2011 om kritikkverdige forhold i UN Women og vurderte på et tidspunkt å trekke tilbake deler av støtten.281 Norske og svenske myndigheter mente imidlertid at UN Women kunne bli en viktig aktør.282 De gikk derfor som de største giverne i 2010 inn for å videreføre støtten.

I tråd med tradisjonell norsk bistandsforvaltning vektla UD mulighetene for forbedring og oppfølging framfor tydelige resultatkrav og sanksjonsmuligheter. Svak forvaltningskapasitet og mangel på alternativer har også påvirket beslutningen om å videreføre støtten. Norske og svenske myndigheters beslutning om å fortsette støtten kan leses som et eksempel på at kontinuitet prioriteres framfor kvalitet og tilpasningsevne. Samtidig representerte UN Women en viktig kombinasjon av politiske prioriteringer fra norsk side: både FN og likestilling. Norske og svenske diplomater har også vektlagt at UN Women de siste årene har blitt en tydeligere politisk stemme i Afghanistan.283 Det er det imidlertid delte meninger om blant akademikere og diplomater.

Norske myndigheter kanaliserte også midler gjennom paraplyorganisasjonen for afghanske kvinneorganisasjoner, Afghan Women’s Network (AWN). Organisasjonen ble etter hvert en sentral samarbeidspartner for norske myndigheter. Med norsk støtte har AWN blant annet overvåket fredsprosessen og involveringen av kvinner i denne og gitt opplæring til 65 medlemsorganisasjoner i spørsmål knyttet til FN-resolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet.

Også NGOer har vært en viktig kanal for kvinne- og likestillingsarbeidet. Frivillige organisasjoner har arbeidet for styrking av kvinners sosiale, politiske og økonomiske stilling gjennom opplæringstiltak, rettighetsarbeid og juridisk støtte samt tilrettelegging for økt samfunnsdeltakelse og inntektsgivende arbeid.284 Mange av aktivitetene har gitt små, men viktige framskritt for enkeltindivider. Kvinner er blitt mer aktive i lokalsamfunnet gjennom kvinneshuraer som løser familiekonflikter og kvinneorganisasjoner som fremmer kvinners rettigheter eller økonomisk uavhengighet.285 For at kvinners stilling i samfunnet skal styrkes på lengre sikt, er det som nevnt nødvendig med dyptgripende samfunnsendringer. På dette området har enkelte påpekt at NGOer kunne vært mer strategiske og innovative når det gjaldt å sikre at kvinner også får tilgang til, og medbestemmelse i, samfunnsstrukturer ut over det begrensede og lokale nivået prosjektene ofte rettet seg mot.286

På samme måte har det internasjonale arbeidet for likestilling ofte blitt kritisert for å fokusere for mye på formelle rettigheter gjennom rammeverk. For lite vekt har vært lagt på de uformelle strukturene som hindrer kvinner tilgang til økonomisk og politisk makt samt kontroll over egen kropp. Koordineringen mellom forskjellige initiativer har vært svak og har lidd under manglende politisk vilje til gjennomføring og oppfølging både på afghansk og, til tider, internasjonal side.287

Kvinner har fått offentlige posisjoner og er aktive i sivilsamfunnet og politikken. Tilgang til utdanning og tjenester er større. Godkjenning av loven «Elimination of Violence against Women» i 2009 var et viktig steg for å sikre kvinners rettigheter, selv om gjennomføringen så langt har vært svak.288 I et konservativt patriarkalsk samfunn tar det tid å endre samfunnsstrukturene som hindrer likestilling. Kvinner er fortsatt sterkt underrepresentert i all politisk og økonomisk virksomhet. I tillegg forblir skillet mellom by og land i Afghanistan stort for kvinners tilgang til tjenester og beskyttelse mot overgrep.289

7.5.2 Innsatsen mot korrupsjon

Kombinasjonen av store pengestrømmer, svake institusjoner og et betydelig tidspress bidro til framveksten av omfattende korrupsjon både i det afghanske statsapparatet og i internasjonale og lokale organisasjoner. Antikorrupsjonstiltak var nedfelt i afghanske og internasjonale planverk.290 Det var imidlertid først etter korrupsjonsanklagene under presidentvalget i 2009 og Kabul Bank-skandalen i 2010 at internasjonale aktører for alvor satte korrupsjon på agendaen. De reiste større krav om åpenhet og synlighet i håndteringen av penger. Da var det allerede for sent.291

Internasjonale givere ønsket raske resultater og politisk synlighet. Resultatet ble en ofte ukritisk tilførsel av store pengesummer inn i et lokalt forvaltningsapparat, internasjonale organisasjoner, private selskaper og til sivilsamfunnsorganisasjoner uten tilstrekkelig evne til å forvalte eller kontrollere bruken av midlene. Korrupsjonen dette medførte bidro til å undergrave afghaneres tillit både til det internasjonale samfunnet og til de afghanske styresmaktene. Norske myndigheter var en del av dette bildet og tok for sent tak i korrupsjonsproblemene.

Norske myndigheter støttet enkelte prosjekter og organisasjoner som vektla antikorrupsjonsarbeid, men la størst vekt på risikodempende tiltak i forvaltningen.292 Konsentrasjon av midler gjennom flergiverfond som Norge valgte, er et eksempel på et slikt tiltak. Dette fungerer imidlertid bare dersom fondets antikorrupsjonstiltak er tilstrekkelige. ARTF hadde i utgangspunktet relativt svake mekanismer på dette området. Norske myndigheter var klar over denne risikoen og var blant pådriverne for at ARFT skulle få en anti-korrupsjonsklausul inn i alle bilaterale avtaler og en egen overvåkningsmekanisme, International Relief & Development (IRD), som skulle undersøke prosjekter i felt.293

Riksrevisjonen har påpekt alvorlige mangler i UDs system for risikovurderinger og overvåkning.294 Dokumentasjon og analyse av risiko er viktig, og det er nødvendig å følge opp Riksrevisjonens anbefalinger. Samtidig er investeringer i konfliktsoner som Afghanistan i utgangspunktet risikable. En avveining mellom korrupsjonsrisiko og potensielle samfunnsmessige gevinster er derfor viktig. Utvalget har inntrykk av at UD foretar en slik avveining. Samtidig som norske myndigheter med rette vektla prinsippet om nulltoleranse for korrupsjon, har UD i praksis også innsett at korrupsjon vil forekomme i denne typen innsatsområder. Styrking av overvåkningsmekanismer innebærer ikke nulltoleranse for risiko, men en bedre kontroll med midlene. Da Røde Kors for eksempel i Kabul i 2010 meldte fra om korrupsjon, opprettholdt UD en minimumsstøtte til drift av virksomheten mens etterforskningen foregikk. Gjennom tett dialog med Røde Kors, fikk man en oppklaring av saken uten at den livsviktige ambulansetjenesten programmet leverte stanset.295

Korrupsjon ble delvis ignorert av det internasjonale samfunnet fordi tidshorisonten for den internasjonale innsatsen i Afghanistan var kort. Et eksempel er LOTFA-fondet (Law and Order Trust Fund) som forvaltes av UNDP og hovedsakelig tjener som kanal for finansiering av lønninger til politiet. I 2012 ble det avslørt at fondet hadde budsjettert med en rekke ikke-eksisterende stillinger. Det afghanske politiet og innenriksdepartementet hadde registrert «spøkelsespoliti». Dette stilte det internasjonale giversamfunnet i et dilemma. Det var avgjørende å sikre at en slik betydelig korrupsjonskultur ikke fikk fortsette. Samtidig sto man overfor en omfattende uttrekningsprosess av internasjonale styrker basert på tanken om at afghanske sikkerhetsstyrker, inkludert politi, skulle kunne ta vare på landets sikkerhet. Å stanse videre utbetalinger til LOTFA ville sette denne planen i fare. Politiets lojalitet til sentralmyndighetene ville svekkes ytterligere dersom lønningene uteble. Dersom samtlige givere hadde holdt tilbake bevilgningene til LOFTA i påvente av intern opprydding, ville sannsynligvis politiet ha gått i oppløsning. Norske myndigheter besluttet likevel sammen med andre givere å holde midler tilbake helt fram til 2014, da UNDP hadde ryddet opp i forvaltningsrutinene. USA, den største giveren, fortsatte å støtte LOTFA og sikret dermed lønnsutbetaling til politiet.296 Dette illustrerer dilemmaet som oppstår når giver og mottaker har gjensidig interesse av å framstille det hele som vellykket. Å stille betingelser er vanskelig når mye står på spill for begge parter. Ettersom Norge var en relativt sett mindre giver, var konsekvensene ikke så store som de ville ha vært om USA hadde fattet samme beslutning.

Norges reduksjon i bistandsbudsjettet til Afghanistan med 50 millioner kroner i 2014 er et annet eksempel som illustrerer utfordringene ved korrupsjonsbekjempelse og kondisjonalitet. Reduksjonen ble begrunnet med afghanske myndigheters manglende oppfølging av forpliktelser innen kvinners rettigheter og antikorrupsjonstiltak. Reduksjonen fikk blandet mottakelse i det internasjonale givermiljøet. Noen var positive. Andre mente at slike kutt undergravde den påbegynte uttrekningen.297 Det ville være for risikabelt å la den afghanske statskassen gå tom på samme tidspunkt som de internasjonale soldatene skulle trekkes ut.

7.6 Oppsummering

Selv om Norge på mange måter fulgte antatt gode bistandsprinsipper i Afghanistan, kan det ikke så langt dokumenteres at den norske innsatsen ga bedre resultater enn innsatsen til land som har arbeidet annerledes. At bistanden ga beskjedne resultater skyldtes først og fremst de formidable utfordringene ved å drive bistand i en krigssone der sikkerhetspolitikken og sikkerhet la premissene for innsatsen og der afghanske myndigheter var svake og fragmenterte. Det skyldtes også altfor ambisiøse internasjonale og norske mål. Videre skyldtes det en for liten norsk forvaltningskapasitet som begrenset norske myndigheters evne til å følge opp prosjekter og dokumentere resultater.

Afghanistan har utviklet seg siden 2001. Norske myndigheter har bidratt til utviklingen gjennom støtten til samtlige sektorer gjennomgått i dette kapittelet. Men resultatene er skjøre, og bare den politiske utviklingen framover vil vise hvor varige de er. I forhold til de enorme bistandssummene som har vært brukt på Afghanistan, er resultatene heller svake. Et tradisjonelt kost-nytte-perspektiv gir ikke et positivt bilde.

Norske myndigheter har også i utgangspunktet prioritert for mange innsatsområder i Afghanistan. Senere forsøk på å konsentrere innsatsen har støtt på motstand både på grunn av politiske behov for synlighet og bistandsfaglige ønsker om kontinuitet. Avveiningen mellom kontinuitet og tilpasning til utviklingen på bakken er vanskelig. Det fordrer både politisk og bistandsfaglig innsikt og tilstedeværelse av norske bistandsmedarbeidere i felt.

Norske myndigheter har hatt et visst handlingsrom til å påvirke utviklingsagendaen i Afghanistan. Dette har de delvis utnyttet på felt som utdanning, likestilling og menneskerettigheter gjennom et aktivt bistandsdiplomati. Et slikt diplomati fordrer god tilgang både til afghanske og internasjonale kretser i Kabul og god kontakt med norske myndigheter i Oslo. Det er derfor bekymringsfullt at den norske ambassaden i Kabul ikke lenger har utsendt bistandsfaglig personell. Uten erfarne bistandsdiplomater plassert i Kabul, der de viktigste prosessene finner sted, er det vanskelig å lykkes med dette. Erfaringene fra Afghanistan indikerer at dersom man har vilje til å prioritere personalressurser til slike oppgaver, er mulighetene til innflytelse også til stede.

8 Faryab: Helhetlig innsats i «det norske fylket»

Norges engasjement i Afghanistan ble fra 2005 preget av ansvaret Norge påtok seg gjennom ledelsen av stabiliseringslaget (Provincial Reconstruction Team, PRT) i provinsen Faryab. Den norske innsatsen i Faryab var ett av tre sentrale områder for norske myndigheter, i tillegg til spesialstyrkene og fredsdiplomatiet. PRTet ble over tid det største og mest synlige norske militære bidraget og Faryab ble en viktig mottaker av norsk bistand. Gjennom en kombinasjon av militære og sivile virkemidler og en helhetlig tilnærming for å samordne disse, skulle norske myndigheter bidra til å styrke den afghanske sentralmaktens kontroll i provinsen. Den norske innsatsen i Faryab vektla på denne måten både målene om alliansesolidaritet og statsbygging.

Oppgaven var krevende. Norske myndigheter og norske utsendte var, innen rammen av en bred internasjonal innsats, eksterne aktører som skulle hjelpe til med å bygge en stat i et svært komplekst og desentralisert samfunn. I Afghanistan, et samfunn preget av 23 år med krig, var det umulig innenfor de gitte rammene.

Mulighetene for å påvirke utviklingen ble ytterligere begrenset av at den norske militære og sivile innsatsen var liten i en geografisk stor provins med omkring en million innbyggere. Det ble ikke utformet noen helhetlig norsk strategi der mål og midler ble sett i sammenheng og søkt samordnet på en effektiv måte. Det kunne ha bidratt til bedre måloppnåelse i det handlingsrommet som tross alt fantes. Viktige avklaringer og føringer for den samlede innsatsen i Faryab som burde vært foretatt hjemme, ble i stedet overlatt til sivilt og militært utsendte. Det gjaldt spesielt den såkalte «norske modellen», den norske linjen om helhetlig tilnærming som vektla et tydelig skille mellom sivil og militær innsats. Modellen ble en kilde til frustrasjon og kan vise til verken bedre eller verre resultater enn andre lands PRT-modeller.

Kapittelet har tre deler. Første del drøfter PRT-konseptet, de utfordringer som oppsto som følge av linjen om et sivilt-militært skille og norske ambisjoner om samordning. Andre del tar for seg den militære innsatsen i provinsen. Til sist vurderes den sivile innsatsen og dens resultater.

8.1 PRTet og samordning: ambisjoner og realiteter

Et viktig verktøy for det norske sivile og militære engasjementet i Faryab var PRTet, eller stabiliseringslag som det ble hetende på norsk. PRTene skulle stå i fremste rekke i bestrebelsene på å utvide og styrke sentralmaktens autoritet på lokalt nivå og derigjennom medvirke til statsbyggingsprosjektet.

Bak PRTene lå et sivilt-militært konsept for opprørsbekjempelse og stabilisering som ble hentet fram av amerikanske myndigheter i Afghanistan og Irak. Konseptet har imidlertid lange historiske røtter.298 Et viktig prinsipp i historiske varianter av konseptet har vært organisering av opprørsbekjempelse fra to fronter: For det første skulle militære styrker avskjære opprørerne fra kontakt med lokalbefolkningen. For det andre skulle de samme militære styrkene gjennom tillits- og relasjonsbygging få lokalbefolkningen over på sin side.299 Dette skulle blant annet bidra til styrkebeskyttelse og opprørsbekjempelse.

De første PRTene i Afghanistan ble etablert i 2002 av amerikanske styrker. Deres hovedrolle var å skape sikkerhet og stabilisere provinser der lokale myndigheter ikke hadde autoritet, og der kriminelle, krigsherrer og opprørere undergravde sentralmakten (se kapittel 3). PRTene var tiltenkt en sentral rolle i det internasjonale statsbyggingsprosjektet.300 Det var imidlertid uklart hvordan fremmede styrker kunne skape legitimitet lokalt for en sentralmakt som ikke bare lå langt unna provinsen, men også var en spiller i sterke etnisk-politiske rivaliseringer. I tillegg var lokale myndigheter ofte direkte motarbeidet av lokale krigsherrer som hadde egne interesser og maktbaser i provinsene. Andre krigsherrer representerte eller samarbeidet med lokale myndigheter.

Totalt ble det etablert 26 PRTer i Afghanistans 34 provinser i løpet av perioden. PRTet var et dynamisk konsept som ble tilpasset vekslende målsettinger og strategier fra ISAF og prioriteringene til landet som hadde ledelsen. Konseptet var i utgangspunktet uklart beskrevet i NATOs planverk, og ble derfor gjenstand for ulike tolkninger i alliansen. ISAFs bidrag inn i PRT-strukturene var stabilitet og sikkerhet.301 Øvrige aspekter ved PRTets arbeid, slik som sivil innsats og bistand, skulle overlates til det enkelte land. Organiseringen av PRTene varierte dermed. Noen var store, andre små, enkelte var sivilt, andre militært ledet. Samarbeidet mellom sivile og militære elementer varierte. I tillegg ble ofte nasjonale bistandsmidler prioritert til provinser der landet ledet eller deltok i et PRT. Dette førte til en fragmentering av den samlede utviklingsinnsatsen, som igjen bidro til en ytterligere svekkelse av sentralmakten (se kapittel 6). PRTene gikk fra å være hovedsakelig stabiliserende enheter til å bli både gjenoppbyggingsinstrumenter og midler i opprørsbekjempelsen. Uansett innretning var PRTenes grunnoppdrag umulig å gjennomføre gitt de eksterne rammene beskrevet ovenfor.

8.1.1 Norge overtar ledelsen av PRT i Nord-Afghanistan

Norske myndigheter tolket det vage PRT-konseptet dithen at militære ikke skulle utføre bistandarbeid (se kapittel 3).302 Gjenoppbygging og bistand krevde kompetanse de militære ikke hadde.303 Derfor forsøkte norske myndigheter i 2003 å påvirke utformingen av PRT-konseptet i NATOs råd. Her tok UD til orde for en «PST»-modell – Provincial Stabilisation Teams. Å kalle lagene for PSTer ville gi et riktigere bilde av en prosess der de militære stabiliserte og skapte sikkerhet for utvikling gjennom sivil innsats.304 For norske myndigheter var ikke dette bare et spørsmål om semantikk. Ønsket var at PRTene skulle drive med stabilisering, ikke gjenoppbygging, og at dette skulle reflekteres i begrepsbruken. Norges forslag fikk støtte fra flere allierte, men PRT-konseptet var allerede godt forankret i alliansen. Det skyldtes ikke bare alliansens medlemmer, men også Afghanistans president Karzai sitt ønske om å beholde PRT-navnet. Da USA i OEF i 2002 begynte å utvikle den sivil-militære dimensjonen av operasjonen, etablerte de såkalte «Joint Regional Teams». President Karzai likte denne idéen, men ikke navnet, ettersom «regional» kunne få konseptet til å framstå som for uavhengig av sentralmyndighetene i Kabul. Derfor ble betegnelsen «PRT».305 Norske myndigheter godtok dette.

Foto: Lars Kroken/Forsvaret

Sommeren 2003 understreket FD i et internt notat at Norge ikke hadde planer om å bidra militært til et PRT.306 Men allerede vinteren 2003 utredet FD mulig norsk PRT-deltakelse i ISAF. Da hadde NATO overtatt ansvaret for ISAF-styrkene, og presset fra viktige allierte som USA, Storbritannia og Tyskland om bidrag til PRTer hadde tiltatt.307 Forsvarsdepartementet ba Forsvarsstaben (FST) vurdere logistikkmuligheter, sanitet og trusselvurderinger i Maimana, Jalalabad og Ghazni der aktuelle PRTer lå.308 Forsvarsstaben vurderte provinser i øst og sør som farligere, og anbefalte på grunnlag av trusselnivå og logistikkutfordringer deltakelse i nord framfor i sør.309

Den 6. mai 2004 annonserte norske myndigheter å bidra med norske soldater til det britisk-ledede PRTet i Maimana i Faryab provins.310 I juli 2004 kom de første 25 norske soldatene til leiren. Det politiske presset både fra NATO og FN om å ta ledelsen av et PRT tiltok imidlertid raskt (se kapittel 3).

I 2004 fikk norske myndigheter flere anmodninger fra NATO og FN om å overta ledelsen av PRTet.311 Storbritannia trengte avlastning fordi de skulle konsentrere styrkene sine i sør. Forsvaret var skeptisk til å imøtekomme denne anmodningen. Norske styrker hadde ingen erfaring med ledelse av et PRT. En slik oppgave krevde store militære ressurser, og selv om provinsen framsto som rolig, var faren stor for at lokale konflikter kunne blusse opp. Dersom Norge påtok seg ansvaret for PRTet, ville det bli vanskelig å avslutte oppdraget.

Til tross for denne klare militærfaglige vurderingen besluttet regjeringen at Norge skulle overta ledelsen av PRTet. Både deltakelse i og ledelse av PRTet ble av norske myndigheter vurdert som en del av allianseforpliktelsene.312 Norge hadde støttet opp om ISAF-utvidelsen og PRTer var viktige for å gjennomføre denne beslutningen. Det var også viktig å vise samarbeidsvilje med Storbritannia, én av Norges fremste allierte.313 Norske myndigheters beslutningsprosesser knyttet til samlingen av norske styrker i nord behandles i kapittel 3.

I september 2005 overtok norske myndigheter formelt ledelsen av PRTet. PRTet ble militært ledet med stabilisering som hovedoppdrag. Også andre land var representert i leiren med både sivile og militære. Den sivile innsatsen i provinsen skulle ikke formelt forvaltes av PRTet, men av ambassaden i Kabul. UD innså imidlertid at det var behov for en sivil tilstedeværelse også i Faryab. I første omgang ble én sivil medarbeider rekruttert høsten 2005.314 Planen var at vedkommende skulle bo midlertidig i PRTet. Ettersom norske myndigheter hadde valgt et militært ledet PRT, ønsket UD i utgangspunktet å etablere et eget sivilt kontor utenfor den militære leiren. Av sikkerhetsgrunner ble dette aldri gjennomført.315 Dermed utviklet det seg et samarbeid mellom sivilt utsendte og den militære ledelsen i leiren. Dette samarbeidet manglet forankring hjemme og var i stor grad avhengig av det personlige forholdet mellom PRT-sjefer og sivilt utsendte.316

I utgangspunktet synes det ikke som om UD hadde et klart formål med de sivilt utsendte. FD og Forsvaret var i tidlig fase frustrert over det de tolket som manglende politisk interesse for å etablere en større og mer robust sivil komponent i PRTet.317 UD valgte imidlertid å begrense antallet sivilt utsendte i PRTet til tre; en bistandsmedarbeider, en sivil koordinator og en politisk rådgiver. Det begrensede antallet sivile skyldtes delvis rekrutteringsutfordringer, men speilet også UDs prinsipp om nasjonal fordeling av bistanden i Afghanistan.

Bistand til Faryab skulle ikke gå på bekostning av en helhetlig sivil innsats i Afghanistan og provinsen skulle ikke motta mer enn 20 prosent av den totale norske bistanden til landet. I 2009 ble grensen på 20 prosent formalisert i Faryab-strategien. Problemet med begrensede sivile personellressurser gjaldt imidlertid ikke bare for Faryab. Ambassaden i Kabul, som forvaltet langt større pengesummer, hadde lenge kun to utsendte bistandsmedarbeidere. Stillingsbeskrivelsene var uklare og de utsendte måtte utforme egne arbeidsoppgaver.318 Lenge var de også i liten grad koordinert med ambassaden i Kabul. Dette bedret seg noe utover i perioden. I 2009 endret UD én av stillingene til en ministerrådstilling som skulle inngå i ledergruppen i PRTet.

8.1.2 Politisk dynamikk i Faryab

Den viktigste utfordringen for det norske engasjementet i Faryab var den lokale politiske dynamikken som var preget av intern rivalisering. Den gjorde det vanskelig for sentralmakten å skaffe seg et godt fotfeste. Norske myndigheter visste i utgangspunktet lite om Faryab-provinsen da Norge overtok ansvaret for PRTet i 2005. Basert på bidrag fra en samarbeidende etterretningstjeneste og egne vurderinger, hadde Etterretningstjenesten like før overtakelsen konkludert at provinsen stort sett var rolig. Hovedutfordringene ble vurdert å være etniske rivaliseringer, særlig mellom det uzbekiske flertallet og det pashtunske mindretallet, som generelt befolket de minst utviklede distriktene. Konflikter mellom tadsjikere og uzbekere preget også provinsen. Det gjorde også konflikter om jord, vann og tilgang til smuglerrutene gjennom området.319 Slik uenighet kunne være mer eksplosiv enn den som gikk langs etniske skillelinjer. Opiumsproduksjonen var stigende.320 Dette var Etterretningstjenesten tidlig klar over. Taliban var på dette tidspunktet ikke en del av konfliktbildet Etterretningstjenesten tegnet.

Etter Talibans fall i 2001 ble pashtunere i nord utsatt for systematisk trakassering og angrep fra uzbekiske militser, som anså de fleste pashtunere for å ha vært tilhengere av Taliban. Den uzbekiske krigsherren Abdul Rashid Dostum og hans milits (kalt 53. divisjon) sto blant annet bak en massakre av kanskje 2 000 krigsfanger (overveiende pashtunske) i 2001 i Sheberghan, nordøst for Faryab.321 Flere av Dostums menn ble senere sentrale politiske figurer i provinsen. De var guvernører, satt i politiledelsen og var ledere av provinsrådet.322 Dostum og hans uzberkerparti Junbesh-e-Milli, med nettverk både i Kabul og i naboprovinsene, var en maktfaktor i Faryab under hele PRT-perioden.Konflikten mellom Dostum og hans erkerival, den tadjikiske guvernøren Mohammad Atta Noor i Balkh-provinsen og leder av partiet Jamiat-e-Islami, hadde forgreninger også i Faryab. Konflikten mellom tadjiker-partiet Jamiat og Junbesh blusset tidvis opp i voldelige sammenstøt. Forholdet var i en periode bedre etter at de to partienes ledere inngikk en fredsavtale i 2004. Det ble imidlertid stadig mer anstrengt ettersom Karzai ga stillinger i provinsen også til Jamiat-tilknyttede personer.323

Faryab fikk i 2008 en ny guvernør, Abdul Haq Shafaq som var hazara, en folkegruppe som er lite representert i provinsen. President Karzais hensikt kan ha vært å sikre et nøytralt lederskap. Norske myndigheter hadde et godt forhold til denne guvernøren, men hans stilling ble stadig utfordret av lokale maktaktører. Å være utenforstående representant for sentralmyndighetene på provinsnivå, var også for afghanske myndighetspersoner en svært vanskelig oppgave.

Både PRTet og ambassaden fikk over tid bedre innsikt i lokale konflikter og maktforhold. De opplevde at oppdraget om å styrke og støtte sentralmyndighetene, slik ISAF-mandatet påla, var langt mer utfordrende enn antatt. Lokale aktører i Faryab som var tilknyttet eller selv del av de lokale myndighetene, var ikke først og fremst interessert i å utvide sentralstatens makt. Samtidig var sentralmyndighetenes representanter som oftest en del av den lokale maktdynamikken og konfliktlinjene. Forskjellige grupper i Faryab sto mot hverandre og brukte gjerne kontakter i Kabul til å befeste sin posisjon i provinsen, ikke til å styrke presidenten og regjeringens makt. Denne dynamikken skapte maktforskyvninger helt ned på distriktsnivå og satte snevre rammer for hva norske militære og sivile kunne oppnå i Faryab.324 Det norske engasjementet ble uunngåelig en faktor i denne maktkampen og den skiftende maktbalansen.

Etterretningstjenesten og ambassaden rapporterte først og fremst om de lokale konfliktlinjene beskrevet ovenfor og om Dostum spesielt. Til tross for at det over tid kom tydelig tegn på at Taliban opererte i provinsen, forble Dostum og hans vekslende forhold til president Karzai hovedkilden til uro i provinsen. Mens Taliban i stadig større grad var en direkte trussel mot norske styrker, fortsatte lokale maktkamper å hindre sivil utvikling og stabilitet. Både Jamiat og Junbesh, som tidlig ble forsøkt avvæpnet gjennom FNs relativt mislykkede avvæpningsprogram, brukte den økte trusselen fra Taliban som et påskudd til væpnet mobilisering.325

8.1.3 Helhetlig tilnærming, sivilt militært skille og «den norske modellen»

Den politiske og sosiale dynamikken i Faryab levnet små muligheter for at den norske militære og sivile innsatsen kunne utgjøre særlig forskjell. Den internasjonale rammen for bidragene var dessuten tungrodd, med et mangfold av aktører og interesser, noe som også preget overordnet militær strategi. De norske bidragene var små og samordningen svak.

Ideen om en helhetlig tilnærming vokste tidlig fram som den antatt eneste måten det internasjonale samfunnet kunne lykkes i Afghanistan.326 Helhetlig tilnærming kan forstås som en tverrsektoriell koordinering mellom sivile og militære innsatsområder. Helhetlig tilnærming var også en viktig del av strategien for opprørsbekjempelse (COIN) med samordning mellom militære operasjoner og sivil bistand (se kapittel 3). I motsetning til mange andre allierte vektla norske myndigheter at denne koordineringen skulle baseres på et tydelig skille av militære og sivile oppgaver. Det sivil-militære skillet, eller «den norske modellen», skulle innebære en koordinering av, men ikke samrøre mellom bistand og militært engasjement. Hva dette betydde i praksis, var uklart for mange utsendte i PRTet.

Den 6. juni 2013, et halvt år etter den norske utrekningen fra provinsen, sa utenriksminister Espen Barth Eide følgende om norsk helhetlig tilnærming til Stortinget:

«Noen PRT-er bidro til å skape parallelle strukturer til afghansk sivilt lederskap, og de erstattet derved afghanske kapasiteter i stedet for å bygge dem. Fra norsk side valgte vi helt fra vi overtok ledelsen av PRT-et i Faryab, å innrette oss litt annerledes på dette feltet enn enkelte andre land gjorde. Vi la vekt på å etablere en god helhetsforståelse og et godt samvirke mellom alle sider av vår innsats, men samtidig unngå samrøre mellom det militære stabiliseringsoppdraget, den humanitære innsatsen og det langsiktige utviklingsoppdraget. Vi tok dertil tidlig tak i behovet for en mer helhetlig forståelse av hva et PRT burde være, i debatten mellom bidragsyterne til ISAF. Det mener jeg vi har tjent mye på.»327

Denne beskrivelsen var kun delvis treffende. Også norsk innsats bidro til å skape parallelle sivile strukturer. Norske myndigheter lykkes heller ikke i å etablere en god helhetsforståelse for modellen på tvers av sivile og militære miljøer. Modellens innhold, suksesskriterier, og tilhørende begrepsapparatet, for eksempel «samordning» og «koordinering», framsto for enkelte som uklare og bidro til misforståelser mellom sivilt og militært utsendte.328

Ønsket om å samordne og koordinere var på ingen måte særnorsk. Det som var spesielt for Norge var at det man støttet på strategisk nivå i NATO, tok man retorisk og politisk avstand fra nasjonalt. Det utenriksminister Barth Eide kalte samrøre i sitatet over, var bærebjelken i ISAFs COIN-strategi. Det spesielle med den såkalte norske modellen, var at ulike sider av COIN-strategien skulle utføres av forskjellige instanser, uten en felles ledelse. Generelt var linjen om et sivil- militært skille vanskelig å omsette til praktisk handling for deler av innsatsen i Faryab.

Mange bistandsorganisasjoner så det sivil-militære skillet som avgjørende for å kunne arbeide i provinsen. Linjen om et slikt skille hadde dessuten bred politisk støtte i Norge. Flere sentralt plasserte politikere hadde lang erfaring fra humanitært arbeid og var viktige pådrivere for denne tolkningen av helhetlig tilnærming og for de ikke-statlige organisasjonenes (NGOer) selvstendige rolle i den sivile innsatsen.

Bistandsmiljøene advarte mot at militære uten faglig kunnskap om bistandsarbeid skulle forvalte prosjekter. De fleste norske NGOene som hadde prosjekter i Faryab, hadde arbeidet i Afghanistan før det internasjonale militære engasjementet og etablert nettverk med lokalsamfunn i store deler av landet. De hadde erfart betydningen av å ha god kontakt med lokalbefolkningen uavhengig av hvilket regime som formelt styrte landet. Denne erfaringen kan ha bidratt til de norske NGOenes motstand mot at militære utførte sivile oppgaver. For dem, og for norske myndigheter, var det viktig at de kunne arbeide i provinsen også etter at de militære styrkene hadde reist.

Mange på militær side oppfattet at organisasjoner som ikke drev humanitært innsats, men mer langsiktig bistand, urettmessig påberopte seg det såkalte humanitære rom (se kapittel 6). For NGOene gikk imidlertid ikke hovedskillet mellom humanitær innsats og bistandsarbeid, men mellom sivil og militær innsats. De mente synlig samhandling med militære styrker satte deres ansatte og mottakerne i større fare for angrep fra militante grupper. Flere NGOer har fortalt utvalget at de etter besøk av norske militære styrker på prosjektområdet måtte stanse arbeidet midlertidig. Samtidig har noen NGOer også oppgitt at nærværet av norske styrker bedret sikkerheten for deres ansatte. Enkelte ganger var nærværet av militære styrker en forutsetning for at det sivile arbeidet kunne finne sted.329

Debatten om den norske modellen grenset opp til et mer grunnleggende spørsmål om tett integrering av sivil og militær innsats i en strategi for opprørsbekjempelse. I en slik strategi legges stabiliserings- og bistandsprosjekter til områder som er usikre med den hensikt å vinne «hearts and minds.» Prosjektene er bestemt av den dårlige sikkerheten i enkelte distrikter der militære og sivile aktører skal samarbeide. Dersom stabiliseringsaktørene er sivile, drives prosjektene i tett samarbeid med de militære.

Studier av hvordan slike prosjekter fungerer ble foretatt i fem provinser Afghanistan i perioden 2008–2010.330 De fant at integrerte stabiliseringsinnsatser ikke hadde den forventede effekt. Det innebar at de ikke skapte tillit til myndighetene, ikke svekket motstanden og skapte mer konflikt. Studiene anbefaler blant annet en bedre koordinert og mindre omfattende stabiliseringsinnsats på områder som krever større forståelse av lokale politiske og rettslige realiteter enn hva det internasjonale samfunnet hadde i Afghanistan.

Boks 8.2 Operasjon Chashme Naw og bistandskoordinering

Ambassaden i Kabul forsøkte i 2010 å styrke den sivil-militære koordineringen gjennom et konkret prosjekt i en dal nordvest i Faryab, Jalayerdalen. Dette var et urolig pasthun-dominert område hvor guvernøren i Faryab ønsket kontroll. Sammen med PRTet og guvernøren i Faryab planla ambassaden bistandsprosjekter i forbindelse med en større militær operasjon i området kalt Chashme Naw. USA gjennomførte som ledd i COIN-strategien allerede sivile prosjekter i omkringliggende områder.

Den norske ambassaden vektla at norsk sivil innsats i Jalayer ikke skulle være en del av COIN-strategien, men måtte være tydelig forankret hos lokale myndigheter, med langsiktige perspektiver og med garanti om at afghanske sikkerhetsstyrker kunne holde området etter operasjonens avslutning. Ambassaden ønsket å unngå at bistanden måtte trekkes ut som følge av militære operasjoner, slik tilfellet hadde vært i Ghormach. I samarbeid med to sentrale NGOer kom ambassaden langt i planleggingsarbeidet og mottok en liste over ønskede innsatsområder fra guvernøren i Faryab. Prosjektet ble imidlertid stoppet av guvernøren og PRT-sjefen på grunn av endringer i de militære prioriteringene.

Eksempelet viser at det tidvis var forsøk på koordinering mellom sivil og militær innsats i forbindelse med militære operasjoner i utsatte områder i Faryab. Det viser også en viss tilpasning til opprørsstrategien COIN i den norske innsatsen på bakken. Til sist framhever eksempelet sårbarheten i et sivil-militært samarbeid. Militære prioriteringer kan endres raskt, mens langsiktige bistandsprosjekter er mindre fleksible.

Foto: Lars Kroken/Forsvaret

Kilde: Notater fra UD, «Norsk sivil innsats i Faryab», 11. juli 2010; og «Norsk sivil innsats i Jalaier» (Chasme Naw), 16. august 2010; samtale med UD-ansatt, 23. mars 2016.

Blant allierte var den norske linjen mindre kjent. Norske utsendte diplomater i Kabul presenterte jevnlig linjen i relevante sivil-militære internasjonale koordineringsfora. Amerikanerne og de fleste øvrige allierte, med unntak av Tyskland og nordiske land, viste imidlertid liten forståelse for den.331 Det internasjonale bistandsmiljøet stilte seg generelt positivt til skillet, men det var særlig norske NGOer som vektla modellen. Flere afghanske og internasjonale NGOer i Faryab var til tider tettere koordinert med militære aktører enn de norske som arbeidet i provinsen.332 Dette omtales nærmere i boks 8.2 om planleggingen av sivil innsats i forbindelse med den militære operasjonen «Chashme Naw» i Nord-Afghanistan.

Uenighet på norsk side om det sivil-militære skillet skyldtes til dels mangelfull opplæring, motstridende interesser, forutinntatte holdninger på begge sider og manglende kommunikasjon mellom militære og sivile aktører på alle nivåer. Det skyldtes også manglende omsetning av politiske prinsipper til klare strategier og handlingsplaner. De militære og sivilt utsendte måtte selv finne ut av hvordan de skulle håndtere koordinering av sivilt og militært engasjement i Faryab, i en politisk kontekst som var uoversiktlig og fremmed.333 For PRT-sjefene innebar dette blant annet en opplevelse av å skulle imøtekomme motstridende kommandolinjer. Som formelt underlagt ISAF skulle norske soldater følge strategier der opprørsbekjempelse skulle møtes med kombinert sivil og militær innsats. Ifølge norske politiske føringer skulle PRT-sjefen ikke utføre operasjoner basert på samarbeid med sivile aktører. Da den internasjonale innsatsen fra 2009 dreide mot en tydeligere opprørsstrategi (COIN), forutsatte dette nettopp et tett samarbeid med sivile aktører. Norske myndigheter hadde godkjent strategien i NATOs råd, men ga egne styrker beskjed om at de ikke skulle gjennomføre denne typen opprørsbekjempelse. Dette bidro til frustrasjon blant flere norske PRT-sjefer (se også kapittel 3).

8.1.4 Statssekretærutvalget og Faryab-strategien

Norske myndigheter forsøkte tidvis å koordinere den helhetlige tilnærmingen i Afghanistan generelt og i Faryab spesielt. Disse forsøkene fikk liten praktisk betydning. I 2006 opprettet regjeringen et utvalg på statssekretærnivå for bedre å koordinere relevante departementers innsats i Afghanistan. Statssekretærutvalget for Afghanistan skulle også bidra til en bedre sivil-militær samordning i Faryab. Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet, Statsministerens kontor og Justisdepartementet deltok. Statssekretærutvalget møttes jevnlig og foretok flere felles reiser til Afghanistan fram til januar 2013. Det fungerte i hovedsak som et forum for deling av informasjon, og mindre som en diskusjonsarena for å styrke koordineringen mellom de ulike innsatsområdene.334 Tilbakemeldingene fra utsendte i PRTet og i Kabul tilsier at statssekretærutvalget i liten grad spilte noen rolle for samordningen på bakken.

I 2008 startet statssekretærene i FD og UD et arbeid for å vurdere det norske PRTet med tanke på framtidig nedbygging av militær tilstedeværelse.335 Målet var å dreie det norske militære engasjementet mot en støtterolle for afghanske sikkerhetsstyrker.336 Ett forslag var å innføre sivilt lederskap i PRTet slik blant annet Nederland i Uruzgan etter hvert gjorde. Et sivilt ledet PRT var også noe NATOs nye operasjonsplaner tilrådet. Dersom sikkerhetssituasjonen ikke tillot en slik endring, foreslo FDs operative plangruppe å be et annet land om å overta lederansvaret. Forslaget, som var i tråd med tenkningen i FN om helhetlig tilnærming, ble avvist av Utenriksdepartementet. UD mente at sivil ledelse var positivt, men at det ville kreve en langt større sivil tilstedeværelse i Faryab. Dette hadde ikke UD ressurser til.337 Det hadde vært utfordrende nok å rekruttere tre sivile for ett år av gangen. UD påpekte også i 2009 at det var viktigere å se på hvordan Norge kunne styrke den sivile-militære koordineringen på bakken enn å diskutere en endring av PRT-ledelsen.338

Et forsøk på å etablere klarere retningslinjer for det sivil-militære samarbeidet kom med utarbeidelsen av Faryab-strategien i 2009.339 Den skulle formulere en norsk strategi for en helhetlig sivil og militær innsats i provinsen og slik bidra til å konkretisere de politiske føringene fra statssekretærutvalget. Faryab-strategien ble skrevet mot bakteppet av ny strategisk vending i NATOs tilnærming, der transisjon og utfasing var sentralt.340 Det norske PRTet skulle nå dreie innsatsen mer mot opplæring av afghanske soldater og afghansk politi, for å tilrettelegge for afghansk overtakelse av sikkerhetsansvaret i provinsen. Dokumentet var en ambisjonsbeskrivelse snarere enn en strategi, og få utvalget har snakket med opplevde dokumentet som praktisk nyttig for PRTets arbeid. Det ble først og fremst oppfattet som tre departementers forsøk på å samordne intensjoner, men ga ingen klare føringer for samhandlingen på bakken.

8.2 Militær innsats

Det opprinnelige hovedmålet med PRTet i Faryab var å bidra til stabilisering for å berede grunnen for styrket sentral kontroll, statsbygging og utvikling. Denne ambisjonen ble stadig mer urealistisk etter hvert som sikkerhetssituasjonen forverret seg. Betingelsene for å oppnå resultater var ikke til stede, og tiden var uansett for knapp. Fra 2007 forsøkte PRTet å tilpasse seg ISAFs nye opprørsstrategi, som var i konflikt med norske politiske føringer for sivilt-militært samarbeid. Å håndtere trusler med utspring i Ghormach i naboprovinsen Badghis ble i denne fasen et viktig norsk anliggende. De militære operasjonene kunne gi positivt effekt på kort sikt, men knapt noen på lengre sikt. Fra 2009 og til uttrekningen i 2012 inngikk PRTet i bestrebelsene på å overføre sikkerhetsansvaret til afghanske myndigheter. Mentorering (opplæring) ble nå hovedoppgaven. Samtidig kom amerikanske styrker til regionen, primært for å ferdigstille den strategisk viktige Ringveien.

8.2.1 Første fase fra 2005: famlende oppstart, ingen strategi og opptakt til større opprør

Flere av utfordringene som preget den tidlige perioden fulgte PRTet i hele innsatsperioden. Dette gjaldt spesielt fraværet av strategiske føringer for PRTets sivile og militære innsats, samt vanskelighetene med å omsette linjen om et sivilt-militært skille i praksis.

Det forelå ingen strategi eller detaljerte føringer for hva PRTet skulle gjøre i Faryab – verken fra ISAF eller norske myndigheter. Flere i Forsvaret hadde forventet at ISAFs Regionkommando Nord skulle gi tydelige føringer for PRTets arbeid. Da heller ikke Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) kom med klare føringssignaler, fikk norske PRT-sjefer stor handlefrihet innenfor rammen av NATOs operasjonsplaner. Denne friheten skulle gi PRT-sjefene fleksibilitet. Forsvarssjefen understreket at det var den enkelte avdelingssjefen og PRT-sjef som hadde best forutsetninger for å formulere oppdrag til sine avdelinger.341 Norge sto i så måte ikke i en særstilling.342 Graden av nasjonale føringer varierte likevel noe.

Enkelte PRT-sjefer påpekte at fravær av føringer både fra ISAF og FOH gjorde arbeidet svært vanskelig.343 Dette gjaldt særlig i den andre fasen av den militære innsatsen, da norske myndigheter godkjente NATOs metode for opprørsbekjempelse COIN og samtidig tok avstand fra de virkemidlene COIN la til grunn, nemlig tett samarbeid mellom sivile og militære aktører (se også kapittel 3).

En ytterligere utfordring i denne fasen som vedvarte i hele perioden, var de hyppige rotasjonene. Hver PRT-sjef skulle på seks måneder sette seg inn i situasjonen på bakken, etablere relasjoner til lokale makthavere og håndtere forventninger og utfordringer på bakken. De hyppige rotasjonene gjorde relasjons- og tillitsbygging vanskelig og bidro til manglende kontinuitet i alle ledd av innsatsen. Korte stasjoneringer både på sivil og militær side var et gjennomgående problem i Afghanistan for de fleste deltakende land.

Det første året var sikkerhetssituasjonen i Faryab relativt rolig. De militære rekognoserings- og informasjonsinnhentingslagene (Mobile Observation Teams, MOT) kunne relativt lett ta seg rundt i provinsen. Disse lagene møtte lokalsamfunn i Faryab med store behov og forventninger om sivil bistand. Det ønsket flere militære å gjøre noe med.

Flyktninghjelpen var den eneste norske NGOen i Faryab på dette tidspunktet. Utenriksdepartementet hadde ingen prioritert bistandsinnsats i provinsen. Det finske militære bidraget som på dette tidspunktet var del av PRTet, hadde imidlertid midler til mindre sivile prosjekt. PRT-sjefen ønsket også at norske styrker kunne disponere slike midler og søkte generalinspektøren for Hæren om penger. PRT-ledelsen fikk tilslag på denne anmodningen. I 2005 og 2006 disponerte PRT-sjefen omkring tre millioner kroner.344 Med disse midlene bidro PRTet blant annet med utstyr til et sykehus i byen (se boks 8.5), brønnboring og oppussing av en lokal moské. Denne typen sivile tiltak var i tråd med tenkning i tradisjonell opprørsbekjempelse, der sivil bistand skulle bidra til å skape tillit til de militære styrkene i sivilbefolkningen. Dette igjen skulle bidra til både styrkebeskyttelse og støtte til sentralmyndighetene, som var deres oppdragsgivere (se kapittel 3).

I 2006 kom det nyopprettede statssekretærutvalget for Afghanistan på besøk til PRTet.345 Besøket ble opptakten til en sterkere vektlegging av det sivil-militære skillet. Utenriksdepartementet ønsket ikke at norske styrker skulle ha bistandsmidler til disposisjon, slik de under besøket fikk vite at de hadde. En slik ordning var ikke i henhold til de politiske føringene som norske myndigheter etablerte tidlig i engasjementet (se kapittel 3). Forsvaret stoppet derfor i slutten av 2006 utbetaling av midler som de militære styrkene kunne disponere til sivile prosjekter.346 Samtidig fortsatte prosjekter utført av militære også etter 2006. To eksempler på dette er oppgraderingene av det lokale sykehuset og det såkalte «anestesiprosjektet», som er omtalt i boks 8.4. Disse prosjektene er eksempler på at det sivil-militæret skillet i praksis ikke alltid ble overholdt verken fra sivil eller militær side.

En skjellsettende hendelse som ble opptakten til økt oppmerksomhet om sikkerheten i PRT-leiren, var angrepet på leiren den 7. februar 2006. PRTet lå inne i en gammel bankbygning i Maimana by og ble angrepet av en stor folkemengde. Seks norske soldater ble såret. Angrepet kom etter publiseringen av karikaturtegninger av profeten Mohammed i den danske avisen Jyllands-Posten. Også andre byer i Afghanistan opplevde liknende opptøyer. Selv om angrepet ikke ble tolket som et uttrykk for en generelt vanskeligere sikkerhetssituasjon, avslørte det at PRTet ikke var satt opp for å håndtere slike utfordringer. Angrepet på «Banken» førte til at sikkerheten i oppdraget i Faryab fikk større oppmerksomhet.347 I 2007 flyttet PRTet ut av Maimana sentrum til et område nær flyplassen rett utenfor byen, som var sikrere. Den nye leiren etablerte et strengere sikkerhetsregime som økte avstanden mellom lokalbefolkningen og PRTet.

Foto: Forsvaret

Angrepet reiste også spørsmål ved planleggingen av sanitetsbidragene til leiren. Forsvaret hadde i utgangspunktet ikke planlagt for en sanitetskomponent som kunne håndtere krigsrelaterte skader. Mangelen på medisinsk personell hadde vært stor siden Norge overtok ledelsen av PRTet. Sjefen for Forsvarets sanitet kritiserte åpent legesituasjonen for de norske styrkene i Nord-Afghanistan etter angrepet på «Banken».348 FD hadde store vanskeligheter med å rekruttere kirurger til PRTet.349 Dette skyldtes blant annet at Faryab på dette tidspunktet var relativt sett rolig og skadene få. For kirurger er lange opphold uten relevant operasjonsarbeid ikke ønskelig. Det krever hyppig praksis å opprettholde kirurgikompetansen. Skillet mellom sivil og militær aktivitet førte blant annet til at PRT-ledelsen som oftest ikke ga kirurgene tillatelse til å operere lokalbefolkning som trengte hjelp. Det skulle kun sivile aktører gjøre. Dermed var det i de første årene lite relevant praksis for kirurger i leiren. Først i 2008 sendte Forsvaret sanitetshelikoptre og kirurgiske team.

8.2.2 Andre fase fra 2007: endring i PRTets operasjonsmønstre

I 2006 og 2007 forverret sikkerhetssituasjonen seg i hele Afghanistan. Det gjaldt spesielt i sør, men også i Faryab ble opprøret sterkere. Det medførte en endring i PRTets operasjonsmønstre. MOTene og større enheter som senere fikk navnet task units, oppsøkte oftere urolige områder og kom hyppigere i stridskontakt med opprørere.350 Resultatet ble en rekke såkalte «nålestikkoperasjoner» – operasjoner der styrkene på grunn av ressursmangel etter kort tid måtte trekke seg ut av områdene der de hadde nedkjempet opprørere. Så snart styrkene var ute, kom opprørerne tilbake.351

PRTets begrensede militære ressurser tillot ikke et utstrakt nærvær i provinsen. Det gjorde det vanskelig å støtte afghanske myndigheter med å holde kontroll over et voksende opprør. I denne situasjonen skapte fraværet av klare strategier og mål fra ISAF og norske myndigheter opplevelsen for enkelte PRT-sjefer av å operere i et vakuum. Når en stadig verre sikkerhetssituasjon skulle håndteres med knappe militære ressurser, ble korte nålestikkoperasjoner ofte den antatt best egnede måten å holde en viss kontroll med opprørerne på.352

Distriktet Ghormach i naboprovinsen Badghis var ett av de urolige områdene der norske styrker fra siste halvdel av 2007 ble involvert i stadig flere offensive operasjoner. Det var problematisk at Ghormach lå i en annen provins. Dette skulle bli forsøkt løst ved å innlemme Ghormach i Faryab. Men heller ikke det ga annet enn kortvarig positiv effekt.353

Operasjonene i Ghormach var et forsøk på å få bukt med den voksende uroen i Faryab-provinsen som var antatt å ha sitt utspring i dette distriktet. Ghormach, som er svært fattig med hovedsakelig pashtunsk befolkning, var overlatt til seg selv i den ellers tadjiker-dominerte Badghis-provinsen. En viktig del av den strategisk viktige Ringveien i Afghanistan gikk gjennom Ghormach, og det var i sentralmyndighetenes og ISAFs interesse å ferdigstille denne. I distriktet var det også viktige ruter for smugling nordover til Sentral-Asia.

ISAFs grenser mellom de regionale kommandoene, og PRTene innen disse, fulgte afghanske administrasjonsgrenser. Ghormach i Badghis falt derfor utenfor ansvarsområdet til det norske PRT-et. Det spanske PRTet i Badghis, som lå i ISAFs Regionkommando vest (RC-W), var imidlertid avskåret fra Ghormach av en fjellkjede. Distriktet var langt lettere tilgjengelig fra Faryab. Det spanske PRTet hadde heller ikke tatt initiativ til å gjøre noe med situasjonen i Ghormach.

Etterretningstjenesten og Etterretningsbataljonen var i 2007 uenige om hva som lå bak uroen i Ghormach.354 Etterretningsbataljonen mente Taliban-grupper var aktive og opererte ut fra distriktet. Etterretningstjenesten leste på dette tidspunktet uroen som utslag av lokale konflikter i et distrikt preget av fattigdom, smugling og annen kriminalitet. Etter hvert som sikkerhetssituasjonen forverret seg og Taliban-tilstedeværelsen økte, bekreftet også Etterretningstjenesten at Taliban hadde kommet til distriktet. Dette stemte med lesningen av uavhengige kilder, som siden 2007 hadde påpekt at Taliban var på vei nordvestover.355

I løpet av 2007 og 2008 gjennomførte PRTet to store operasjoner i Ghormach, begge under Regionkommando nord og i samarbeid med afghanske og amerikanske sikkerhetsstyrker. Den første ble innledet høsten 2007 under ISAF-kommando og i samarbeid med den afghanske hæren (ANA). UNAMA og provinsmyndighetene deltok i planleggingen.356 Operasjonen fikk navnet Harakate Yolo II og involverte nærmere 2 000 soldater, inkludert MOT Navy357 og omkring 150 soldater fra Hærens 2. bataljon utstyrt med CV90 stormpanservogner.358

Harekate Yolo II var en umiddelbar militær suksess. I månedene etter operasjonen gjennomførte det lokale UNAMA-kontoret i samarbeid med ambassaden i Kabul og bistandsorganisasjonen ACTED (Agency for Technical Cooperation and Development) en feltstudie i Ghormach med sikte på bistandsinnsats i området. Den påfølgende vinteren delte Verdens matvareprogram (WFP) ut nødhjelp i distriktet.359 Den 1. april 2008 startet ACTED et ettårig program med støtte fra UD, og innsatsområder ble identifisert i samarbeid med lokale myndigheter.

De positive effektene av Harekate Yolo II ble imidlertid kortvarige. De afghanske sikkerhetsstyrkene som skulle holde området etter operasjonen, ble ikke stående. De var svakt satt opp og hadde lite opplæring og utstyr. De var også preget av interne interessekonflikter og manglende lojalitet til sentralmyndighetene. Mange av de afghanske soldatene ønsket ikke å risikere livet i et avsidesliggende distrikt for å styrke en sentralmyndighet som syntes å gjøre lite for dem. Flere norske soldater har senere vist til en rekke utfordringer ved gjennomføringen av slike operasjoner i samarbeid med afghanske styrker. De afghanske styrkene var ofte dårlig trent, møtte ikke opp eller forsvant midt under operasjoner. Flere opplevde at det å involvere lokale myndigheter og afghanske militære i planleggingsprosessen innebar at operasjonsplanene ble lekket til Taliban eller andre opprørere.360 Dette illustrerer noen av dilemmaene som møtte norske militære i arbeidet med å støtte lokale myndigheter.

Våren 2008 var Ghormach-distriktet igjen urolig. I mai 2008 gjennomførte det norske PRTet, støttet av afghanske og andre ISAF-styrker, operasjon Karez, den andre store operasjonen mot opprørere. Heller ikke denne operasjonen hadde langvarige effekter. ACTEDs sivile innsats måtte utsettes i to måneder som følge av operasjonen fordi ACTED ikke ønsket å utsette personellet for risikoen som en offensiv militær operasjon medførte.361 Senere fortsatte ACTED sitt arbeid i Ghormach. Sommeren 2011 hadde situasjonen i distriktet blitt så vanskelig at organisasjonen trakk ut sine medarbeidere og avsluttet programmet i distriktet.362

Foto: Per Arne Juvang/Forsvaret

Det var krevende for norske styrker å håndtere et distrikt som ikke lå under eget ansvarsområde. Norske styrker måtte ha tillatelse både fra egen regionkommando og Regionkommando vest ved grensekryssing i operasjoner som ikke var iverksatt av COMISAF. Behovet for formell tillatelse ved grensekryssing reduserte også ISAFs effektivitet, samtidig som det gjorde styrkenes operasjoner enda mer forutsigbare for opprørerne. Det norske PRTet var også avhengig av støtte fra tyske hurtigreaksjonsstyrker og tyske sanitetshelikoptre under Regionkommando nord. Tyske styrker kunne bare operere utenfor Nordkommandoens ansvarsområde i krisesituasjoner, såkalte in extremis situasjoner.363 Tyske myndigheter ønsket ikke å gjennomføre operasjoner i Ghormach. De fryktet det kunne føre til kamphandlinger og dermed gå ut over det restriktive mandatet som den tyske Forbundsdagen hadde gitt tyske styrker i ISAF.364

Grensen var også en hindring for norske styrkers mentorering av og fellesoperasjoner med afghanske styrker.365 Verken Regionkommando vest eller Regionkommando nord hadde tatt initiativ til å håndtere utfordringene i Ghormach. Norske myndigheter så derfor behov for selv å søke en løsning. Et forslag som avtegnet seg, var å flytte provinsgrensene og innlemme Ghormach i Faryab-provinsen. Dermed ville Ghormach komme under norsk ansvar. Dette ville muliggjøre en endring av Regionkommando nords ansvarsområde uten for store politiske konsekvenser i Tyskland.

Innlemmelsen av Ghormach var omstridt, og beslutningsprosessen rundt den er uklar. Dokumenter fra forsvarssjefen og FD, som anbefalte innlemmelse, tilskrev i 2008 afghanske myndigheter initiativet uten nærmere spesifisering.366 Det har ikke lyktes utvalget å framskaffe ytterligere opplysninger om et slikt initiativ. Så vidt utvalget forstår, var provinsmyndighetene skeptiske til innlemmelse. Samtidig ønsket guvernøren at noe skulle gjøres med distriktet for å hindre at uroen spredte seg ytterligere i Faryab.367

På norsk side ble arbeidet for å innlemme Ghormach i Farayb igangsatt høsten 2008. FD påtok seg en pådriverrolle.

Det synes å ha vært enighet på norsk side om at problemene i Ghormach ikke kunne løses med kortvarige operasjoner som Harekate Yolo II og Karez. Det var imidlertid delte meninger i FD og Forsvaret om hva det beste alternativet var. I et notat til forsvarsministeren tidlig i november 2008 vurderte forsvarssjefen tre alternativer. Det første var den overnevnte tilnærmingen med offensive operasjoner. Det andre var en «passiv tilnærming» der man lot situasjonen utvikle seg uten inngripen fra PRTet med kryssing av provinsgrensen. Det tredje og foretrukne alternativet i forsvarssjefens vurdering var en «aktiv tilnærming» med grensejustering og en mer regelmessig tilstedeværelse av norske og afghanske styrker.368 En grensejustering ville tillate PRTet å ha styrker jevnlig til stede for å hindre maktvakuum som opprørselementene kunne utnytte. Forsvarssjefen påpekte også at overfor tyske myndigheter måtte målet være å få aksept for at grensen burde endres med basis i fagmilitære vurderinger. I sin påtegning på notatet understreket forsvarsministeren notatets vektlegging av at situasjonen i Ghormach ikke måtte ende som et norsk ansvar alene.369

Tyskland var som nevnt ovenfor skeptisk til en endring av Regionkommando nords grense.370 FD ledelsen og norske diplomater i Berlin forsøkte derfor å overtale tyske myndigheter til å godta en utvidelse. Først da den norske forsvarsministeren sendte et brev til den tyske forsvarsministeren gikk tyske myndigheter med på grenseendringen.371 Deretter gikk ting raskt. Den 27. november 2008, kun én uke senere, undertegnet Karzai et dekret som midlertidig innlemmet Ghormach i Faryab.372 For Karzai var politiske hensyn overordnet; han hadde sørget for at Ghormach fortsatt skulle være registrert som valgkrets i Badghdis, selv om Faryab ellers fikk det administrative ansvaret. For Norge var grensejusteringen også viktig i et allianseperspektiv. Den signaliserte at selv om regjeringen vegret seg mot å sende styrker til kamp i sør (se kapittel 3), var Norge villig til å møte de voksende utfordringene i nordprovinsen der Norge hadde lederansvaret.

PRTet etablerte vinteren 2009 en framskutt base i Ghormach der både norske og afghanske soldater var utplassert. Selv om hensikten med innlemmelsen av Ghormach ifølge forsvarssjefen ikke var offensive operasjoner, kom norske styrker i 2009 og 2010 i harde kamper i distriktet. Innlemmelsen forbedret ikke sikkerhetssituasjonen i Faryab, som tvert imot ble verre i løpet av de to påfølgende årene. Ingen norske soldater ble drept i operasjonene i Ghormach, men flere mistet livet i kamper i nærliggende distrikter.

Det kan hevdes at forverringen ville kommet uansett og skyldtes Talibans økende virksomhet i området uavhengig av PRTets nye tilnærming. Det kan også argumenteres for at innlemmelsen utløste en ny runde i eskalering av konflikten. «Vi sparket borti en maurtue», som en norsk offiser senere sa.373 Det kan uansett settes spørsmålstegn ved de norske vurderingene av hvilke ressurser som måtte til for å stabilisere Ghormach. Operasjonene Harekate Yolo II og Karez viste at betydelige militære ressurser var nødvendig for å holde et så urolig område som Ghormach. Styrker av denne størrelsen kunne verken norske eller afghanske myndigheter holde i distriktet over tid. Ved å ta ansvaret også for Ghormach kan det derfor synes som norske myndigheter lot umiddelbare sikkerhetsbehov gå foran realistiske ressursvurderinger.

8.2.3 Tredje fase fra 2009: Mentorering og amerikanske styrkers inntreden

I samsvar med føringene fra NATO-toppmøtet i Bucuresti i 2008 konsentrerte de norske styrkene fra 2009 det meste av innsatsen om trening og opplæring av afghanske styrker. Dette var ledd i ISAFs planer om å overlate ansvaret for sikkerheten i landet til afghanske myndigheter og sikkerhetsstyrker innen utgangen av 2014. Etter først å ha vektlagt stabilisering og gjenoppbygging, og deretter opprørsbekjempelse, skulle PRTene nå bidra til overføring av sikkerhetsansvaret til afghanske styrker. De viktigste virkemidlene i dette mentoreringsarbeidet var de såkalte OMLTene (Operational Mentoring and Liaison Team). Disse lagene besto av militært personell som skulle trene og lære opp afghanske soldater. Afghanske myndigheters evne til å ivareta egen sikkerhet var det vesentlige i transisjonsfasen.

Selv om opplæring av afghanske sikkerhetsstyrker var nedfelt i Bonn-avtalen, hadde verken europeiske eller amerikanske styrker drevet mye opplæring av afghanske styrker siden 2003. Det hadde også tatt lang tid å rekruttere nok soldater til den afghanske hæren slik at et nasjonalt opplæringsprogram kunne implementeres. Det var først da USA annonserte uttrekningen av sine styrker at satsningen på mentorering og oppbygging av afghanske sikkerhetsstyrker skjøt fart.

Fastsettingen av en dato for uttrekkingen av amerikanske styrker førte til at mange afghanske rekrutter skulle læres opp på svært kort tid. Frafallet blant rekruttene var stort. Mange uttrykte bekymring for kvaliteten på en afghansk hær preget av analfabetisme og etniske spenninger, kombinert med vekslende lojalitet til myndighetene og svært kort opplæringstid. Etter hvert som utenlandske mentorer ble drept av afghanske soldater, noe som ikke skjedde med norske mentorer, svekket dette ytterligere internasjonale styrkers tillit til styrkene de skulle bygge opp.374 Andre utfordringer, som korrupsjon og politisering av styrkene, måtte også adresseres i oppbyggingen av en fungerende hær.

Selv om NATO hadde utviklet et felles rammeverk for mentorering, hadde det enkelte ISAF-land i praksis frie tøyler.375 Norske myndigheter sendte allerede i 2006 et mentorlag til Kabul. I januar 2009 sendte Forsvaret for første gang et mentorbidrag til Faryab. Det var omkring 50 personer og skulle lære opp en afghansk infanteribataljon. Denne enheten var først lokalisert utenfor PRT-leiren i Camp Griffin, under amerikansk ledelse, men ble etter fire kontingenter slått sammen med PRT Maimana i desember 2010. De norske mentoreringslagene fulgte afghanske styrker, trente dem og kjempet med dem.376

Mentorering bød på flere utfordringer for de norske styrkene. For det første hadde ikke ANA og ISAF et omforent felles fiendebilde. Mange offiserer i ANA ønsket å forberede seg på konvensjonell krig, mens ISAF fokuserte på opprørsbekjempelse.377 For det andre var vestlig militær planlegging ikke nødvendigvis egnet for afghanernes tilnærming til krigføring. For det tredje var det vanskelig å rekruttere kompetente tolker som kunne følge internasjonale styrker i strid.

Foto: Lars Magne Hovtun/Forsvaret

OMLTene synes likevel i større grad enn andre styrkebidrag å ha vært forberedt på hvor komplekse maktstrukturene var helt ned på distriktsnivå, og hvordan man skulle forholde seg til en hær og et politi som i ulike former kanskje var tilknyttet disse konfliktene.378 De norske OMLTene deltok i kamp med ANA for å skape fellesskapsfølelse og bedre stridsferdigheter. Selv under bedre betingelser ville opplæringstiden vært for kort til å ha nevneverdig effekt.379

I 2010 ankom nærmere 1 000 amerikanske soldater Faryab. Mange av dem flyttet inn i den norske leiren.380 Tiltaket skyldtes først og fremst amerikanske bekymringer for manglende ferdigstilling av Ringveien i Ghormach-distriktet. Det norske PRTet og norske diplomater hadde i flere år understreket overfor COMISAF hvor alvorlige konsekvenser en fortsatt destabilisering av Nord-Afghanistan, herunder Faryab, kunne ha for resten av landet.381 Ettersom de hardeste kampene lenge var i sør, viet COMISAF liten oppmerksomhet til Nord-Afghanistan før sikkerhetssituasjonen ble meget alvorlig. Amerikanske styrker tok ved inntredenen i 2010 hovedansvaret for Ghormach-distriktet, og førte en mer omfattende og offensiv militær kampanje mot opprørerne i provinsen enn de norske. Ringveien ble ferdigstilt, men sikkerhetssituasjonen fortsatte å forverre seg etter at amerikanske styrker gikk tyngre inn i Faryab.

Foto: Torbjørn Kjosvold/Forsvaret

Et prinsipielt skille mellom bistand og militær innsats inngikk ikke i amerikansk strategi. Den amerikanske statlige bistandsorganisasjonen USAID planla og gjennomførte prosjekter i tett samarbeid med amerikanske styrker. Selv om norske PRT-sjefer ikke hadde råderett over de amerikanske bistandsmidlene, kunne de i samråd med USAID og amerikanske militære identifisere hvor de mente det var behov for bistand.382 Noen ganger ble amerikanske midler brukt til å betale landsbyledere for å få dem til å støtte de lokale myndighetene og holde opprørerne borte. Dette kan oppfattes som betalt beskyttelse også av norske styrker. Et eksempel på dette er forhandlinger med lokalbefolkningen i Orthapadalen, som beskrives i boks 8.5.383 Også Latvia gjennomførte mindre CIMIC-prosjekter for å øke styrkens forsyningssikkerhet og redusere direkte trusler mot styrken gjennom tillitsbyggende aktivitet (se kapittel 4).

8.3 Sivil innsats

Innenfor de gitte rammer var det svært vanskelig å styrke sentralmaktens kontroll i provinsen. Det handlingsrommet som fantes, ble heller ikke utnyttet fullt ut.

Utenriksdepartementet var som tidligere nevnt i utgangspunktet skeptisk til å prioritere bistand til Faryab-provinsen framfor øvrige provinser. Norsk bistand skulle primært bidra til å bygge en samlet afghansk stat. Dersom bistanden ble ulikt fordelt mellom provinsene på grunnlag av militær tilstedeværelse, risikerte man en ytterligere fragmentering av sentralstaten.384 Norske myndigheter hadde allerede i 2005 advart mot dette. Samtidig hadde lokalbefolkningen og lokalmyndighetene i Faryab forventninger om at tilstedeværelsen av PRTet skulle skape utvikling. Norske myndigheter valgte derfor fra 2006 å kanalisere mer av bistanden til provinsen. For å fastholde prinsippet om nasjonal fordeling av bistanden, besluttet norske myndigheter i 2009 at kun opptil 20 prosent av den samlede norske bistanden kunne gå til provinsen. Resten av midlene skulle fordeles på kanaler rettet mot nasjonale tiltak. På denne måten forsøkte norske myndigheter å unngå at sikkerhetshensyn fikk for stor bæring på utviklingsinnsatsen. I volum ble den totale bistanden til Faryab likevel betydelig. Over én milliard norske kroner gikk til sivil innsats i provinsen i perioden 2001 – 2014.

Norske myndigheter hadde ikke en statlig bistandsorganisasjon som kunne gjennomføre utviklingsarbeidet i Faryab slik Storbritannia hadde gjennom sitt Department for International Development (DFID). Det norske Norad ble i 2004 omgjort til en rådgivende fagetat, og UD var selv ansvarlig for gjennomføringen. Som påpekt i kapittel 6, var forvaltningskapasiteten i UD generelt dårlig. Samtidig var få bistandsorganisasjoner etablert i Faryab da Norge besluttet å overta ledelsen av PRTet. FD uttrykte derfor tidlig at det var behov for å mobilisere norske NGOer for å sikre en sterk sivil tilstedeværelse som kunne bistå lokale afghanske myndigheter.385 Gjennom blant annet øremerking av midler til prosjekter i Faryab fikk UD norske NGOer til å innlede arbeid i provinsen.386 I 2010 støttet norske myndigheter fire ulike internasjonale NGOer, ACTED, Kirkens Nødhjelp, Flyktninghjelpen og DACAAR (Danish Committee for Aid to Afghan Refugees). De skulle samlet sett iverksette tiltak, særlig innen utdanning og landsbygdutvikling, i Faryabs femten distrikter.387 Disse NGOene flyttet prosjekter og ressurser til Faryab fordi norske myndigheter ønsket økt innsats der, ikke fordi organisasjonene på forhånd hadde identifisert spesielle behov i Faryab.388 På denne måten hadde også sikkerhetspolitikken gjennom PRT-strukturen i Afghanistan innvirkning på NGOenes valg av innsatsområder. Det viste også at enkelte ikke-statlige organisasjoners valgfrihet og uavhengighet hadde begrensninger i Afghanistan. Et betydelig antall andre internasjonale og afghanske NGOer hadde også prosjekter i Faryab.389

Norske myndigheter la stor vekt på utdanning i Faryab. Antall skolebygninger i provinsen økte fra 197 i 2003 til 458 i 2014. Av disse ble 117 bygd med norske midler. Skolebyggingen var koordinert med det afghanske utdanningsministeriet, som i samarbeid med lokale myndigheter kartla behovet for skolebygg i provinsen. Den ikke-statlige organisasjonen Afghanistan Integrity Watch (IWA) har på vegne av utvalget undersøkt de 117 skolene som ble bygd med norske midler. IWA fikk tilgang til 77 av de 117 skolene i 13 distrikter i Faryab.390 Undersøkelsen viser positive resultater for de skolene som er besøkt. De fleste er i bruk og har kvalifiserte lærere. Samtidig illustrerer den manglende tilgjengeligheten til nærmere 40 prosent av skolene hvor krevende det er å følge opp bistandsprosjekter i konfliktfylte områder som Faryab. Det har heller ikke vært mulig å gi gode indikasjoner på kvaliteten av utdanningen. En oversikt over de viktigste funnene fra undersøkelse foreligger i tekstboks 8.7.

8.3.1 Bistand og den politiske økonomien i Faryab

Bistand griper inn i den lokale politiske økonomien, påvirker eksisterende maktbalanser og risikerer å skape nye konfliktlinjer.391 Dette er beskrevet nærmere i kapittel 7. Dette kom også tydelig til uttrykk i Faryab.

Da norsk etterretning i 2010 beskrev årsakene til at pasthunerne i Ghormach angrep norske styrker, trakk analytikerne fram tre grunner. Pasthunerne vant legitimitet ved å slåss mot invasjonsstyrken, de ville beskytte smuglerrutene og de mente staten norske myndigheter bidro til å bygge på provinsnivå favoriserte uzbekere og tajikere.392 Anklager om favorisering av distrikter var vanlig i Faryab. Både NGOer og sivilt utsendte i PRTet ble kontaktet av lokale makthavere som krevde mer bistand til «sitt» distrikt.393 Omkring en tredjedel av den norske bistanden til Faryab gikk til de mest urolige distriktene.394 Ett av disse, Ghormach, var hovedsakelig befolket av pashtunere. Norske myndigheter forsøkte på denne måten å imøtekomme kritikken fra pasthunere i Faryab ved å kanalisere penger til disse områdene. Samtidig kunne en slik politisk tilpasning av bistanden også anklages for å gi forrang til urolige distrikter framfor rolige. Dersom midlene ikke var godt kontrollert og forvaltet, kunne pengene bli en ytterligere konfliktårsak, slik som nevnt ovenfor.395 Det var nettopp slik sikkerhetsdrevet bistandsinnsats Norge forsøkte å unngå. Dersom Norge ikke støttet pashtunske områder fordi de var urolige, ville UD også kunne anklages for å «straffe» pashtunere og prioritere å bygge opp en uzbekisk maktelite i provinsen. Slik sett risikerte norske myndigheter å trå feil både om de støttet urolige pashtunske områder og dersom de lot være. Inngående kjennskap til lokale maktforhold og brede lokale nettverk kan gjøre det lettere å håndtere denne type dilemma i utviklingsarbeidet (se kapittel 7).

Boks 8.7 Skoleundersøkelsen i Faryab

I april 2016 besøkte Integrity Watch Afghanistan (IWA) 77 av de 117 skolene bygget med norske midler i Faryab. De øvrige 40 skolene var utilgjengelige på grunn av sikkerhetssituasjonen. Under besøkene har IWA observert skolebygningens forfatning og hvilke aktiviteter som fant sted. De har også intervjuet lærere og landsbybeboerne om skolesituasjonen i lokalområdet.

10 av de 77 skolene var ikke i bruk. I en av landsbyene undervises likevel elever etter myndighetenes læreplan. I de øvrige ni landsbyene var det ingen undervisning. Dårlig sikkerhet ble angitt som grunn for de fleste stengte skolene. I to landsbyer var manglende interesse for utdanning angitt som grunn. En skole har blitt tatt av flom. Ved 13 av de åpne skolene frykter ledelsen at skolen kan bli stengt dersom sikkerhetssituasjonen blir verre. At sikkerhet er den viktigste faktoren for om skoler er åpne eller ikke, støttes av hittil upubliserte, om ikke helt sammenlignbare studier gjennomført av IWA på vegne av amerikanske myndigheter (SIGAR).

Norske myndigheter har lagt vekt på utdanning av jenter. Dette gjenspeiles ved at 38 av de 77 besøkte skolene er jenteskoler. De resterende er delte skoler med undervisning i skift, eller gutteskoler. På de undersøkte skolene var i alt 32 400 jenter og 17 447 gutter registrert. Fem til ti prosent av elevene møter ikke regelmessig opp. Samtidig ble det opplyst at mange barn i skolealder ikke gikk på skolen. Representanter i de respektive skolekretsene anslo dette tilsammen å gjelde nær 9 000 jenter og over 6 000 gutter. For både gutter og jenter var familiens trange økonomi hovedgrunnen til fraværet.

Selv om mange velger å ikke sende barna på skole, øker interessen for utdanning i Faryab. Dette setter utdanningsmyndighetenes kapasitet på prøve. Ved 35 prosent av skolene ble undervisning også gitt utendørs eller i telt i mangel av nok klasserom. Mangel på lærebøker og undervisningsmateriell var et generelt problem.

Kvaliteten på utdanning er vanskelig å vurdere uten å teste elevenes kunnskapsnivå. Dette har vært utenfor denne undersøkelsens ambisjonsnivå. Den har imidlertid omfattet forhold som er viktig for kvaliteten. Et av disse er utdanningsnivået på lærerne. På de undersøkte skolene oppgir over 80 prosent av de over 1 300 lærerne å ha lærer- eller universitetsutdannelse. Samtidig opplyser halvparten av skolene at de ikke har nok lærekrefter. For at jenter skal kunne gå på skolen, er kvinnelige lærere viktig. På jenteskolene i Maimana by er hele 90 prosent av lærerne kvinner. I distriktene utgjør kvinnelige lærere 77 prosent på jenteskolene. Både kvalifikasjonene til lærerne og andel kvinnelige lærere i distriktene ligger godt over landsgjennomsnittet. En grunn til dette kan være at IWA i de fleste distriktene bare har hatt tilgang til distriktssentrene. Å skaffe både kvalifiserte og kvinnelige lærer til landsbyene lenger fra distriktssentrene er generelt langt vanskeligere.

En annen indikator på kvalitet er utdanningsmyndighetenes oppfølging av skolene. 2/3 av skolene opplyser om regelmessig kontakt. I samtlige skolekretser der skolen er i drift, er befolkningen svært positive til skolen. I 60 prosent har de også etablert foreldreutvalg som støtter skolens drift, vedlikehold og sikkerhet.

Qadir sin skole

I denne landsbyen styrer krigsherren Qadir. For å komme til landsbyen måtte IWAs utsendte overbevise Qadirs soldater ved en ulovlig veisperring at de skulle besøke slektninger. Skolebygningen er i god stand, men det har aldri vært undervisning der. Qadir bruker den som privat lagerbygg. I følge landsbybeboerne er ikke Qadir interessert i utdanning. Samtidig hevder de det er allment kjent at fem av Qadirs sønner regelmessig mottar lønn som lærere fra utdanningsdepartementet i Maimana. Qadir har tette bånd til representanter for sentralmyndighetene i flere provinser, og ingen i landsbyen tør derfor å stå opp mot ham.

Bilde: Integrity Watch Afghanistan

Ambassaden i Kabul var kjent med problemstillingen.396 Bruken av NGOer som gjennomføringspartnere var i så måte et forsøk på å tilpasse bistanden til de skiftende politiske realitetene på bakken. Noe av bakgrunnen for at flere av NGOene har lykkes i å gjennomføre prosjekter og programmer i en ellers stadig mer urolig provins, var nettopp deres kjennskap til den politiske økonomien og håndtering av lokale konflikter. Nettverk og forhandlinger skaffet organisasjoner som ACTED tilgang også i urolige distrikter som Ghormach. Tilgangen måtte imidlertid stadig reforhandles i lys av nye konfliktlinjer og lokale endringer.397 Denne tilnærmingen kunne bidra til lokal utvikling på distriktsnivå, men ikke alltid lojalitet til lokalmyndighetene i Maimana eller sentralmyndighetene i Kabul.

8.3.2 Støtte til lokalt styresett

Bruken av ikke-statlige organisasjoner stred delvis mot prinsippet om afghansk nasjonalt eierskap. Utenriksdepartementet hadde i utgangspunktet som mål å styrke de lokale myndighetene slik at disse kunne levere tjenester til egen befolkning. Denne ambisjonen viste seg imidlertid vanskelig å gjennomføre på kort sikt. For det første blir budsjettallokeringer og prioriteringer til provinsene foretatt av de respektive ministeriene i Kabul. Å styrke og sikre en langvarig tjenestelevering krevde derfor først og fremst å styrke sentraladministrasjonen i Kabul, samt kommunikasjonen mellom sentrale og lokale myndigheter. I praksis var Faryab en liten post på sentralmyndighetenes budsjetter og kommunikasjonen mellom provinsmyndighetene i Faryab og Kabul var dårlig. For det andre var provinsmyndighetene i utgangspunktet svake. De hadde liten myndighet i distriktene, og korrupsjonen var omfattende i alle ledd av myndighetsapparatet.398 For det tredje var mange aktører i de lokale myndighetsstrukturene også viktige lokale makthavere som ivaretok egne interesser. Selv om UNAMAs kontor i provinsen tidvis var godt ledet og hadde god kontakt med norske utsendte, var det svakt satt opp, med liten mulighet til å spille en koordinerende rolle eller være en støttespiller for de lokale myndighetene.399

Dette gjorde at norske myndigheter i stor grad likevel måtte bruke NGOer som gjennomføringspartnere i provinsen. Norske myndigheter var klar over at de dermed bidro til å skape parallelle strukturer til lokale myndigheter og tradisjonelle sivilt samfunnsstrukturer. Tanken var imidlertid at NGOenes tjenester etter hvert skulle overtas av myndighetene. Norske myndigheter la til grunn at norskstøttede NGOer samarbeidet med lokale myndigheter og fulgte nasjonale utviklingsplaner. Det var heller ikke uvanlig at afghanske myndigheter, både på sentralt og lokalt nivå, selv brukte NGOer for å levere tjenester til befolkningen.

Bistandsorganisasjonene, ikke provinsmyndighetene, ble dermed naturlig nok også oppfattet som de fremste leverandørene av sosiale tjenester til lokalbefolkningen. Dette var en utfordring den norske ambassaden forsøkte å gjøre noe med, blant annet ved å foreslå et mer formalisert samarbeid mellom provinsmyndighetene og bistandsorganisasjonene. Formålet var å ansvarliggjøre myndighetene og organisasjonene, og slik gi ambassaden en mer formell plattform for å kreve at verken myndigheter eller organisasjoner favoriserte enkelte grupper i provinsen.400 Forholdet mellom lokale myndigheter og NGOene var imidlertid til tider anstrengt. I 2011 henvendte provinsguvernøren i Faryab seg til den norske ambassaden med en klage på at norskstøttede NGOer ikke samarbeidet som ønsket med lokale myndigheter. Ambassaden reagerte raskt, med krav om at alle prosjekter skulle koordineres med lokale myndigheter, og at budsjetter skulle være tilgjengelige for innsyn.401 Organisasjonene imøtekom dette kravet, men det er uklart i hvilken grad dette i praksis bedret forholdet mellom lokale myndigheter og NGOer.

Norske myndigheter forsøkte også på andre måter å bidra til å styrke de lokale myndighetene i provinsen. Blant annet finansierte UD deler av UNDPs Afghanistan Subnational Governance Program (ASGP) i Faryab. Programmet skulle bidra til å bygge kompetanse blant ansatte i den lokale myndighetsstrukturen. Det ble imidlertid utnyttet til å fremme enkeltaktørers egeninteresser. Dette forsøket på å styrke lokalt styresett bidro dermed til å etablere en parallell struktur som tjente enkelte afghanske beslutningstakere. UNDP hadde også problemer med å rekruttere dyktige medarbeidere til å arbeide i provinsene. Det gjorde lokal kapasitetsbygging vanskelig (se også kapittel 7).402

Andre land, som for eksempel Storbritannia og Nederland, forsøkte i de provinsene de arbeidet å styrke lokale myndigheter ved å utplassere nasjonale eksperter i lokaladministrasjonen. Norge gjorde av flere grunner ikke dette i Faryab.403 Norske myndigheter vektla multilateral innsats framfor bilateral og overlot denne typen kompetansebygging til de såkalte implementerende partnerne (som for eksempel FN eller Verdensbanken). Det var dessuten vanskelig å rekruttere kompetente medarbeidere til å påta seg et slikt arbeid, som kan være tidkrevende og farlig. Det er også usikkert hvorvidt vestlige konsulenter i afghanske myndighetsstrukturer har bidratt til å styrke nasjonale myndigheter, eller snarere har bidratt til å skape nye parallelle strukturer av elitebyråkrater lønnet av internasjonale givere (se kapittel 6).

I 2011 forsøkte norske myndigheter å styrke lokalmyndighetenes legitimitet i befolkningen gjennom et initiativ for dialog mellom religiøse ledere og provinsmyndighetene.404 Initiativet kom i kjølvannet av samtaler mellom den norske ambassaden i Kabul og NATOs sivile kontor, som i fellesskap etablerte en arbeidsgruppe for «politisk styrking» («political surge») på provinsnivå. Det bygget på et tidligere initiativ fra den gang utdanningsminister Haneef Atmar, og målet var å styrke lokale myndigheters stilling i egen provins. Ambassaden identifiserte spesielt konflikter mellom religiøse ledere og provinsmyndighetene som kilder til uro. Afghanske myndigheter skulle stå i spissen, men Norge som viktig giver til provinsen skulle bistå med tilretteleggelse for religiøs dialog og kommunikasjonsopplæring for myndighetsansatte. Blant de foreslåtte tiltakene var støtte til religiøse skoler (madrasaer). Ved å bygge lokale og relativt liberale madrasaer i provinsen håpet afghanske myndigheter å forhindre foreldre fra å sende barna til mer radikale madrasaer i Pakistan. Prosjektet kom imidlertid ikke i gang før PRTet ble avviklet og ble ikke fulgt opp senere.

Slike prosjekter ble ikke møtt med entusiasme fra flere guvernører. De ønsket seg først og fremst flere større og synlige infrastrukturprosjekter, ikke «alle småprosjektene».405 Dette illustrerer et klassisk dilemma i bistandsarbeid som vektlegger lokalt eierskap. Av og til har mottaker ønsker som giveren anser som urealistiske. Store infrastrukturprosjekter er ikke bare dyre å bygge, men også dyre å drifte og vedlikeholde. En bærekraftig bistand søker gjerne å tilrettelegge prosjekter på et nivå som gir mulighet for lokal oppfølging og mindre bistandsavhengighet. Politiske føringer og faglige vurderinger kommer dermed i konflikt med prinsippet om lokalt eierskap dersom lokale myndigheter har urealistiske forventninger til bistandsinnsatsen. Samtidig er infrastruktur som for eksempel veier svært viktig for et velfungerende samfunn. Det er også politisk synlig. Ringveien i Afghanistan var et godt eksempel på dette.

Boks 8.8 Rettshjelp til internt fordrevne og returnerte

En viktig kilde til konflikter i Faryab har vært uenighet om eiendomsrettigheter. Mange internt fordrevne som vender tilbake til provinsen opplever at landet deres er tatt. Tiår med krig, migrasjon og et stadig større behov for land og eiendom, har ført til illegal konfiskering av land og i mange tilfeller uklarhet om rettmessige eiere. Flyktninghjelpen startet i 2004 et juridisk rådgivningsprosjekt for å bidra til å løse eiendomstvister. Programmet har vektlagt kvinners rettigheter til land og arv i henhold til islamsk lov, sharia. Flere kvinner har fått bekreftet eiendomsrett og tilgang til landeiendommer i Faryab. Programmet jobbet både gjennom det formelle rettssystemet og i lokale shuraer. I Faryab har mer enn 2500 saker blitt behandlet siden 2004. Flere kvinner har de siste årene førte sakene sine i det formelle domstolsapparatet, mange med positivt utfall for kvinnene. Programmet har blitt kritisert for ikke å drive med lokal kapasitetsbygging med tanke på framtidig utfasing av Flyktninghjelpens tilstedeværelse i provinsen.

Foto: Danielle Moylan, Flyktninghjelpen, 2014

Kilde: NRC, Strengthening Displaced Women’s Housing, Land and Property Rights in Afghanistan, November 2014; Notio Partners, NRC Information, Counselling and Legal Assistance (ICLA) Programme Evaluation, mai 2015; NRC, Education and Information, Counselling and Legal Assistance (ICLA) in Faryab, year two report, Norad, august 2015.

8.3.3 Politiinnsatsen i Faryab

Da de første politirådgiverne ble sendt til Faryab i 2006, var det uklart hvorvidt politibidraget var underlagt PRT-sjefen. Statssekretærutvalget fastslo i 2007 at politiet, i likhet med øvrige sivilt utsendte i PRTet, ikke var operativt underlagt PRT-sjefen.406 I 2010 besluttet norske myndigheter å konsentrere den norske politiinnsatsen i Afghanistan til Faryab. I 2011 var 16 politirådgivere stasjonert i PRTet i Faryab, de fleste formelt underlagt EUPOLs politiopplæringsprogram.

Norske utsendte politibetjenter skulle bidra til opplæring av en politietat som var både svak og upopulær i provinsen. De norske betjentene fikk heller ikke tilstrekkelig opplæring på forhånd og visste lite om hva som ventet dem. De måtte i likhet med de fleste andre sivilt og militært utsendte i PRTet definere oppdraget selv mens de var ute.407

Den norske politiinnsatsen i Afghanistan og i Faryab spesielt illustrerer hvor vanskelig det er å forsøke å etablere lov og orden basert på rettsstatlige prinsipper i en militarisert konfliktsone der maktforholdene stadig endres. I Faryab, som i resten av landet, ble politiet først og fremst brukt til å betjene kontrollposter. Amerikanske militære styrker i provinsen dreiet derfor opplæringen av politienheter inn mot opprørsbekjempelse snarere enn ivaretakelse av lov og orden. Norsk politi derimot hadde som hovedformål i Faryab å bidra med politifaglig utdanning tilpasset en rettsstat. Norske polititjenestemenn underviste i grunnleggende politifaglig håndverk som arrestasjoner, arrestordre, fengslingsrutiner og menneskerettigheter. Relevansen av denne kunnskapen, som skulle overføres på svært kort tid, var uklar for lokale tjenestemenn tilknyttet maktstrukturer der rettsstatlige prinsipper ikke ble systematisk etterfulgt, og der politietaten delvis ble satt inn i opprørsbekjempelse.

For å undervise og bistå det lokale politiet måtte norsk politi av sikkerhetsgrunner i tillegg ha militær beskyttelse fra PRTet. De militære styrkene hadde imidlertid begrensede ressurser til å bistå politiet med styrkebeskyttelse. Politiet kom seg derfor stadig sjeldnere ut av leiren. Da Justisdepartementet og UD valgte å legge mesteparten av innsatsen under EUPOL, ble sikkerhetsregimet enda strengere. Det ble i praksis umulig å gjennomføre mentorering og trening i distriktene.

Da USA annonserte uttrekk av ISAF innen utgangen av 2014, økte etterspørselen etter trening og mentorering av politi. Etter påtrykk fra både afghanske myndigheter og USA valgte norske myndigheter å bidra til mentorering av politistyrker. Norge sendte et militært og et sivilt politimentoreringslag som sammen skulle bidra til utvikling av afghansk politi på distriktsnivå under den NATO-ledede politiopplæringen, Focused District Development (FDD).408 Lagene gjennomførte seks ukers opplæring i Pasthun Kot-distriktet høsten 2010, med påfølgende mentorering i felt fram til over sommeren 2011. Høsten 2011 begynte de planleggingen for et annet distrikt, Dawlatabad, men rakk ikke å fullføre da mentoreringslagene ble avsluttet i mai 2012 i forbindelse med tilbaketrekkingen.409

Parallelt med den norske politiinnsatsen i provinsen iverksatte USA og afghanske myndigheter et nytt nasjonalt politiprogram, kalt Afghan Local Police (ALP), basert på etableringen av militser i provinsen. Programmet var hovedsakelig militært drevet. Norske myndigheter advarte mot økt satsning på militser både overfor myndighetene i Faryab og i Kabul. De mente dette kunne undergrave mulighetene for statsbygging på provinsnivå. Militsene hadde en kjøpt lojalitet til staten og de amerikanske styrkene de ofte samarbeidet med, og de hadde få institusjonelle bindinger. I Faryab var de fleste milits-nettverkene dessuten uzbekiske og tadjikiske, og man risikerte dermed også å skape større utrygghet og konflikt med de allerede marginaliserte pashtunske innbyggerne i provinsen.410 Norske synspunkter hadde imidlertid liten innflytelse i dette spørsmålet, og ALP-programmet ble rullet ut i hele landet, inkludert i Faryab.

I sum framstår den norske politiinnsatsen først og fremst som et symbolpolitisk bidrag fra Norge for å styrke den sivile innsatsen i provinsen, uten at en tilstrekkelig forhåndsanalyse av hva man kunne oppnå og hvordan det kunne oppnås411 Man kan påvise god innsats innen enkeltprosjekter, men det forelå ingen langsiktig plan og prioriteringene skiftet. De hyppige rotasjonene av personell vanskeliggjorde kontinuitet.412

I september 2011 etterspurte UD en vurdering av politiinnsatsen (se kapittel 7). Sikkerhetssituasjonen tillot så liten aktivitet at UD stilte spørsmål ved gjennomføringsevnen til politiprogrammet. I tillegg visste man på dette tidspunktet at transisjonsfasen og avslutningen av PRT-bidraget sannsynligvis var nært forestående.413 Politiet så ikke muligheter til å fortsette i Faryab uten beskyttelsen PRTet ga. Politiinnsatsen ble derfor avsluttet i juli 2012.

8.4 Oppsummering

Kort tid etter at norske styrker forlot Faryab-provinsen i 2012, forverret sikkerhetssituasjonen seg. Det var et vitnesbyrd om et grunnleggende problem. Med en fungerende sentralmakt ville det knapt vært behov for massiv intervensjon. Uten en slik kraft var det imidlertid svært vanskelig for eksterne aktører å etablere en fungerende sentralmakt med tydelige fotavtrykk også i Faryab. Lokalbefolkningen hadde liten tillit til sentralmyndighetene og politiske aktører inngikk i et komplisert patron-klient nettverk som forente og samtidig splittet myndighet på lokalt og nasjonalt nivå.

PRTet i Faryab ble det største og mest synlige norske militære bidraget i Afghanistan, og provinsen ble også en viktig mottaker av norsk bistand. Målet med innsatsen var å bidra til å styrke den afghanske sentralmaktens kontroll i provinsen og medvirke til statsbygging og utvikling. Oppgaven viste seg vanskelig, for ikke å si umulig. Den norske innsatsen bidro ikke til å endre den overordnede utviklingen i provinsen. Norge maktet ikke fullt ut å utnytte det handlingsrommet som tross alt fantes, selv om initiativ ble utvist på taktisk nivå, som i forbindelse med Ghormach-utvidelsen.

PRTet var ISAFs redskap for å stabilisere provinsene. Modellen viste seg lite hensiktsmessig for formålet. Flere på norsk side var opprinnelig tvilende til konseptet, men norske myndigheter bestemte seg for å påta seg et slikt ansvar av hensyn til viktige allierte. I et afghansk nasjonalt perspektiv gjorde det norske PRTet og den norske modellen liten forskjell.

Utenriksdepartementet var opprinnelig skeptisk til å prioritere bistand til Faryab-provinsen framfor øvrige provinser. Norsk bistand skulle først og fremst bidra til å bygge en samlet afghansk stat. I 2009 ble det bestemt at opptil 20 prosent av samlet norsk bistand kunne gå til provinsen. Det ble i årenes løp brukt betydelige ressurser på mange prosjekter også i Faryab. Det er gjort framskritt, og fortsatt arbeider norskstøttede NGOer i provinsen og norsk-finansierte programmer gjennomføres. I så måte kan det militær-sivile skillet i «den norske modellen» ha vært gunstig; sivil bistand hadde egen berettigelse uavhengig av den militære innsatsen. Virksomheten er imidlertid blitt stadig vanskeligere, og det er usikkerhet i hvilken grad bistandsinnsatsen i provinsen vil gi varige resultater.

Det var flere grunner til at mulighetene for å gjøre en forskjell i Faryab i praksis var minimale. Grunnleggende betingelser knyttet til afghanske maktkonstellasjoner var vanskelige. Den norske innsatsen var også liten i en forholdsvis stor provins. Det ble heller ikke utformet noen samlet norsk strategi der mål og midler ble sett i sammenheng og tiltakene samordnet mer effektivt.

Den såkalte Faryab-strategien var i realiteten ingen strategi, og nasjonale koordineringsinstanser ga ingen klar retning og helhet i Faryab-engasjementet. Sterkere norsk ledelse i provinsen, lengre rotasjoner av ledelsen og et større engasjement for å styrke provinsmyndighetene kunne gitt større påvirkningskraft, i hvert fall på kort sikt. Slik som situasjonen var, ble viktige prinsipielle avklaringer og føringer som burde ha blitt avklart hjemme, overlatt til sivilt og militært utsendte. Det ble opp til den enkelte PRT-sjef å løse spenningen mellom ISAFs strategi for opprørsbekjempelse og norske myndigheters linje om sivilt-militært skille. Engasjementet synliggjorde at forventningen om en helhetlig tilnærming, med omfattende og koordinert innsats på sikkerhet, styresett og utvikling, er svært krevende å leve opp til for et lite land med begrensede ressurser. Den såkalte «norske modellen», som vektla et tydelig skille mellom sivil og militær innsats, ble en kilde til frustrasjon. Den kan heller ikke vise til verken bedre eller verre resultater enn PRT-modeller til andre land. Skal den norske modellen for sivilt-militært samarbeid virke i praksis, må den ta større høyde for den kompleksitet som sivile og militære aktører står overfor i konfliktsoner.414

Vurderes innsatsen i Faryab i forhold til Norges hovedmål i Afghanistan, er det rimelig å konkludere at Norge brukte betydelige ressurser for å bidra til statsbygging og utvikling i provinsen, men at resultatet ble svært beskjedent. Det gjaldt særlig innsatsen i nord for å bekjempe Taliban. PRT-oppdraget markerte imidlertid tydelig Norges støtte til NATO og USA. Deltakelsen bidro dessuten til profesjonalisering av i første rekke den norske hæren. Operasjonene ga mye praktisk erfaring på stridsteknisk og taktisk nivå og likeledes innsikt i krigføring innenfor en fellesoperativ ramme sammen med allierte og partnere. Erfaringene styrket på visse områder det norske forsvarets evne til å delta i internasjonale operasjoner.

9 Norsk fredsdiplomati

Norges fredsdiplomati knyttet til Afghanistan er lite kjent i norsk offentlighet. Engasjementet var imidlertid sentralt for to av Norges hovedmål: å bidra til statsbygging og å styrke forholdet til USA. Fredsdiplomatiet ble et viktig tema i dialogen mellom norske og amerikanske myndigheter og et område hvor norske myndigheter aktivt forsøkte å påvirke amerikansk tenkning. Norge var en av de første internasjonale aktørene som tilrettela for dialog mellom afghanske myndigheter og den væpnede opposisjonen i Afghanistan. Dette var den viktigste hensikten med det norske fredsdiplomatiet. En sekundær hensikt var å engasjere Taliban i dialog om humanitære og politiske spørsmål, herunder kvinners rettigheter. Flere forhold har bidratt til at det ikke har lykkes å oppnå en forhandlet løsning på konflikten. Norge var imidlertid et av landene som aktivt forsøkte å få det til.

Norge inntok tre roller i fredsdiplomatiet. Den første var å være tilrettelegger, eller budbringer. Den norske kanalen framsto i perioder som betydningsfull for kommunikasjonen mellom Karzai-regjeringen og ledelsen i Taliban, og senere mellom Taliban og USA. I november 2008 og to ganger i 2010 kan det se ut som om Norge var nær ved å lykkes i å bringe partene sammen til samtaler. Den andre rollen var som megler. Den var tydelig i 2013 da Norge søkte å oppnå en løsning i dialogen mellom Taliban og USA om opprettelsen av et Taliban-kontor i Doha, Qatar. Den siste rollen var som pådriver. Det var en rolle Norge hadde både i engasjementet overfor Taliban og i opprettelsen av en regional dialog om Afghanistan – Istanbul-prosessen, eller Heart of Asia.

Det norske fredsdiplomatiet knyttet til Afghanistan har også stått sentralt i Norges forhold til USA, og i mindre grad til andre allierte som Storbritannia, Tyskland og Tyrkia samt afghanske myndigheter. Gitt Bush-administrasjonens motstand mot forhandlinger utnyttet norske myndigheter handlingsrommet som fantes i Afghanistan-engasjementet ved å etablere dialog med Taliban. Etter at Obama-administrasjonen kom inn i 2009, ble fredsdiplomati raskt et viktig element i forholdet mellom norsk UD og amerikanske State Department. Som i tidligere norske fredsengasjementer ble norske interesser i det bilaterale forholdet til USA over tid mer framtredende også i fredsdiplomatiet i Afghanistan-konflikten.

Foruten betydningen det har hatt for utviklingen i Afghanistan og for Norges forhold til USA, har Afghanistan-engasjementet vært viktig for profesjonaliseringen av norsk fredsdiplomati. Et vesentlig element i denne utviklingen har vært at Etterretningstjenesten har fått en stadig tydeligere støtterolle.

Dette kapittelet omhandler det norske engasjementet for fredsdiplomati i Afghanistan. Utvalget tar først seg rammene for og kompleksiteten i landskapet for det norske engasjementet befant seg i. Deretter analyseres utviklingen av det norske engasjementet som overordnet kan deles i to ulike perioder: fra 2007 til 2010 og fra 2011 til utgangen av perioden som dekkes av utvalgets mandat. Utvalget vektlegger i analysen norske motiver, beslutningsprosesser og beslutningsgrunnlag, spesielle forutsetninger Norge hadde og betydningen av at Norge var en part i konflikten. Betydningen for forholdet til USA og profesjonaliseringen av UDs fredsdiplomati er også sentrale temaer.

9.1 Utgangspunktet for norsk fredsdiplomati i Afghanistan

Det norske fredsdiplomatiet i Afghanistan må forstås i konteksten det foregikk i. Fire forhold er særlig viktige. Det første er at en rekke aktører fremmet fredsinitiativer. Norsk innsats må ses i sammenheng med flere av disse. De ulike initiativene kan deles i tre «spor» ut fra hvem som hadde kontakt med Taliban eller andre opprørsgrupper: afghanske myndigheter, ikke-statlige og internasjonale organisasjoner samt andre stater (som Norge). Taliban tok i noen tilfeller, som i det norske, selv initiativet. I hovedsak var imidlertid internasjonale aktører de mest aktive initiativtakerne. Initiativene som hadde størst betydning for det norske engasjementet, omtales senere i kapittelet.

Det andre forholdet er at partene i konflikten hadde ulike og skiftende interesser, noe som la begrensninger på mulighetene for dialog. For norske myndigheter, som for de fleste andre initiativtakere, var mange av disse interessene og agendaene uklare eller ukjente. Det var også tvil om hvem aktørene på opprørssiden faktisk representerte. Denne usikkerheten preget særlig det tidlige engasjementet. Utvalget omtaler de ulike interessene og aktørene i noe mer detalj senere i kapittelet. Det var også åpenbart at det var aktører – såkalte spoilere – hos alle partene i konflikten som ønsket å forhindre dialog. Andre søkte bare å utnytte iveren etter å oppnå kontakter til å berike seg. De norske diplomatene møtte et uoversiktlig, komplisert og ikke minst risikofylt landskap.

Det tredje forholdet er at Norge var en part i konflikten og samtidig tok på seg rollen som tilrettelegger. Det ble tidlig klart for norske myndigheter at denne kombinasjonen innebar særlige utfordringer, som omtalt nedenfor. Samtidig fastholdt de at å være part i konflikten var en forutsetning for å kunne spille en rolle. Norges dialogpartnere ser også ut til å ha sett den norske deltakelsen i krigen og det nære forholdet til USA som en styrke. Samtidig var det utfordrende for norske diplomater å oppnå tillit til at Norge kunne være en nøytral tilrettelegger i en situasjon der Norge var med på informasjonsutvekslingen og samordningen som del av de internasjonale styrkene.

Det fjerde forholdet er at Norge var lite engasjert i arbeidet med reintegrering. Det norske fredsdiplomatiet la vekt på en forhandlet løsning mellom Taliban og afghanske myndigheter som parter. Reintegrering er en tilnærming der målet er at individer eller mindre grupper oppgir sine våpen og vender tilbake til samfunnet. Allerede i 2003 åpnet Karzai-regjeringen for reintegrering av talibanere.415 Politikken hadde en parallell i arbeidet med avvæpning, demobilisering og reintegrering av stridende (se kapittel 3). I mai 2005 etablerte president Karzai Program-e-Takhim-e-Solh (PTS), eller Programmet for å styrke freden, som skulle tilrettelegge for reintegreringen.416 På London-konferansen om Afghanistan i januar 2010 ble det erstattet av et nytt afghansk freds- og reintegreringsprogram (Afghan Peace and Reintegration Programme, APRP) støttet av FNs utviklingsprogram UNDP.417 Reintegrering ga imidlertid begrenset suksess. Resultater kunne oppnås lokalt, men tilnærmingen ga få utsikter til en varig løsning på konflikten. Forhandlinger med Taliban-ledelsen framsto som grunnlag for større håp. Det var her Norge kom til å engasjere seg.

9.2 Søken etter en politisk løsning

Forsøkene på dialog med Taliban og andre opprørsgrupper som afghanske myndigheter, ikke-statlige og internasjonale organisasjoner, så vel som andre land gjorde i årene etter 2001, ble etter hvert omfattende. Allerede i 2010 fastslo den britiske avisen The Guardian at det var minst 12 kommunikasjonskanaler til opprørsledere i Afghanistan.418 Flere av initiativene fikk bred dekning i mediene mens de pågikk, andre er omtalt i en etter hvert omfangsrik litteratur om temaet. Dialog foregikk både på lokalt og sentralt nivå i Afghanistan og i åpne og lukkede fora andre steder i verden. Det er verken mulig eller ønskelig å gi en full oversikt over alle slike forsøk her. Målet er kun å plassere det norske engasjementet, som knapt nevnes i litteraturen, i den bredere rammen det fant sted i. Fredsinitiativene som omtales, er i stor grad de som både litteraturen og norske dokumenter i perioden framhever som de viktigste. De norske initiativene omtales i neste del.

Hamid Karzai, som ledet den afghanske interimsregjeringen, skal allerede i slutten av desember 2001 ha fått tilbud fra nestlederen i Taliban, Mulla Abdul Ghani Baradar, om at Taliban-ledelsen ville akseptere og innordne seg det nye regimet.419 Både i USA og andre land var imidlertid oppfatningen at Taliban og al-Qaida var to sider av samme sak.420 Taliban var medskyldig i angrepet på USA den 11. september 2001, og å forhandle med dem var politisk uakseptabelt. Viljen til å inkludere Taliban var heller ikke sterk i Russland. Sist, men ikke minst, hadde koalisjonens afghanske allierte, Nordalliansen, som vinteren 2001–2002 sto fram som seierherren i Afghanistan, ingen grunn til å ønske at Taliban ble inkludert i den politiske prosessen.

Verken Bonn-forhandlingene i desember 2001 eller Loya Jirga-forsamlingen i juni 2002 inkluderte dermed representanter for Taliban, eller representanter for det politiske landskapet Taliban appellerte til. Selv om det er vanskelig å se hvordan en bred forsoningsprosess kunne ha funnet sted i årene 2001–2002, gitt motstanden, har mange i ettertid pekt på fraværet av en slik prosess som et stort feilgrep. Isteden ble Taliban nedkjempet og Taliban-ledelsen fordrevet til eksil i Pakistan der de med pakistansk støtte gjenoppbygget Taliban-bevegelsens militære styrke.421

Lite er kjent om kontakter mellom på den ene siden afghanske myndigheter (sentralt og lokalt) eller internasjonale aktører og på den andre siden Taliban og andre grupper, i perioden før 2007.422 Det som er kjent, er at Det internasjonale røde kors, ICRC, allerede høsten 2007 brukte sine kontakter med Taliban til å bistå i løslatelsen av tolv sørkoreanske misjonærer som hadde blitt tatt som gisler i Ghazni-provinsen.423

9.2.1 Økende interesse og ulike motiver

Fra 2007 økte interessen for kontakt på flere sider av konflikten. En sentral årsak var en økende erkjennelse på begge sider i krigen av at en forhandlet løsning var nødvendig. Et nærliggende eksempel på internasjonal side var utenriksminister Jonas Gahr Støres redegjørelse for Stortinget i februar 2007. Militære midler kunne ikke alene gi en løsning i Afghanistan, fastslo han.424

Motstanden var imidlertid også stor, særlig i etterretningskretser og de militære miljøene i USA, som i stor grad formet den internasjonale strategien i Afghanistan. Først i februar 2011 erklærte USAs utenriksminister Hillary Clinton støtte til en forsterket diplomatisk innsats, en tredje «surge» i kjølvannet av den økte militære og sivile innsatsen.425 Under Bush-administrasjonen var forhandlinger med Taliban ikke politisk akseptabelt. Årene fra Obama-administrasjonen kom inn i 2009 til Clintons tale i 2011, var preget av en kamp internt i administrasjonen mellom tilhengere og motstandere av dialog.426 Tilhengerne sto sterkest i State Department og var mest synlig representert ved den erfarne diplomaten Richard Holbrooke, spesialrepresentant for Afghanistan og Pakistan, fram til hans død i desember 2010. Motstanderne sto sterkest i forsvarskretser og i CIA. Motstandernes argumenter strakte seg fra en prinsipiell motstand mot dialog med terrorister til behovet for å få opprørerne på defensiven før man gikk til forhandlingsbordet.427 Også i Kongressen var det motstand. Dette gjorde det vanskeligere for administrasjonen å etablere dialog da det kunne true budsjettildelingen.428 Det var også en utbredt skepsis til hvorvidt dialogframstøtene fra Taliban og andre opprørsgrupper var genuine.429 Denne skepsisen ble styrket i desember 2010. Det ble da avslørt i internasjonale media at en person som utga seg for å være Mulla Akhtar Mansoor, en av nestlederne i Taliban egentlig var en bedrager. Vestlige etterretningstjenester hadde betalt ham store summer for å få ham til å skifte side.430

Også i Taliban spredte synet seg i 2007–2008 at bevegelsen ikke kunne oppnå seier med militære midler, eller at en slik seier ville bli for kostbar.431 Taliban hadde i hovedsak oppslutning blant den pashtunske befolkningen i sør og øst, og kampene i Afghanistan gikk på denne tiden mest ut over innbyggerne nettopp her. Både de direkte følgene av kampene, og den humanitære situasjonen som fulgte av at nødhjelp ikke nådde fram til pashtunske områder, bekymret talibanerne. Parallelt med dette oppsto en intern debatt i bevegelsen om sivile tap og bruk av selvmordsbombere. Et av resultatene var publiseringen av «Den blå boken» i 2009, hvor Taliban kunngjorde begrensninger på bruk av selvmordsbombere og vektla at sivile tap skulle unngås.432

Samlet vokste det fram et ønske i deler av Talibans ledelse om å arbeide for en retur til det politiske liv i Afghanistan. Den forhandlingsvillige delen av ledelsen hevdet at bevegelsen var villig til å endre sin politikk fra 1990-tallet for å muliggjøre en slik retur. De ville bryte med al-Qaida, akseptere religiøst mangfold og respektere kvinners stilling. I sitt Eid-budskap i 2009 vektla Talibans leder Mulla Omar at Talibans strid er geografisk begrenset til Afghanistan.433 Det ble tolket som et tegn på at Taliban distanserte seg fra den internasjonale jihad-bevegelsen. Hensynet til å holde bevegelsen sammen begrenset imidlertid Mulla Omars og Taliban-ledelsens handlingsrom. Det var for eksempel enklere for Talibans ledelse å fremme tanken om dialog med USA enn med afghanske myndigheter som de anså som nikkedukker for USA.

Også andre forhold påvirket trolig Talibans vilje til dialog. Et viktig forhold var Pakistans, og mer konkret, den militære etterretningstjenesten ISIs holdning til Taliban. Angrepet på Den røde moské i Islamabad i juli 2007 og president Pervez Musharrafs påfølgende offensiv mot ekstremisme anses som et vendepunkt.434 ISI økte presset også på eksilledelsen av afghanske Taliban. I deler av bevegelsen synes dette å ha bidratt til ønsket om å søke seg bort fra pakistansk kontroll og hjem til Afghanistan. Talibans involvering i den norsk-initierte dialogen framsto som motivert også av et slikt ønske om å fri seg fra pakistansk kontroll.

Pakistans strategiske interesser i Afghanistan reflekterte ønsket om strategisk dybde i rivaliseringen med India samt striden om grenselinjen mellom Pakistan og Afghanistan (Durand-linjen) så vel som frykten for pashtunsk nasjonalisme og ideen om å samle alle pashtunere i ett land. Pakistans ambisjon om å utøve størst mulig politisk innflytelse på utviklingen i Afghanistan har hatt skiftende innvirkning på forhandlingsforsøkene. Hovedretningen er likevel klar: Pakistan og ISI har søkt å hindre forhandlingsforsøk utenfor deres kontroll, men tilrettelegge for kontakter og dialog med personer de har kontroll over. Det mest kjente tilfellet der ISI hindret forsøk på dialog, er arrestasjonen av nevnte Mulla Baradar i februar 2010. Arrestasjonen ble først sett som en suksess både i kampen mot Taliban og i samarbeidet med ISI.435 Senere ble det klart at ISI hadde arrestert Baradar fordi han var engasjert i forsøk på å opprette dialog med afghanske myndigheter.436 Et eksempel på det motsatte, at Pakistan tilrettela for kontakt, var et møte organisert av Pakistan mellom amerikanske representanter og en representant for det Taliban-tilknyttede Haqqani-nettverket, Ibrahim Haqqani, i august 2011.437

Andre deler av opprørsbevegelsen i Afghanistan søkte også dialog. Gruppen Hezb-i-Islami Gulbuddin (HiG) var mest åpne for ønsket om dialog.438 Gruppen var ledet av Gulbuddin Hekmatyar som var mujahedinleder under den sovjetiske okkupasjonen og statsminister i Afghanistan tidlig på 1990-tallet. Haqqani-nettverket, ledet av den tidligere mujahedinlederen Jalaluddin Haqqani og hans familie, viste også interesse for dialog, som nevnt ovenfor. Haqqani-nettverket ble ansett som tett knyttet til etterretningstjenesten ISI.

Afghanske myndigheter opprettholdt i store deler av perioden kontakter med Taliban og andre opprørsgrupper. Myndighetene hadde en klar ambisjon om å starte dialog; allerede i november 2008 inviterte president Karzai offentlig Mulla Omar til forhandlinger.439 Hvorvidt Karzai hadde vært villig til å gi Taliban politisk makt er usikkert. Det var delte meninger i det politiske miljø i Kabul og i Afghanistan generelt om hvorvidt dialog med sikte på en forhandlingsløsning var ønskelig.440 I regjeringen var forhandlinger med Taliban et kontroversielt tema. Mest åpenbar var motstanden eller skepsisen blant politikere og krigsherrer knyttet til den tidligere Nordalliansen. Skepsisen til en forhandlet løsning med Taliban var også utbredt blant menneskerettighets- og kvinnegrupper, som fryktet at nyvunne rettigheter kunne bli ofret for en fredsavtale.

9.2.2 Tre spor

De mange initiativene for å opprette dialog med Taliban og andre grupper kan som nevnt deles i tre spor ut fra hvem som hadde kontakten: afghanske myndigheter, ikke-statlige og internasjonale organisasjoner samt andre stater. Antallet initiativ ble etter hvert stort. Initiativene som ble ansett som de viktigste, både generelt og av norske myndigheter, er kort omtalt her.

Kontakter med afghanske myndigheter

Relativt lite er offentlig kjent om afghanske myndigheters kontakter med Taliban og andre deler av opprørsbevegelsen i perioden utvalget vurderer. Afghanske myndigheter har imidlertid åpenbart vært aktive. Selv om kontaktene mellom Talibans ledelse og afghanske myndigheter startet før, ble 2010 det første året de fikk omfattende internasjonal oppmerksomhet.441 Oppmerksomheten kom mye som følge av president Karzais offentlige oppfordring til Taliban om dialog på London-konferansen i januar 2010. Afghanske myndigheter fortsatte å vektlegge temaet gjennom året. I juni 2010 avholdt de den såkalte fredsjirgaen og i september opprettet de Fredsrådet (High Peace Council). Utnevnelsen av den tidligere afghanske presidenten og Taliban-motstanderen Burhanuddin Rabbani som formann i Fredsrådet framsto imidlertid som en svekkelse av sjansene for å oppnå dialog med Taliban.442 Rabbani ble i september 2011 drept av en selvmordsbomber som utga seg for å være fredsutsending fra Taliban. Fredsrådet har imidlertid i perioder spilt en betydelig rolle i myndighetenes kontakt med Taliban og andre grupper.443

For det norske engasjementet spilte afghanske myndigheters egne kontakter en viktig, men indirekte rolle. Dette var særlig tilfellet i den tidlige perioden, som omtalt nedenfor. Selv om den norske dialogen med både president Karzai og de sentrale afghanske embetsmennene på dette feltet i perioder var svært tett, fikk norske myndigheter aldri fullt innsyn i de afghanske kontaktene.

Kontakter med ikke-statlige og internasjonale organisasjoner

Blant de ikke-statlige organisasjonene var sveitsiske Centre for Humanitarian Dialogue tidlig ute med forsøk på å åpne en kanal mot Talibans ledelse.444 Andre organisasjoner og institutter, som East-West Institute og Pugwash, organiserte seminarer og dialoger, med varierende deltakelse, innhold og resultat. En ekspertgruppe ledet av tidligere UNAMA-sjef Lakhdar Brahimi og Thomas Pickering leverte den trolig mest omtalte rapporten om temaet.445

Høydepunktene kom i 2012. I juni arrangerte Dohisha-universitetet i Kyoto et seminar om fredsbygging i Afghanistan. Det lyktes arrangørene å få med representanter både fra den politiske kommisjonen i Taliban (se nedenfor), HiG og afghanske myndigheter.446 Dette var første gang afghanske myndigheter offentlig møtte den væpnede opposisjonen. Den andre store begivenheten i 2012 var et møte i Chantilly i Frankrike arrangert av Foundation for Strategic Research i Paris. Som i Kyoto stilte Talibans politiske kommisjon i Doha med en representant.447 Afghanske myndigheter stilte ikke, men flere afghanske opposisjonspolitikere kom til Frankrike.

Norske myndigheter fulgte i hovedsak initiativene til ikke-statlige organisasjoner fra sidelinjen, og de hadde begrenset direkte betydning for det norske engasjementet. Det samme var tilfellet for UNAMAs initiativer, selv om kontakten med Norge her var noe tettere. Ifølge Kai Eide utviklet UNAMA kontakter med Taliban våren 2009.448 Kontaktene bygde seg opp over tid, før de ble avbrutt av arrestasjonen av Mulla Barader i februar 2010. Under Eides etterfølger som UNAMA-sjef, Staffan di Mistura, ble kontakt igjen opprettet. Den ble senere videreutviklet overfor Taliban så vel sentralt som lokalt i Afghanistan under etterfølgeren Ján Kubiš.449 Norske myndigheters kontakt med ledelsen i UNAMA om fredsdiplomatiet utviklet seg også over tid. Overordnet var imidlertid samarbeidet med UNAMA av begrenset betydning for det norske engasjementet.

Kontakter med andre stater

Blant initiativene fra andre stater framstår to som de mest omfattende. De får også mest oppmerksomhet fra norske myndigheter. Afghanske myndigheter anmodet i 2008 Saudi-Arabia om støtte til å finne kanaler til opposisjonen. I årene 2008–2009 er det kjent at saudisk etterretningstjeneste organiserte to møter. Afghanske myndigheter var ikke representert ved noen av dem, men president Karzais bror Qayum Karzai deltok. På første møte møtte han to tidligere Taliban-ledere som levde i Kabul.450 I andre møte stilte representanter for HiG og Taliban. Selv om saudiske dialogforsøk fortsatte i ytterligere et par år, representerte disse møtene høydepunktene i denne kanalen.

Det andre statlig ledede sporet var det tyske initiativet som førte til etableringen av kontoret til Talibans politiske kommisjon i Doha, Qatar. Tysk etterretningstjeneste (Bundesnachrichtendienst, BND) lyktes mot slutten av 2009 i å opprette kontakt med Mulla Omars tidligere sekretær, den unge Tayyab Agha.451 Etter et første møte i Doha våren 2010 brakte BND Agha til München i november 2010 og igjen i mai 2011. En representant for amerikanske myndigheter var også til stede på et av møtene i november 2010. Sentralt i samtalene sto to tillitsbyggende tiltak: fangeutveksling og opprettelsen av et kontor – en adresse – der Taliban kunne engasjeres i forhandlinger. Forberedelsene til dette gikk øyensynlig bra, og Qatars myndigheter ble involvert for å tilrettelegge for opprettelsen av et kontor i Doha. Tyskland øvet tungt press for å ha en avtale ferdig til Bonn-konferansen om Afghanistan i desember 2011. Det lyktes ikke.

I januar 2011 ble det offentlig kjent at president Karzai hadde motsatt seg den tysk-amerikanske planen om et kontor i Doha fordi afghanske myndigheter ikke hadde blitt godt nok informert.452 Forhandlinger med Taliban uten deltakelse fra afghanske myndigheter var uakseptabelt for Karzai. Et utfall av konflikten som fulgte, var at Afghanistan tilbakekalte sin ambassadør til Qatar.453 Et annet utfall var at USA brakte kravet om direkte forhandlinger med afghanske myndigheter inn i dialogen med Taliban. Taliban slo fast at de ikke ønsket slike forhandlinger. De ville bare forhandle med USA. I tillegg ble det strid om betingelsene for utvekslingen av den amerikanske soldaten Bowe Bergdahl mot fem talibanere holdt i fangenskap på Guantánamo. Den 15. mars 2012 brøt Taliban forhandlingene.454

Forsøkene på å gjenoppta forhandlingene varte i over ett år. Da Tyskland av forskjellige grunner kom i bakgrunnen, steg Norge og Qatar, og senere Storbritannia, fram som de viktigste tilretteleggerne og meglerne.455 Norges rolle omtales i delkapittel 9.3.5. Våren 2013 ble gjenværende spørsmål løst, og skepsisen, herunder afghanske myndigheters bekymring for at Taliban ville bruke kontoret som et propaganda- og pengeinnsamlingskontor, ble overvunnet. Under pressekonferansen ved åpningen av kontoret den 18. juni 2013 brukte imidlertid Taliban både flagget og navnet til Afghanistans islamske emirat, navnet Taliban hadde brukt på landet i sin regjeringstid. President Karzai reagerte kraftig på forsøket på å framstille kontoret som en ambassade for Taliban-regimet i eksil.456 Planene for dialog gjennom Talibans Doha-kontor falt etter dette raskt sammen.

Selv om kontoret fortsatte å fungere som et uoffisielt kontaktpunkt, begynte USA (og afghanske myndigheter) fra høsten 2013 i større grad å vektlegge Pakistan som nøkkelen til en politisk løsning i Afghanistan. I den siste delen av utvalgets mandatperiode sto regionale kontakter sentralt, og særlig den kinesisk-pakistanske dialogen om Afghanistan.457 Også Ghani-regjeringen valgte å rette hovedinnsatsen mot dialogen med Pakistan, Kina og USA. Dialogen førte til møtet i Murree utenfor Islamabad i juli 2015 der Pakistan tilrettela for at afghanske myndigheter møtte representanter for Taliban sammen med amerikanske og kinesiske observatører.458 Under utvalgets samtaler med representanter for afghanske myndigheter i Kabul i november 2015 vektla disse at det var Murree-sporet, ikke Doha-sporet, de trodde kunne bringe fred.

Tysklands kontakter med Taliban som førte til arbeidet med å opprette kontoret i Doha, skulle få direkte betydning for det norske engasjementet. Fra sommeren 2012 ble dette sporet det viktigste for Norge.

9.3 Norsk fredsdiplomati i Afghanistan

Det norske engasjementet for fred har en lang historie.459 Tre forhold ved utviklingen etter slutten av den kalde krigen utgjør viktige rammer også for Norges engasjement i Afghanistan-konflikten. De kan oppsummeres i tre ord: interesser, tilnærming og roller.

9.3.1 Norske interesser, tilnærming og roller

Engasjementet har historisk i stor grad vært motivert av et verdibasert ønske om å fremme fred, dialog og internasjonal orden, basert på en misjonær- og solidaritetstradisjon som gjerne omtales som «den norske fredstradisjonen». Oljerikdom ga Norge nye muligheter til å drive en verdibasert utenrikspolitikk både på utviklings- og fredsfeltet, den såkalte «engasjementspolitikken».460

Slutten av den kalde krigen skapte nye muligheter. Siden 1990 har Norge vært involvert i en rekke fredsprosesser, med Midtøsten, Balkan, Guatemala, Sudan, Sri Lanka og Colombia som de mest kjente.461 I denne perioden har realpolitikk og egeninteresser også kommet til å spille en sterkere rolle. I sin utenrikspolitiske redegjørelse for Stortinget i 2008 viste utenriksminister Støre til tre norske interesser bak Norges engasjementspolitikk. Hensyn til norsk sikkerhet, fordi fattigdom og konflikt i verden også kan true norsk sikkerhet, og verdier var viktige. Den tredje interessen Støre vektla var tilgang: «Vårt aktive engasjement gir […] tilgang til sentrale internasjonale beslutningstakere og – arenaer som er viktige for Norge også i andre sammenhenger. Dette er tilgang vi alltid har behov for.»462 I flere av fredsengasjementene opplevde norske myndigheter at kontaktene som ble etablert med partene, vakte interesse hos USA og andre land.463 Det ble et viktig element også i Afghanistan-engasjementet.

Foruten nasjonale interesser har idealistiske eller mer personlige motiver hos politikere og embetsmenn spilt en rolle. Dette påvirket også fredsdiplomatiet i Afghanistan. I tillegg vokste byråkratiske eller institusjonelle interesser fram, særlig knyttet til en gradvis endring i den norske tilnærmingen til fredsbygging.

Norsk tilnærming

Det norske fredsdiplomatiet har historisk vært preget mer av en ad hoc-tilnærming enn av strategisk tenkning. Engasjementene var i stor grad drevet av ildsjeler, gjerne enkeltpersoner. Den tradisjonelle norske tilnærmingen var basert på et tett samarbeid mellom UD, norske ikke-statlige organisasjoner og forskningsinstitutter.464

Tilfeldigheter og personer spilte en viktig rolle også i Afghanistan-engasjementet, særlig i oppstarten. Den tradisjonelle norske tilnærmingen, med sivilsamfunnsaktører i en viktig rolle, ble imidlertid ikke fulgt i dette tilfellet. En viktig årsak til dette var at engasjementet i Afghanistan kom etter at fredsdiplomatiet i UD over flere år var blitt institusjonalisert og gradvis profesjonalisert. Stoltenberg I-regjeringen besluttet å styrke UDs arbeid med fredsporteføljen, et arbeid som ble videreført av Bondevik II-regjeringen. I 2003 ble en egen seksjon for fred og forsoning opprettet der de ansatte fikk arbeide målrettet og langsiktig med fredsprosesser.465 Strategisk tilnærming og gjennomtenkte interesser skulle ligge bak norske engasjementer, ikke ildsjelers aktivisme. Sentrale embetsmenn som utenriksråden og politisk direktør var i lange perioder viktige aktører i fredsdiplomatiet i Afghanistan.

Et ytterligere element ved profesjonaliseringen av fredsdiplomatiet i UD har vært en økende vektlegging av behovet for hemmelighold. Behovet reflekterte et ønske om å beskytte ansatte, om å unngå uheldig oppmerksomhet mot Norge og om å sikre fortroligheten som var nødvendig for at dialogen kunne opprettholdes. Dette var en erfaring UD hadde gjort blant annet i fredsdiplomatiet på Sri Lanka.466 Vektleggingen av hemmelighold ble også styrket av et siste element i profesjonaliseringen av fredsdiplomatiet: det økende samarbeidet med Etterretningstjenesten. Engasjementet i Afghanistan var viktig for utviklingen av dette samarbeidet. Andre lands forsøk på å etablere dialog med Taliban ble i stor grad ledet av deres etterretningstjenester, som omtalen ovenfor viste. I Norge har UD hatt lederrollen, mens Etterretningstjenesten har gitt analytisk støtte.

Den norske tilnærmingen til fredsdiplomati har også vært preget av en åpenhet for dialog med «alle». I noen tilfeller har Norge hatt fordel av ikke å være bundet av EUs eller amerikanske terror- eller sanksjonslister. Slik var det i Afghanistan-engasjementet. FNs sanksjonsliste la begrensninger også på Norge, men dialog var mulig til tross for disse. Norske diplomater sto lenge friere til å utvikle kontakter med Taliban enn sine amerikanske kolleger som var bundet av USAs terrorlister. Dette var en del av grunnlaget for at Norge var etterspurt som mellommann.

Roller

Som omtalt i innledningen hadde Norge tre roller i fredsdiplomatiet i Afghanistan: budbringer, megler og pådriver. Generelt har Norge framhevet sin rolle som tilrettelegger og budbringer heller enn megler i fredsengasjement. Det er denne rollen som i hovedsak har blitt kommunisert til partene og utad. Dette var også tilfellet i Afghanistan-engasjementet. I praksis har imidlertid Norge i mange sammenhenger hatt en rolle som megler. Dette har vært knyttet til ønsket, delt også av Norge, om å oppnå framgang i prosessen.

Norge har også i sine fredsengasjementer fremmet synspunkter i dialogen med partene knyttet til grunnleggende spørsmål som menneskerettigheter, religiøs toleranse og kvinners rolle i samfunnet. Slike verdimessige standpunkter ligger til grunn for det norske engasjementet. Betydningen av verdier ble tydelig også i Afghanistan-engasjementet. Samtidig var vektleggingen av slike synspunkter ment å oppfordre til strategisk og politisk tenkning i Taliban. Som de fleste andre som søkte en politisk løsning på konflikten, ga Norge overfor Taliban tydelig uttrykk for at bevegelsen måtte forkaste mye av politikken den hadde ført i Afghanistan fra 1996 til 2001 for at en forhandlingsløsning skulle være mulig. Bekymringen, uttrykt særlig tydelig av sivilsamfunnsgrupper i Afghanistan, for hva en eventuell fredsavtale med Taliban ville innebære av kompromisser knyttet blant annet til kvinners rettigheter og rettferdighet (overgangsjustis), utgjør også et grunnleggende dilemma.

9.3.2 Bakgrunnen for norsk kontakt med Taliban

I likhet med de fleste land hadde Norge begrenset kontakt med Afghanistan under Taliban. Ambassaden i Islamabad, som på 1990-tallet hadde ansvaret for Afghanistan, hadde noe kontakt. Norske ikke-statlige organisasjoners engasjement i Afghanistan og Norges ledende rolle i Afghanistan Support Group (se kapittel 6) var viktig i denne sammenheng.467

Allerede mens Taliban satt ved makten, fremmet Norge behovet for intraafghansk dialog. Forsøkene hadde liten framgang, men Norge støttet i 2001 forskjellige forsøk på dialog mellom Nordalliansen og Taliban, blant annet i regi av FNs spesialutsending Francesc Vendrell.468

Som beskrevet ovenfor økte interessen for dialog med Taliban igjen først fra 2007–2008. Den norske kontakten med Taliban ble etablert tidlig i 2007. Grunnlaget for kontakten lå imidlertid lenger tilbake i tid og i et prosjekt knyttet til interreligiøs dialog i Pakistan. Kontakten var dermed på flere vis godt forankret i norsk fredsdiplomatitradisjon og hadde i sitt religiøse utgangspunkt likhetstrekk med det norske engasjementet i Guatemala.469

I 1997 tok en norsk diplomat ved ambassaden i Islamabad kontakt med to sentrale ledere i Styret for nettverket av religiøse skoler i Pakistan og lanserte tanken om en interreligiøs fredsdialog.470 Lederne støttet tanken, og diplomaten forble personlig involvert i dialogarbeidet mens han var ved ambassaden.

Først i 2002 ble ambassaden offisielt engasjert i dialogarbeidet. Det norske engasjementet var lavt profilert og hadde som utgangspunkt at ambassaden kunne støtte når det var ønskelig, men at Norge ikke selv var en aktør.471 En delegasjon fra nettverket av religiøse skoler besøkte Oslo i juni 2004.472 Under Oslo-møtet tok de pakistanske deltakerne, som inkluderte både kristne og muslimske religiøse ledere, selv initiativ til det som skulle bli omtalt som Oslo-deklarasjonen. Denne ble i september 2004 fulgt av Islamabad-deklarasjonen som ble utgitt etter en interreligiøs samling i Pakistans hovedstad.473 Erklæringen uttrykte muslimske og kristne lederes ønske om fred og toleranse. Pakistans president, general Pervez Musharraf, som deltok på samlingen i Islamabad, satte pris på initiativet og ønsket at det norske engasjementet fortsatte.474 Norske myndigheter inviterte Kirkens nødhjelp til å ta ansvar for deler av oppfølgingsarbeidet i Pakistan.

Tanken ble fremmet om også å engasjere afghanske religiøse ledere og Taliban-ledere i dialogen. Den pakistanske delegasjonen til Oslo i 2004 uttrykte vilje til å bidra til å inkludere Taliban i en bredere dialog. En slik inkludering var, ble det framholdt, sensitiv og krevde «absolutt diskresjon, tålmodighet og en skrittvis tilnærming».475 Det ble imidlertid ingen oppfølging av denne utvidede dialogen.Det har ikke lykkes utvalget å fastslå hvorfor dette ikke skjedde.

I mars 2005 skulle statssekretær i UD Vidar Helgesen til Pakistan på offisielt besøk. I februar, under planleggingen av møtet med en sentral religiøs person med en nær, historisk relasjon til Taliban, ble den norske diplomaten spurt om Norge kunne medvirke til å etablere kontakt mellom Taliban og representanter for USA.476 Norske myndigheter valgte ikke å gå videre med denne forespørselen heller.477 Diplomaten skulle imidlertid snart få flere tilbud.

Foto: Service and Development organization for People. Bildet er retursjert.

9.3.3 Norge og intra-afghansk dialog

Det norske fredsdiplomatiet i Afghanistan startet tidlig i 2007, og var basert på et initiativ fra Taliban. Det var ikke bare tidlig sammenliknet med andre initiativ, men det skjedde også i en periode da USA under Bush-administrasjonen ikke var interessert i dialog med Taliban.

I perioden utvalgets mandat dekker, kan det norske engasjementet deles i to perioder. Den første perioden strekker seg fra 2007 til utgangen av 2010. Den norske kontakten var rettet mot Talibans ledelse i Quetta Shuraen, og målet var direkte møter mellom den afghanske regjeringen og Taliban. Et slikt møte framsto som innen rekkevidde både i 2008 og i 2010. Perioden hadde utgangspunkt i kontakten med Taliban som ble opprettet i 2007, og framstår i større grad som et tradisjonelt norsk fredsengasjement enn den andre perioden. Den andre perioden strekker seg fra 2011 til slutten av 2014 (og ut over utvalgets mandatperiode). Den har sin opprinnelige basis i kontakter Norge etablerte i Afghanistan. Internasjonal og norsk oppmerksomhet rettet seg i denne perioden mot Talibans politiske kommisjon og planene for et representasjonskontor i Doha. Norges forhold til USA og en mer strategisk tilnærming preget det norske engasjementet i denne perioden.

Selv om Talibans sentrale ledelse har vært viktigst for Norges engasjement, har norske myndigheter parallelt også hatt kontakt med andre deler av opprørsbevegelsen i Afghanistan. Disse kontaktene forble sidespor for Norge og dermed et tegn på en bevisst prioritering av norsk innsats gitt begrensede ressurser.

To forhold som preget det norske fredsdiplomatiet i Afghanistan allerede fra begynnelsen, var usikkerhet og risiko. Begge var mer framtredende i det første sporet enn i det andre. Usikkerhet var tydelig allerede i spørsmålet om hvorfor Taliban tok kontakt med Norge, og om hvorfor de valgte å opprettholde denne kontakten. Det var et spørsmål UD også stilte seg selv. Den opprinnelige kontakten var åpenbart knyttet til tillit til en enkeltperson. Utvalget har imidlertid basert på kildematerialet et inntrykk av at Taliban hadde en mer generell tillit til Norge. Norges humanitære engasjement i Afghanistan over lang tid, også under Taliban, framsto som et element i dette bildet. At Norge som en liten stat ikke hadde egne interesser i Afghanistan, i motsetning til mange andre aktører som engasjerte seg, var et annet. Norges engasjement i andre fredsprosesser, særlig knyttet til Midtøsten og PLO, var godt kjent av alle parter. Sist, men ikke minst, ser det ut til at de norske diplomatene raskt bygget tillit hos Taliban gjennom sin tilnærming. Litt forenklet berømmet Taliban-representantene sine norske partnere for å ta dem på alvor.

Norge tok også aktive grep for å bygge tillit hos Taliban. Et av disse var å tilby en person medisinsk behandling i Norge. Et annet var støtten Norge ga til et rettshjelpprosjekt i regi av Center for Conflict and Peace Studies (CAPS) i Kabul. Senteret var ledet av Hekmat Karzai, en fetter av presidenten, og prosjektet var rettet mot å gi gratis hjelp til sikkerhetsinternerte talibanere og andre opprørere i hele Afghanistan.478 Blant rådgiverne for senteret var fire tidligere, sentrale representanter for Taliban som levde i Kabul. Norge gjennomførte også noen mindre, målrettede bistandsprosjekter utvalgte steder i Sør-Afghanistan med den eksplisitte målsettingen at disse «på sikt kunne gi gevinster i forhold til fred og forsoningsagendaen».479

Risiko var et tema internt helt fra oppstarten av engasjementet. Utenriksdepartementet fastslo at engasjementet innebar en ny, uvant og særlig krevende oppgave. Allerede i oppsummeringen fra det første møtet med Taliban i november 2007 slo departementet fast at dette var det første norske engasjementet med en illegal væpnet gruppe som ikke bare var listet av FNs sikkerhetsråd som en terrorgruppe, men som også lå i direkte strid med en NATO-styrke som Norge var med i.480 Initiativet innebar dermed særlig sensitivitet både overfor allierte og overfor sentrale aktører i regionen som Pakistan, India og Iran. Det medførte helt spesielle politiske utfordringer og risiko både utenrikspolitisk og innenrikspolitisk. Det var en risiko UD viste seg villig til å ta.

Norge ga i sin dialog både med Taliban og andre tydelig uttrykk for at Norge var en part i konflikten i Afghanistan, men tilbød seg å være en tilrettelegger for, ikke en part i, en fredsdialog mellom afghanske myndigheter og Taliban. Norge gjorde det også klart overfor Taliban at norske myndigheter alene ikke kunne endre USAs syn; Norge kunne ikke «levere» en avtale med USA. Ved et par anledninger ble norske representanter utfordret, både av talibanere og nøytrale aktører, om at Norge ville tjene på å trekke sitt militære bidrag og satse fullt og helt på fredsdiplomatiet. Dette ble avvist. Allerede i mars 2008 fastslo utenriksministeren at det norske militære bidraget var utgangspunkt for overhodet å kunne spille en rolle i Afghanistan.481

9.3.4 Quetta-sporet

Den norske diplomaten opprettholdt kontakten med det religiøse miljøet i Pakistan og ble tidlig i 2007 kontaktet av en religiøs leder han kjente. Den bekjente spurte om hjelp til å finne foredragsholder til en seminarserie han arrangerte i Quetta. Temaet var fred og forsoning. Diplomaten fikk en UD-kollega til å stille og reiste selv med. På seminaret fikk diplomaten en muntlig anmodning fra «Talibans ledelse» om å opprette dialog med fire utvalgte talibanere. Dette var starten på det norske sporet inn mot Talibans Quetta Shura. Det var en tradisjonell start på et norsk fredsengasjement, men et engasjement preget av uvanlig høy risiko og stor usikkerhet.

Planleggingen av et møte foregikk over våren og sommeren 2007. Målet fra norsk side var en dialog for å skape kontakt mellom Taliban og afghanske myndigheter. Forankring hos afghanske myndigheter var derfor en forutsetning for å fortsette. I september 2007, i margen av møtet i FNs Generalforsamling, informerte utenriksminister Støre president Karzai om planene. Presidenten var positiv til at Norge fortsatte arbeidet.

Tidlig i november 2007 møtte to norske diplomater en representant for Taliban. Møtet ble det første av en rekke møter med Taliban-representanter våren og sommeren 2008 forskjellige steder i verden og i Oslo. Samtidig hadde norske diplomater hyppige møter med afghanske myndigheter. I margen av NATO-toppmøtet i Bucuresti i april 2008 og FNs generalforsamling i september 2008, var dialogen med Taliban hovedtema i møtene mellom statsminister Jens Stoltenberg, utenriksminister Støre og president Hamid Karzai. Afghanske myndigheter kunne på møtene bekrefte at informasjonen Norge hadde formidlet, var blitt bekreftet også gjennom deres kontakter. Afghanske myndigheter anså tilsynelatende de norske kontaktene som reelle – som «bona fide».

Våren 2008 ble Norge aktivt brukt som kanal for kommunikasjon mellom partene. Under et møte i mai signaliserte Taliban-representantene for første gang en villighet til å møte afghanske myndigheter. Planer for at et slikt møte skulle finne sted allerede sommeren 2008 ble lagt, men ble stanset. I november 2008 inviterte Norge både en delegasjon fra Taliban og en sentral afghansk myndighetsperson til Oslo, med den erklærte ambisjon å få dem til å møtes. De bodde alle på samme hotell, men før møtet fant sted trakk Taliban-delegasjonen seg. I begge tilfellene var det angrep i Pakistan mot personer involvert i dialogen som førte til at møtene ikke ble gjennomført. Både afghanske og norske myndigheter så på disse angrepene som bekreftelse på at den norske kanalen var betydningsfull. Senere trusler ble tolket i samme retning.

Etter det mislykkede forsøket på å samle partene i Oslo i november 2008 tok Taliban et steg tilbake. Bevegelsen ønsket først et formelt møte med Norge. De norske diplomatene så dette som et forsøk på å gjøre Norge til part i forhandlingene og motsatte seg ønsket. Det førte til brudd i kontaktene i en periode vinteren 2008–2009, før Norge snudde og godtok et møte. En natt i mars 2009 møtte norske diplomater flere representanter for Talibans ledelse. En av deltakerne ble introdusert som Mulla Omar. Det framstår som usikkert om han var til stede.

Et skriftlig trusselbrev til den norske ambassaden i Islamabad våren 2010 var en av flere trusler Norge og norske diplomater mottok i arbeidet med Quetta-sporet. (Se figur 9.3). Trusselbrevet var fra «al Qaida tehreek Afghanistan» (al-Qaida-bevegelsen i Afghanistan). Det hevdet at al-Qaida kjente til Norges kontakt med Talibans øverste ledelse og ønsket å ødelegge alliansen mellom Taliban og al-Qaida. For dette skulle Norge, norske diplomater og deres kontakter straffes. Truslene ble, som angrepene i 2008, tolket som tegn på at det var Talibans ledelse Norge hadde kontakt med. De understreket også risikoen i fredsdiplomatiet og behovet for å beskytte de involverte blant annet gjennom streng konfidensialitet. Samtidig tydeliggjorde de at Norge og norske diplomater var villige til å ta til dels stor risiko i engasjementet.

Arbeidet med å tilrettelegge for et møte mellom partene startet igjen etter møtet i mars 2009. Planene ble imidlertid gjentatte ganger utsatt av partene. Høsten 2009 var presidentvalget i Afghanistan en viktig grunn til den trege framgangen. Kontaktformidlingen fortsatte og det ble en «shuttleprosess med budskap» fram og tilbake. Denne ga enkelte konkrete, tillitsbyggende resultater, blant annet at afghanske myndigheter på bakgrunn av en oppfordring fra Taliban formidlet av Norge løslot en talibaner fra et afghansk fengsel vinteren 2009. Rettshjelpprosjektet ved CAPS-senteret, nevnt ovenfor, bisto den løslatte med støtte fra Norge. Løslatelsen må forstås som nok et tegn på at afghanske myndigheter anså de norske kontaktene som nyttige.

Tidlig i 2010 ble partene enige om en dato for et nytt forsøk på et møte. Det skulle finne sted i Norge den 28. februar. Seks talibanere skulle komme, blant dem Talibans nestleder Mulla Barader. Som nevnt ble Barader arrestert av pakistanske myndigheter før dette. Hvorvidt arrestasjonen var knyttet til det norske møtet, er ikke kjent. Arrestasjonen førte til det norske diplomater oppfattet som en tilspisset intern strid i Taliban. Sentralt i striden sto Mulla Zakir, som ble oppfattet som representant for den mest militante delen av bevegelsen, og Mulla Mansoor, som man antok støttet forhandlingslinjen.482 ISIs åpenbare press mot forhandlinger utenfor deres kontroll, men også ISAFs og USAs militære offensiver våren 2010 og de sivile tapene som disse medførte, ble ansett å styrke den militante delen av bevegelsen.

Til tross for at Taliban igjen tok et skritt tilbake våren 2010, fortsatte kontakten med Norge. Ambisjonen om å få til et partsmøte besto, og august ble valgt for et nytt forsøk. Etter erfaringen i februar ble det besluttet at transporten til Norge skulle skje fra Afghanistan. Den norske planen gikk ut på å møte Taliban-delegasjonen utenfor Kandahar for så å frakte den med bil til Kabul flyplass og deretter til Norge. Operasjonen var umulig å gjennomføre uten amerikansk viten og medvirkning. Tross uttalt skepsis til hva Norge kunne oppnå, ble Norge forespeilet at amerikanske enheter kunne støtte transporten. Like før planen skulle settes i verk, kom beskjeden fra Taliban om at møtet var avlyst.

Operasjonen representerte det siste forsøket på å få til et partsmøte i Quetta-sporet. Både partene og Norge tok et skritt tilbake. For Norges del innebar det å gå tilbake til «saksdrøftinger» – til å hjelpe Taliban blant annet med å formulere en politisk plattform for deltakelse i valg i Afghanistan. Norge bidro videre med å organisere et møte mellom kontakter i Taliban og FN i Oslo senhøstes 2010. Kontaktene i Quetta-sporet fortsatte med ujevne mellomrom fram til sommeren 2012 da UD eksplisitt oppga det til fordel for «Doha-sporet». Kontakter inn mot Talibans ledelse i Quetta ble etter dette opprettholdt gjennom forskjellige kontaktpersoner. Hovedsporet ble imidlertid kontaktene med Talibans politiske kommisjon i Doha.

Det er knyttet stor usikkerhet og en rekke ubesvarte spørsmål Quetta-sporet. Det lyktes ikke å gjennomføre partsmøter til tross for uttrykt villighet på begge sider. Taliban trakk seg gjentatte ganger. Det er vanskelig å vurdere hvorvidt dette skyldtes at kontaktene ikke var ekte, eller at det lå andre motiver bak løftene enn et ønske om faktisk å gå i dialog. Det var flere tegn som tydet på at Norge faktisk hadde opprettet kontakt med personer i eller knyttet til Talibans ledelse. De norske diplomatenes forklaring på manglende suksess var at Mulla Omar og ledelsen i Taliban var under sterkt press og så fordeler ved å ha flere kanaler og valg. Å gå videre i forhandlingssporet var vanskelig ikke bare på grunn av motstanden innad i Taliban selv, men også på grunn av motstanden fra al-Qaida og enda viktigere ISI. Det siste ble tydeliggjort med arrestasjonen av Mulla Barader.

Usikkerheten knyttet til kontaktene og mangelen på resultater førte ikke bare til beslutningen om ikke å forfølge sporet videre. Erfaringene fra Quetta-sporet var med på å forme UDs tilnærming til arbeidet med Doha-sporet og bidro mer generelt til profesjonaliseringen av fredsdiplomatiet i UD.

Quetta-sporet hadde imidlertid et annet og viktigere aspekt. Uansett om kontaktene var reelle eller ikke, så var de såpass troverdige at de vakte interesse både hos afghanske og amerikanske myndigheter. Quetta-sporet var dermed med på å markere Norge som en aktør i fredsdiplomatiet som fra 2010 raskt ble en viktig del av den internasjonale innsatsen i Afghanistan.

9.3.5 Kontakten med USA

Norges uttalte mål med Quetta-kanalen var å opprette kontakt og dialog mellom afghanske myndigheter og Taliban. Kanalen ble holdt skjult for utenforstående. Norske myndigheter var imidlertid innforstått med at USA måtte involveres på et eller annet tidspunkt. Norge kunne ikke utgjøre noen forskjell uten amerikansk medvirkning. Dersom Norge unnlot å trekke USA inn i arbeidet, kunne det også bli belastende for det bilaterale forholdet. Dersom norsk fredsdiplomati foregikk i forståelse med USA kunne det derimot bidra vesentlig til å styrke Norges innpass og posisjon i Washington, D.C. Dette var i tråd med norske erfaringer fra tidligere fredsprosesser. Alt dette fordret et finstemt norsk diplomati: For Norge var det svært viktig å kunne fortsette som selvstendig aktør i fredsdiplomatiet. USA måtte ikke få mulighet til å overta den norske aktiviteten og plassere Norge på sidelinjen. Det er utvalgets inntrykk at Norge lyktes bra med å balansere disse hensynene.

I desember 2009 informerte utenriksminister Støre for første gang sin amerikanske kollega Hillary Clinton om de norske kontaktene. Norge fortalte ikke hvem norske myndigheter møtte og hvor, noe som tidvis førte til uttalt frustrasjon på amerikansk side. Den norske beslutningen var imidlertid klar: Til tross for forsikringer om konfidensialitet fryktet UD at informasjon kunne komme noen i hende på amerikansk side som hadde andre hensikter enn dialog. I arbeidet med Doha-sporet ble kontakten med USA hyppigere og mer åpen. Men også her var norske myndigheter tilbakeholdne.

Det er vanskelig å fastslå om og i hvilken grad norske myndigheter bidro til å endre USAs holdning til en forhandlingsløsning på konflikten i Afghanistan. Noen sentral rolle hadde Norge åpenbart ikke. Det er uansett tydelig at amerikanske myndigheter på høyt nivå viste interesse for de norske initiativene. Fredsdiplomatiet var et sentralt tema i møtene utenriksminister Støre hadde med sin kollega Clinton. Norske diplomater hadde også møter om temaet med høytstående representanter for amerikanske myndigheter både i State Department og i Det nasjonale sikkerhetsråd (National Security Council). Tilgangen til amerikanske beslutningstakere og deres ønske om å få vite mer om de norske kontaktene og initiativene er, slik utvalget oppfatter det, et tegn på at det norske fredsdiplomatiet kan ha hatt betydning for deres tenkning om mulighetene for en forhandlet løsning på konflikten.

Foto: US Embassy Brussels/Freddy Moris

9.3.6 Doha-sporet

Mot slutten av 2010 fikk den norske ambassaden i Kabul kontakt med personer som kunne sette Norge i forbindelse med Talibans politiske kommisjon. Norge var klar over at Tyskland allerede i noen tid hadde arbeidet med en kanal inn mot kommisjonen. Da UD i januar 2011 besluttet å gå videre med dette sporet, ble behovet for ikke å vanskeliggjøre den tyske kontakten vektlagt.

Doha-sporet var som Quetta-sporet preget av risiko og usikkerhet, men i mindre grad. Risikoen var lavere mye fordi møtene foregikk på sikrere steder enn møtene i Quetta-sporet. Usikkerheten var lavere av flere grunner. Taliban-representantene lot seg i langt større grad identifisere enn tilfellet var i Quetta-sporet og kunne sannsynliggjøre sin forbindelse med Talibans ledelse. Norske myndigheter hadde også over tid bygget opp en ganske omfattende kompetanse om Taliban og hadde en mer systematisk tilnærming til kontaktene. Begge deler var tegn på den økende profesjonaliseringen av UDs fredsdiplomati.

Selv om Norge utviklet kontakten med politisk kommisjon i løpet av 2011, forble Norges rolle i skyggen av den tysk-amerikanske dialogen. Først i november 2011 møtte norske diplomater lederen av den politiske kommisjon, Tayyab Agha, i Doha. Foruten å legge større vekt på andre kontakter, utviklet UD to nye initiativer for å opprettholde aktiviteten: Ett fokusert på kvinners rettigheter som tok konkret form i desember 2011, og ett kalt «inkluderende dialog». Begge omtales nedenfor.

Taliban brøt som omtalt forhandlingene i den tysk-amerikanske kanalen i mars 2012. I forsøkene på å gjenopprette dialogen gikk Norge sammen med Qatar inn i rollen som budbringere. Tyskland kom, som nevnt, av ulike grunner i bakgrunnen. Også Storbritannia opprettet kontakt med politisk kommisjon. Vinteren 2012 og våren 2013 var dermed Qatar, Norge og Storbritannia de viktigste tilretteleggerne – og meglerne – i forhandlingene mellom USA, Taliban og afghanske myndigheter.483

Etter hvert holdt norske myndigheter og Talibans politiske kommisjon månedlige møter. Under et møte høsten 2012 fremmet Taliban et ønske om å få komme til Oslo. Den 10. oktober 2012, som del av forberedelsene for det planlagte besøket tidlig i november, forankret UD kontakten med Taliban for første gang formelt i regjeringen. Under besøket i november ble det holdt et møte mellom Taliban-delegasjonen ledet av Tayyab Agha og utenriksminister Espen Barth Eide. Delegasjonen ble også introdusert for norske samfunnsforhold. Den ble fortalt om kvinners stilling i det norske samfunnet, og besøkte en norsk kirke.484 Møtet med utenriksministeren skal ha vært det første møtet politisk kommisjon hadde hatt med en minister. Delegasjonen hadde også møter med høyere embetsmenn. Ifølge kommisjonen selv gjorde besøket inntrykk og bidro til å bygge tillit til Norge.

Det ble gjort framskritt i forhandlingene vinteren 2012–2013. Våren 2013 ble det endelig enighet mellom Taliban, USA og afghanske myndigheter om formelt å åpne Talibans kontor i Doha. Datoen for den formelle åpningen av kontoret ble fastsatt til 18. juni 2013. I den anledning offentliggjorde utenriksminister Espen Barth Eide for første gang den norske rollen. «Vi har vært viktige i den dialogen som har muliggjort det offisielle kontoret i Doha, og de direkte samtalene mellom Taliban og Fredsrådet i Afghanistan» hevdet han.485 Som omtalt gikk åpningen av kontoret ikke bra. Til tross for forsøk på krisehåndtering også fra norsk side, herunder en plan B for et møte i Norge, falt planene for dialog i Doha-sporet raskt sammen.

Også i Doha-sporet kom den norske rollen som et resultat av en kombinasjon av tilfeldigheter og norsk vilje til å satse samt ønsket om fortsatt å ha en rolle i fredsdiplomatiet. Den første tilfeldigheten var opprettelsen av kontakten. Norge hadde satset tungt på Quetta-sporet og var skeptisk til også å investere tid og ressurser i andre spor som det kom forskjellige tilbud om. Kontakten som førte inn til den politiske kommisjon kom imidlertid på et tidspunkt der usikkerheten knyttet til Quetta-sporet var sterk. Dermed var det interesse for å utforske andre muligheter. Norske myndigheter valgte å satse, men det tok tid før uttellingen kom.

Den andre tilfeldigheten var bruddet i forhandlingene mellom Tyskland, USA og Taliban i mars 2012, og muligheten det ga for en norsk rolle. Slik utvalget ser det, var det ikke tilfeldig at Norge fikk muligheten. Norske diplomater hadde gjennom 2011 bevisst søkt å bygge tillit hos den politiske kommisjonen. Vektleggingen av langsiktighet, en lav profil, systematisk tilnærming og streng konfidensialitet ble tilsynelatende verdsatt av partene.

I motsetning til Quetta-sporet var det også tidlig entydig klart at Tayyab Agha og den politiske kommisjon representerte Taliban-ledelsen. Hvilken rolle og hvor stor innflytelse kommisjonen hadde på bevegelsen var imidlertid mer uklart. Også i motsetning til Quetta-sporet var USA nå innstilt på forhandlinger og hadde selv kontakt med Taliban. Dette medførte igjen at den norske rollen ble annerledes, særlig fram til juni 2013.

9.3.7 Saksorientert dialog

En stille periode fulgte den mislykkede åpningen av Doha-kontoret i juni 2013. Den norske kontakten med den politiske kommisjon i Doha ble gjenopptatt først i mai 2014. Oppmerksomheten ble nå utelukkende rettet mot den saksorienterte dialogen. Slike drøftinger hadde blitt vektlagt også i dialogen i Quetta-sporet. Norge tok opp sentrale verdispørsmål i dialogen, samtidig som denne hadde en tydelig strategisk og politisk hensikt.

En tilnærming norske myndigheter tidlig tok i bruk, var å legge fram skriftlige innspill i tillegg til den muntlige dialogen. Allerede i november 2008 la de norske diplomatene fram et slikt innspill til sine kontakter i Quetta-sporet. Det skriftlige innspillet kom snart i bakgrunnen blant forsøkene på å få i stand et partsmøte. I desember 2010 ble det hentet fram igjen etter den mislykkede operasjonen i august. Den saksorienterte dialogen framsto imidlertid som viktigere og mer systematisk i Doha-sporet.

En rekke temaer ble berørt i disse dialogene. I Quetta-sporet var behovet for at Taliban måtte ta avstand fra al-Qaida viktig. Et tema Taliban-representantene reiste, var muligheten for geografisk avgrensede våpenhviler som et tillitsskapende tiltak. Dette temaet ble senere offentlig omtalt i tilknytning til den amerikanske dialogen.486 Over tid sto imidlertid tre temaer sentralt i dialogen mellom Norge og Taliban: Kvinners stilling, krigens folkerett og den afghanske grunnloven, herunder hvordan Taliban kunne innpasse seg i en politisk rolle i Afghanistan. Av disse valgte Norge som nevnt i desember 2011 å vektlegge kvinners stilling spesielt. Høydepunktet i denne satsningen kom etter 2014 og utvalgets periode. I juni 2015 møtte kvinnelige afghanske parlamentarikere og medlemmer av Fredsrådet representanter for Taliban i Oslo.487

Valget om å vektlegge kvinners rettigheter har blitt kritisert. Etter hvert som det ble økt oppmerksomhet om mulighetene for en forhandlet slutt på konflikten, økte også bekymringene knyttet til hva en fredsavtale kunne innebære. En av bekymringene var at rettighetene afghanske kvinner hadde oppnådd siden 2001 skulle bli ofret for å oppnå fred. Dialogen med Taliban om kvinner var dermed i seg selv viktig, men tilretteleggelsen for dialogen mellom framtredende afghanske kvinner og Taliban trolig enda viktigere. Under sitt besøk i Kabul i november 2015 møtte utvalget noen av de afghanske kvinnene som hadde vært med på møtene i Oslo. Alle understreket betydningen av Oslo-møtene og var godt fornøyde med rammen møtene hadde hatt. Afghanske menneskerettighets- og kvinneorganisasjoner har imidlertid kritisert dialogen med Taliban. Ifølge kritikerne har Taliban kun som mål å «hvitmale» – å uskyldiggjøre – en fredsløsning basert på kompromisser; Taliban vil ikke endre sine synspunkter.

Satsningen på «inkluderende dialog» var også et forsøk på å sikre forståelse og forankring for en fredsprosess i det afghanske samfunnet. Konkret vektla UD betydningen av at en fredsprosess ikke ble sett som en overveiende pashtunsk sak. Initiativet ble i hovedsak utviklet våren 2012, og planen var å trekke med både det afghanske fredsrådet, opposisjonspolitikere, sivilsamfunnsgrupper og andre i dialogen med Taliban og andre opprørsgrupper. Selv om initiativet fikk bred støtte hos de påtenkte deltakerne, forble delvis Taliban, men særlig afghanske myndigheter skeptiske. UD så ut til å ha oppgitt initiativet sent i 2012.

Det er vanskelig å fastslå i hvilken grad den saksbaserte dialogen med Taliban bidro til å endre bevegelsens synspunkter. Taliban-representantene ga selv uttrykk for at dialogen med Norge hadde vært viktig for deres egen tenkning rundt sentrale politiske spørsmål og for deres dialog med Talibans ledelse. En norsk vurdering fastslo at Taliban hadde endret sine posisjoner på flere av temaene Norge vektla i dialogen. Likevel var direkte sammenheng vanskelig å påvise, blant annet fordi også andre aktører vektla disse temaene overfor Taliban. Afghanske kvinners roller og rettigheter var et slikt felt. Mellom 2009 og 2011 var Taliban generelt lite villig til å gi sitt syn på kvinners rolle i det afghanske samfunnet og fastholdt at det kun var propaganda at bevegelsen var mot kvinners rettigheter. I 2012 ga Taliban temaet større oppmerksomhet i ulike offentlige foredrag og publikasjoner. Et eksempel er innlegget representanten for Talibans politiske kommisjon holdt på Chantilly-seminaret i desember 2012. Representanten vektla betydningen av å hindre vold mot kvinner i hjemmet og hevdet at bevegelsen var for rettigheter for kvinner, men med det forbehold at disse rettighetene ikke stred mot «human and Islamic values».488 Kritikere hevdet imidlertid at sistnevnte forbehold om islamske verdier kunne brukes av Taliban til å begrense faktiske innrømmelser når det gjaldt kvinners rettigheter.

9.4 Den regionale dimensjonen og Pakistans rolle

Norske myndigheter understreket allerede i 2001 den regionale dynamikkens betydning for stabilitet i Afghanistan.489 Dette gjaldt først og fremst Pakistan. Pakistans nasjonale interesser i Afghanistan og det nære forholdet til Taliban gjorde landet til en viktig aktør i hele perioden. Som nevnt er fredsdiplomati et av feltene hvor dette var mest åpenbart. Det var imidlertid først i 2006, da det ble tydelig at det internasjonale engasjementet ikke ga resultater, at det internasjonale samfunnet for alvor satte de regionale dynamikkene på dagsordenen. Som omtalt i kapittel 3 kom USA først i 2009 med en strategi der Pakistan offentlig ble framhevet som en del av problemet – og av løsningen – i Afghanistan.

I 2008 etablerte også det norske utenriksdepartementet en seksjon for Afghanistan og Pakistan for å samkjøre politikken overfor de to landene og styrke den regionale kompetansen i departementet.490 Seksjonen skulle støtte den nye spesialrepresentanten for Afghanistan og Pakistan som skulle delta på møter i det USA-ledede forumet for slike spesialrepresentanter (se kapittel 3). I perioden 2009–2010 begynte Utenriksdepartementet på en mer systematisk kartlegging av behovet for en strategisk tilnærming til den regionale dimensjonen samt mulighetene for en norsk rolle i en større regional politisk prosess. Utenriksdepartementet søkte å få oversikt over regionale samarbeidsprosjekter, bestilte forskningsrapporter om de regionale dimensjonene og arrangerte flere seminarer i regionen for egne ambassadeansatte og apparatet hjemme.

UDs bakenforliggende tanke var at i Afghanistans naboland ble Norge oppfattet som en nøytral aktør uten spesielle interesser. Samtidig ble Norge ansett som en kanal til USA, men også som et land som kunne tale USA imot. Avstanden til USA var viktig, spesielt for et land som Iran. Dette kunne gi Norge et fortrinn som tilrettelegger for regionale prosesser, antok UD. Departementet understreket at man måtte ha lave forventninger til hva Norge kunne oppnå i denne regionen.

I 2010 oppfordret utenriksminister Støre en rekke kolleger til dialog med afghanske myndigheter og regionale aktører om fred og forsoning.491 Norske myndigheter var også pådriver overfor FN for å fremme dialog om regionale dimensjoner med regionale aktører. UNAMA påtok seg denne rollen, med Norge som tydelig støttespiller.492

Foruten Pakistan ble Iran identifisert som sentral i regional sammenheng. Iran hadde på samme måte som Pakistan et komplisert forhold til Afghanistan. Også Irans konfliktfylte forhold til USA og andre naboland, gjorde landet til en potensiell «spoiler». Det var også av denne grunn viktig å få Iran med i en regional dialog.

Frykten for en permanent amerikansk tilstedeværelse i Afghanistan preget dialogen med de nærmeste nabolandene. Mistroen til UNAMA som en forlenget arm av USA sto blant annet sterkt i Iran. Flere av nabolandene var skeptiske til å gå inn i store, synlige multilaterale prosesser. Derfor la norske myndigheter opp til uformelle og mer diskrete, såkalte «track 2»«-prosesser i samarbeid med Center on International Cooperation (CIC) ved New York University.

I perioden 2009–2011 ble Norge tilrettelegger for, og finansierte delvis, en serie politiske dialogmøter mellom landene i regionen. For å gi substans til dialogen bidro Norge til å utarbeide blant annet prosjektforslag på regionale samarbeidsområder som utdanning, infrastruktur og krisehåndtering. Disse møtene ledet fram til etableringen av den regionale Heart of Asia-prosessen. Møtene ble et forum for diskusjon av sensitive spørsmål for landene, særlig av deres og USAs intensjoner i Afghanistan. Ifølge UD var møtene i seg selv viktige for å øke aksepten for fredsforhandlinger internt i Afghanistan. Amerikanske myndigheter var positive til dette arbeidet, særlig til dialogen med Iran.493 Norge bidro til å bringe Iran om bord i den regionale dialogen.I referatet fra åpningsmøtet av Heart of Asia-prosessen i Istanbul i 2011 viste UDs utsendte til at både Afghanistan, USA og Iran under konferansen takket Norge for «å bringe sammen regionen i denne ’dugnadsånden’.»494

Norge tok etter hvert en mer diskret rolle i den regionale dialogprosessen og overlot til de regionale aktørene selv å sette dagsordenen sammen med Afghanistan. Det er uklart i hvilken grad effekten av det norske regionale engasjementet har hatt betydning for muligheten for en politisk løsning på konflikten i Afghanistan. Det var i utgangspunktet ikke store forventninger til prosessen og det kan stilles spørsmål om selv disse har blitt innfridd. Enkelte observatører har ment at selve formen på engasjementet der Afghanistan ble ansett som kjernen i en større region som omfattet Sentral-Asia, Sør-Asia og Gulfen, hadde lite med realitetene å gjøre.495 Om ikke annet, har innsatsen synliggjort Norge i regionen. Slik sett var Heart of Asia-prosessen et omdømmebyggende redskap for Utenriksdepartementet.

9.5 Oppsummering

Norge var tidlig ute med forsøk på å legge grunnlag for en politisk løsning på konflikten i Afghanistan. I likhet med tidligere norske fredsinitiativ andre steder oppsto det norske fredsdiplomatiet i Afghanistan som et resultat av personlige initiativ kombinert med en vilje fra norske myndigheter til å satse og ta risiko. Den fysiske og politiske risikoen var i Afghanistan større enn i de fleste andre norske engasjement. Den fysiske risikoen var knyttet til faren for at motstanderne av en politisk løsning, herunder al-Qaida, skulle angripe norske utsendinger og ambassader. Den politiske risikoen var knyttet til at Norge selv var part i konflikten, og at den avgjørende aktøren, USA, i 2007 fortsatt ikke var innstilt på forhandlinger. Engasjementet fant dertil sted i et politisk og kulturelt landskap som var uoversiktlig og der aktørene var ukjente. Oppstarten av fredsdiplomatiet viste ikke bare handlingsrommet Norge hadde i Afghanistan-engasjementet, det viste også en norsk vilje til å benytte dette.

Den første perioden bar preg av personlige initiativer der motivasjonen i stor grad var preget av idealisme. Over tid kom realpolitiske interesser sterkere fram. Skillet går ikke entydig mellom Quetta- og Doha-sporet, selv om det siste er klart sterkere preget av interesser enn det første. Litt forenklet framstår den første perioden som mer preget av ønsket om å legge grunnlag for en fredsløsning, på tross av amerikansk motstand, mens den andre er mer preget av et engasjement i pakt med amerikansk interesse. Det var flere grunner til dette. Den viktigste var at en politisk løsning kom på den politiske dagsordenen også i USA. Dermed økte også interessen for de norske kontaktene og den potensielle politiske gevinsten engasjementet kunne gi.

Verken norske eller andre forsøk på å oppnå en forhandlingsløsning på konflikten i Afghanistan lyktes. Tross dette hadde det norske engasjementet betydning på fire områder. Norge bidro, også gjennom å være tidlig ute, til å forme tenkningen i det som etter hvert ble en omfattende innsats for en politisk løsning. Det framstår som at det norske engasjementet bidro til å påvirke både afghanske myndigheters og senere amerikanske myndigheters syn på mulighetene for forhandlinger med Taliban. Det er vanskelig å gi håndfaste bevis for dette, men den nære dialogen norske myndigheter – særlig utenriksministeren – hadde med afghanske og amerikanske myndigheter på høyt nivå, må leses som tegn på at det norske engasjementet ble tatt på alvor og verdsatt.

Videre bidro Norge, som en av flere aktører som førte dialog med Taliban, til å forme Talibans tenkning om hva en politisk løsning måtte innebære. Norge opprettet tidlig en dialog med Taliban om behovet for at bevegelsen måtte endre sitt politiske syn og sin tilnærming, særlig hvis den ønsket å vende tilbake til et politisk liv i Afghanistan. Kvinners rettigheter var over tid det temaet Norge la størst vekt på, og dialogen mellom representanter for det afghanske sivilsamfunn og Taliban i 2014–2015 vekket berettiget oppsikt. Selv om dette ikke var første gang representanter for Taliban møtte afghanske kvinner for dialog, opplevde de kvinnelige deltakerne samtalene i Oslo som betydelige og som en bekreftelse på at det var mulig å involvere Taliban i en meningsfull diskusjon om kvinners rettigheter.

Det norske fredsdiplomatiet ble et viktig tema i dialogen med amerikanske myndigheter og bidro trolig til det etter hvert nære forholdet mellom utenriksminister Støre og hans amerikanske kollega Hillary Clinton. Fra 2012 fikk Norge, sammen med Qatar og senere Storbritannia, en viktig rolle i forsøkene på å oppnå framgang i forhandlingene i Quetta-sporet. I enda større grad enn tidligere engasjementer, grunnet Afghanistans betydning i amerikansk tenkning, bidro det norske fredsdiplomatiet til å framheve Norges status og rennommé på dette feltet i Washington, D.C. og til å gi tilgang til amerikanske beslutningstakere.

Tilslutt har det norske fredsdiplomatiet i Afghanistan bidratt til profesjonaliseringen av norsk fredsdiplomati som startet tidlig på 2000-tallet. Profesjonaliseringen lå delvis i langsiktig kompetansebygging og et profesjonelt forhold til både risiko og kontakter. Et annet element som ble særlig tydelig i Afghanistan, var nytten av støtten fra Etterretningstjenesten.

10 Krigens folkerett

Det internasjonale engasjementet i Afghanistan har skapt diskusjoner om flere til dels kompliserte folkerettslige spørsmål. Selve bruken av militærmakt i Afghanistan har hatt flere folkerettslige grunnlag som i liten grad har vært omstridt. Måten de internasjonale styrkene i enkelte situasjoner brukte militær makt på, har vært mer kontroversiell. Flere saker om dette – de fleste som del av en bredere, internasjonal folkerettslig debatt – har også preget debatten om Afghanistan. Dette gjelder blant annet beskyttelse av sivile, såkalt «kill or capture»-operasjoner, behandling av fanger samt de rettslige rammene for kampen mot narkotika- og kriminalitetsbasert finansiering av opprørsgrupper.

Norge har som mål å være en tydelig forkjemper for folkeretten. I Afghanistan har dette i enkelte sammenhenger vært krevende. En viktig grunn var at både konfliktsituasjonen og USAs «krig mot terror» utfordret de etablerte, internasjonale rettslige rammene for maktbruk. Etter utvalgets syn inntok Norge en tidvis uklar og lite aktiv holdning til enkelte folkerettslige spørsmål. Dette gjaldt det folkerettslige grunnlaget for Operation Enduring Freedom (OEF) fra sommeren 2002 og inkluderingen av narkotikakriminelle i de militære målkategoriene. Det gjaldt også amerikansk behandling av fanger i Afghanistan i den tidlige fasen av OEF. Norske myndigheter kunne tidligere og tydeligere tatt stilling til hvilke overordnede folkerettslige rammer som gjaldt for innsatsen til norske soldater og sivilt utsendte i Afghanistan. Fordi situasjonen på flere måter var folkerettslig uklar og utfordrende, ville det ha vært rimelig at norske myndigheter hadde drøftet og kommunisert sentrale folkerettsspørsmål mer inngående, også overfor offentligheten.

Folkerettslige perspektiver på Norges bruk av makt i Afghanistan er temaet i dette kapittelet. Reglene som gjelder for når maktbruk overfor andre stater er lovlig, omtales med det latinske navnet jus ad bellum. Folkeretten har også regler for hvordan makt kan anvendes i en væpnet konflikt. Disse reglene kalles jus in bello, på norsk krigens folkerett eller internasjonal humanitær rett. Utvalget analyserer her Norges forhold til begge disse aspektene ved operasjonene i Afghanistan: Hjemmelsgrunnlaget for selve maktbruken, og regelsettene som gjelder for bruk av makt i forbindelse med både fiendtligheter og rettshåndhevelse. Et underliggende tema er folkerettens betydning for å muliggjøre bruk av militær makt mot en fiende uten å undergrave mulighetene for humanitær innsats og langsiktig bistand.

10.1 Folkerettslige hjemler for operasjonene (jus ad bellum)

Reglene som regulerer staters rett til maktbruk, finnes primært i FN-pakten. Utgangspunktet er at all bruk av makt mellom stater er forbudt.496 Unntakene i pakten er selvforsvar og maktbruk autorisert av FNs sikkerhetsråd i henhold til FN-paktens kapittel VII. Selvforsvarsretten er i tillegg internasjonal sedvane; med andre ord er dette også gjeldende folkerett. Invitasjon eller samtykke fra en stat til en annen til å anvende makt mot en ikke-statlig motstander på statens territorium regnes ikke som maktbruk mot en stat. Dette anses som en gyldig hjemmel for militære operasjoner på andre staters territorium.

Det folkerettslige grunnlaget for maktbruken i OEF og International Security Assistance Force (ISAF) var ulikt. Norske myndigheter anså hjemmelsgrunnlaget for begge som solid: OEF hadde i utgangspunktet hjemmel i kollektiv selvforsvarsrett, men ikke i et FN-mandat. Senere fikk operasjonen også grunnlag i samtykke fra afghanske myndigheter. ISAF hadde hjemmel både i sikkerhetsrådsresolusjoner og samtykke fra afghanske myndigheter. Utvalget drøfter i denne delen av kapittelet hjemmelsgrunnlaget for operasjonene, spesielt for OEF, som var mer omdiskutert enn hjemmelsgrunnlaget for ISAF.497

10.1.1 Hjemmelsgrunnlaget for Operation Enduring Freedom

Angrepet mot USA den 11. september 2001 utløste USAs selvforsvarsrett. NATOs erklæring om at Artikkel 5 var utløst, reflekterte dette. USA fastslo at Afghanistan under Taliban hadde gitt opphold og beskyttelse til al-Qaida som hadde angrepet USA. OEF ble ansett som legitim og lovlig ut fra USAs rett til selvforsvar og Storbritannias og andre staters rett til å delta i kollektivt selvforsvar til støtte for USA. Hjemmelsgrunnlaget for OEF var i utgangspunktet derfor ikke kontroversielt.

Norge deltok i OEF fram til 2006. Norske myndigheter fastholdt i hele perioden at deltakelsen hadde hjemmel i både kollektiv selvforsvarsrett og samtykke fra afghanske myndigheter.498 Grunnlaget for OEF var gjenstand for politisk behandling flere ganger, blant annet i stortingsdebatter. Norske myndigheter kjente ikke til noen eksplisitt invitasjon fra afghanske myndigheter til koalisjonen, men samtykket framgikk indirekte i andre dokumenter.499 For eksempel ble OEF nevnt i sikkerhetsrådsresolusjonene som ga hjemmel for ISAFs maktbruk. Første gang var i 2004 da OEFs bidrag til valgavholdelse ble ønsket velkommen. Året etter ble ISAF bedt om å fortsette det nære samarbeidet med OEF.500 Variasjoner av denne formuleringen ble gjentatt årlig fram til 2012. Omtalen ga ikke OEF en egen folkerettslig hjemmel for bruk av makt, men utgjorde en anerkjennelse av at OEF opererte i samarbeid med ISAF. Hjemmelsgrunnlaget for operasjonen er ikke blitt alvorlig utfordret av andre stater.

Det har lenge vært diskusjon blant folkerettsjurister om hvor langt selvforsvarsretten strekker seg.501 En tradisjonell tolkning av FN-pakten er at selvforsvarsretten er knyttet til forsvar kun mot andre stater. Mange har imidlertid tatt til orde for at Sikkerhetsrådet gjennom resolusjon 1368, vedtatt den 12. september 2001, anså det som lovlig for USA å gå til selvforsvar mot internasjonale terrorgrupper. I tillegg har det vært argumentert for at FN-paktens artikkel 51 etter sin ordlyd ikke hindrer at ikke-statlige grupper kan være ansvarlige for væpnede angrep («armed attack») som utløser selvforsvar. Den amerikanske oppfatningen har vært at uansett opphav har «krigen mot terror» fortsatt å gi grunnlag for bruk av selvforsvarsretten.

10.1.2 Hjemmelsgrunnlaget for ISAF

Det folkerettslige hjemmelsgrunnlaget for ISAF var Sikkerhetsrådsresolusjon 1386, gitt med hjemmel i FN-paktens kapittel VII om autorisasjon av maktbruk.502 Resolusjonen viste til Bonn-avtalen og ga ISAF mandat til, med alle nødvendige virkemidler, å sørge for at afghanske myndigheter og FN kunne operere i sikkerhet. Mandatet var imidlertid begrenset til å sørge for sikkerheten i Kabul og nærliggende områder.

ISAF hadde også hjemmel i samtykke fra afghanske myndigheter. Både i Bonn-avtalen og i avtalen mellom afghanske interimsmyndigheter og ISAF av 4. januar 2002 (Military Technical Agreement), inviteres ISAF til å støtte afghanske myndigheter med å ivareta sikkerheten. Avtalen med ISAF åpner for bruk av militære maktmidler for å oppnå dette.503

Høsten 2003 kom Sikkerhetsrådsresolusjon 1510 med en utvidelse av ISAFs mandat både geografisk og innholdsmessig.504 Geografisk ble mandatet utvidet til hele Afghanistan. Sikkerhetsrådet føyde videre til at ISAF skulle støtte gjennomføringen også av andre oppgaver gitt i Bonn-avtalen.505 Tilføyelsen åpnet for en utvidet militær innsats som ikke var begrenset til å sørge for sikkerhet. Mandatet fra Sikkerhetsrådsresolusjon 1510 ble forlenget for ett år om gangen fram til 2013.506

Etter utvalgets syn hadde det internasjonale samfunnet, herunder Norge, tilstrekkelig hjemmel i folkeretten for sin maktbruk i Afghanistan. Beslutningen om å støtte USA i OEF hadde grunnlag i både FN-paktens selvforsvarsrett og internasjonal sedvanerett. ISAF, og Norges deltakelse her, hadde grunnlag i autorisasjon fra FNs sikkerhetsråd og samtykke fra afghanske myndigheter.

Utvalget tar ikke stilling til det prinsipielle spørsmålet om hvor lenge selvforsvarsretten kunne anses som folkerettslig grunnlag for OEF. Norske myndigheter mente som nevnt at det folkerettslige hjemmelsgrunnlaget for OEF var tilstrekkelig. Utvalget har ikke funnet at spørsmålet om den fortsatte gyldigheten av selvforsvarsretten eller rettsgrunnlaget for OEF generelt ble utfyllende drøftet i regjeringen eller relevante departementer. Gitt at det ifølge enkelte var uklart hvor lenge selvforsvarshjemmelen fortsatte å gjelde, og at annet eksplisitt grunnlag ikke forelå – som en formell invitasjon fra den afghanske overgangsregjeringen – anser utvalget at regjeringen kunne ha drøftet dette spørsmålet mer utfyllende.

Norske jagerflys operasjoner i grenseområdet mot Pakistan i 2002–2003, som omtales i boks 10.1, illustrerer behovet for ryddige og grundige vurderinger av hjemmelsgrunnlaget. Det kunne oppstått situasjoner der norske fly hadde angrepet mål på pakistansk side som svar på angrep mot enkeltsoldater eller avdelinger, både egne og allierte. Dette ble drøftet på politisk nivå. Slike situasjoner ville vært hjemlet i selvforsvarsretten, en grunnleggende rett som også var nedfelt i engasjementsreglene. Samtidig vil utvalget bemerke at selv om norske styrker ikke kom opp i slike situasjoner i Afghanistan, må man være seg bevisst at det i komplekse konflikter kan oppstå uklare situasjoner som fordrer aktsomhet og en sterk bevissthet om rettslige rammer. Angrep på militære mål på et territorium hvor man ikke har hjemmel eller eksplisitt samtykke, er i utgangspunktet problematisk folkerettslig. Behovet for tydelighet når det gjelder folkerettslig hjemmelsgrunnlag er særlig viktig når det er tale om bruk av våpenmakt. Utvalget ser grunn til å understreke dette på bakgrunn av at forsvarsministeren i en redegjørelse til Stortinget i november 2002 henviste til FN-paktens artikkel 51 om selvforsvar som grunnlag for å kunne engasjere mål på pakistansk side.507 Utvalget stiller spørsmål ved denne argumentasjonen. At de involverte soldatene lovlig kunne bruke våpenmakt i selvforsvar mot mål på den andre siden av grensen, utgjorde neppe noen selvforsvarsrett mot Pakistan i henhold til FN-pakten.

10.2 Hvilke regelsett gjaldt for ulike typer maktbruk? (jus in bello)

Spørsmålene om hva slags type makt som ble utøvd i Afghanistan, og hvordan, er grunnleggende sett knyttet til hva slags situasjon det var i Afghanistan, hva slags type konflikt Norge var part i, og hva slags makt som lovlig kan brukes i ulike typer situasjoner.

10.2.1 Klassifisering av situasjonen i Afghanistan

Hjemmelsgrunnlaget for rett til militær maktbruk har betydning for hvordan situasjonen klassifiseres. Klassifiseringen har igjen betydning for om krigens folkerett som kommer til anvendelse, og i så fall, hvilke deler dette gjelder. En væpnet konflikt mellom to eller flere stater utgjør en internasjonal væpnet konflikt, og krigens folkerett kommer i sin helhet til anvendelse. Hvis FNs sikkerhetsråd autoriserer maktbruk mot en stat, gjelder dermed krigens folkerett fullt ut.

Der FNs sikkerhetsråd autoriserer maktbruk rettet mot ikke-statlige aktører, eller stater inviteres eller gis samtykke til å bruke makt mot slike aktører internt i en stat, utløses ikke reglene som gjelder for internasjonal væpnet konflikt fordi stater ikke kjemper mot hverandre. I slike situasjoner gjelder reglene i folkeretten som omhandler ikke-internasjonal væpnet konflikt, eventuelt reglene for maktbruk som gjelder utenfor væpnet konflikt.

Den store skillelinjen går mellom fravær avvæpnet konflikt på den ene siden og væpnet konflikt både internasjonal og ikke-internasjonal på den andre som (se figur 10.1). Førstnevnte situasjon er regulert av nasjonal lovgivning med de internasjonale menneskerettighetene som ramme, sistnevnte av hele eller deler av krigens folkerett.

Bruken av væpnet makt i OEF var i begynnelsen rettet både mot den Taliban-styrte staten Afghanistan og mot al-Qaida. Konflikten fram til avholdelsen av Loja jirga og en overgangsregjering kom på plass i juni 2002 ble av de fleste aktører ansett som en internasjonal væpnet konflikt. Etter dette tidspunktet gikk konflikten over til å bli ikke-internasjonal, fordi koalisjonen ikke lenger kjempet mot en stat, med en langt mer begrenset anvendelse av krigens folkerett.508

I tråd med dette la norske myndigheter til grunn at de første norske styrkene som ble sendt til OEF, deltok i en internasjonal væpnet konflikt der reglene i krigens folkerett kom til anvendelse fullt ut. Norske myndigheter hevdet det samme også etter juni 2002. I september dette året framholdt FD at dersom norske piloter ble tatt til fange, ville de ha krav på å bli behandlet som krigsfanger etter 3. Genèvekonvensjon som kun gjelder i internasjonale væpnede konflikter.509 Utvalget vil bemerke at fordi konflikten da ikke lenger var en konflikt mellom stater, framstår norske myndigheters slutning i september som tvilsom. I praksis betydde denne situasjonen at norske styrker deltok i en ikke-internasjonal væpnet konflikt. Det innebar blant annet mindre beskyttelse for pilotene: De hadde ikke krav på krigsfangestatus slik norske myndigheter la til grunn.

Når det gjaldt klassifisering av ISAF-deltakelsen, tok det tid før norske myndigheter klargjorde sitt syn. I de første årene var myndighetene åpenbart av den oppfatning at ISAFs avgrensede mandat tilsa at bidragsyterne ikke deltok i en væpnet konflikt. Det var først i desember 2005 at myndighetene ga klart uttrykk for en posisjon. Norge gikk da imot en omformulering av engasjementsreglene for ISAF som fastslo at utøvelsen av mandatet skulle holdes innenfor krigens folkerett.510 Norske myndigheter avviste henvisningen til krigens folkerett fordi den forutsatte at ISAF var part i en væpnet konflikt, noe ISAF ifølge FD ikke var. Tilsvarende skrev statssekretær Espen Barth Eide i et brev til Amnesty International i januar 2006 at «NATO er ikke part i en internasjonal eller ikke-internasjonal væpnet konflikt, og Genèvekonvensjonene kommer således ikke til anvendelse.»511

I oktober 2006 konkluderte imidlertid FD med at i lys av de omfattende og vedvarende militære stridighetene ISAF «i senere tid» hadde deltatt i, var statene i ISAF å anse som part i en ikke-internasjonal væpnet konflikt sammen med afghanske myndigheter.512 FD anså det ikke nødvendig å ta stilling til om dette hadde vært situasjonen helt fra starten eller om terskelen for væpnet konflikt var overtrådt på et senere tidspunkt. Norge sluttet seg dermed til klassifiseringen gjort av flere allierte og blant andre Det internasjonale røde kors (ICRC). Norske myndigheter slo samtidig fast at endringen i klassifikasjon ikke medførte noen utvidede fullmakter for styrkenes maktbruk i felt. Styrkene måtte fortsatt holde seg innenfor rammene av FN-mandatet, NATOs operasjonsplan og de til enhver tid gjeldende engasjementsregler.513

Som nevnt foregikk OEF parallelt med ISAF-operasjonen. OEF hadde utvilsomt vært en væpnet konflikt fra starten av: til å begynne med en internasjonal væpnet konflikt, og etter hvert en ikke-internasjonal væpnet konflikt. Den norske klassifiseringen i 2006 reflekterte den forverrede sikkerhetssituasjonen i landet og markerte en klar norsk posisjon når det gjaldt deltakelsen i ISAF: Norge var også gjennom denne operasjonen å anse som deltaker i en ikke-internasjonal væpnet konflikt.

Utvalget ser det som uheldig at norske myndigheter ikke klargjorde sitt syn på klassifisering når det gjaldt ISAF før 2005–2006. I perioden før desember 2005 baserte myndighetene seg på at ISAF skulle ha et begrenset stabiliseringsmandat, med primæroppgaven å opprettholde ro og orden med polisiære virkemidler og maktanvendelsesregler.

Utgangspunktet for norske myndigheter ser derfor ut til å ha vært at Norge ikke deltok i en væpnet konflikt. Utvalget tar klassifiseringen til etterretning. En tydeligere klassifisering ville imidlertid vært formålstjenlig fordi den ville gjort det klarere at norske soldater opererte med hjemmel til kun å bruke politimyndighet. Hvis det ble skuddvekslinger, henviste man riktignok til soldatenes selvforsvarsrett. Men selvforsvarsrettens rammer for maktbruk er langt mer begrenset enn den maktbruken som er tillatt for en stridende i en væpnet konflikt. Ved eventuelle rettslige etterspill av maktbruk, ville soldatene ikke kunne påberope seg den immuniteten statusen som stridende under krigens folkerett gir. Beskyttelsen soldatene har i henhold til krigens regler ville altså ikke kunne påberopes hvis situasjonen ble klassifisert som fravær av væpnet konflikt. Den beskyttelsen krigens regler gir til sivile ville heller ikke gjelde, fordi ved fravær av væpnet konflikt finnes ikke «sivile» som rettslig kategori. Riktignok vil de alminnelige menneskerettighetene og regler for polisiær maktbruk utgjøre en beskyttelse, men særlig i situasjoner med store sikkerhetsutfordringer kan det være vanskelig for myndighetene å gjennomføre menneskerettsbeskyttelse i praksis. Etter utvalgets syn burde klassifiseringen vært drøftet både på politisk og embetsnivå fra starten av.

10.2.2 Diskusjonen hjemme om krig

Diskusjonen om klassifisering er relevant for diskusjonen om hvordan den norske innsatsen i Afghanistan ble omtalt i Norge. Flere soldater og offiserer har uttrykt frustrasjon over at det de opplevde som å delta i en «krig» ikke ble anerkjent som dette hjemme. Norske myndigheter imøtegikk denne kritikken ved flere anledninger. I juni 2010 fastslo for eksempel statssekretær i UD Espen Barth Eide at regjeringen ikke brukte ordet krig for å være presis og korrekt «i omgangen med svært viktige og krevende tema.»514 Han skrev videre at det man i dagligtalen gjerne kaller krig er synonymt med internasjonal væpnet konflikt. Samtidig erkjente han at begrepet krig ikke lenger brukes som betegnelse i folkeretten.515

I andre sammenhenger har regjeringen vektlagt andre rettslige aspekter som argument mot å bruke begrepet krig. I 2009 slo for eksempel et internt FD-notat fast at å påstå at Norge var i krig i Afghanistan ville kunne få internrettslige konsekvenser i Norge, også på det privatrettslige området.516 Norsk deltakelse i Afghanistan har imidlertid ikke utløst en type situasjon som har fordret iverksetting av beredskapsmessige, privatrettslige og andre tiltak som kan settes i kraft når landet er i krig.517 Bruken av ordet krig om norsk deltakelse i operasjoner som den i Afghanistan vil i utgangspunktet neppe utløse en slik tilstand.

Ordet krig innebærer ikke en spesifikk rettslig henvisning til en internasjonal væpnet konflikt, og bruken av ordet utløser neppe rettslige konsekvenser. Begrepet krig er, etter utvalgets syn, å oppfatte som en ikke-rettslig samlebetegnelse på flere former for væpnet konflikt. Det er etter utvalgets mening dermed ingen rettslig grunn til å unngå å bruke begrepet.

10.2.3 Rammene for maktbruk og uklare grenser

Regler som regulerer maktbruk, finnes i de internasjonale reglene for væpnet konflikt, herunder de fire Genèvekonvensjonene av 1949 og de to tilleggsprotokollene av 1977, og i internasjonale regler om menneskerettigheter. Krigens folkerett gjelder bare for krigens handlinger. Hvis en situasjon ikke er alvorlig nok til å klassifiseres som væpnet konflikt, eller det er snakk om kriminelle handlinger foretatt i en væpnet konflikt, men uten tilknytning til konflikten, er det nasjonale regler for utøvelse av politimyndighet som gjelder. Disse reguleres av statens internasjonale menneskerettighetsforpliktelser.

Maktbruk, det vil si våpenmakt eller frihetsberøvelse, er regulert på ulik måte i de to ovennevnte regelsettene. Ved fravær av væpnet konflikt er terskelen for bruk av dødelig makt svært høy.518 Reglene for frihetsberøvelse i slike situasjoner er hovedsakelig innrettet mot straffeforfølgelse og innebærer en rekke rettssikkerhetsgarantier.519 I væpnet konflikt er terskelen for bruk av våpenmakt mot militære mål lav. Folkerettens regler for krigsfanger og sikkerhetsinternering inneholder heller ikke de rettssikkerhetsgarantiene som gjelder for straffeforfølgelse.

I svært mange konflikter internt i stater er situasjonen og aktørbildet på bakken kompleks. Å klassifisere situasjoner og skille mellom ulike typer aktører er utfordrende.520 Dette var også tilfellet i Afghanistan. Som utvalget utdyper nedenfor, førte en økende vektlegging fra 2007–2008 av å hindre finansiering av opprøret gjennom narkotikahandel til en ny og problematisk grensedragning mellom fiendtligheter og kriminalitet.

Folkeretten skiller mellom sivile som ikke deltar i fiendtligheter, sivile som sporadisk deltar direkte i fiendtligheter og personer som regelmessig og over tid deltar (såkalt «continuous combat function», i praksis ofte medlemmer av væpnede grupper). Hvis kriminelle deltar i konflikten, karakteriseres de som deltakerei fiendtlighetene og mister sin immunitet som sivile. De kan da behandles som militære motstandere. Presise kriterier for klassifisering av deltakelse i fiendtlighetene har vist seg vanskelig å fastsette. En ekspertgruppe nedsatt av Det internasjonale røde kors (ICRC) arbeidet i fem år uten å oppnå enighet om tydeligere kriterier for skillet mellom sivile og deltakere i fiendtligheter i væpnet konflikt, men debatten ble brakt framover, blant annet gjennom gruppens bruk av kategorien «continuous combat function».521 Det er imidlertid ukontroversielt at kriminelle ikke kan angripes i egenskap av å være kriminelle. Når kriminalitet griper inn i en væpnet konflikt, og kriminelle i mange tilfeller også kan klassifiseres som motstandere, blir det vanskeligere å opprettholde et klart skille mellom sivile og stridende. Når skillet mellom militære og sivile er utydelig, blir det vanskelig å beskytte de sivile.

Utvalget erkjenner at det ikke alltid har vært enkelt eller mulig å identifisere et skille mellom situasjoner som betinger rettshåndhevelse på den ene siden og utøvelse av fiendtligheter på den andre. Norske soldater og sivile utsendte har derfor stått i situasjoner som det ikke har vært enkelt å klassifisere. Norske myndigheter anså at engasjementsreglene og detaljerte instrukser gitt i en rekke andre, underliggende dokumenter som Standard Operating Procedure (SOP) og soldatkort – sammenholdt med selvforsvarsretten – ga en tilstrekkelig klar ramme for norske soldaters virke i Afghanistan.522 Soldatene fikk videre misjonsspesifikk opplæring og trening i hvilke regler for maktbruk som fantes.

Norske myndigheter synes ikke å ha viet mye oppmerksomhet til maktanvendelsesreglene, herunder til spørsmålet om i hvilken grad disse reglene og instruksene var ment for maktbruk under et rettshåndhevelsesregime eller maktbruk i væpnet konflikt. Dette er viktige spørsmål som burde vært grundig diskutert, også i offentligheten. Det er sannsynlig at dette kan skape betydelige utfordringer også i framtidige konflikter.

I en studie fra 2009 ble det for eksempel reist kritikk mot slike uklare grenser.523 Det ble framholdt at det var problematisk når norske politibetjenter ble med militære patruljer for å pågripe personer. Hvis situasjoner som i utgangspunktet var regulert av regler for politimyndighet og rettshåndhevelse hadde utviklet seg til krigshandlinger, ville sivilt politi stått uten immuniteten mot straffeforfølgelse for krigshandlinger som stridende i utgangspunktet har.

Utvalget bemerker at det er norske myndigheters ansvar å sikre størst mulig klarhet i hvilke rettsregler som gjelder for oppgavene til norske soldater og sivilt utsendte. Norske soldater og sivilt utsendt politi bør så langt som mulig ha klarhet i om et spesifikt oppdrag er regulert av krigens folkerett eller av rettshåndhevelse og menneskerettigheter, blant annet med tanke på de utsendtes mulige ansvar i ettertid. Samtidig er utvalget på det rene med at soldater ikke kan forholde seg til overordnede folkerettslige rammer, men til de bestemmelser og den opplæring de får. Det er et viktig ansvar for myndighetene å sørge for at dette grunnlaget er forståelig, tydelig og godt folkerettslig forankret.

I siste instans er det ikke den enkelte troppebidragsyter, eller for den saks skyld FN, NATO eller Afghanistan som bestemmer hva den faktiske situasjonen var, og dermed hvilke regler som gjaldt. Som rettssaker mot Storbritannia knyttet til særlig Irak, men også Afghanistan viser, vil nasjonale eller internasjonale domstoler i ettertid bygge på hva som var de faktiske forhold, og dermed hvilke regler som gjaldt. I ytterste konsekvens kan slike saker føre til at stater dømmes for brudd på menneskerettighetene eller at soldater dømmes for brudd på krigens folkerett.

10.3 Sivile tap

Målet om å beskytte sivile står sentralt i krigens folkerett.524 Når noen planlegger og utfører krigshandlinger, for eksempel et flyangrep, plikter de å angripe kun militære mål. Sivilbefolkningen eller sivile bygg og andre objekter som ikke brukes til militære formål, skal aldri være mål for angrep. I krigens folkerett kalles dette distinksjonsregelen. Sivile som tar del i fiendtlighetene mister denne beskyttelsen. Det er ikke tillatt med angrep som vil føre til sivile tap som er for omfattende i forhold til den militære nytteverdien. Dette kalles proporsjonalitetsregelen. Videre er partene i en konflikt forpliktet til å gjøre alt som er mulig for å hindre sivile tap og skader, herunder forvisse seg om at angrepsmålet ikke er sivilpersoner eller sivile gjenstander og avbryte angrep dersom det vil føre til sivile tap som er for omfattende i forhold til den militære nytteverdien. At en part i konflikten bryter folkeretten ved for eksempel å bruke sivile som menneskelige skjold, slik NATO hevdet opprørerne gjorde i Afghanistan, fritar ikke andre parter fra å fortsette å følge sine forpliktelser.

Som omtalt i kapittel 3, var sivile tap et tema fra starten av de internasjonale militære operasjonene i Afghanistan i 2001. De største sivile tapene ble forårsaket av opprørsgruppene. Blant de internasjonale styrkene var det i begynnelsen særlig flyangrep som førte til sivile tap, og feilbombinger var jevnlig et tema i pressen også i Norge. Allerede i regjeringens behandling av engasjementsreglene for de norske F-16 som skulle i tjeneste under OEF høsten 2002, var sivile tap et tema. Forsvarsministeren vektla behovet for å sikre at alle mulige forholdsregler ble tatt for å unngå tap av sivilpersoners liv og skade på sivile gjenstander.525 Norske myndigheter vektla derfor behovet for norsk kontroll med at målene de norske flyene skulle angripe var militære, samt at norske myndigheter måtte delta i enhver granskning av hendelser der norske fly var involvert. Det siste var viktig hvis spørsmålet om et eventuelt individuelt straffeansvar for personell eller personer med kommandoansvar skulle oppstå. Om Norge ikke selv iverksatte nødvendige granskninger og eventuell etterforskning, kunne Den internasjonale straffedomstolen i Haags systemer blir utløst, ble det understreket.526

Som omtalt i kapittel 3 ble de fleste sivile drept av den væpnede opposisjonen i den perioden UNAMA systematisk registrerte sivile tap (fra 2007). Men også internasjonale og afghanske styrker forårsaket et betydelig antall drepte og skadde: Om lag 4200 drepte fra 2007 til 2014 og 3300 skadde i perioden 2009–2014. Som figur 10.2 viser, kom mange – tidlig i perioden et klart flertall – av de sivile tapene som følge av flyangrep. Operasjoner mot spesifikke personer, som i amerikansk strategi omtales som «kill or capture»-operasjoner, var en annen årsak til sivile tap og diskuteres nærmere i delkapittel 10.5. UNAMA vektla at rapporterte tall for sivile drepte i slike operasjoner var usikre og muligens for lave.527 USA gjennomførte ofte slike operasjoner hurtig og på usikkert faktagrunnlag, ifølge UNAMA.

Våren 2007 kom sivile tap i Afghanistan for alvor på NATOs dagsorden. Som omtalt i kapittel 3, dreide diskusjonen i NATOs råd seg i hovedsak om de politiske sidene ved tapene, det vil si faren for at de ville undergrave oppslutningen om ISAF både i afghansk opinion og i ISAF-landenes hjemlige opinion. Dette gjaldt også synspunktene Norge vektla. Norge gikk ikke i front i denne debatten i NATO, men vektla ifølge referatene særlig to forslag fremmet av en alliert: Å etablere en permanent undersøkelseskommisjon som også inkluderte afghanske myndigheter, og å offentliggjøre deler av det taktiske direktivet utstedt av sjefen for ISAF i juni 2007.528 Det første forslaget ble delvis imøtekommet gjennom opprettelsen av en liten enhet i ISAF, men uten formell deltakelse av afghanske myndigheter. Det andre forslaget ble realisert først to år senere. UNAMA, afghanske myndigheter og menneskerettighetsorganisasjoner var også drivkrefter i arbeidet for bedre granskning og mer åpenhet.

Innføringen av COIN-doktrinen i ISAF i 2008–2009, der målet om å vinne den afghanske befolkningens tillit sto sentralt, forsterket den politiske motivasjonen for å hindre sivile tap.

Fra et folkerettslig perspektiv er det sentrale spørsmålet om en part som forårsaker sivile tap i en konflikt, har tatt tilstrekkelig hensyn til reglene om distinksjon og forholdsregler ved angrep som krigens folkerett setter.529 NATOs militære myndigheter og ISAF innførte en rekke tiltak for å bedre rapportering om og undersøkelse av hendelser med sivile tap og skader og operasjonelle pålegg for å minske risikoen for sivile tap.530 Alt i juni 2007 innførte den amerikanske sjefen for både OEF- og ISAF-styrkene, general Dan McNeill, et taktisk direktiv som la føringer for blant annet bruk av luftmakt og for husundersøkelser. Den mest kjente av de totalt åtte revisjoner av dette taktiske direktivet ble utstedt av general Stanley McChrystal den 2. juli 2009 og delvis offentliggjort.531

NATOs vurdering var at de ulike direktivene, instruksene og andre tiltak bidro til å redusere antallet sivile tap forårsaket av ISAF.532 Konklusjonen ble støttet av FNs sikkerhetsråd og delvis av uavhengige kilder som Amnesty International.533

Norge har så vidt utvalget har kunnet fastslå, verken i NATO eller overfor enkeltallierte, reist spørsmål om hvorvidt sivile tap forårsaket av OEF eller ISAF var i strid med folkeretten. Norge anså at NATO og ISAF gjennom retningslinjene som ble vedtatt fra 2007, hadde truffet effektive tiltak for å redusere sivile tap. For eksempel vektla utenriksminister Jonas Gahr Støre i sin redegjørelse for Stortinget februar 2008 at ISAFs nye retningslinjer har «gitt resultater på bakken».534 Tilsvarende hevdet han i april 2011 at «Norge har vært en pådriver for tiltak som kan begrense antallet sivile drept av ISAF. Det er positivt å se at disse tiltakene har hatt virkning.»535 Selv om det framstår som usikkert i hvilken grad Norge har vært en spesielt tydelig pådriver, er det klart at norske myndigheter har ansett de sivile tapene som uheldige, men antakelig ikke i strid med folkeretten.

Hendelser som førte til tap av sivile liv som følge av handlinger utført av norsk personell, skulle rapporteres hjem til Norge. Rapporter om skader på sivile personer og bygninger ble kun rapportert til ISAF. Ett tilfelle av tap av et sivilt liv er offentlig kjent. Den 25. juli 2009 skjøt to norske soldater en afghansk mann på motorsykkel som tross advarsler ikke stoppet ved en kontrollpost.536 Både Forsvaret og Generaladvokaten konkluderte med at soldatene ikke hadde gjort noe ulovlig eller brutt ISAFs retningslinjer.537 I tillegg viser oversikten utvalget har fått fra Forsvaret, kun to andre tilfeller av slike sivile tap.538 En tilfeldig forbipasserende, lokal afghaner ble i juli 2010 drept i en skuddveksling mellom norske styrker og opprørere, trolig av norske skudd. I mai 2011 ble en lokal afghaner drept som følge av et vådeskudd – et skudd avfyrt ved en feil – fra en norsk granatkaster. Familiene til alle de tre drepte fikk utbetalt erstatning. Ingen av tilfellene ble vurdert som brudd på folkeretten.

10.4 Frihetsberøvelse og sikkerhetsinternering

Som nevnt gjelder ulike regler for frihetsberøvelse avhengig av hvilket rettslig regime man befinner seg i. I «krigen mot terror» demonstrerte USA tidlig at de anså at verken krigens folkerett eller menneskerettighetene gjaldt for personer som de regnet som terrorister. De ble ansett å være ulovlig stridende som ikke hadde krav på den beskyttelsen krigsfangestatus gir, men kunne likevel holdes i fangenskap så lenge krigen mot terror varte. Denne posisjonen ble forlatt først da amerikansk høyesterett i 2006 kom til at Genève-konvensjonene kom til anvendelse også i «krigen mot terror.»539

Fangebehandlingsspørsmålet ble et av de folkerettslige temaene knyttet til Afghanistan som i størst grad preget den internasjonale debatten, særlig knyttet til behandlingen av fanger på Bagram-basen i Afghanistan og Guántanamo på Cuba.

10.4.1 Norge og andres fangebehandling

Norge tok behandlingen av fanger opp i bilaterale samtaler med USA ved flere anledninger.540 Norske myndigheter valgte bevisst en lavmælt tilnærming til dialogen om folkerettslige spørsmål. Formålet var å nå sentrale amerikanske beslutningstagere gjennom konstruktiv dialog, framfor offentlig å kritisere amerikanske metoder.541 Norges syn ble blant annet tydeliggjort i et memorandum som ble sendt til State Department våren 2006.542 Her erkjente norske myndigheter at trusselen fra blant annet internasjonal terror reiste nye juridiske spørsmål, herunder status for anholdte personer. Samtidig vektla Norge at den grunnleggende beskyttelsen av mennesker som er blitt frihetsberøvet, ikke kan settes i tvil. Alle fanger, også antatte terrorister, måtte behandles i henhold til grunnleggende standarder, enten disse var basert på krigens folkerett eller internasjonale menneskerettighetsregler, og at det ikke fantes juridiske «sorte hull».

I dialogen viste norske myndigheter ikke, så vidt utvalget har funnet, til problemstillinger som oppsto i tilknytning til Afghanistan, slik som behandlingen av fangene på Bagram og andre amerikanske baser, som i Kandahar og Gardez. Grov mishandling av fanger, noen med døden tilfølge, var kjent og godt dokumentert på disse basene.543 Norske myndigheter la størst vekt på de prinsipielle spørsmålene og i den grad konkrete tilfeller ble vektlagt gjaldt dette Guantánamo og Abu Ghraib i Irak. Dette til tross for at amerikansk fangebehandling i Afghanistan angikk Norge mer direkte, gitt at norske styrker her deltok i en operasjon under amerikansk kommando, og at USA ikke tolket folkerettens regler om fangers rettigheter på samme måte som Norge.

Norske myndigheter la videre vekt på at soldater og sivile utsendte skulle rapportere mulige brudd på krigens folkerett og menneskerettighetene, uavhengig av hvem som var mistenkt for å ha begått bruddene. Eksisterende rapporteringsrutiner ble gjennomgått og styrket tidlig i Afghanistan-engasjementet. Spørsmålet om rutinene kom opp i Stortingets spørretime vinteren 2003.544 I et brev til FD i mars 2003, viste Amnesty International Norge til at norsk militært personell hadde kontaktet dem og «klaget over manglende intern oppfølging av opplysninger om menneskerettighetsbrudd som ble gitt under debriefingen.»545I lys av henvendelsen ba FD Forsvarets overkommando om å gjennomgå rapporteringsrutinene.546 Ifølge informasjon utvalget har fått fra Forsvaret, ble ingen rapporter om folkerettsbrudd registrert.547 Flere andre tiltak ble også identifisert og iverksatt, herunder opprettelse av flere juriststillinger og eksplisitt omtale i instruksen til den nasjonale styrkesjefen.548

FD gjorde også en grundig vurdering av hvorvidt norsk personell skulle være til stede eller ikke under avhør av personer som var i varetekt hos andre lands styrker i OEF-rammen eller i varetekt hos afghanske myndigheter. Fordelen ved å være til stede var at man da kanskje kunne forhindre overgrep. Ved å være til stede uten å kunne stanse overgrep, kunne norsk personell imidlertid risikere anklager om medvirkning. Sommeren 2004 bestemte FD derfor at militært personell ikke skulle delta under slike avhør.549

Utvalget merker seg at norske myndigheter tok opp rettighetene til tilfangetatte med amerikanske myndigheter på et prinsipielt eller overordnet nivå. Utvalget merker seg også at norske soldater har blitt instruert om å rapportere overgrep de måtte få kjennskap til. Både krigens folkerett og internasjonale menneskerettighetsregler inneholder ufravikelige krav om å beskytte mennesker mot overgrep som tortur. Det er av grunnleggende betydning å sikre respekt for disse reglene, og alle stater har ansvar for å bidra til dette. Utvalget mener norske myndigheter kunne vært enda tydeligere på dette ansvaret, blant annet ved konkret å løfte saker knyttet til Afghanistan i sin dialog med amerikanske myndigheter.

10.4.2 «Norske» fanger

En debatt som dukket tidlig opp var hvilket ansvar Norge hadde for fanger tatt av norske styrker.550 Allerede i mars 2002 sa utenriksministeren i Stortinget at hvis norske spesialstyrker i OEF mot formodning skulle måtte ta fanger, ville de «i praksis ikke ha andre muligheter enn å overlate disse til amerikanske styrker.»551 Norge hadde satt som vilkår for norsk deltakelse under amerikansk kommando at norske styrker ikke kunne brukes til oppdrag som innebar brudd på folkeretten. Fanger skulle «få beskyttelse som krigsfanger i samsvar med Tredje Genèvekonvensjon», hevdet utenriksministeren. Og uansett formell status, vektla han, gjaldt «ufravikelige standarder for human behandling av fanger.»

Norske spesialstyrker tok ifølge norske myndigheter ingen fanger under sin deltagelse i OEF. Tidvis ble imidlertid personer anholdt for kortere perioder, i hovedsak av de afghanske soldatene de norske styrkene hadde med, for så å bli sluppet fri. I sin rapport fra OEF-oppdraget fra oktober 2005 til februar 2006, uttrykte Marinejegerkommandoen en bekymring for om de norske engasjementsreglene tok høyde for at norske styrker kunne komme i situasjoner der de måtte ta fanger, og for Norges ansvar overfor disse.552 Andre fant retningslinjene tilfredsstillende.553

Kritikken mot myndighetene, og de interne vurderingene knyttet til norske folkerettslige forpliktelser og overleveringen av personer til amerikansk fangenskap, forsvant med slutten av det norske OEF-engasjementet i 2006.

Den ble imidlertid raskt erstattet av en bekymring knyttet til personer pågrepet av norske ISAF-styrker som ble overlevert til afghanske myndigheter.554 Med utvidelsen av ISAF i 2005–2006 ble håndtering av anholdte personer en større utfordring. Etter en lengre debatt vedtok NATO i 2006 nye retningslinjer for internering. Sentralt sto føringen om at personer tatt til fange av ISAF-styrker skulle overføres til afghanske myndigheter i løpet av 96 timer.555 Bare sjefen for ISAF kunne i bestemte tilfeller autorisere forlengelse av denne perioden.

Det viste seg imidlertid at afghanske myndigheter, herunder det afghanske Nasjonale direktorat for sikkerhet (NDS) som fanger ofte ble overlevert til, systematisk begikk menneskerettsovergrep mot fanger.556 I Norge, som i flere andre NATO-land, førte bekymringen for overgrep til at bilaterale avtaler om oppfølging av overleverte personer ble inngått med Afghanistan. Storbritannia undertegnet en avtale i april 2005, Danmark i mai, Canada i desember og Nederland i februar 2006. Også Norge besluttet i januar 2006 å inngå en slik avtale, men avventet våren 2006 forsøk på å få en felles avtale mellom NATO og Afghanistan. Dette førte ikke fram og en norsk-afghansk avtale ble undertegnet den 12. oktober 2006.557 Ambassaden i Kabul fikk senere ansvaret for oppfølgingen.558

Avtalen satte tre hovedkrav til afghanske myndigheter: De skulle respektere «grunnleggende forpliktelser vedrørende fangebehandling», ikke dømme overførte fanger til dødsstraff og tillate kontroll- og oppfølgingsmekanismer. Som den danske og andre avtaler, omtalte også den norske at den afghanske menneskerettighetskomiteen (AIHRC, se kapittel 7) kunne følge opp fanger på vegne av Norge. I motsetning til Danmark valgte imidlertid Norge ikke å bruke AIHRC, men sendte heller norsk militært personell. Årsaken var i hovedsak at Norge hadde ansvar for et lite antall fanger (se nedenfor).

Tross avtalen fortsatte kritikken. I 2007 krevde Amnesty International at Norge skulle stanse fangeoverføringene. Norske myndigheter uttrykte selv, særlig i kjølvannet av en canadisk beslutning om å stanse overføringer i 2008 på grunn av overgrep mot fanger, usikkerhet om hvorvidt afghanske myndigheter evnet å følge opp avtalen i praksis, særlig ute i distriktene.559

I oktober 2011 publiserte UNAMA en rapport om fangebehandling i Afghanistan.560 Rapporten påviste systematisk og rutinemessig bruk av tortur i afghanske fengsler. I lys av rapporten besluttet sjefen for ISAF å stanse overføringen av fanger. Norge fulgte opp med en instruks om midlertidig stans i overføringer, og dermed også pågripelser, fra norske styrker.561

Stansen i fangeoverføringene fikk en blandet mottakelse. Amnesty International ønsket tiltaket velkommen, mens enkelte norske offiserer var kritiske. De mente at det kunne motivere norske soldater til å skyte for å drepe framfor å la farlige motstandere gå fri.562 Basert delvis på ISAFs rapport om fangebehandling og på at norske militære fikk bekreftet at de «norske» fangene som fortsatt satt fengslet, ikke hadde vært utsatt for tortur, besluttet forsvarsminister Espen Barth Eide i mars 2012 å gjenoppta fangeoverleveringen.563 I 2013 kom UNAMA med en ny rapport hvor lite tydet på at situasjonen i en rekke fengsler var blitt vesentlig bedre for fangene.564 Denne rapporten førte ikke til tiltak verken fra ISAF eller norske myndigheter.565

Ifølge en oversikt utvalget har fått fra FD, pågrep norske styrker 29 personer som falt inn under overleveringsavtalen.566 Av disse ble 15 personer pågrepet den 14. juni 2008 under en aksjon utført av norske spesialstyrker i Kabul. Med ett unntak ble alle overført til det afghanske sikkerhetsdirektoratet, NDS. I tillegg besluttet FD at en fange anholdt av afghanske sikkerhetsstyrker, som var såret og ble voktet av norske soldater under behandlingen på sykehuset på Bagram, falt inn under overføringsavtalen.

I norske medier har antallet pågripelser blitt framstilt som høyere.567 I henhold til ISAFs engasjementsregler ble imidlertid ikke pågripelser der ISAF-styrker kun støttet afghanske styrker, eller når pågrepne umiddelbart på stedet og ble overført til afghanske myndigheter, regnet som pågripelser foretatt av ISAF.568 I et direktiv fra sjefen for Fellesoperativt hovedkvarter den 27. mai 2009 framgår det at norske styrker hvis mulig og forsvarlig skulle sikre at afghanske myndigheter tok kontroll over personer som var holdt tilbake av norske styrker, slik at oppfølgingsansvaret ikke utløstes.569 Det var ulike tolkninger blant ISAF-landene om i hvilke situasjoner dette ansvaret påløp. Utvalget er for eksempel kjent med at et alliert land fulgte en annen tilnærming enn Norge. I tilfeller der landets medvirkning var en forutsetning for å gjennomføre operasjonen, anså landet at oppfølgingsansvar påløp overfor alle fanger selv om det var afghanske styrker som tok dem.570

Kun tre av de 30 «norske» fangene ble dømt og fengslet.571 Alle andre ble løslatt av afghanske myndigheter så raskt at det ikke ble aktuelt med oppfølging. To av de tre dømte ble løslatt under et amnesti i 2011. I tillegg kom den sårede fangen omtalt ovenfor. Fra 2011 fulgte Norge altså opp to fanger. Kun Danmark og Norge hadde et regime som innebar oppfølging etter domsavsigelse. Andre land fulgte fanger kun til dom ble avsagt, med begrunnelsen at etterforsknings- og rettsprosessfasen innebærer størst risiko for tortur og annen mishandling.

Utvalget vurderer det som viktig at man etablerte fangeoppfølgingsavtalen i 2006. Avtalen framstår som et utgangspunkt for framtidige operasjoner der tilsvarende problemstillinger melder seg. Dette fordrer imidlertid at Norge gjør alt som er mulig for å sikre at slike avtaler respekteres. Norske myndigheter tok ved flere anledninger og på flere måter opp fangebehandling med afghanske myndigheter, men kunne ha stilt tydeligere krav om afghanske myndigheter fulgte opp sine forpliktelser.572 Videre ser det ut til at norske myndigheter la vekt på å unngå at det påløp et norsk oppfølgingsansvar. Det er ikke et mål i seg selv å søke oppfølgingsansvar, men i et land der fanger kan utsettes for mishandling, bør det heller ikke være et mål å unngå et slikt ansvar. Utvalget viser i denne sammenheng til diskusjonen knyttet til forslaget fra Norges Røde Kors om en egen norsk lov om internering.573

Utvalget noterer at folkeretten har et absolutt forbud mot å erklære at man ikke skal ta fanger i en væpnet konflikt.574 ISAF-instruksen om å slutte med fangeoverføringer var ikke en slik erklæring, men problemstillingen aktualiserer likevel dilemmaet med å samarbeide med myndighetene i land hvor sistnevnte ikke hindrer tortur og mishandling av frihetsberøvede personer. Utvalget ser på slike situasjoner som komplekse og med få, om noen, fullgode løsninger. Alternativer som selv å holde fanger over lengre perioder, eller avslutte operasjonen, er også langt fra ideelle. Begge bør imidlertid være del i regjeringens vurderinger i liknende situasjoner i framtiden.

10.5 «Kill or capture»

Sommeren 2010 kom det fram i mediene at ISAF hadde en «kill or capture»-liste, eller formelt Joint Prioritized Effects List (JPEL).575 ISAFs JPEL-program var knyttet opp mot og ledd i en mer omfattende amerikanskledet «kill or capture»-strategi innenfor rammen av USAs nasjonale operasjoner og OEF. Personer på listene skulle være mål for etterretningsinnsamling, fanges eller drepes – derav begrepet «kill or capture».576 Som beskrevet i kapittel 5 brakte amerikanske spesialstyrker i 2006 tilnærmingen med fra Irak til Afghanistan. Fra omkring 2007 ble JPEL en prosess også i ISAF. Norsk etterretning og norske spesialstyrkers deltakelse i prosessene knyttet til JPEL er omtalt i kapittel 5.

En del av kritikken dreide seg om mulige brudd på folkeretten. For det første førte operasjonene til sivile tap. For det andre fikk fangene som ble arrestert, ikke alltid den behandling de hadde krav på. For det tredje kunne drap i henhold til slike lister framstå som henrettelser uten lov og dom.577 I den grad de drepte var militære mål etter folkeretten var denne anklagen lite treffende. Hvis ISAF-landene hadde vært tydelige på at krigens regler gjaldt, og at ISAF i disse situasjonene ikke drev kriminalitetsbekjempelse, kunne praksisen på dette punktet i mindre grad blitt gjenstand for kritikk. Hvis ISAF derimot hadde vært involvert i kriminalitetsbekjempelse, utenfor rammene av væpnet konflikt, ville drap av «mål» som sto på JPEL-listene vært utenomrettslige henrettelser. Dette ville utgjort alvorlig menneskerettsbrudd for den staten som var involvert og vært straffbart som drap for den involverte stridende. Norske styrker deltok ikke i slike angrep.

Den mest omdiskuterte folkerettslige problemstillingen ved JPEL var imidlertid inkluderingen av personer knyttet til narkotikaindustrien som målkategori. Alt i september 2006 fastslo FNs sikkerhetsråd at narkotikavirksomheten hadde konsekvenser for sikkerhetssituasjonen i Afghanistan. Sikkerhetsrådsresolusjon 1707 av 17. september 2006 omtalte Taliban, al-Qaida, illegale grupper og de involverte i narkotikahandel som sikkerhetstrusler.578 I resolusjon 1833 fra 2008 føyde Sikkerhetsrådet kriminelle til denne listen og understreket de stadig sterkere båndene mellom terror og narkotikavirksomhet som finansieringskilde.579 Fra 2006–2007 argumenterte flere allierte, samt FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNDOC), for at også ISAF måtte styrke sin innsats i anti-narkotikaarbeidet.580

Det var relativ bred enighet i NATO om at ISAF kunne gjøre mer, men høyere prioritering av anti-narkotikainnsatsen reiste en rekke spørsmål.581 Dette inkluderte det kompliserte forholdet mellom narkotikaindustrien, Taliban og opprørsgrupper, krav om å påvise direkte bånd til opprørsbevegelsen, rammene FN-mandatet ga, behovet for en justert operasjonsplan og nasjonale begrensninger – såkalte caveats.

Norge hadde tidligere ikke lagt stor vekt på ISAFs anti-narkotikainnsats. I 2005–2006 var norske myndigheters syn i hovedsak at NATO hadde få komparative fortrinn på dette feltet. ISAF burde derfor støtte arbeidet mot narkotika indirekte gjennom sikkerhetssektorreform.582

Etter amerikansk initiativ vedtok NATOs forsvarsministere på sitt møte i Budapest høsten 2008 en prøveordning for en større anti-narkotikarolle for ISAF.583 Norge støttet vedtaket.584 ISAF kunne ifølge vedtaket gjennomføre operasjoner mot anlegg og narkotikaaktører som støttet opprøret («take action [...] against facilities and facilitators supporting the insurgency»). Støtten skulle skje i samråd med afghanske myndigheter, i henhold til relevante FN-resolusjoner og innen eksisterende operasjonsplaner. Amerikanske myndigheter tolket dette vedtaket dithen at narkotikakriminelle med tilknytning til opprøret var blitt legitime militære mål. Dette var reflektert blant annet i at amerikanske engasjementsregler ble endret etter Budapest-møtet.585

Norske myndigheter framsto ikke som spesielt opptatt av denne utvidelsen av hva som kunne være militære mål og tok ifølge referatene ingen særlig aktiv rolle i diskusjonene. Sensommeren 2008 etterlyste imidlertid sjefen for Fellesoperativ hovedkvarter et gjennomtenkt forhold til gråsonene rundt militære mål knyttet til narkotikaaktivitet.586

Vedtaket i NATO ble fulgt opp med et revidert anneks om anti-narkotikavirksomhet i ISAFs operasjonsplan («Guidance on Counter Narcotics») framlagt av NATOs operative sjef (SACEUR), den amerikanske generalen Bantz John Craddock, i februar 2009. Her ble personer tilknyttet narkotikaproduksjon ansett som militære mål i henhold til krigens folkerett hvis de støttet opprøret direkte («directly support the insurgency»), til tross for at folkeretten sier at man blir et militært mål kun hvis man deltar direkte i fiendtlighetene («direct participation in hostilities»).587 Uenigheten om hvorvidt ISAFs retningslinjer på dette punktet var i henhold til krigens folkerett ble kjent i pressen før annekset ble vedtatt. Både sjefen for ISAF, den amerikanske generalen McKiernan, og sjefen for NATO-hovedkvarteret i Brunssum i Nederland som hadde ansvaret for ISAF, den tyske generalen Egon Ramms, skal ha nektet å innføre endringen.588

Først etter at revisjonen av operasjonsplanen var vedtatt og debatten nådde pressen, foretok norske myndigheter egne, spesifikke vurderinger av de folkerettslige sidene ved narkotika-annekset. Myndighetenes konklusjon var at dersom man forutsatte at vedleggets ordlyd om «støtte til opprøret» hadde samme betydning som folkerettens regler om «direkte deltakelse i fiendtlighetene», så var NATOs tilnærming i samsvar med Genèvekonvensjonenes første tilleggsprotokoll.589 Norske myndigheter ga dermed direktivet en annen tolkning enn det ordlyden skulle tilsi; støtte til opprøret omfatter normalt mer enn direkte deltakelse i opprøret. Videre var det norsk holdning at i målutvelgelsesprosessen måtte etterretningsbasert dokumentasjon i hvert tilfelle med rimelig sikkerhet fastslå direkte deltakelse. Det var ikke i samsvar med krigens folkerett å angi på generelt grunnlag at enhver person som var involvert i narkotikahandel og hadde tilknytning til opprøret, utgjorde et militært mål. Narkotikavirksomheten måtte nå opp til terskelen for deltakelse i fiendtligheter. Statssekretær i FD, Espen Barth Eide, uttrykte frykt for en ytterligere svekket respekt for folkeretten og ba om at den norske fortolkningen ble gjort kjent.590

I spissen for landene som var kritiske til målutvidelsen sto Tyskland som Norge samarbeidet tett med i Nord-Afghanistan. Tyskland hadde ifølge Der Spiegel en restriktiv holdning til å nominere personer til JPEL-listene.591 Nominasjonene måtte godkjennes av det tyske forsvarsdepartementet, og bare personer som hadde beordret, forberedt eller deltatt i angrep kunne nomineres. Antallet nominasjoner til JPEL-listene fra Regiokommando nord var lavt, noe som skal ha ført til gnisninger med amerikanerne. Norge innførte ingen egne begrensninger, men de tyske hadde direkte betydning også for det norske PRTets arbeid med JPEL-listen (se kapittel 5).

All alliert etterretningsinformasjon som ble spilt inn til ISAF og allierte kanaler gikk inn i et større system som også ble brukt av amerikanske spesialstyrker som opererte utenfor ISAF. Norsk etterretning var en del av dette. I disse tilfellene var det umulig å konstatere hvorvidt og hvordan disse opplysningene ble brukt. Utvalget har fått inntrykk av at Stoltenberg II-regjeringen var kjent med denne problematikken, men konkluderte at norske myndigheter ikke hadde annet valg enn å stole på Norges allierte, særlig USA, og på at folkeretten ble overholdt. Det kan stilles spørsmål ved en slik tilnærming sett i lys av den omstridte tolkningen av NATO-vedtaket og den skarpe kritikken fra andre allierte som Tyskland og Frankrike. Selv om norske myndigheter bekjentgjorte sin restriktive tolkning av vedtaket i 2009 som er omtalt ovenfor, kan det synes som den norske reaksjonen var lite egnet til å påvirke NATO i dette spørsmålet.

Det kan verken konstateres eller utelukkes om, eller hvordan, norsk etterretning inngikk i informasjon som ble brukt i forbindelse med folkerettsbrudd, for eksempel med hensyn til målutvelgelse. Det synes som denne problematikken i liten grad har vært gjenstand for diskusjon på myndighetsnivå.

10.6 Distinksjon og uniformering

For å kunne beskytte sivile i en væpnet konflikt er det nødvendig i størst mulig grad å være i stand til å kunne identifisere de ulike aktørene. Stridende bærer som regel uniform, slik at de lett kan gjenkjennes og skilles fra sivile. I tillegg har sanitetspersonell og prester en særlig status som ikke-stridende medlemmer av de væpnede styrkene.592 I denne delen ser utvalget på to problemstillinger knyttet til distinksjon mellom stridende og sivile, og som var viktige for det norske engasjementet i Afghanistan: de såkalte «kamptolkene» og bruken av Røde Kors-emblemet.

10.6.1 «Kamptolkene»

I 2015 kom en rekke presseoppslag om såkalte «kamptolker» brukt av norske ISAF-styrker. Sakene har stort sett dreid seg om hvorvidt de burde få asyl i Norge, noe utvalget omtaler i kapittel 12. Det framgår imidlertid både av mediedekningen og utvalgets høringer med tidligere tolker og norske soldater at tolkene tidvis fungerte som medlemmer av de norske styrkene. De fikk uniform, våpen og våpenopplæring. Dette har vært en praksis som med noen unntak, så vidt utvalget forstår, har vært lokalt forankret og begrunnet i sikkerheten for tolkene selv. Norske militære vektla at tolkene lett kunne bli mål for opprørere hvis de opptrådte i sivil, at de måtte kunne forsvare seg selv, og bidra til selvforsvaret av de små avdelingene, særlig MOT-lag (se kapittel 8), som var ute på oppdrag. Unntakene var tolker som hadde oppgaver som medførte at de gjennom sin tolking kunne anses å delta i fiendtlighetene. I all hovedsak var dette tolker som arbeidet for Etterretningstjenesten. Disse tolkene var å anse som medlemmer av statens væpnede styrker i folkerettslig forstand og kunne dermed bære uniform.

Uniformering og bevæpning framstår isolert sett, særlig gitt tolkenes rett til selvforsvar, som forståelig. Praksisen var imidlertid problematisk fra et folkerettslig perspektiv. Dette gjaldt også norske sivile. Uniformering og bevæpning av sivile bryter med prinsippet om distinksjon og fører til at personens folkerettslige krav på beskyttelse bortfaller. I tillegg, hvis det skulle oppstå etterspill i form av anklager om drap eller skadeverk som følge av deres bruk av våpen, vil disse personene ikke ha immunitet fra straffeforfølgning slik stridende har.

Utvalget forstår at praksisen med å uniformere og bevæpne tolker ikke har vært formelt godkjent av norske myndigheter.593 På et spørsmål om uniformering og bevæpning av «kamptolkene», svarte forsvarsminister Ine Marie Eriksen Søreide den 19. november 2014 i Stortinget at «tolker [ikke skal] være permanent bevæpnet eller uniformert. Det har også blitt påpekt overfor Forsvaret at det ikke skal skje.»594 Utvalget understreker imidlertid behovet for at norske myndigheter sørger for at slike føringer etterleves, gitt de mulige konsekvensene av å opptre som stridende uten å ha en stridenes immunitet og privilegier etter folkeretten.

10.6.2 Beskyttelse av Røde Kors-emblemet

For at sanitetspersonell som skal kunne hjelpe sårede soldater eller bistå sivilbefolkningen, ikke skal utsettes for angrep, skal de utstyres med et emblem: Et rødt kors, en rød halvmåne eller en rød krystall. Sanitetspersonell kan etter folkeretten bære våpen til selvforsvar, men ikke betjene tyngre våpen for å delta i stridighetene.

I november 2007 ble det kjent i media at norsk sanitetspersonell hadde bemannet maskingevær påmontert sanitetskjøretøy med beskyttelsesemblemet (genferkors). Den norske styrken hadde valgt å utstyre sanitetskjøretøy på denne måten med sikte på selvforsvar. Begrunnelsen var at angrep ofte kom fra langt holdt og utenfor rekkevidde for personlige våpen.595

Da praksisen ble kjent, ble den umiddelbart stanset av Fellesoperativt hovedkvarter (FOHK).596 Det ble presisert at å utstyre militært sanitetspersonell med tunge våpen ville sette beskyttelsesregimet og respekten for det røde korset i fare. Om sanitetspersonell i kritiske situasjoner grep til tyngre våpen i selvforsvar ville dette være tillatt i henhold til selvforsvarsretten, men Forsvaret kunne ikke planlegge for slik bruk. Utvalget anser at det var riktig å stanse denne praksisen.

Debatten stilnet noe etter dette, men fortsatte internt i Forsvaret og blusset opp igjen i media i oktober 2011. Denne gangen fikk sanitetspersonellets bekymring for at bruken av genferkorset gjorde dem til «blink for Taliban» mest oppmerksomhet. Sanitetspersonell hevdet også, som i 2007, at begrensningen på bevæpning gjorde dem ute av stand til å forsvare seg mot angrep fra langt hold. I motsetning til i 2007, besluttet Forsvarssjefen den 4. oktober 2011 å fjerne genferkorsmerkingen av sanitetspersonell og -kjøretøyer i Afghanistan og tillate bruk av tyngre våpen.597

Flere sivilsamfunnsorganisasjoner reagerte på beslutningen. Den ble fra Forsvarets side begrunnet med hensyn til personellets sikkerhet og i påvente av en avklaring om sanitetspersonell kunne utstyres med et lettere maskingevær med lang rekkevidde som personlig våpen. Sanitetspersonell opplevde at emblemet ikke ga den beskyttelsen som var forventet ut fra folkerettens regler.598 Både de tyske og danske styrkene i ISAF hadde på dette tidspunktet fjernet genferkorset fra sine sanitetskjøretøyer og -personell. FD vektla at beslutningen var uønsket, men nødvendig, og at den ikke var folkerettsstridig.599 Ved å fjerne merkingen gikk sanitetspersonellet fra å være beskyttet til å bli vanlig stridende.

Utvalget har forståelse for at virkeligheten man opplevde på bakken var svært krevende, og at dette særlig er tilfellet når motstandere ikke respekterer det samme regelverket. Folkeretten åpner for at sanitetspersonell kan beordres til å ta av seg genferkorset, levere inn sitt sanitetsidentifiseringskort og tjenestegjøre som stridende, forutsatt at dette ikke gjøres for å skaffe seg fordeler i striden.

Foto: Per Arne Juvang/Forsvaret

Utvalget mener det vil være uheldig hvis fjerning av genferkorset utvikles til praksis. Norge har alltid vært en forkjemper for internasjonal humanitærrett og dens anvendelse. Skulle Norge, hver gang landet deltar i væpnet konflikt, sette dette sentrale elementet av internasjonal humanitær rett til side når det oppstår alvorlige sikkerhetstrusler, vil Norge være med på å undergrave humanitærretten både på kort og lang sikt.

10.7 Oppsummering

De internasjonale militære operasjonene i Afghanistan hadde i perioden utvalget vurderer i hovedsak en tilstrekkelig folkerettslig hjemmel for bruk av makt (ad bellum). Selve bruken av makt i konflikten (in bello) representerte imidlertid en av de mest omdiskuterte sidene ved det internasjonale engasjementet. Særlig to blant en rekke temaer var kontroversielle. Det ene var fangebehandling og tortur; det andre inkluderingen av narkotikakriminelle med forbindelse til opprøret som lovlige mål.

Norge framsto ikke som spesielt aktiv i de folkerettslige debattene. Utvalget mener norske myndigheter både tidligere og tydeligere kunne ha klargjort sitt syn på folkerettslige spørsmål. Dette omfatter de rettslige rammene som lå til grunn for norske soldater og sivilt utsendtes innsats, og særlig klassifiseringen av situasjonen i Afghanistan. Norske myndigheter burde ha drøftet folkerettslige tema langt mer inngående under hele perioden, men særlig knyttet til større endringer i situasjonen og operasjonen. Denne drøftingen burde regjeringen ha foretatt både internt og i offentligheten.

11 Opinion, presse og mediestrategi

Engasjementet i Afghanistan fikk bred omtale i norske medier og skapte til tider debatt. Verken den sivile eller militære innsatsen ble imidlertid grunnleggende utfordret av politiske partier, media eller opinionen. Sosialistisk Venstreparti (SV) var i opposisjon en kritisk og korrigerende røst. Den ble langt svakere da partiet gikk inn i regjeringen. I lys av de betydelige menneskelige og finansielle kostnadene engasjementet i Afghanistan innebar, er det tankevekkende at folkevalgte, media og opinionen i relativt liten grad stilte grunnleggende spørsmål om innretningen av innsatsen. Det var trolig flere grunner til dette. Den viktigste var at oppdraget i bunn og grunn hadde en forholdsvis bred politisk støtte. Dette ble oppfattet som en kamp med NATO, mot internasjonal terror og for et bedre Afghanistan.

Ordskiftet om Afghanistan preget likevel Norge på ulikt vis. Utvalget vurderer i dette kapittelet noen av årsakene til og resultatene av dette. Først belyses norsk opinions holdning til Afghanistan-engasjementet og dynamikken bak denne. Deretter vurderes den generelle mediedekningen av det militære og sivile engasjementet. Til slutt vurderer utvalget FDs og UDs gradvis mer profesjonelle, og delvis ulike, mediehåndtering av Afghanistan-engasjementet.

11.1 Afghanistan og opinionen

Det er en rekke utfordringer knyttet til resultatene fra opinionsundersøkelser. Svaret folk gir avhenger av hvilket spørsmål som stilles og hvordan det stilles.600 For å kunne måle opinionsutviklingen over tid, er det derfor viktig å ha flere undersøkelser som stiller de samme spørsmålene, slik at resultatene blir mest mulig sammenlignbare.

Det ble foretatt få, om noen norske opinionsundersøkelser om Afghanistan-engasjementet før 2006–2007. Også etter 2007 er antallet lavt. Utvalget har kun funnet to undersøkelser, gjort for NRK i 2008 og 2010, som stiller samme spørsmål og dermed gir grunnlag for sammenlikning. Dette gjør det vanskelig å konkludere om utviklingen. Alle undersøkelsene retter seg mot det militære engasjementet. Utvalget har ikke funnet én eneste undersøkelse der den sivile innsatsen har stått i fokus.

Resultatene som er tilgjengelige, og som presenteres i figur 11.1, gir grunnlag for to overordnede slutninger. For det første tyder tallene på at opinionen i Norge har vært delt i spørsmålet om norsk militær deltakelse i Afghanistan. For det andre tyder det på at denne delte opinionen har vært relativt stabil. Tap av norske liv i Afghanistan synes ikke å ha påvirket den i særlig grad. I 2010 falt fem norske soldater, hvorav fire i én hendelse. Det førte til at det ble stilt flere kritiske spørsmål til norsk deltakelse enn tidligere.601 Det førte imidlertid øyensynlig ikke til en stor endring i oppslutningen om operasjonen, eller til høylytte krav om at soldatene måtte hjem.

Norske politikere merket seg de delte meningene. I 2007 uttalte for eksempel forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen at hun gjerne skulle sett større oppslutning om engasjementet i Afghanistan. At folket var delt, reflekterte også den underliggende usikkerheten knyttet til hvilken effekt operasjonene faktisk hadde. Strøm-Erichsen understreket imidlertid at et enstemmig Storting sto bak oppdraget og anså ikke at Stortinget og regjeringen handlet i utakt med befolkningen.602

Det var bred politisk enighet om Norges deltakelse i ISAF. Da SV i 2005 gikk inn i regjeringen, forsvant også det som inntil da hadde vært en kritisk røst fra Stortingets talerstol.603 I den grad det sto politisk strid om engasjementet i Afghanistan, var den mer knyttet til avveininger og diskusjoner i regjeringen.604 Dette påvirket også medienes dekning. Den sterkeste kritikken mot engasjementet kom fra en liten gruppe forskere, journalister og politikere på venstresiden. Det er imidlertid klart at selv om engasjementet innebar vanskelig spørsmål for flere politiske partier, ble det ikke spesielt politisk belastende for andre partier enn SV.

11.2 Afghanistan og media

Norske medier er mangeartet. Klassekampen og Dag og Tid har for eksempel hatt en annen vinkling på dekningen av Afghanistan enn det Aftenposten og NRK har hatt. I det store bildet er det likevel noen felles trekk ved medias dekning som det er verdt å løfte fram.

For det første har norske medier primært hatt et hjemlig fokus i sin dekning av Afghanistan-engasjementet. Saker som berører hjemlandet direkte, som bemerkelsesverdig innsats og egne falne soldater, får bredere oppmerksomhet og større oppslag enn det andre hendelser og perspektiver får.

For det andre har kildebruken vært preget av at mediene vektla norske framfor afghanske kilder, og kilder fra politisk og militær ledelse framfor sivilsamfunnskilder. En analyse av Aftenposten og Dagsavisens kildegrunnlag fra 2001 til 2008 viser at avisene brukte flere typer kilder, men at «de fleste av disse kildene tilhører den norske politiske eller militære makteliten».605 I 57 prosent av artiklene vises det til norske kilder, mens det tilsvarende tallet for afghanske kilder er 32 prosent.606 Det siste reflekterer nok også situasjonen i norske mediehus mer generelt, hvor det er begrensede ressurser til å holde et korrespondentkorps med tilstrekkelig språk- og lokalkunnskap til å kunne nyttiggjøre seg av lokale kilder over tid. På den annen side ligger det også et redaksjonelt valg i hvilke saker pressen ønsker å forfølge. Norsk presse har elektronisk adgang til et omfattende kildemateriale som i større grad kunne vært benyttet dersom interessen hadde vært tilstede.

For det tredje har sikkerhetssituasjonen i Afghanistan gjort det vanskelig for norske journalister å reise fritt rundt i landet. I Norge kom dette ekstra nært da Dagbladets Carsten Thommasen ble drept under angrepet på Serena Hotel i Kabul i 2008, og da Pål Refsdal ble kidnappet i 2009. Hendelsene ble en spore for norske redaksjoner til å ta sikkerheten mer alvorlig når de sendte journalister i felt. De fleste redaksjonene valgte etter hvert å sende journalister med Forsvaret eller med Utenriks- og Forsvarsdepartementets presseturer, eller kun å rapportere hjemmefra. Med få uavhengige journalister i felt brukte mediene i stor grad informasjon fra internasjonale mediehus eller informasjon fra myndighetenes stadig mer profesjonelle kommunikasjonsapparat.

Foto: Jarl Fr. Erichsen/SCANPIX

Afghanistan har de siste årene vært en av de største enkeltmottakerne av norsk sivil støtte. Som annen bistand har også denne vært gjenstand for kritikk.607 Selv om denne kritikken har vært sterk i deler av det bistandsfaglige miljøet, har den i mindre grad kommet fram i dagspressen.608 Dette skyldes flere forhold, men rent oppslagsmessig gir reportasjer fra militære operasjoner mer dramatiske bilder og historier, som også kan kobles til hjemlige forhold, enn bilder av utviklingsprosjekter.609 Journalistene som reiser til konfliktområder er også gjerne mer interessert i de militære og sikkerhetspolitiske sidene ved konflikten enn de utviklingspolitiske.610

Videre har pressedekningen av Norge i Afghanistan i perioder vært preget av enkelte særnorske kontroverser. De viktigste av disse var som følger:

SVs inntreden i regjeringen i 2005 forårsaket en synlig dreining av den politiske debatten. Krigen i Afghanistan kunne, slik noen så det, deles i to, en «god» og nasjonsbyggende krig i nord, og en mindre god angrepskrig som hadde begynt i sør. For SV var dette skillet viktig, slik at den norske deltakelsen ikke brøt med sentrale verdier i partiet. Kristin Halvorsens biografi beskriver det slik: «[D]et store flertallet – Kristin [Halvorsen] inkludert – vil støtte fredsbevarende operasjoner i utlandet, så lenge de er fredsbevarende og har et klart FN-mandat. Det NATO og amerikanerne har satt i gang i Sør-Afghanistan, er noe annet. Dette er for Kristin og SV et ledd i USAs krig mot terror, en krig som produserer mer terror enn den bekjemper.»611

Foto: Håkon Mosvold Larsen/SCANPIX

Selv om dette skillet mellom sør og nord ga politisk mening for regjeringen hjemme i Oslo, var det vanskelig for soldatene på bakken å forholde seg til det. I forsøket på å opprettholde inntrykket av at krigen i hovedsak befant seg i sør, oppsto det et politisk press for å tone ned omtalen av stridshandlingene i nord. Dette ble krevende for forsvarssektorens talsmannskorps, som kom i press mellom norske soldaters opplevelser av strid i nord, og oppfatningen om at krigen befant seg et annet sted.612

Da norske styrker høsten 2007 begynte å operere inn i Ghormach-distriktet, ble inntrykket av at de norske soldatene deltok i tøffere operasjoner enn man hadde oppfattet hjemme i Norge, ytterligere forsterket. Det ble også stilt enkelte kritiske spørsmål til bakgrunnen for denne utvidelsen av operasjonsområdet (se kapittel 8).

Regjeringens nedtoning av kamphandlinger var lenge under press. Det ble tydelig blant annet med den såkalte Alfa-saken høsten 2010. Alfa var et nyetablert magasin som hadde et stort oppslag basert på uttalelser fra norske soldater i felt. Magasinet kom tett på soldatene og fikk sitater som fenget. Det viktigste i denne sammenheng, uavhengig av om en ukultur hadde utviklet seg i kontingenten eller ikke, var at oppslaget gjorde det åpenbart at også norske soldater deltok i kamphandlinger. Avstanden mellom de norske soldatenes opplevelser og ikke minst sjargong på den ene siden, og tanken om «fredsbevarende operasjoner» på den andre, ble etter hvert umulig å opprettholde. Det var lite fred å bevare i Afghanistan.

Soldatenes egne beretninger om opplevelser i Afghanistan ble ikke formidlet bare gjennom media. Historiene ble så etterspurt at det etter 2010 vokste fram en betydelig memoarlitteratur knyttet til soldaters kamperfaring i Afghanistan.613 I denne perioden ble det også gitt ut mer analytisk litteratur hvor også tjenestegjørende offiserer reiste kritiske spørsmål til deler av Afghanistan-engasjementet.614

Et annet tema som særlig fra 2010 kom tydeligere til uttrykk i offentlig debatt, var spørsmålet om hvor hensiktsmessig «den norske modellen» var. I klar motsetning til doktrinen som lå til grunn for strategien i NATO, skulle Norge skille tydelig mellom sivil og militær innsats. Stadig flere av de norske soldatene stilte spørsmål, også i media, om fornuften i at Norge hadde sin egen strategi innenfor ISAFs strategi615 (se kapittel 8).

Et søk i databasen Atekst viser at det var nær 20 000 presseoppslag som omtalte Afghanistan i 2001.616 Høyest ligger perioden fra 2007 til 2009 med over 60 000 årlige oppslag. Deretter faller interessen gradvis, og i 2014 var det i alt 22 500 oppslag.

Foto: UD

11.3 Afghanistan og myndighetenes mediestrategi

Som nevnt var opinionen i Norge delt i spørsmål om operasjonene i Afghanistan. Like fullt hadde de ulike regjeringene i perioden bred støtte i Stortinget for politikken som ble ført. Stortinget var altså mer samlet i spørsmålet enn velgerne de representerte. Forsvarsminister Strøm-Erichsen og regjeringen la derfor til grunn at regjeringen hadde «en forpliktelse til å informere mer om hvorfor vi er der».617 For dette formålet hadde regjeringen de forskjellige departementenes kommunikasjonsapparat, og ikke minst Forsvarets kommunikasjonsenhet. Mens førstnevnte er et politisk redskap til bruk for de regjeringsbærende partier, er Forsvarets talsmannskorps i prinsippet en enhet som yter faglig basert og partipolitisk nøytral informasjon til befolkningen. Dette skillet har det vist seg vanskelig å etterleve i praksis.

Fra Forsvarets side var informasjonsarbeidet i den første fasen etter 11. september 2001 preget av at Forsvaret betraktet operasjonen i Afghanistan på linje med andre oppdrag Forsvaret hadde deltatt i. Forsvarets ledelse forberedte seg på hvordan de kommunikasjonsmessig skulle håndtere for eksempel norske falne og norske kamphandlinger.618 De var ikke forberedt på at Afghanistan-engasjementet skulle bli så omfattende som det ble. I så henseende var angrepet på «Banken», det norske PRTet i Maimana, i februar 2006, en kraftig vekker. For det første antydet angrepet at heller ikke de norske soldatene i nord var like velkomne blant alle i lokalbefolkningen som først antatt.For det andre ble Forsvaret tvunget til å gå ut med tilgjengelig informasjon mens kampene fremdeles pågikk. Tradisjonelt foretrekker Forsvaret å informere pressen først etter at en hendelse er over, og de viktigste fakta i saken brakt på det rene. Realiteten var nå at norske soldater på innsiden av den beleirede bygningen kommuniserte direkte med omverdenen. Å arrangere pressekonferanse hjemme i Norge mens skytingen fremdeles pågikk var noe helt nytt for Forsvaret.

Fra 2005 opplevde Forsvarets talsmannkorps at de kom i klem fordi alt som skjedde militært måtte omtales på en måte som ikke satte regjeringen under utilbørlig press.619 I 2009–2010 nådde situasjonen et smertepunkt hvor spriket mellom soldatenes opplevelser og myndighetenes bilde ble for stort. FD og UD besluttet derfor at departementene i større grad skulle kjøre hver sin kommunikasjonslinje. FDs kommunikasjonsenhet fikk fortelle mer åpent om det som faktisk foregikk. Da de større tapene kom i 2010, var følgelig opinionen bedre forberedt. Den danske dokumentarfilmen Armadillo, som kom i 2011, forårsaket heller ikke det sjokket som enkelte hadde ventet. Forsvarets nye åpenhet hadde bidratt til at opplevelsene ute og inntrykkene hjemme var bedre balansert.

Forsvaret og Forsvarsdepartementet har et tosidig forhold til åpenhet. På den ene siden ønsker de å holde enkelte forhold skjult for å beskytte eget personell og operasjonsmønstre. På den annen side forventes det at Forsvaret forteller mest mulig om hva det faktisk gjør på statens vegne. Siden Afghanistan-operasjonene pågikk over lang tid og involverte mange land, ble Forsvarets åpenhetskultur påvirket av hva andre land gjorde. For eksempel var det i Norge ingen tradisjon for å omtale spesialoperasjoner. Da andre fortalte om norske styrkers innsats, ble dette prinsippet vanskelig å etterleve. Med stadig flere hjemkomne soldater som hadde opplevd tøffe tak i Afghanistan, åpnet Forsvaret mot slutten av tiåret for å dele mer av soldatenes egne historier. Dette førte blant annet til at Forsvaret godkjente at pressen kunne offentliggjøre videoer tatt av soldater under operasjoner, og tilbød journalister å bli «embedded» fra våren 2010.620Det har som nevnt også kommet en håndfull bøker skrevet av veteraner om det de opplevde i Afghanistan.

Noen stilte imidlertid spørsmål ved sider av Forsvarets nye åpenhet. Var den kun tilsynelatende, i den forstand at journalister som reiste med Forsvaret ble presentert en ferdig pakke med utvalgte «utflukter» og forberedte pressesaker om soldatenes gode virke?621 Andre hadde mindre tro på at norske soldater i særlig grad lot seg regissere, og mente at journalistenes besøk ga dem en kjærkommen mulighet til å fortelle om hvordan soldatene faktisk hadde det i Afghanistan.622

Den nye åpenhetskulturen ga flere utfordringer på militær side. Den lokale militære sjefen kunne i større grad enn før bli konfrontert med uklarheter i den norske politikken og med spenningene mellom den norske modellen og NATOs strategi. Spørsmålene kunne gå ut over det som omhandlet vedkommendes eget ansvarsområde på taktisk nivå. I en gradert erfaringsrapport etterlyste derfor en PRT-sjef mer støtte hjemmefra: «I slike situasjoner bør Forsvarets Operative hovedkvarter tørre å etablere en budskapsplattform til støtte for PRT-sjefen. Når det ikke skjer, bør i alle fall FOH gå ut på banen [og] fremme Forsvarets syn i saken slik at PRT-sjefen ikke blir stående alene i diskusjonen om hvilke forhold Forsvaret skal ha til ISAF sin COIN-strategi. Spesielt blir dette viktig når motspilleren på motsatt banehalvdel er Utenriksdepartementet.»623

I Utenriksdepartementet var Afghanistan ett av mange konfliktområder kommunikasjonsenheten skulle håndtere. UD prioriterte derfor ikke kommunikasjonsressurser på Afghanistan i samme omfang som FD og Forsvaret. Enkelte har påpekt at Utenriksdepartementet raskere burde ha etablert en mediestrategi for Afghanistan.624 Fra UDs side var oppfatningen at Forsvarets fortellinger tidlig ble dominerende i det norske medielandskapet. Historier om soldater som ikke fikk lov til å hjelpe nødlidende afghanere på grunn av det norske prinsippet om sivilt-militært skille, bidro ifølge enkelte til en forenkling av et svært komplekst sivilt bilde. Samtidig opplevde FD at UD etter hvert tok kontroll over mediehåndteringen og la premissene for de politiske budskapene som ble formidlet.625 Denne spenningen mellom departementene i mediehåndteringen synes å ha vedvart, selv om koordineringen mellom departementene og Statsministerens kontor etter hvert ble bedre.

Dersom UD i utgangspunktet hadde begrensede kommunikasjonsressurser på Afghanistan, ble disse betydelig styrket da sivil innsats i Afghanistan for alvor kom på den norske politiske dagsordenen etter 2006. De relevante fagseksjonene i UD fikk større og flere bestillinger på politiske budskap, resultater og arbeid knyttet til styrking av sivil sektor i Afghanistan. I 2009 lanserte Utenriksdepartementet en egen Afghanistan-portal på regjeringens nettsider. Ambassadøren i Kabul ble bedt om å blogge; de personlige stemmene og historiene fra Afghanistan skulle ut til den norske offentligheten. Også Norad styrket sine informasjonsdatabaser på Afghanistan. Utenriksminister Jonas Gahr Støre publiserte jevnlig kronikker i norske aviser.

Interessen fra media var jevnt over til stede også for sivile saker, selv om oppmerksomheten rundt det militære engasjementet var langt større. UD forsøkte derfor å innta en aktiv rolle i kommunikasjonsarbeidet, der særlig utenriksministerens reiser til Afghanistan ble vektlagt. Til slike reiser ble det utarbeidet egne pressepakker og pressepunkter. Ambassaden tok ministeren og medfølgende journalister med til prosjekter og steder som var egnet for billedmateriale og oppslag i Norge. Etter hvert som sikkerhetssituasjonen forverret seg, ble det imidlertid vanskeligere å bringe journalister til slike prosjekter. Mot slutten av perioden utvalget behandler, var også interessen fra media liten.626

Mediebudskapene fra UD vektla nøkterne beskrivelser, og utenriksministerens redegjørelser for Stortinget balanserte mellom understrekning av utfordringer og forsiktig optimisme. UD forsøkte samtidig i sine mediebudskap å få fram positive fortellinger fra Afghanistan.627 Flere i UD har påpekt at de opplevde norske journalister, med noen unntak, som lite kritiske til de overordnede problemstillingene engasjementet i Afghanistan reiste, og lite interessert i bredden av engasjementet.628 Dette kan skyldes at norske myndigheter valgte en realistisk, nøktern og troverdig linje i budskapsplattformen. Det kan også være at saker om Afghanistans langsiktige utvikling ikke ble oppfattet som spennende nok. De største mediene utfordret heller ikke det grunnleggende premisset i regjeringens Afghanistan-politikk, nemlig å være en god alliert for USA og i NATO.

11.4 Oppsummering

Selv om myndighetene aldri hadde noe stort og stabilt flertall å støtte seg på i opinionen, ble ikke Afghanistan-spørsmålet et splittende politisk tema i Norge. Til forskjell fra situasjonen i flere andre NATO-land, kom norske regjeringer ikke under politisk press for å trekke norske styrker ut. Det var trolig flere grunner til dette. For det første står utenriks- og sikkerhetspolitikk sjelden spesielt høyt på norske velgeres dagsorden.629 Debatten om norsk medlemskap i EU, utgjør i så henseende unntaket. For det andre var alle Norges nærmeste samarbeidsland med på operasjonen, og en grunnpilar i norsk sikkerhetspolitikk er å være en god alliert av USA og i NATO. Det ville vært et sterkt politisk signal å sende om Norge hadde holdt seg utenfor.

Videre gjorde nordmenns inntrykk av Taliban-bevegelsen det vanskelig å være kritisk til å bistå i bekjempelsen av den. Taliban-regimet som falt 2001, ble assosiert med vanstyre, sterk og voldelig kvinneundertrykking og ikke minst summariske og grufulle henrettelser.

For det fjerde la SVs inntreden i regjeringen i 2005 en demper på partiets tradisjonelle USAs-skepsis og NATO-motstand. Som følge av den nye parlamentariske situasjonen vokste det fram en sikkerhetspolitisk konsensus som ikke fullt ut var representativ for folkemeningen.

Gitt dette bakteppet ble debatten i norsk offentlighet begrenset i forhold til omfanget av det norske engasjementet i landet. Det var enkelte særnorske kontroverser som i perioder preget pressedekningen av Norge i Afghanistan. Utvalget mener imidlertid en mer grunnleggende og kritisk debatt i offentligheten om den store internasjonale innsatsen i Afghanistan og norske valg innenfor denne rammen, ville vært positivt både for offentligheten og for norske myndigheter.

12 Norsk personell og menneskelige kostnader ved engasjement i krigssoner

Krig har alltid store menneskelige konsekvenser. Noen rammes direkte ved at de fratas liv, familiemedlemmer, helse eller eiendom. Andre rammes mer indirekte, gjennom følelse av frykt og usikkerhet. Erfaringer fra krig, positive som negative, er noe man har med seg lenge etter at krigen er over. Oppfølgingen av soldater og sivilt utsendte til konfliktområder er derfor viktig både før, under og etter oppdraget. Afghanistan har vært viktig for utviklingen av norske myndigheters tilnærming til det ansvaret de har. Særlig Forsvaret har utviklet et omfattende system for å ta vare på ansatte og veteraner og deres familier. På sivil side er bildet mindre overbevisende, men også her har det skjedd mye.

Kilde: Forsvarsstaben/Veteranavdelingen

Utvalget vurderer i dette kapittelet oppfølgingen av utsendte i bred forstand – soldater, diplomater og andre sivilt utsendte, og deres pårørende. Det drøfter videre norske myndigheters ansvar for afghanske lokalt ansatte, og utfordringene som følger av at afghanske lokalansatte har fått tilknytning til Norge og ønsker å bli del av det norske samfunnet. Til slutt belyses de langsiktige konsekvensene av norsk engasjement i krigssoner i form av flyktninger og asylsøkere som kommer til Norge.

12.1 Veteranforvaltning og oppfølging

Det har vært krigsveteraner i det norske samfunnet siden Andre verdenskrig. Tross det, da nye veteraner dukket opp i kjølvannet av Norges deltakelse i FN-operasjoner, sto det ingen statlige institusjoner klare til å ivareta deres spesielle behov. Foruten trygde- og erstatningsspørsmål ble veteranpleien i hovedsak ivaretatt av medlemsdrevne interesseorganisasjoner.

Norges lange engasjement i Libanon og ikke minst engasjementet på Balkan på 1990-tallet gjorde at veteransaken kom høyere på dagsordenen enn den hadde vært på en generasjon. Selv om det var utvikling i veteransaken også før Afghanistan-operasjonen, var det erfaringene derfra som i praksis revolusjonerte veteranpleien i Forsvaret. Aldri før har oppmerksomheten mot denne gruppen vært så stor, aldri før har Forsvaret avsatt så store økonomiske og personellmessige ressurser til dette spørsmålet, og ikke siden Andre verdenskrig har politiske myndigheter engasjert seg like sterkt i veteranvirksomhetens symbolske sider som seremonier og dekorasjonsregimer.

Det er gjort en rekke tiltak innenfor veteranforvaltningen i den perioden utvalget belyser. Nedenfor omtales de viktigste.

I desember 2005 besluttet forsvarssjef Sverre Diesen å etablere Forsvarets Veteranorganisasjon. Organisasjonens oppgaver omfattet blant annet å være et kontaktpunkt for veteraner som henvendte seg til Forsvaret, ha et nært samarbeid med de frivillige veteranorganisasjonene og være Forsvarssjefens rådgivende organ i alle spørsmål som angikk veteransaker. Organisasjonen har senere blitt en avdeling i Forsvarsstaben.

I 2007 kjøpte Forsvaret det gamle Krigsinvalidehjemmet ved Bæreia ved Kongsvinger. Den 17. oktober 2008 ble Bæreia formelt åpnet som et rekreasjons- og kompetansesenter for veteraner og deres familier, under navnet Forsvarets veteransenter.

I 2011 ga regjeringen ut handlingsplanen «I tjeneste for Norge. Regjeringens handlingsplan for ivaretakelse av personell før, under og etter utenlandstjeneste.» Handlingsplanen gjelder for alle statlig ansatte som tjenestegjør i internasjonale operasjoner, ikke bare Forsvarets personell. Den ble i august 2014 fulgt av et oppfølgingsreglement.630 Dette skal sikre at alt personell får likeverdig oppfølging og anerkjennelse før, under og etter deltakelse i internasjonale operasjoner. Kjernen i oppfølgingen består av den såkalte «Veterankjeden». Denne begynner med seleksjon og trening før utreise, og varer fram til ett år etter hjemkomst.

Foto: Torgeir Haugaard / Forsvaret

Veterankjeden innebærer at alt militært personell går gjennom grundig selektering, medisinsk klarering og samtrening før utreise. Under operasjonen er sanitetspersonell normalt tilgjengelig i operasjonsområdet. Det legges dessuten opp til at alt personell gjennomgår en medisinsk sjekk, inkludert samtale med psykolog eller psykiater, ved eller rett før hjemkomst til Norge.

Oppfølgingsreglementet legger til grunn at Forsvaret har en aktiv rolle fram til tolv måneder etter avsluttet oppdrag. Også etter det har Forsvaret en åpen dør for veteraner og veteranfamilier. De kan alltid ta kontakt, uansett hvor lenge det er siden de var i tjeneste. Forsvarets sanitets helsetilbud, Nasjonal militærmedisinsk poliklinikk og Kontor for psykiatri og stressmestring, er også tilbud veteranene kan benytte. Det sivile helsevesenet er imidlertid det primære kontaktpunktet i helsespørsmål også for veteraner. Forsvarets ansvar omfatter ikke behandling. Hvis det er behov for behandling, skal Forsvaret overføre saken til det sivile helsevesenet.

Selv om oppfølgingen i 2016 framstår som robust, kan det stilles spørsmål ved oppfølgingen i den tidligste perioden.631 Det er også usikkert om alle med behov har blitt tilstrekkelig fanget opp av systemet. Kulturen i Forsvaret kan også være en utfordring. Unge, friske menn og kvinner er normen, og terskelen for å søke hjelp kan bli høy.632

Afghanistan-perioden forsterket også bevisstheten om familiens betydning for veteranene. Ikke minst økte erkjennelsen av belastningen familien kan utsettes for før, under og etter at et familiemedlem har vært ute i internasjonal tjeneste. Ivaretakelse og oppfølging av pårørende og etterlatte har derfor blitt mer systematisert i perioden. Til dette arbeidet er det utviklet et tilbud med informasjonsmøter og samlinger hvor både utsendte og pårørende deltar. Pårørende informeres om tilbud og rettigheter og får ikke minst anledning til å stille spørsmål og dele bekymringer og erfaringer med andre i samme situasjon. Det er også utarbeidet standardisert informasjonsmateriell kalt «Reise ut» og «Komme hjem», som sendes til personell som skal ut og til deres pårørende. Videre er det lagt ressurser i å holde Forsvarets intranett og Forsvarets internettside, forsvaret.no, oppdatert med tilstrekkelig og riktig informasjon, både til stadig tjenestegjørende og til dem som nå er utenfor Forsvaret. I tillegg kommer konkrete tiltak knyttet til varsling av hendelser, pårørendekontakt og støtte til rehabilitering og oppfølging av etterlatte.

Basert blant annet på erfaringene fra Afghanistan, utga Forsvaret i 2015 et reglement for pårørendekontakter i Forsvaret.633 Dette skal sikre at Forsvarets støtte til pårørende ved ulykker og alvorlige hendelser er basert på samme standard uavhengig av forsvarsgren. Ved alvorlige hendelser der personell blir skadet, savnet eller omkommer, påligger det sjefen i den driftsenhet i Forsvaret personellet tilhører å tilby en pårørendekontakt til personellets pårørende. Pårørendekontakten fungerer som et bindeledd mellom de pårørende og Forsvaret, og sørger for nødvendig informasjonsflyt og koordinering. Kontaktens varighet avhenger av de pårørendes behov eller om det skadde personellet selv kan ivareta kontakten med Forsvaret. Normen skal være 14 måneder ved dødsfall.

Vektleggingen av forebygging og behandling av psykiske plager økte i perioden, og samtale med psykolog ble etter hvert obligatorisk etter avsluttet tjeneste. Tross dette fastslår Riksrevisjonens undersøkelser fra juni 2014 at myndighetene ennå ikke er i mål på veteranfeltet. Rapporten viser blant annet at belastningene på enkelte deler av Forsvarets personell er langt høyere enn den nedfelte normen for hjemmetid mellom operasjonsperiodene. Videre slo den fast at i perioden fra 2010 til 2013 var det ti prosent av veteranene med rett til nødvendig psykisk helsehjelp som ikke fikk oppfølging innen tidsfristen, og at NAVs oppfølging av veteraner som står utenfor arbeidslivet, har store svakheter.634

Veteranpleie krever store ressurser. Den særskilte kompensasjonsordningen for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner krever også betydelige midler.635 Det vil derfor lønne seg å øke kunnskapen om forebygging og behandling av psykiske plager gjennom mer forskning og utviklingsarbeid. I dag preges debatten mer av sterke synspunkter og enkeltskjebner enn av forskningsbasert kunnskap. Utvalget mener at det i framtiden må investeres mer i forskning på veteranfeltet, og at det må legges ytterligere vekt på systematikken i den regelmessige oppfølgingen av veteraner.

12.2 Anerkjennelse og dekorasjoner

Norske soldaters deltakelse i krevende og farlige situasjoner, inklusive i skarpe operasjoner i Afghanistan skapte debatt. På bakgrunn av denne besluttet regjeringen i 2009 å gjenoppta tildelingen av Norges høyeste militære utmerkelse, Krigskorset med sverd. Statuttene for tildeling ble endret slik at de omfattet innsats ikke bare i internasjonal væpnet konflikt (som Andre verdenskrig), men også innsats i ikke-internasjonal væpnet konflikt, slik at situasjonen i Afghanistan var dekket. Det hadde lenge vært et ønske i Forsvaret om å kunne hedre fremragende innsats i strid, og forsvarsjef Sverre Diesen hadde også innenfor egne fullmakter innført nye dekorasjoner for dette formålet i 2007.

Krigskorset ble opprinnelig innstiftet av London-regjeringen i mai 1941. Ved å åpne for at dekorasjonen kunne tildeles for særlig fremragende innsats også i ikke-internasjonal væpnet konflikt erkjente man at alle kategorier av væpnet konflikt kunne føre til dekorasjonsverdige situasjoner. Regjeringen uttalte i denne forbindelse: «På den måten trekkes det også en forbindelseslinje fra 2. verdenskrig til de nye situasjonene som må håndteres, og som viser at det er en kontinuitet fra den ekstreme situasjonen Norge opplevde under okkupasjonen via FN-operasjoner til dagens tilstedeværelse i utenlandsoperasjoner.»636

I 2010 besluttet regjeringen å gjeninnføre ytterligere to dekorasjoner med røtter fra andre verdenskrig: St. Olavsmedaljen med ekegren og Krigsmedaljen. Hensikten var å «gi økt fleksibilitet og mulighet til å dekorerer veteraner som ikke kan få den høyeste heder gjennom Krigskorset med sverd, men likevel har gjort en stor innsats for landet.»637 Også for disse ble statuttene endret til å omfatte alle typer krig og væpnet konflikt.

Det tilligger Kongen i statsråd å tildele de tre høyeste stridsdekorasjoner, det vil si Krigskorset med sverd, St. Olavsmedaljen med ekegren og Krigsmedaljen. Forsvarssjefens stridsdekorasjoner, Forsvarets medalje for edel dåd, Forsvarets innsatsmedalje med rosett og Forsvarets innsatsmedalje, tildeles av Forsvarssjefen. Alle de seks valører av stridsdekorasjoner behandles innledningsvis av Forsvarssjefens stridsdekorasjonsråd. For de tre øverste dekorasjonene overføres så saken til behandling i Forsvarsdepartementets dekorasjonsråd.

Regjeringens beslutning om å gjeninnføre utdeling av de tre øverste krigsdekorasjonene understreket Afghanistan-oppdragets legitimitet. Det kan også anses som en politisk anerkjennelse av og respekt for enkeltpersoners mot og/eller ledelse i ekstraordinært krevende situasjoner i strid.638 Selv om innsatsen i Afghanistan var utslagsgivende for beslutningen om å gjeninnføre de klassiske stridsdekorasjonene, var beslutningen også motivert av et ønske om å hedre fremragende innsats i internasjonale operasjoner i hele perioden etter at regjeringen Gerhardsen i 1949 bestemte at det ikke lenger skulle fremmes innstillinger til krigsdekorasjoner.639

Foto: Magnar Kirknes/VG

12.3 Utenriksdepartementets personal- og sikkerhetshåndtering

Det er betydelige forskjeller mellom oppfølging av soldater og diplomater både ute og hjemme. Dette er en naturlig følge av profesjonenes ulike mål og arbeidsoppgaver. Som i Forsvaret, har imidlertid engasjementet i Afghanistan endret også UDs håndtering av ansattes sikkerhet og oppfølgingsbehov både før, under og etter tjenestegjøring i krigssoner.

Det var først og fremst terrorangrepet mot Serena Hotel i januar 2008, der en norsk journalist ble drept og en UD-ansatt alvorlig såret, som førte til betydelige endringer i UDs sikkerhetsrutiner. UDs håndtering av angrepet ble gjenstand for sterk kritikk i etterkant, blan annet fra pårørende.640 Utenriksdepartementet hadde riktignok både krisehåndteringsplaner og opplæring også før angrepet. Disse var imidlertid rettet mot norske borgere i utlandet og ikke mot norske utsendte diplomater og medfølgende pressekorps og delegasjoner.641 Ambassaden i Kabul hadde heller ingen egen profesjonell sikkerhetskyndig som kunne vurdere bygnings- og personsikkerhet. UD manglet også pansrede biler.642

Blant de viktigste endringene etter Serena-angrepet var ansettelse av egen sikkerhetsleder ved ambassaden i Kabul, nye rutiner for pressebesøk, bedre opplæring før utreise, hyppigere kriseøvelser, bedre fysisk sikring, innføring av obligatorisk fravær (R&R – Rest and Recreation) samt tilbud om samtale med psykolog både før og under tjenestegjøring.643 De fleste tiltakene gjaldt kun i Kabul, men enkelte endringer, som R&R og sikkerhetskurs, ble innført også i andre risikofylte områder der UD er tilstede.

Mye tyder på at Serena-hendelsen også bidro til å endre departements håndtering av individuelle oppfølgingsbehov etter traumatiske hendelser. Enkelte UD-ansatte som var på Serena, opplevde i etterkant at de fikk lite relevant bistand fra departementet til å bearbeide opplevelsen.644 Det framstår som om den psykiske oppfølgingen i stor grad var overlatt til personlig kompetanse og initiativ i departementets ansvarlige seksjoner. Dette til tross for at UDs planverk for krisehåndtering også før Serena-angrepet inneholdt henvisning til behovet for oppfølging av egne ansatte. Den omfattende gjennomgangen i etterkant av Serena-angrepet bidro til økt forståelse for både behovet for og gjennomføring av slik oppfølging.645

Samtidig har flere i UD påpekt at i en tjeneste der de fleste blir livet ut, er terskelen for å oppsøke hjelp etter endt utestasjonering fortsatt høy for mange. Frykten for å bli oppfattet som svak og uegnet for videre karriere kan påvirke motivasjonen for å søke hjelp til bearbeidelse av psykiske ettervirkninger.646 Det er positivt at tjenestegjørende ved stasjoner i konfliktområder får samtale med psykolog før og under tjenestegjøringen. Det vil imidlertid være hensiktsmessig å institusjonalisere en slik samtale også etter endt tjenestegjøring.

En sentral utfordring for Utenriksdepartementet har vært rekruttering av tjenestemenn til Kabul og Maimana. Dette har vært en problemstilling for mange av landene som har personell i Afghanistan.647 En styrking av ivaretakelsen av personellet ute, inkludert helse, miljø og sikkerhet (HMS), permisjon (R&R), bedre lønnskompensasjon og styrkede karrieremuligheter etter endt tjenestetid har vært viktig for å få tilstrekkelig med kompetent personell til å søke. Utsendte har ikke anledning til å ta med familien til høyrisikostasjoner som Kabul.648 Belastningene for utsendtes familie kan derfor også være store. UDs ansatte er gjerne stasjonert i konfliktområder for to år av gangen, mens soldater gjerne har rotasjoner på seks måneder. Dette tilsier at UD må ta høyde for ekstra oppfølging av utsendtes familie i spesielt utsatte områder.

Foto: Stian Lysberg Solum/SCANPIX

Det er positivt at UD tar arbeidsgiveransvaret alvorlig gjennom styrket oppfølging og økt vekt på sikkerhet for sine utsendte i Afghanistan. Samtidig er balansen mellom sikkerhet og muligheten til å utføre arbeidet utfordrende. Flere UD-utsendte har uttrykt frustrasjon over å være forhindret fra å gjennomføre prosjektbesøk og andre diplomatiske oppgaver på grunn av ambassadens strenge sikkerhetsregime.649 Dette gjelder ikke bare den norske ambassaden, men tyngden av det diplomatiske korpset og den internasjonale sivile innsatsen i Afghanistan.650 Hvilken risiko UD kan forvente at sivilt utsendte tar, og hva eventuelt forhøyet risiko innebærer for arbeidsgivers ansvar, er viktige spørsmål som bør vurderes i forbindelse med denne type internasjonalt engasjement. Når internasjonalt sivilt nærvær blir så handlingslammet som i Afghanistan, står man overfor valget mellom å redusere ambisjonene betydelig, eller å finne helt andre måter å utføre oppgavene på. Sikkerhetsregimet ved den norske ambassaden, slik det utviklet seg mot slutten av perioden, var så strengt at det framstår som lite hensiktsmessig å forsøke å opprettholde en normal ambassadefunksjon.

Framtidig innsats i konfliktsoner som Afghanistan forutsetter evne til å utføre både politisk arbeid og forvaltningsoppfølging. Det vil, slik utvalget ser det, igjen fordre nytenkning rundt håndtering av risiko for sivilt personell. Dersom sikkerhetssituasjonen vurderes som et hinder for eksempel for oppfølging av prosjekter i felt, bør UD identifisere alternative metoder for å sikre dette. Dette kan for eksempel være bruk av tekniske nyvinninger, tredjeparts overvåkningsmekanismer eller større grad av samarbeid med lokalt sivilsamfunn.

12.4 Oppfølging av bistandsarbeidere

Humanitære organisasjoner og bistandsorganisasjoner er ofte i områder der de menneskelige behovene er størst, inkludert krigssoner. Som for UDs ansatte kan dette utfordre balansen mellom muligheten til å utføre arbeid og ansattes sikkerhet. Bistandsarbeideres sikkerhet forankres gjerne i lokalbefolkningens tillit til organisasjonene og har tradisjonelt vært et anliggende for de lokale kontorene og deres utsendte. I takt med det økte konfliktnivået i Afghanistan og en profesjonalisering av tilnærmingen til sikkerhet i bistandsbransjen generelt, har hovedkontorene lagt mer ressurser i utarbeidelse, systematisering og oppfølging av sikkerhetsrutiner.651 Vektlegging av sikkerhet medfører imidlertid begrensninger på hvordan organisasjonen kan arbeide. Som UD bør ikke-statlige organisasjoner søke alternative måter å gjennomføre sitt arbeid på dersom sikkerhetssituasjonen ikke tillater at deres ansatte reiser ut i felt.

Sikkerhet i felt synes å ha blitt prioritert av organisasjonene. Mindre har imidlertid blitt gjort med oppfølging etter endt oppdrag. Med unntak av personer som har vært utsatt for alvorlige hendelser, opplever de fleste at avslutningssamtaler dreier seg om bistandsfaglige temaer heller enn personlige opplevelser og eventuelle behov for psykologisk oppfølging. Samtidig opplever mange at arbeid i risikoområder og eksponering for menneskelig lidelse over tid er belastende. Terskelen er imidlertid høy for å be om profesjonell hjelp i frykt for arbeidsgivers vurdering ved framtidige oppdrag.652 Selv om flere organisasjoner de seneste årene har tatt tak i denne problematikken, anbefaler utvalget at oppfølgingsregimet forbedres for å sikre gode tilbud til samtlige ansatte etter endt utenlandsoppdrag.

12.5 Afghanere – norsk ansettelsespolitikk og oppfølging

Norske myndigheter har i noen grad benyttet kompetansen til personer i den afghanske diasporaen i Norge. Enkelte har gitt språkundervisning for diplomater og soldater, andre har vært brukt som tolker ute. En tidlig kartlegging av diasporaressurser og muligheter for bruk av disse vil være viktig for framtidige internasjonale militære og sivile engasjement.

Både den norske ambassaden og Forsvaret hadde behov for å ansette lokale afghanske medarbeidere med relevant språk- og lokalkunnskap. Disse ansettelsene var i liten grad forankret sentralt, verken i Forsvaret eller UD. Det var også innledningsvis liten bevissthet om hvilken risiko afghanere kunne bli utsatt for både under og etter avsluttet arbeidsforhold, og hvordan dette skulle håndteres.

Forsvaret hadde fram til 2015 ingen overordnede retningslinjer for ansettelse av lokalt personell i internasjonale operasjoner. I tidligere operasjoner har slike ansettelser vært håndtert på avdelingsnivå i Forsvaret. Dette var også tilfellet i Afghanistan der lokale ansettelser var regulert gjennom den norske kontingentstabens (NCC) stående ordre. I mange tilfeller var de lokalt ansatte ikke del av en godkjent styrkestruktur (såkalt OPL/I), men stillinger ble opprettet lokalt ut fra varierende behov. Kontrakter ble utviklet og håndtert i Afghanistan, og de ble ikke dokumentert sentralt.653

Det ble ansatt et betydelig antall lokale tolker. Tolkene måtte ofte være med i fremste linje i operasjoner. Dette førte til ad-hoc løsninger med uniformering og bevæpning til selvforsvar av afghanere, uten at praksisen var klarert sentralt. Rettslige aspekter ved dette omtales i kapittel 10. Tolker er først og fremst en viktig ressurs, men kan også utgjøre en sikkerhetsrisiko. I kraft av sin posisjon og funksjon besitter tolkene stor kunnskap om intensjoner, vurderinger og operasjonsmønster til de forskjellige militære og sivile aktørene. Dette var en utfordring som norske myndigheter måtte ta høyde for under operasjonen i Afghanistan og etter den ble avsluttet. Norske styrker erfarte at informasjon ble lekket til opprørerne.654

Det forelå heller ikke føringer fra Utenriksdepartementet for rekruttering og oppfølging av lokalt ansatte ved ambassaden. I den norske offentligheten er det afghanere som har arbeidet for Forsvaret som har fått mest oppmerksomhet knyttet til beskyttelsesbehov. Imidlertid følte også flere av ambassadepersonellet seg utsatt. Enkelte oppga at de skjulte arbeidsforholdet for egen familie av frykt for represalier.655

12.6 Tolker, lokalansatte og opphold i Norge – «Exit Afghanistan»

Lokalansatte er en svært viktig ressurs for både Forsvaret og utenrikstjenesten. I krigssoner som Afghanistan gir det i seg selv grunnlag for å stille spørsmål om norske myndigheter har et politisk eller moralsk ansvar overfor lokalansatte også etter endt tjeneste for Norge. Problemstillingen var ikke ukjent før Afghanistan-engasjementet. Erfaringer fra Sri Lanka viste at lokalansatte kunne bli utsatt for risiko på grunn av arbeidsforholdet til Norge.

Mot dette bakteppet tok Utenriksdepartementet i januar 2012 initiativ til en ordning som kunne gi afghanere med arbeidsforhold til norske myndigheter, mulighet til å søke oppholdstillatelse i Norge. Sammen med Forsvarsdepartementet, Justisdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet utarbeidet UD den såkalte «Exit-Afghanistan»-ordningen. Målet var å sikre politisk forankring og en enhetlig innretning på behandlingen. Arbeidet bar imidlertid preg av å være en prosess for å avklare retningslinjer og ansvarsfordeling mellom de involverte myndighetene.656

Personer ansatt av Forsvaret eller politiet etter 1. januar 2011 som kom til å bli sagt opp i forbindelse med reduksjonen av den norske engasjementet, fikk anledning til å søke i første runde. Det ble opprinnelig bestemt at vurderingen av behovet for beskyttelse skulle være den samme som for andre afghanere som søkte asyl i Norge. Utlendingsdirektoratets saksbehandling viste imidlertid at det gjaldt kun fire av de om lag 100 sakene som ble fremmet i første omgang. Politisk ledelse i UD og Justisdepartementet besluttet da å legge en bredere vurdering til grunn enn vanlig asylpraksis tilsa.657 Dette ga 23 innvilgede søknader. I praksis omfattet det alle som på det tidspunktet ble ansett for å være kamptolker.

Foto: Berit Roald/NTB

Våren 2014 kom tolkesaken igjen på den politiske og offentlige dagsorden. I henhold til Dublin-forordningen ble kamptolken Faizullah Muradi returnert til Italia uten å få søknaden behandlet i Norge.658 Dette vakte lokalt engasjement fra SV-politikere i Arendal og fra veteraner. Engasjementet bidro til at en ny instruks ble utgitt om at personer som hadde hatt et direkte ansettelsesforhold til norske myndigheter, skulle få søknaden realitetsbehandlet i Norge uavhengig av hvilke land de tidligere hadde oppholdt seg i.659

I kjølvannet av Muradi-saken var veteranforbundet Skadde i Internasjonale Operasjoner (SIOPS) bekymret for gjenværende tolker i Afghanistan. Veteranene anså tolkene som våpenbrødre, og argumenterte for at ansatte fra perioden før 2011 også var utsatt for risiko.660 Utlendingsmyndighetene mente i 2012 at risikoen for mange var av lokal karakter, og at flere av tolkene ville være trygge i områder i Afghanistan hvor de ikke hadde arbeidet.661 Dette var i tråd med norsk praksis for internflukt. Det ble også forutsatt at forfølgelsesfaren ville avta for personer med et ansettelsesforhold som lå tilbake i tid. Etter en høring i Kommunal- og forvaltningskomiteen på Stortinget i januar 2015 ble det imidlertid bred politisk enighet om omfanget av ansvaret Norge hadde. Ordningen ble utvidet til å inkludere tolker ansatt fra 2006 til 2014, og Stortinget la føringer for at det skulle være en lav terskel for innvilgelse i de individuelle vurderingene.662 Uten tid til å gjennomføre forskriftsendring og sikre finansiering av en egen kvote ble tolkene håndtert innen rammen for overføringsflyktninger. Dette innebar at siden det ble gitt plass til tolkene og deres familiemedlemmer, fikk 150 andre flyktninger identifisert av FN ikke opphold i Norge.663

Etter at de nye retningslinjene trådte i kraft, har nær 120 søknader blitt fremmet. Rundt 45 er avvist fordi de ikke faller innenfor ordningen eller faller inn under den såkalte eksklusjonsbestemmelsen i asylinstituttet, mens 49 søknader er innvilget. 13 var under behandling den 23. mai 2016. Nær alle innvilgelsene i begge runder er hjemlet i beskyttelsesbehov. Unntaket er en håndfull personer som har fått opphold på grunn av norske nasjonale interesser og rikets sikkerhet.

Da Utenriksdepartementet besluttet å flytte den norske ambassaden sammen med den danske i 2014, ble det kraftige nedskjæringer i den lokale staben. De lokalt ansatte som måtte slutte fikk økonomiske sluttpakker, og ambassaden forsøkte å hjelpe til med å finne nytt arbeid, men med begrenset suksess.664 De fleste av de tidligere lokalt ansatte på ambassaden i Kabul har søkt asyl i Norge. De ble ikke omfattet av «Exit-Afghanistan» ordningen, men har fått søknadene fremmet av Utenriksdepartementet.

12.7 Oppsummering

På veteransiden har det vært en stor utvikling som følge av Afghanistan-operasjonene. Det norske samfunnet var ikke ukjent med veteraner før Afghanistan, men systematikken og ressursbruken i veteranpleien økte betydelig i perioden. Spesielt ble handlingsplanen «I tjeneste for Norge» som kom i 2011 en viktig referanse for dette arbeidet. Det var også en betydelig hendelse at regjeringen i 2009 gjenopptok tildelingen av Krigskorset med sverd. På den måten åpnet man for å anerkjenne ekstraordinær innsats også i ikke-internasjonale væpnede konflikter. Regjeringen trakk med dette også en viktig symbolsk forbindelseslinje mellom vår tids internasjonale militære operasjoner og Andre verdenskrig.

Engasjementet i Afghanistan har også bidratt til viktige endringer i UDs håndtering av sikkerhet for utsendte i krigssoner. En rekke endringer ble innført i kjølvannet av angrepet på Serena Hotel i 2008. Samtidig har engasjementet tydeliggjort dilemmaet som oppstår mellom sikkerhetsbehov på den ene siden og prosjektoppfølging og utadrettet diplomatisk arbeid på den andre. Humanitære- og bistandsorganisasjoner har også økt kompetansen og bevisstheten knyttet til å arbeide i områder preget av krig og konflikt. Som UD må slike organisasjoner finne en balanse som ivaretar både de ansattes sikkerhet og behovene for å følge opp prosjekter på en tilfredsstillende måte. Norske myndigheters bevissthet rundt hvilken ressurs den afghanske diasporaen i Norge utgjorde, gitt deres språk- og områdekunnskap, synes innledningsvis ikke å ha vært stor. Både ambassaden og Forsvaret ansatte flere afghanske medarbeidere lokalt i Afghanistan. I den første fasen var slike ansettelser ikke sentralt styrt eller standardisert, verken i Forsvaret eller i UD. Lokale ansettelser reiste også spørsmålet om hvilket ansvar Norge har for tidligere ansatte som kommer i en sikkerhetsmessig vanskelig situasjon som følge av sitt arbeid for Norge og ISAF.