Del 3
Refleksjoner

13 Norske mål og resultater

Norske myndigheter hadde tre hovedmål for engasjementet i Afghanistan. De ble ulikt vektlagt og uttalt over tid. Det første og viktigste i hele perioden var alliansedimensjonen: å støtte USA og senere å bidra til å sikre NATOs relevans. Dette målet var direkte knyttet til vitale norske interesser og sett som viktig for norsk sikkerhet. Det andre målet var å bidra til «krigen mot terror» ved å hindre at Afghanistan igjen ble et arnested for internasjonal terror. Det tredje var å bidra til å bygge en stabil og demokratisk afghansk stat gjennom forskjellige former for bistand og støtte til en fredelig løsning på konflikten. Norske myndigheter framstilte engasjementet i Afghanistan som en kamp med USA og NATO, mot internasjonal terror og for et bedre Afghanistan.

Samlet har måloppnåelsen vært ujevn. Tre deler av det norske engasjementet har vært særlig sentrale for måloppnåelsen: innsatsen i Faryab, spesialstyrker og etterretning samt fredsdiplomatiet.

Norge har i stor grad oppnådd det første målet om å være en god alliert. Innsatsen i Afghanistan bidro til å opprettholde Norges tradisjonelt gode forhold til USA og til å sikre den transatlantiske alliansen. Spesialstyrker og etterretning og fredsdiplomatiet hadde særlig betydning i forholdet til USA.

Målet om å bidra til å forhindre at Afghanistan igjen ble et arnested for internasjonal terror, anser utvalget som bare delvis nådd. «Krigen mot terror» var kontroversiell. Det har ikke kommet nye, internasjonale terrorangrep med utgangspunkt i Afghanistan. Internasjonale terrorgrupper er imidlertid fortsatt aktive i landet, og utviklingen i Afghanistan kan ikke forstås uavhengig av utviklingen i nabolandene og Midtøsten.

Det tredje målet, å bidra til å bygge en stabil og demokratisk afghansk stat, har ikke blitt nådd. Den internasjonale og norske bistanden har gitt resultater. Afghanistan har imidlertid blitt et av verdens mest bistandsavhengige land, og bistanden har bidratt til den omfattende korrupsjonen. Konfliktene i landet har blitt stadig mer voldelige, og de sivile tapene har økt til et foreløpig rekordnivå i 2015. Uavhengig av hovedmålene har engasjementet i Afghanistan ført til tilpasning og utvikling militært og sivilt i Norge. Dette omfatter profesjonalisering, organisasjonsutvikling og endrede prioriteringer.

Konflikten og operasjonen har hatt store kostnader. Befolkningen i Afghanistan har vært utsatt for store lidelser. Antallet sivile drepte har steget fra år til år. Det er ingen sikre tall for hva konflikten i perioden 2001–2014 har kostet i antall menneskeliv og penger. Antallet drepte kan være over 90 000, de internasjonale militære utgiftene er anslått til 4 500 milliarder kroner og sivile utgifter til 357 milliarder kroner. Den norske innsatsen har utgjort en svært liten del. Omkring 9 000 norske militære har tjenestegjort i 2001–2014. Ti norske soldater har mistet livet og mange er alvorlig skadet. Norge har brukt omkring 20 milliarder kroner i perioden, hvorav 11,5 milliarder til militære formål og 8,4 milliarder til sivile formål, eller henholdsvis 0,26 prosent og 2,3 prosent av totalen. Figur 13.1 sammenlikner den norske og danske innsatsen.

Utvalget oppsummerer i dette kapittelet sine funn med utgangspunkt i hovedmålene for det norske engasjementet. I siste del av kapittelet oppsummerer utvalget de viktigste endringene engasjementet har medført i løpet av perioden på sivil og militær side. Utvalgets anbefalinger om hvilke lærdommer som bør ligge til grunn for videre endringer, omtales i kapittel 14.

13.1 Forholdet til USA og NATOs relevans

Å pleie et godt forhold til USA og å sikre NATOs relevans og styrke har siden 1949 har vært et sentralt sikkerhetspolitisk mål for Norge. Høsten 2001 var det bred politisk enighet i Norge om å vise solidaritet med USA etter angrepet den 11. september. Dette omfattet støtte til amerikanske aksjoner. Avtroppende statsminister Jens Stoltenberg lovet uken etter angrepet «Norges fulle støtte, både politisk og praktisk, til amerikanske aksjoner for å bekjempe terrorisme.»1 Afghanistan ble den viktigste arenaen for dette. Med NATOs sterkere rolle i og senere overtakelse av International Security Assistance Force (ISAF) i 2003, kom alliansen inn som en sentral motivasjon for norsk deltakelse i Afghanistan. Alt i mai 2003 besluttet regjeringen Bondevik II å prioritere NATO og ISAF på bekostning av den USA-ledede Operation Enduring Freedom (OEF).

Den brede politiske enigheten fra høsten 2001 vedvarte i stor grad i hele perioden fram til 2014. «Inn sammen, ut sammen» ble etter hvert styrende for den norske innsatsen. Støtte til USA ble særlig vektlagt tidlig i perioden, men generelt var betydningen av forholdet til USA og NATO større for norske myndigheter enn det offentlige ordskiftet ga inntrykk av. Med SVs inntreden i regjeringen Stoltenberg II fra 2005 og beslutningen om å avslutte innsatsen i OEF stilnet noe av den offentlige debatten. Norske regjeringers støtte til deltakelse i ISAF og til NATO ble ikke alvorlig utfordret, selv om opinionsundersøkelser viste at befolkningen var delt i synet på det militære engasjementet.

For amerikanske myndigheter var deltakelse i de militære operasjonene det viktigste uttrykket for støtte i «krigen mot terror» og for et stabilt Afghanistan. Det samme var senere tilfellet for NATO. Norske myndigheter la derfor størst vekt på å stille etterspurte militære styrker, slik de fleste NATO-land gjorde. Over tid etterspurte både USA og NATO, foruten FN og afghanske myndigheter, i større grad også bistand og støtte til statsbygging. Dette var fordelaktig for Norge, da militær deltakelse var et vanskeligere tema for regjeringen Stoltenberg II fra 2005 enn det hadde vært for regjeringen Bondevik II.

13.1.1 Militære bidrag

Det militære engasjementet i Afghanistan var omfattende og derfor utfordrende for det norske forsvaret generelt og for enkelte avdelinger spesielt. At deler av Forsvaret slet med å opprettholde styrkebidragene, var et tegn på at norske myndigheter prioriterte deltakelse i Afghanistan høyt. I Afghanistan var imidlertid det norske militære engasjementet en liten del av et omfattende internasjonalt militært nærvær. Med delvis unntak for innsatsen i Faryab hadde norske myndigheter ingen ambisjoner om at norske styrker alene skulle endre situasjonen eller utviklingen i Afghanistan. De norske styrkene var en del av en internasjonal innsats og en internasjonal militær strategi.

USA var toneangivende i utviklingen av strategien, selv om viktige initiativer ble tatt i NATO. Norge forsøkte i enkelte saker å påvirke strategiutformingen i NATO. Norske myndigheter vektla for eksempel prinsippet om et tydelig skille mellom militær og sivil innsats, men fant liten støtte. Norge gjorde imidlertid prinsippet gjeldende for norsk innsats. Norske myndigheter var med på å vedta en strategi i NATO som norske utsendte fikk pålegg om ikke å følge. Dette skapte en vanskelig situasjon, særlig for sjefene i stabiliseringslaget i Maimana.

Å framstå i Washington, D.C., og Brussel som en kompetent bidragsyter var viktigere for de norske beslutningene enn vurderinger av hvilken effekt de relativt små norske bidragene kunne ha i Afghanistan. Fra 2007 til 2012 ble imidlertid utviklingen av sikkerhetssituasjonen i Faryab en betydningsfull faktor i valget av norske styrkebidrag. Et annet valg var politisk bestemt, nemlig en geografisk begrensning på hvor norske styrker kunne sendes i Afghanistan.

13.1.2 Norge i nord og sør

Beslutningen om å støtte NATO i utvidelsen av ISAFs ansvarsområde og ønsket om relevans og synlighet trumfet militær- og bistandsfaglig skepsis da regjeringen i februar 2005 besluttet å overta ansvaret for det regionale stabiliseringslaget (Provincial Reconstruction Team, PRT) i Maimana i Faryab provins. Norge hadde over lengre tid blitt oppfordret av både USA og andre allierte, og av representanter for FN, om å overta ledelsen av et PRT.

PRT-beslutningen ble del av en bredere strategisk beslutning om å vektlegge Nord-Afghanistan. Én grunn for dette var at det ville være billigere og mer effektivt å understøtte de norske styrkene hvis de var mest mulig samlet geografisk. Myndighetenes vektlegging av at Nord-Afghanistan var mindre konfliktfylt enn Sør-Afghanistan viste at også risikoen for norske soldater var et sentralt hensyn.

Beslutningen om konsentrasjon i nord var tatt før regjeringsskiftet i 2005. Den ble enda tydeligere markert da det oppsto en intern strid i den påtroppende regjeringen om hvorvidt Norge skulle sende styrker også til sør.

I opposisjon hadde SV støttet norsk deltakelse i ISAF, men kritisert bidragene til OEF og det partiet opplevde som en amerikansk angrepskrig i Afghanistan. Med utvidelsen av ISAF til å omfatte det sørlige og østlige Afghanistan i 2006 ble imidlertid også ISAF oppfattet av SV som del av denne krigføringen. Dette satte SVs støtte til ISAF under press. Som de fleste land i NATO mottok Norge gjentatte forespørsler om å sende styrker til sør. Utenriksministeren og forsvarsministeren anbefalte både i oktober 2006 og september 2007 å sende styrker for å støtte allierte i Sør-Afghanistan. SV motsatte seg dette og vant fram.

Utvalget har funnet at de negative norske svarene – de norske begrensningene – ikke fikk alvorlige eller langvarige konsekvenser for Norges forhold til allierte eller for Norges posisjon i NATO. Ifølge norske, britiske og amerikanske kilder utvalget har snakket med, var frustrasjonen over Norges tilbakeholdenhet begrenset og kortvarig.

Heller ikke i NATO-sammenheng hadde Norges selvpålagte begrensninger langsiktige følger. NATO-landene som var aktive i Sør-Afghanistan – i hovedsak USA, Storbritannia, Canada, Nederland og Danmark – formet tydelig en «indre krets» i NATO i beslutninger om Afghanistan. Betydningen er imidlertid ofte overdrevet; den var spesifikt knyttet til Afghanistan og ikke uttrykk for en ny, indre kjerne i NATO generelt.

Utviklingen i Nord-Afghanistan og norske tiltak bidro trolig til å dempe reaksjonene. Med forverringen av sikkerhetssituasjonen i 2007 i Faryab, så vel som i Nord-Afghanistan generelt, kunne norske myndigheter vise at begrensningen norske styrker var pålagt, kun var geografisk og ikke et uttrykk for fravær av risikovilje. Videre har utvalgets høringer vist at særlig innsatsen til norske spesialstyrker og Etterretningstjenesten i Kabul fra 2007 var viktig for USAs, alliertes og afghanske myndigheters vurdering av Norges militære engasjement.

13.1.3 Spesialstyrker og etterretning

Spesialstyrkenes og Etterretningstjenestens innsats i Afghanistan hadde særlig betydning for at Norge lyktes med å styrke forholdet til USA og NATO. Betydningen har delvis vært knyttet til spesialstyrkenes og Etterretningstjenestens innsats hver for seg. Det tette samarbeidet mellom de to, og resultatene dette ga, var imidlertid det som vakte mest interesse blant allierte.

USA har som følge av «krigen mot terror» lagt stor vekt på å utvikle samarbeidet med andre lands spesialstyrker. Afghanistan har i NATO-sammenheng vært den viktigste arenaen for dette samarbeidet. Norge har tatt aktiv del. Bilateralt har Norge utviklet et tett samarbeid med USA om kontraterror- og andre spesialstyrkeoperasjoner, så vel på myndighetsnivå som taktisk og operasjonelt. Dette samarbeidet har ifølge utvalgets kilder nådd et nivå få andre land kan vise til. Afghanistan har ikke alene gitt grunnlag for dette, men har vært viktig for utviklingen. Operasjonen i Afghanistan viste at norske spesialstyrker er blitt et synlig og sterkt ettertraktet bidrag i allierte operasjoner og dermed et viktig sikkerhetspolitisk verktøy.

Tilsvarende har USA lagt vekt på etterretningssamarbeid rettet mot internasjonal terror. Etterretningstjenesten deltar i dag i et signaletterretnings-samarbeid rettet mot internasjonal terror. Samarbeidet i gruppen har fått større betydning enn før, mye grunnet erfaringen fra Afghanistan. Gitt at Norges bidrag i Afghanistan relativt sett forble lite, er det nærliggende å anta at kvalitet, ikke kvantitet var viktig. For norsk etterretning medførte Afghanistan-engasjementet dermed at det eksisterende samarbeidet med amerikanske etterretningsorganisasjoner ble mer omfattende. National Security Agency (NSA) har vært en særlig viktig partner for Etterretningstjenesten både historisk og i Afghanistan, og er det fortsatt i dag.

Utover dette var spesialstyrkenes bidrag til oppbyggingen av det afghanske politiets beredskapsenhet Crisis Response Unit 222 (CRU 222) viktig. Dette omtales under delkapitlet om statsbygging nedenfor.

13.2 «Krigen mot terror» og norsk sikkerhet

Ved siden av å støtte Norges viktigste allierte la norske myndigheter tidlig størst vekt på den amerikanskledede «krigen mot terror» som ble utløst av angrepene på USA den 11. september 2001. Målet hadde to sider: Det var en felles kamp mot et internasjonalt onde og et forsvar av norsk sikkerhet. Vektleggingen tidlig i perioden framstår som et resultat av frykt for nye angrep av internasjonale terrorister med base i Afghanistan mot Norge og andre land.

Selv om internasjonal terrorbekjempelse forble et mål for den norske innsatsen i hele perioden, tonet norske myndigheter ned betydningen etter 2002–2003 før de igjen la stor vekt på det mot slutten av engasjementet. Endringene avspeilet også skiftende prioriteringer i amerikansk strategi. Det opprinnelige målet hadde blitt et for snevert grunnlag for det etter hvert omfattende engasjementet. De militære aksjonene mot al-Qaida, Taliban og andre grupper i perioden 2001–2003 hadde sterkt svekket disse som militær trussel i Afghanistan. Sammen med framveksten av en ny afghansk stat framsto faren for at Afghanistan igjen skulle bli et arnested for internasjonal terror ikke som overhengende.

I tillegg ble «krigen mot terror» raskt kontroversiell. Slik den ble presentert av Bush-administrasjonen var dette en konflikt uten begrensning i tid og sted som rettferdiggjorde forebyggende krig og tillot «intensive forhørsmetoder». Avsløringene om mishandling av fanger spesielt i Irak, men også på Bagram og andre baser i Afghanistan, førte til debatt om «krigen mot terror» også i Norge. De kontroversielle sidene ved «krigen mot terror» var en av grunnene for beslutningen til regjeringen Bondevik II om å vektlegge ISAF framfor OEF, og for at Stoltenberg II-regjeringen avsluttet engasjementet i OEF.

Mot slutten av perioden ble internasjonal terrorbekjempelse igjen vektlagt som et sentralt motiv. Det framsto da mer som et forsøk på å løfte fram et område der innsatsen i Afghanistan kunne anses som relativt vellykket og dermed legge til rette for en exit-strategi. Istedenfor å være et argument for at Norge måtte bidra, ble det brukt for å beskrive hva NATO og Norge hadde oppnådd. Som utenriksminister Espen Barth Eide uttalte i Stortinget den 4. juni 2013: «Den internasjonale militære stabiliseringsstyrken, ISAF – med en klar forankring i FNs sikkerhetsråd – vil i 2014 ha utført sitt hovedoppdrag. Afghanistan er ikke lenger et arnested for internasjonal terrorisme.»2 Hans etterfølger Børge Brende ga uttrykk for samme oppfatning i sin Afghanistan-redegjørelse den 5. juni 2014: «Det var det internasjonale samfunnets samlede ansvar å sørge for at Afghanistan ikke lenger kunne være et arnested for internasjonal terrorisme. Det målet har vi nådd.»3

Etter utvalgets syn er målet om å hindre at Afghanistan igjen blir et arnested for internasjonal terror kun delvis nådd. Det har ikke kommet nye terrorangrep mot andre land med utgangspunkt i Afghanistan. Internasjonale terrorgrupper som al-Qaida og den såkalte islamske stat (IS eller Daesh) er imidlertid til stede i deler av Afghanistan og vil kunne styrke sin stilling i områder der myndighetskontrollen er usikker. Tilstedeværelsen av internasjonale terroristgrupper i Afghanistan må også forstås i et bredere perspektiv, ikke minst knyttet til utviklingen i Pakistan, men også til militante islamistbevegelsers posisjon i Midtøsten, Nord-Afrika og globalt.

13.3 Statsbygging: bistand, PRTet og fredsdiplomati

I likhet med øvrige lands bistand til Afghanistan var det et hovedmål for norsk bistand å bidra til å bygge en demokratisk og på sikt velfungerende og økonomisk selvstendig afghansk stat. ISAF skulle sikre rom for den sivile statsbyggingen. Også norsk militær innsats i ISAF må dermed forstås som del av statsbyggingsprosjektet. Foruten PRTet var oppbyggingen av det afghanske politiets beredskapsenhet Crisis Response Unit 222 (CRU 222) sentralt. CRU 222, som norske spesialstyrker fortsatt støtter, representerer i juni 2016 et av få langvarige resultater av det norske militære engasjementet i Afghanistan. Enheten er i dag viktig for afghanske myndigheters evne til å svare på angrep mot Kabul og for sikkerheten til den internasjonale tilstedeværelsen mer generelt.

Sammenliknet med 2001, da mye av Afghanistan lå i ruiner etter tiår med borgerkrig, kunne den internasjonale og norske innsatsen innen statsbygging og utvikling vise til resultater på noen områder ved utgangen av 2014. Betydelig infrastruktur hadde kommet på plass, utdanningstilbudene hadde blitt bedre, mødre- og barnedødeligheten hadde gått ned og ytrings- og pressefriheten var relativt sett stor. Afghanistan hadde gjennomført flere valg. Gitt ambisjonene om en fredelig og demokratisk utvikling slik disse var på det høyeste, var resultatene likevel skuffende, særlig i lys av de betydelige ressursene som er gått inn i prosjektet. Krigen fortsatte med økende intensitet og truet allerede oppnådde resultater.

Norges forhold til USA, så vel som statusen i NATO og FN, var viktig også for norsk bistand og fredsdiplomati i Afghanistan. Det er vanskelig å forstå den omfattende norske bistanden til landet uten å ta i betraktning norske myndigheters mål om å framstå som en god alliert og generøs giver.

Norske bistands- og fredstradisjoner har også hatt betydning. Norge har prioritert disse høyt, både ut fra en klar verdimessig begrunnelse og ut fra interessen for å bruke innsats på disse områdene til å bygge relasjoner og omdømme. Dette har fått flere uttrykk i Afghanistan. Ett var Norges vektlegging av afghansk eierskap. Et annet var det prinsipielle og tydelige skillet mellom sivil og militær innsats. Et tredje var målet om å bruke like mye på sivil som på militær innsats. Et fjerde var fredsdiplomatiet, som Norge engasjerte seg i på en tid da det fortsatt ikke var allment akseptert at dialog var nødvendig eller ønskelig. Alle disse utrykkene viser at det fantes et handlingsrom for Norge i Afghanistan-engasjementet.

Som i den militære innsatsen forsøkte Norge å påvirke den internasjonale bistandsagendaen. USA dominerte også den sivile innsatsen med nesten halvparten av all bistand og dermed den overordnede internasjonale tilnærmingen. Sammenliknet med den militære innsatsen var imidlertid det norske sivile engasjementet relativt stort. Selv om norsk sivil innsats utgjorde kun omkring 2,3 prosent av den totale sivile innsatsen til Afghanistan, var Norge den niende største bidragsyteren. Til sammenlikning utgjorde norske militære utgifter kun en kvart prosent av antatte totalutgifter. I tillegg var det norske militære bidraget underlagt en felles kommando, mens det på bistandsfeltet var betydelig større frihet. Norske myndigheter hadde dermed en relativt sett større tyngde i den sivile innsatsen enn i den militære.

Norske myndigheter utnyttet handlingsrommet spesielt innen enkelte prioriterte satsningsområder som utdanning, menneskerettigheter og delvis likestilling. Gjennom samarbeid med likesinnede land, først og fremst de nordiske (men også blant annet Nederland i den såkalte Nordic + -rammen), var norske diplomater tidvis synlige aktører som bidro til å forsterke den internasjonale vektleggingen av ytringsfrihet, likestilling og lærerutdanning. Utviklingen av et slikt bistandsdiplomati har vært viktig i den norske Afghanistan-innsatsen.

13.3.1 Norsk bistand og afghansk eierskap

Norske myndigheter hadde tidlig som mål at afghanske myndigheter i størst mulig grad skulle ta ansvar for utviklings- og statsbyggingsprosjektet. Det var en antatt god bistandsfaglig målsetting som viste seg urealistisk å gjennomføre. Afghansk eierskap innebar blant annet at bistandsmidlene skulle kanaliseres gjennom det afghanske budsjettet, og at afghanske planer og prioriteringer skulle ligge til grunn for innsatsen. Norske myndigheter kanaliserte midler til det afghanske statsbudsjettet via Verdensbankens flergiverfond ARTF og støttet myndighetene gjennom forskjellige FN-ledede programmer. I samarbeid med andre likesinnede land understreket Norge i kontrast til USA og andre store givere betydningen av å støtte myndighetene. Imidlertid gikk omkring 35 prosent også av norsk sivil støtte til ikke-statlige organisasjoner. Fordeling av finansieringen var et ledd i å spre risiko og å nå ut til områder med svake lokale myndigheter. Samtidig ble det lagt til grunn at alle Norges samarbeidspartnere fulgte myndighetenes utviklingsplaner.

Etter ønske fra afghanske myndigheter og med utgangspunkt i tradisjonelle norske satsningsområder innen bistand spredte norske myndigheter bistanden over flere innsatsfelt. Hovedområdene var utdanning, landsbygdutvikling og styresett, med kvinner og likestilling som et tverrgående tema. Fleksibilitet og best mulig koordinering med afghanske myndigheter og øvrige givere ble vektlagt. Da bistandsvolumet økte, økte også presset på forvaltningskapasiteten. Norske myndigheter møtte dette ved å vektlegge flergiverfond og redusere antall avtaler med andre samarbeidsorganisasjoner.

Utvalget ser at det innledningsvis var gode grunner til å fordele den sivile innsatsen på store og viktige områder. Norge hadde erfaring fra disse områdene, det passet inn i den større fordelingen av ansvarsområder mellom givere, og det ga tilsynelatende en mulighet for fleksibilitet og tilpasning til afghanske myndigheters skiftende behov. Gitt den svake forvaltningskapasiteten kunne imidlertid norske myndigheter ha oppnådd mer med en tydeligere prioritering av innsatsområder.

13.3.2 Statsbygging, PRT og det norske sivil-militære skillet

Styrking av den afghanske staten på lokalt nivå sto sentralt i det internasjonale statsbyggingsprosjektet. Regionale stabiliseringslag, eller mer presist oversatt gjenoppbyggingslag, ble instrumentet for å nå dette målet på tre felt: sikkerhet, styresett og utvikling. Forskjellige land valgte forskjellige tilnærminger til hvordan og i hvilken grad PRTet støttet oppbyggingen av det lokale myndighetsapparatet. Foruten logikken i PRT-tilnærmingen i seg selv førte hensynet til sikkerheten for egne soldater til at mange land valgte å bruke mest bistandsmidler i provinsen hvor de hadde PRT. Hensikten var å sørge for utvikling i «deres» provins samt å sørge for sikkerhet gjennom rask sosial og økonomisk utvikling. PRTene og senere COIN-tilnærmingen førte til at store deler av bistanden fulgte den militære innsatsen framfor at den ble brukt mer langsiktig. Sammen med liten kjennskap til lokale maktspill og lokal politisk økonomi bidro PRT-strukturen i ISAF til å undergrave snarere enn å oppnå målet om å bygge en sentralstyrt afghansk stat.

Norske myndigheter vektla en jevn fordeling av bistanden til Afghanistan. I 2009 satte Norge i Faryab-strategien et tak på 20 prosent for andelen av den norske bistanden som kunne gå til Faryab. Lenge før dette etablerte norske myndigheter linjen om et skille mellom sivil og militær innsats som utgangspunktet for det norske PRTet. Linjen var basert på etablerte bistandspolitiske prinsipper, men den lot seg vanskelig gjennomføre i en uoversiktlig situasjon på bakken. I praksis var skillet ofte uklart eller ugjennomførbart og det førte dermed til frustrasjon og misforståelser mellom sivilt og militært utsendte.

Fra 2008 ga ISAF tydeligere føringer om at også det norske PRTet skulle legge samordnet sivil og militær innsats til grunn for opprørsbekjempelse og såkalte COIN-operasjoner, særlig med fokus på koordinering innenfor såkalte Key Terrain Districts. Dette gjorde den norske linjen og PRT-sjefens stilling enda mer utfordrende, da PRTet var instruert av norske myndigheter om å holde seg til et strengt sivilt-militært skille. Den norske linjen ble delvis undergravd da amerikanske styrker med store bistandsmidler inntok Faryab i 2010 og gjorde slike midler tilgjengelige også for det norske PRTet.

Det var dermed bare innen den ene av PRTets tre søyler, nemlig sikkerhet, at det norske PRTet fullt ut kunne tilfredsstille ISAFs tilnærming (de to andre var utvikling og styresett). Fra 2009 la det norske PRTet, i tråd med føringene fra ISAF, større vekt på opptrening og utdanning av afghanske sikkerhetsstyrker. Mentoreringslagene, OMLTene, var viktige redskaper for dette arbeidet med å bygge afghanske myndigheters evne til selv å ivareta sikkerheten. Oppbygging av afghanske sikkerhetsstyrker hadde vært et internasjonalt hovedmål fra 2001. Det ble imidlertid først lagt i faste internasjonale rammer i 2009 da ISAF overtok ansvaret for det meste av opptreningen.

Sikkerhetssituasjonen i Faryab forverret seg mot slutten av tiåret og utover. Også i Faryab var de afghanske sikkerhetsstyrkene svake. Dette gjaldt både hæren og politiet. Det er liten grunn til å tro at valget av den norske tilnærmingen framfor andre tilnærminger var en viktig faktor i dette større bildet. Ifølge enkelte ikke-statlige organisasjoner bidro det norske skillet til å beskytte det humanitære rom og gi bistandsorganisasjoner større mulighet for langsiktig arbeid. Norsk-støttede ikke-statlige organisasjoner og programmer er fremdeles til stede i provinsen. I så måte kan linjen ha vært gunstig; den understreket at sivil bistand hadde sin egen berettigelse uavhengig av den militære innsatsen. Norske myndigheter tok imidlertid ikke ansvaret for å tydeliggjøre hvilke konsekvenser det norske skillet mellom sivil og militær innsats kunne ha for innsatsen i Afghanistan. I stor grad ble det overlatt til utsendte sivile og militære å finne praktiske løsninger på de utfordringene som de prinsipielle politiske føringene skapte.

13.3.3 Sivil-militær paritet

I desember 2007 besluttet regjeringen å øke bistanden til Afghanistan til 750 millioner kroner per år over en femårsperiode. Beløpet ble fastsatt ut fra at den sivile innsatsen skulle være budsjettmessig like stor som den militære innsatsen. Beslutningen var et ledd i regjeringen Stoltenberg IIs «taktskifte» i Afghanistan-innsatsen med økt vektlegging av sivil innsats. Dette var igjen motivert dels av endringen av den internasjonale tilnærmingen og dels av innenrikspolitiske hensyn i Norge. En styrket sivil innsats var enklere å akseptere i deler av opinionen og for regjeringspartiet SV enn en økning i den militære innsatsen.

Det politiske målet om paritet ble ikke nådd. Økningen i den sivile innsatsen tok heller ikke tilstrekkelig hensyn til manglende absorpsjonskapasitet hos mottaker eller til forvaltningskapasiteten på ambassaden i Kabul og i UD. Forutsetningene var ikke til stede for at en så omfattende bistand kunne følges opp på en god måte. Norge løste dette delvis ved å kanalisere midlene til flergiverfond i Verdensbanken og til FN, som overtok ansvaret for forvaltningen. Mangelfull oppfølging av prosjekter i felt var en svakhet også ved disse fondene. Sikkerhet var en viktig grunn til dette, men ikke den eneste. Også norsk resultatoppfølging var svak. Norsk bistand var dermed del av et internasjonalt bilde av omfattende bistand og svak oppfølging og kontroll. Bistanden bidro etter hvert til et omfattende korrupsjonsproblem. Norske myndigheter var klar over dette, men politiske ambisjoner om å bidra med et betydelig bistandsvolum var viktigere enn en bistandsfaglig vurdering av konsekvensene.

Norsk bistand til Afghanistan bidro til resultater på enkeltområder som utdanning og ytringsfrihet og innen enkeltstående mindre prosjekter. Samlet må imidlertid den norske bistanden vurderes som del av den internasjonale. Da framstår ikke omfang alene som et godt mål. Omfanget ga trolig uttelling og status i forholdet til USA og NATO samt til FN og afghanske myndigheter. For utviklingen i Afghanistan hadde imidlertid vektlegging av kvalitet – inkludert styrking av forvaltningskapasitet og resultatmåling – vært bedre enn kvantitet.

13.3.4 Norsk fredsdiplomati

Norge var tidlig ute med konkrete framstøt for å bidra til en politisk løsning på konflikten i Afghanistan. Verken norske eller andre forsøk på å oppnå en forhandlingsløsning lyktes. Utvalget anser det uansett som riktig av Norge å forsøke å opprette en dialog mellom Taliban og afghanske myndigheter. Det norske engasjementet viste også, som i tidligere norske engasjementer innen fredsdiplomati, at Norge gjennom fredsdiplomati kunne vekke interesse i USA. Den nære dialogen norske utenriksministre hadde med sin amerikanske kollega var det tydeligste tegnet på at det norske engasjementet ble sett som interessant.

I tråd med norsk tradisjon var fredsdiplomatiet i Afghanistan et resultat av en kombinasjon av personlig initiativ og en vilje fra norske myndigheter til å ta risiko. Som i andre konfliktområder var Norge villig til å opprette kontakt med alle parter. Både den politiske risikoen og risikoen norske diplomater tok, var større i Afghanistan enn i de fleste andre land hvor Norge driver fredsdiplomati. Oppstarten av fredsdiplomatiet viste handlingsrommet Norge hadde i Afghanistan-engasjementet og en norsk vilje til å benytte dette. Å være tidlig ute ga Norge mulighet til å prege tenkningen i det som etter hvert ble en omfattende innsats for en politisk løsning. Det var imidlertid spenninger mellom arbeidet med fredsdiplomati og norsk menneskerettighets-innsats på områder som overgangsjustis. Flere viktige samtalepartnere i fredsarbeidet både på regjeringssiden og i Taliban hadde for eksempel begått alvorlige krigsforbrytelser. Norske myndigheter valgte å tone ned overgangsjustisagendaen og løfte fram fredsdiplomatiet.

Utvalget finner at dialogen norske myndigheter hadde med afghanske og amerikanske samtalepartnere på høyt nivå, trolig bidro til å påvirke dere syn på mulighetene for forhandlinger med Taliban. Sammen med andre søkte Norge også å påvirke Talibans tenkning om hva en politisk løsning måtte og ville innebære. Norge opprettet tidlig dialog med Taliban om behovet for at bevegelsen måtte endre sitt politiske syn og sin tilnærming, blant annet når det gjaldt kvinners rolle i samfunnet, hvis bevegelsen ønsket å vende tilbake til et politisk liv i Afghanistan.

13.4 Afghanistan og betydningen i Norge

Engasjementet i Afghanistan var ulikt tidligere norske engasjementer og innebar nye utfordringer og lærdommer. Utvalget peker i dette delkapittelet på noen viktige endringer på militær og sivil side hjemme som i første rekke er et resultat av deltakelsen i Afghanistan.

En sentral utfordring var å etablere en helhetlig tilnærming til det norske engasjementet. Norske myndigheter hadde ikke tidligere gjennomført en så stor og kompleks, parallell sivil og militær innsats i et konfliktområde. Overtakelsen av ledelsen for PRTet i Faryab tydeliggjorde behovet for koordinering mellom departementer og mellom sivile og militære utsendte.

Opprettelsen av statssekretærutvalget i 2006 var et forsøk på å bedre koordineringen på overordnet nivå. Statssekretærutvalget bidro til å befeste det politiske prinsippet om et tydelig skille mellom sivile og militære oppgaver. Det etablerte imidlertid ikke tydelige retningslinjer for hvordan prinsippet skulle gjennomføres i praksis. Heller ikke Faryab-strategien som Statssekretærutvalget sto bak i 2009, ga tydelige føringer for sivil-militær samhandling. Strategien var snarere en oversikt over ambisjoner for innsatsen.

Helhetlig tilnærming representerte dermed en idé som norske myndigheter ikke evnet å omsette i praksis i Afghanistan. Engasjementet synliggjorde at forventningen om helhetlig tilnærming, med omfattende og koordinert innsats innen sikkerhet, styresett og utvikling er svært krevende å leve opp til.

Den lite vellykkede ordningen synliggjør mangelen på en institusjonalisert tilnærming til koordinering av den norske innsatsen. Andre land har etablert enheter for dette formålet, med varierende grad av suksess. Storbritannia har hatt en koordineringsenhet siden 2004; i dag heter den Stabilisation unit. Tyskland opprettet en stabiliseringsavdeling i utenriksdepartementet og en stilling som spesialutsending for stabilisering i mars 2015. Nederland har en noe annen tilnærming med et system for systematiske samråd mellom regjering og parlament, der regjeringen må redegjøre for mål midler og (forventede) resultater fra innsatsen.

For Norge og Forsvaret ble Afghanistan det første utenlandsoppdraget etter andre verdenskrig som innebar regelmessige kamphandlinger. Dette økte bevisstheten om betydningen av kompetanse, profesjonalisering og erfaring i stridssituasjoner. Ved siden av dette er utviklingen av veteranforvaltningen og et revidert dekorasjonsregime den mest synlige arven i Forsvaret etter årene i Afghanistan. Bevisstheten om og systematikken i omsorgen for veteraner har økt betydelig i denne perioden.

Spesialstyrkene har fått en helt annen posisjon i samfunnet, politikken og militærapparatet enn før som følge av engasjementet i Afghanistan. Det ble også etablert et nær samarbeid mellom spesialstyrkene og Etterretningstjenesten. Utviklingen av National Intelligence Support Team (NIST)-konseptet sto sentralt og vakte internasjonal interesse. Å koble en strategisk enhet, Etterretningstjenesten, direkte og tett på en taktisk enhet ute i felt var en nyvinning.

For Utenriksdepartementet førte angrepet på hotell Serena i 2008 til endrede rutiner for egne utsendtes helse, miljø og sikkerhet. Ambassaden fikk en dedikert sikkerhetsleder, fysisk infrastruktur ble utbedret, og sikkerhetskursing av diplomater før utreise ble obligatorisk. Samtidig økte antall obligatoriske permisjoner under tjenestegjøringen, og ansatte fikk tilbud om samtale med psykolog. Utenrikstjenesten har fått en bedre forståelse for behovet for god individuell oppfølging av egne ansatte også etter endt uteoppdrag. Samtidig har engasjementet synliggjort spenningen mellom strenge sikkerhetsforanstaltninger på den ene side, og store ambisjoner om å bidra på sivile innsatsområder på den andre. Norges begrensede evne til å bidra på enkelte sivile områder og til å følge opp og kontrollere ressursbruken, er til dels et resultat av dette.

For norsk fredsdiplomati bidro engasjementet i Afghanistan til å styrke en pågående profesjonalisering av dette arbeidet i UD. Fredsdiplomatiet gikk fra idealisme og dugnadsånd til å bli en høyt prioritert kjernevirksomhet i UD. Foruten en større vektlegging av faglig kontinuitet og langsiktighet omfattet profesjonaliseringen økt hemmelighold og samarbeid med Etterretningstjenesten. Fredsinitiativene i Afghanistan ble en bekreftelse på at Norge evner å spille en viktig rolle – også i en situasjon der aktørbildet er svært sammensatt, og der mange er enten skeptiske til, eller regelrette motstandere av alle dialogframstøt. Dristige framstøt, forfulgt med stor iherdighet over tid, har likevel ikke ført fram til reelle forhandlinger mellom partene i Afghanistan-konflikten.

14 Erfaringer og lærdommer

Utvalgets mandat fastslår at rapporten «skal peke på lærdommer som kan benyttes til planlegging, organisering og gjennomføring av Norges framtidige bidrag til internasjonale operasjoner.» Ingen konflikter og engasjementer er like. Erfaringene og lærdommene utvalget trekker, er i første rekke relevante for internasjonale engasjement i konfliktområder og sårbare stater der Norge engasjerer seg med militære og/eller sivile virkemidler. Engasjement i slike konfliktområder og stater vil alltid være utfordrende på grunn av kompleksiteten og uforutsigbarheten i situasjonen, og innebærer dermed en høy grad av risiko.

Utvalget drøfter i dette kapittelet rammer og prinsipper for Norges engasjement, og det fremmes en rekke konkrete anbefalinger basert primært på erfaringene fra Afghanistan.

14.1 Hjemmel, åpenhet og forankring

Gitt norske verdier og interesser må maktbruk være hjemlet i folkeretten. Det gjelder ikke bare beslutningen om å intervenere, men også den påfølgende bruken av maktmidler. Norge må gi tydelig uttrykk for dette overfor allierte og partnere så vel som i den hjemlige debatten.

Sivile og militære engasjementer i konfliktområder og sårbare stater er ofte risikofylte, med fare for tap av liv, og de kan være svært kostbare. Det er følgelig viktig at slike engasjementer er basert på hjemlig støtte, i overenstemmelse med demokratiske prinsipper. Åpenhet er viktig, også om mindre heldige forhold, for å sikre en informert offentlig debatt og en politisk forankring av engasjementene.

Regjeringen vil ha behov for å søke støtte for sine beslutninger. Utvalget vil understreke betydningen av at budskapet til offentligheten er nøkternt og realistisk. Åpenhet om regjeringens grunner til å delta er viktig. Disse må kunne kommuniseres tydelig.

Dagens ordning med lukkede orienteringer for Den utvidede utenriks- og forsvarskomité og brede redegjørelser for Stortinget bør forbedres. Regjeringen bør ved internasjonale engasjementer i konfliktområder mer systematisk informere Stortinget om mål, midler, forventede resultater og erfaringer underveis. En systematisk tilnærming vil også gi bedre grunnlag for en informert debatt.

14.2 Rammene for framtidige norske engasjementer

Framtidige norske engasjementer i konfliktområder og sårbare stater vil, som i Afghanistan, finne sted som en del av en internasjonal innsats der andre vil sette de viktigste rammene. Norge vil i prinsippet alltid kunne velge ikke å delta. Et slikt valg kan være vanskelig når det kommer forespørsel om deltakelse fra NATO eller USA, eller når FN ber om bidrag til tvangstiltak hjemlet i FN-paktens kapittel VII. Avveiningene knyttet til slike valg må erkjennes og kommuniseres i offentligheten. I alle internasjonale engasjementer vil det finnes handlingsrom for påvirkning. Der Norge velger å delta, både kan og bør myndighetene søke å påvirke rammene i større grad enn hva som er blitt gjort i Afghanistan.

Rommet for særnorske løsninger kan være betydelig. I Afghanistan kunne Norge velge andre løsninger enn hva som ble tilrådd av sentrale allierte uten at det fikk langvarige negative følger for forholdet til USA eller andre. Det gjaldt spesielt beslutningen om ikke å delta i sør etter 2006. Det gjaldt også valget om å skille mellom sivil og militær innsats som etter hvert stred mot ISAFs tilnærming til opprørsbekjempelse. Det norske fredsdiplomatiet var et tydelig eksempel på at Norge kunne både avvike og påvirke. Norges initiativ kom tidlig og representerte et brudd med USAs tilnærming. Samtidig bidro norske myndigheter gjennom initiativet til å påvirke forståelsen av behovet og mulighetene for forhandlinger om en politisk løsning.

14.3 Strategiske prinsipper, planlegging og innretting

Engasjementet i Afghanistan understreket grunnleggende lærdommer fra annen sivil og militær innsats. Disse omfatter betydningen av å sette klare rammer og realistiske mål og systematisk å foreta nødvendige revurderinger av mål og midler underveis. Det er utfordrende å formulere helhetlige planer, herunder for samvirket mellom nasjonale aktører og bidrag. Dette er spesielt vanskelig i et mangslungent engasjement med mange aktører og forskjellige mål som kan stå i motsetning til hverandre. I Afghanistan innebar «krigen mot terror» mål og virkemidler som var vanskelig forenlige med statsbygging.

En intervensjon med sikte på å skifte regime slik det ble gjort i Afghanistan, er ressurskrevende og konfliktskapende. Det reiser forventninger om økonomisk og politisk gjenoppbygging som det er vanskelig å innfri. Selv solide enkeltbidrag kan få uventede, utilsiktede eller uønskede konsekvenser. Statsbygging er nærmest umulig å oppnå mens det pågår væpnet konflikt. En inkluderende politisk løsning må ligge til grunn for internasjonalt engasjement i statsbygging. Det er spesielt begrenset hva en ekstern aktør kan gjøre for at lokale myndigheter skal få legitimitet i egen befolkning.

Norge kan i liten grad påvirke utformingen og innretningen av et omfattende internasjonalt militært og sivilt engasjement som i Afghanistan. Målene og strategien vil stort sett være fastsatt av andre. Norske myndigheter må likevel vektlegge følgende hensyn i forbindelse med innsats i konfliktområder. Slike hensyn må fremmes i den internasjonale planleggingen og legges til grunn for den norske.

• Målene for engasjementet må være klare og må kommuniseres tydelig til Stortinget og offentligheten. Dette omfatter også norske mål som går ut over eller kommer i tillegg til de internasjonale.

• En exit-strategi må etableres. Nasjonalt må den ta hensyn til mål og begrensninger som ligger til grunn for norsk innsats.

• Drift i målene over tid (kjent som «mission creep») er uheldig og må unngås.

• Ved endring av de internasjonale målsettingene må norske myndigheter vektlegge at endringen skal skje på grunnlag av en grundig politisk vurdering. Norge må ta stilling til om de nye mål er i tråd med norske interesser, og om nødvendig begrense eller avslutte deltakelsen.

• Forsøk på å oppnå en forhandlet løsning på konflikten må starte tidlig. Norge har lang erfaring med slik dialog, en åpen holdning til samtale med alle parter, og dermed et særlig ansvar for å ta initiativ. Behovet for en slik løsning må forankres både på politisk nivå og hos befolkningen i konfliktområdet. En forhandlet løsning kan innebære vanskelige dilemmaer, blant annet knyttet til overgangsjustis, herunder rettslige oppgjør med krigsforbrytere.

14.4 Administrative og operasjonelle lærdommer

Utvalget trekker forskjellige typer lærdommer og deler dem inn i tre kategorier: felles lærdommer som gjelder norske myndigheter generelt, lærdommer for den militær innsats og lærdommer for en sivile innsats.

14.4.1 Felles lærdommer

• Regjeringen bør mer systematisk og periodisk informere Stortinget om mål, midler og forventede resultater. Resultater og erfaringer bør bearbeides løpende for bruk både i evalueringsarbeidet og for framtidig innsamling av erfaringsdata.

• Norske myndigheter må etablere bedre mekanismer for samordning. Det er nødvendig å opprette en koordineringsenhet på høyt nivå med ansvar for å utvikle strategier og handlingsplaner. Disse må godkjennes politisk. Koordineringsenheten må arbeide mer strategisk enn statssekretæutvalget for Afghanistan gjorde. Enheten må ha dialog med samarbeidspartnere.

• Politiske føringer må så tidlig som mulig konkretiseres og tilpasses i nær dialog med utsendte medarbeidere. Afghanistan-engasjementet har mange eksempler på politiske beslutninger som ikke følges opp med konkrete tiltak eller tilrettelegging.

• Handlingsrommet for å påvirke gjennom målrettet diplomati kan utnyttes bedre. Norske myndigheter bør arbeide mer systematisk med å fremme norske posisjoner i internasjonale fora. Erfaringene fra Afghanistan-innsatsen har vist at norske myndigheter kan påvirke internasjonale beslutningsprosesser. Det fordrer personellressurser, styrket kommunikasjon mellom delegasjoner og departementer og tidlige innspill til politikkutforming.

• Norge bør ikke påta seg ansvar for integrerte innsatser (statsbygging, utvikling og sikkerhet) av større omfang. Norge er best tjent med å utvikle spesialkompetanse på områder der det vil være et langsiktig behov og en tydelig rolle, innen rammen av internasjonale helhetlige innsatser.

• Norske myndigheter bør vurdere karriereplaner for militært og sivilt ansatte, og oppsetningsmetoder som gjør at nøkkelpersonell kan stå lenger i stilling ute enn tilfellet er i dag. Tilrettelagt oppfølging av utsendtes familie under og etter tjenestegjøringen er derfor viktig. Hyppig rotasjon av utsendte er lite gunstig. UD kan trekke lærdom fra Forsvarets familiehåndtering.

• Behovet for samfunnskunnskap er stort i konfliktområder. Norske myndigheter må tidlig kartlegge hvilken kompetanse som finnes om aktuelle innsatsområder og søke å bringe slik kunnskap inn i planleggingen av en innsats så raskt som mulig. Dette omfatter å knytte til seg personer fra aktuelle innsatsområder og trekke fordeler av deres faglige og språk- og kulturkompetanse. Når et innsatsområde vurderes som en langsiktig satsning, bør norske myndigheter avsette ressurser til intensiv språkopplæring av medarbeidere både på sivil og militær side.

• Det må utformes gode og enhetlige rutiner for rekruttering og forventningsavklaringer med hensyn til Norges juridiske og moralske ansvar for lokalt ansatte. Dette er spesielt viktig i områder der Norge er eller oppfattes som en part i konflikten.

14.4.2 Lærdommer for FD og Forsvaret

• Deltakelse i omfattende operasjoner i utlandet må ikke føre til vesentlig svekkelse av Forsvarets evne til å ivareta sitt primæroppdrag, beredskap hjemme.

• FD og Forsvarets ledelse må ta en aktiv rolle i å forme oppdraget norske militære sjefer skal utføre i internasjonale operasjoner. Dette er særlig viktig i situasjoner der den norske tilnærmingen avviker fra føringer i operasjonen. Lokal norsk sjef må ha frihet og fullmakter nok til å tilpasse strategien til lokale forhold, men strategien må utvikles på høyere nivå.

• Forsvaret bør vurdere om flere av de nordmenn som avgis til internasjonale staber også må påregne å utføre nasjonale oppdrag og dekke nasjonale behov. Flere NATO-land bruker internasjonale stillinger på denne måten.

• Forsvaret bør søke å begrense støttestrukturens størrelse ute i operasjoner. Det vil være situasjoner hvor et stort nasjonalt støtteelement i operasjonsområdet er nødvendig. I andre sammenhenger kan det være mer hensiktsmessig at Forsvaret ivaretar støttebehov gjennom avtaler med andre.

• Forsvarets erfaringslæring bør i større grad institusjonaliseres. Erfaringsoverføring også på operasjonelt og strategisk nivå må vektlegges.

14.4.3 Lærdommer for UD og sivil sektor

• Norges vilje til å snakke med alle parter i konflikter er grunnleggende. Fredsdiplomatiet innebærer betydelig risiko både for diplomatene involvert i arbeidet og for at man ikke lykkes med å oppnå resultater. Et slikt arbeid krever derfor solid politisk forankring. Innen dette området har det foregått en betydelig profesjonalisering som i all hovedsak er en styrke. Dette bør ikke gå på bekostning av en åpen dialog med frivillige organisasjoner og forskningsmiljøer, noe som har vært en sentral kvalitet i den norske tilnærmingen.

• UD bør tidlig prioritere utvalgte innsatsområder og forfølge disse systematisk, blant annet ved å tilrettelegge for tilstrekkelige personellressurser og kontinuitet i innsatsen.

• I sammensatte konfliktområder bør UD benytte alle muligheter for å tilrettelegge for regional dialog og samarbeid, slik UD gjorde med Heart of Asia-prosessen. Satsning på sivilsamfunnsutvikling og folk-til-folk-prosjekter kan fungere som relevante bidrag inn i slike prosesser.

• Sammenhengen mellom bistand og politikk bør i større grad tydeliggjøres tidlig i engasjementet. Bruk av diplomatiske virkemidler som deltakelse i giverfora er viktig for å påvirke den internasjonale dagsordenen og bistandsagendaen. UD bør derfor prioritere å stille faglig kompetanse i slike fora. Samarbeid med likesinnede land bør spesielt vektlegges i konfliktområder.

• Kvalitet i, effekt og forvaltningskapasitet av bistanden må tillegges større vekt enn hva som er tilfellet i dag. Erfaringene fra Afghanistan viser at høyt bistandsvolum ikke i seg selv bør være et mål.

• Humanitær innsats i sårbare stater i konflikt må kontinuerlig vurderes i sammenheng med langsiktig bistand. Grundige konfliktanalyser må ligge til grunn. Det er blant annet viktig for å hindre at humanitær innsats reduseres for tidlig. Samtidig må ikke den humanitære innsatsen bli en erstatning for langsiktig bistand.

• Bruk av flergiverfond må ikke alene legitimere kutt i forvaltningskapasiteten. Oppfølging av flergiverfond er omfattende og tidkrevende arbeid.

• UD må avveie risikovilje mot muligheten for gjennomføring av diplomatisk arbeid i konfliktsoner. Et sikkerhetsopplegg innrettet mot nullrisiko, kan gjøre det tilnærmet umulig for Norge å være engasjert i konfliktsoner. UD må videreføre utviklingen av en profesjonell sikkerhetsoppfølging som gjør det mulig for de utsendte å operere i konfliktsoner.

• Prinsippet om nulltoleranse for korrupsjon må opprettholdes og kommuniseres tydelig på alle nivåer med samarbeidspartnere. Samtidig bør UD i dialog med samarbeidspartnere så langt som mulig sikre fortsatt drift av viktige programmer også når korrupsjonsmistanker foreligger.

• Systematisk resultatrapportering er grunnlaget for å kunne dokumentere hvilke resultater bistanden har gitt, for læring og som utgangspunkt for et informert offentlig ordskifte. UD må sammen med Norad og samarbeidspartnere styrke sine verktøy og rutiner på dette området.

• Kunnskapsoverføring er fortsatt ikke tilstrekkelig institusjonalisert og må operasjonaliseres bedre i UD. Overlapping mellom medarbeidere ved utestasjoner vil i lengden være tidsbesparende og bidra til mer profesjonell saksbehandling. Dette er spesielt viktig i konfliktområder.