Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Om forholdet til Stortinget

Til innholdsfortegnelse

8 Stortingets behov for informasjon. Grunnlovens regler om opplysningsplikt, dokumentinnsyn og innhenting av forklaringer

8.1 Generelt

Stortingets tilgang til tilstrekkelig og pålitelig informasjon som grunnlag for å ta stilling til de sakene som behandles der, er avgjørende for at Stortinget kan fylle sine ulike oppgaver på best mulig måte.

I det norske parlamentariske systemet, hvor regjeringen har en sentral rolle som utredningsinstans og forslagsstiller i saker som Stortinget behandler, kommer svært mye av informasjonen fra regjeringen. Det meste av informasjonen fra regjeringen til Stortinget gis uten særlig tanke på hva Stortinget rettslig sett kan kreve. Grunnloven inneholder noen grunnleggende regler om hva Stortinget har krav på. I kapitlet her omtales regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget, se Grunnloven § 82, dokumentinnsynsretten etter Grunnloven § 75 bokstav f og innkallingsretten (med tilhørende forklaringsplikt) etter Grunnloven § 75 bokstav h. Mens opplysningsplikten har sentral betydning for alle de oppgavene Stortinget utfører, er dokumentinnsynsretten og innkallingsretten i første rekke rettet inn mot Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen.

8.2 Opplysningsplikten

8.2.1 Innledning

Etter grunnlovsendring i 2007 defineres regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget i Grunnloven § 82:

«Regjeringen skal meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger. Intet medlem av statsrådet må fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer.»

Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget har over tid utviklet seg fra politisk praksis til uskrevne, rettslig bindende normer hvor hoved-innholdet i 2007 ble skrevet inn i Grunnloven.

Rettslige sanksjoner er det bare tale om ved grovere brudd på opplysningsplikten der en statsråd har utvist den nødvendige grad av skyld. Det vises til punkt 12.6.

Ut over å være en rettslig norm med et avgrenset innhold blir begrepet «opplysningsplikt» også til tider brukt i politisk argumentasjon som uttrykk for hva en statsråd etter en politisk vurdering skulle ha brakt til Stortingets kunnskap. Den politiske bedømmelsen, blant annet eventuell parlamentarisk kritikk, og i ytterste fall vedtak om mistillit, kan avhenge av forhold som går utover det som fanges opp av den rettslige normen i Grunnloven § 82.

De vesentlige kildene til forståelse av opplysningsplikten er, foruten tidligere praksis, Dok. nr. 14 (2002–2003) Rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon («Frøiland-utvalget») s. 39–51 med tilhørende Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 13–16, samt Dok. nr. 19 (2003–2004) Rapport til Stortingets presidentskap fra utvalget til å utrede alternativer til riksrettsordningen s. 14–16. Se også Dok. nr. 12:1 (2003–2004) og Innst. S. nr. 94 (2006–2007), samt St.forh. (2006–2007) s. 1999–2007 og s. 2021–2023.

Grunnloven § 82 inneholder to bestemmelser med ulik rekkevidde.

For det første skal regjeringen, i de sakene den legger frem for Stortinget, meddele Stortinget alle de opplysningene som er nødvendige for behandlingen av saken, se Grunnloven § 82 første punktum.

For det andre: Uavhengig av om det legges frem en sak eller ikke, og uavhengig av foranledningen til at regjeringen eller en statsråd opptrer overfor Stortinget, setter Grunnloven § 82 annet punktum forbud mot å gi uriktige eller villedende opplysninger til Stortinget eller dets organer.

Grunnloven § 82 første punktum stiller krav til opplysningene i de sakene regjeringen legger frem for Stortinget, men regulerer ikke spørsmålet om i hvilke tilfeller regjeringen må legge frem saker eller saksforhold når Stortinget ikke har en konkret sak til behandling. Det foreligger ingen alminnelig plikt for regjeringen til å legge frem saker eller saksforhold av eget tiltak. Stortinget har i utgangspunktet ikke noe generelt krav på å bli holdt løpende orientert om utviklingen innenfor et saksområde.

En plikt til å legge en sak eller et saksforhold frem for Stortinget kan imidlertid følge av andre grunnlovsbestemmelser (for eksempel Grunnloven § 19 som forutsetter Stortingets samtykke ved salg av statseiendom, eller Grunnloven § 26 annet ledd om Stortingets samtykke til inngåelse av visse traktater). Det kan også være aktuelt å legge frem et saksforhold som følge av tidligere lov- eller stortingsvedtak. For eksempel kan det ha fremkommet nye opplysninger som på avgjørende måte er egnet til å stille spørsmål ved om forutsetningene for tidligere gitte fullmakter brister. Det kan også ut fra politiske hensyn være ønskelig å orientere Stortinget om et saksforhold selv om det ikke er rettslig nødvendig.

I det følgende omtales de to bestemmelsene i Grunnloven § 82 noe nærmere.

8.2.2 Grunnloven § 82 første punktum om opplysningsplikten i proposisjoner og meldinger

a. Generelt

Grunnloven § 82 bestemmer i første punktum at regjeringen skal meddele Stortinget alle opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de sakene som den legger frem. I praksis gjelder bestemmelsen dermed i alle saker der regjeringen legger frem en proposisjon eller melding for Stortinget. I slike tilfeller gjelder dessuten i tillegg den mer generelle bestemmelsen i annet punktum.

Bestemmelsen i Grunnloven § 82 første punktum er avgrenset til de tilfellene der regjeringen legger en sak frem for Stortinget. Tilfeller der regjeringen konsulterer Stortinget mer uformelt, er ikke dekket av første punktum (Dok. 19 (2003–2004) s. 16).

Se også punkt 8.2.3 om andre tilfeller som faller utenfor første punktum.

Opplysningsplikten etter første punktum er formulert slik at den hviler på regjeringen som kollegium. I praksis vil spørsmålet ofte dreie seg om hvorvidt den aktuelle fagstatsråden har oppfylt sin plikt. Ved spørsmål om straffansvar (se punkt 12.6.2) må ansvaret bedømmes individuelt for hver statsråd. Det har blant annet betydning ved vurderingen av om kravet til subjektiv skyld er oppfylt.

Opplysningsplikten gjelder opplysninger som er «nødvendige» for Stortingets behandling av saken. Bestemmelsens forarbeider redegjør ikke i detalj for hva som ligger i dette. Frøiland-utvalget understreket at «enhver generell formulering av opplysningspliktens rekkevidde nødvendigvis bare vil kunne tjene som et utgangspunkt for en konkret og mer nyansert vurdering. Stortingets informasjonsbehov vil variere fra sak til sak, fra område til område, og vil i siste hånd måtte avgjøres etter en skjønnsmessig helhetsvurdering», se Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 42. En sentral retningslinje vil være at Stortinget må få informasjon som gjør det i stand til å foreta en forsvarlig vurdering av innhold og virkning av de vedtakene som fattes, se Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 15. Vurderingen av hva som kreves, avhenger av sakens art og de konkrete omstendighetene. Om utformingen av teksten i proposisjoner og meldinger vises det også til heftet «Om statsråd» punkt 3.6.3 (Statsministerens kontor, publikasjonskode B-0501 B).

At en opplysning er underlagt lovbestemt taushetsplikt, er ikke til hinder for at det etter omstendighetene kan være plikt til å gi Stortinget opplysningen etter Grunnloven § 82 (både første og annet punktum). I praksis kan opplysningsplikten likevel oftest oppfylles uten at taushetsbelagt informasjon legges frem for Stortinget. En mulighet kan være å informere om at visse opplysninger eksisterer, slik at det på denne bakgrunn er opp til Stortinget selv å vurdere om det er nødvendig å anmode om at opplysningene legges frem. Hvis opplysningene legges frem, kan en praktisk fremgangsmåte være at de skilles ut i et eget såkalt utrykt vedlegg. Se nærmere punkt 9.2.3 om de ulike spørsmålene som oppstår i forbindelse med fremleggelse av taushetsbelagte (herunder graderte) opplysninger for Stortinget.

Et særlig spørsmål er hvilken status opplysninger gitt i vedlegg til proposisjoner og meldinger har i relasjon til oppfyllelse av opplysningsplikten. Det beror på om dokumentet omtaler opplysningene og henviser til vedlegget. Det vises til heftet «Om statsråd» punkt 3.8 (Statsministerens kontor, publikasjonskode B-0501 B).

b. Adressat for opplysningene. Form og tidspunkt for formidling av opplysningene

Opplysningsplikten etter første punktum gjelder overfor Stortinget. Selv om det meste av arbeidet med en sak i praksis skjer i komiteene, er det Stortinget som fatter vedtak eller på annen måte avslutter saker som regjeringen har lagt frem, og samtlige representanter må derfor få anledning til å gjøre seg kjent med alle nødvendige opplysninger i saken.

Dette gjøres som utgangspunkt ved at opplysningene fremlegges i proposisjonen eller meldingen i saken. Hvis det er behov for supplerende eller korrigerende opplysninger i saken, er utgangspunktet at det må skje i form av tilleggsmelding, likevel slik at tilleggsproposisjon benyttes hvis retting av feilen medfører endret forslag til vedtak, se heftet «Om statsråd» punkt 3.13.1 (Statsministerens kontor, publikasjonskode B-0501 B). Etter praksis er det likevel en viss anledning for statsråden til å gi supplerende opplysninger skriftlig i form av brev eller muntlig til komiteene eller i stortingsmøte.

Hvis komiteen gjennom brev til statsråden ber om ytterligere opplysninger i en sak, kan opplysningene normalt gis i brev som adresseres til komiteen. Dette gjelder selv om opplysningene er av en slik karakter at de kan sies å ha betydning for oppfyllelse av statsrådens opplysningsplikt overfor Stortinget. Den informasjonen som gis som svar på komiteens spørsmål, må regnes som gitt til Stortinget, idet samtlige representanter har anledning til å gjøre seg kjent med innholdet i brevet som er sendt til komiteen. I praksis vil stortingskomiteen dessuten, så langt den finner det ønskelig, gjøre brevet kjent gjennom å ta det inn som vedlegg til komité­innstillingen i saken eller referere relevante deler av brevet i innstillingen.

Statsråden kan også av eget tiltak gjennom brev supplere saksfremlegget. Brev kan benyttes hvis det er tale om trykkfeil og andre mindre feil, og i begrenset utstrekning ut over dette hvis opplysningene av særlige grunner ikke hensiktsmessig kan gis i en proposisjon eller melding. Se heftet «Om statsråd» punkt 3.13.2 (Statsministerens kontor, publikasjonskode B-0501 B) med nærmere omtale av når brev kan benyttes. Brevet adresseres til Stortingets presidentskap. Presidentskapet vil ved mottak vurdere om brevets innhold er av en slik art at det kan behandles av komiteen og Stortinget uten ny proposisjon eller melding. Det vises til punkt 7.2 i heftet her om formalia (underskrift, kopi mv.). Se også punkt 7.6.

Når innstilling i saken er avgitt, må et eventuelt brev adresseres til Stortingets presidentskap.

Opplysningsplikten kan ikke oppfylles ved at det gis opplysninger til enkeltrepresentanter, partigrupper, komitéfraksjoner eller lignende. Omvendt vil feil mv. i det som kommuniseres til disse, ikke innebære brudd på opplysningsplikten. Tilsvarende gjelder for korrespondanse med Stortingets utredningsseksjon.

Opplysningsplikten oppfylles både gjennom muntlige og skriftlige utsagn. Både av alminnelige ryddighetsgrunner og for å sikre at nødvendige opplysninger er tilgjengelig for hele Stortinget, bør supplerende opplysninger til en sak som er til behandling i Stortinget og som formidles via komiteen (eller via presidentskapet), som utgangspunkt gis skriftlig. FO legger imidlertid selv opp til at opplysninger kan gis muntlig (se særlig FO § 27 om høringer). I særlige tilfeller kan det da være hensiktsmessig at nye opplysninger som gis muntlig til komiteen og som kan ha betydning for oppfyllelse av opplysningsplikten, bekreftes skriftlig i brevs form.

Det følger av sakens natur at opplysninger som gis under debattene i Stortinget, er muntlige. Men her vil en i ettertid kunne se av referatene hva som ble lagt frem.

Opplysninger i en sak som regjeringen legger frem for Stortinget, må senest være gitt før Stortinget treffer vedtak eller på annen måte avslutter behandlingen av saken. Det vil i praksis si under Stortingets debatt om saken (i lovsaker under siste gangs behandling av saken). Det kan her være tale om supplerende opplysninger til det saksfremlegget som allerede foreligger. I den grad det er praktisk mulig, bør statsråden sørge for at Stortinget får de nødvendige supplerende eller korrigerende opplysninger i rimelig tid før komiteen avgir innstilling i saken.

Selv om en proposisjon eller melding inneholdt alle nødvendige opplysninger da dokumentet ble fremmet, kan den etterfølgende utviklingen føre til behov for at det gis utfyllende eller korrigerende opplysninger.

8.2.3 Grunnloven § 82 annet punktum om alminnelig plikt til ikke å gi uriktige eller villedende opplysninger til Stortinget eller dets organer

Etter Grunnloven § 82 annet punktum gjelder et alminnelig forbud mot at et regjeringsmedlem fremlegger uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer. Kravet gjelder altså uavhengig av om en sak er lagt frem, det vil si uavhengig av om regjeringen har fremmet en proposisjon eller melding. Bestemmelsen har sin fremste betydning der regjeringen ikke har lagt frem en proposisjon eller melding til Stortinget. Dette kan omfatte ulike (men delvis overlappende) tilfeller:

  • Saker som er fremmet/tatt opp på initiativ fra stortingsrepresentanter (representantforslag)
  • Spørsmål (muntlig spørretime, både «ordinær» og «spontan», spørsmål til skriftlig besvarelse)
  • Interpellasjoner
  • Redegjørelser etter FO § 45
  • Melding om rikets tilstand og trontalen (se Grunnloven § 74 første ledd)
  • Høringer (i komiteen) utenom saker som regjeringen har fremlagt
  • Konsultasjoner som nevnt i punkt 8.2.1

Også der det er fremmet proposisjon eller melding, kan bestemmelsen få betydning. Det kan tenkes at visse opplysninger strengt tatt ikke er «nødvendige» for Stortingets behandling av saken, men at de likevel legges frem, og at de er uriktige eller villedende.

Alternativet «uriktige» har et relativt presist avgrenset innhold, mens det i større grad beror på en vurdering når en opplysning kan anses å være «villedende». Annet punktum stiller ikke i seg selv krav til omfanget av opplysninger som må legges frem for Stortinget. Det er heller, ut over et krav om korrekte (ikke uriktige) opplysninger, et krav om fullstendighet for de opplysningene som faktisk legges frem, ved at de fremlagte opplysningene ikke må være egnet til å gi et misvisende bilde i den sammenhengen de inngår.

Kravene til fullstendighet vil kunne variere med sammenhengen, blant annet om opplysningene inngår som del av en redegjørelse, besvarelse av spørsmål etter en av Stortingets spørreordninger, besvarelse av en interpellasjon mv., se nærmere Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 43. Det utvalget som vurderte forslaget til bestemmelse, uttrykte «tilbakeholdenhet» med å grunnlovfeste en vidtrekkende opplysningsplikt i tilfeller der regjeringen ikke selv legger frem en sak (proposisjon eller melding), og viste til at det ville være andre mekanismer som kan ivareta Stortingets informasjons-behov, se Dok. nr. 19 (2003–2004) s. 16.

Til forskjell fra første punktum, som bare gjelder for de sakene regjeringen legger frem, gjelder kravet etter annet punktum ikke bare overfor Stortinget, men også «dets organer». Det omfatter først og fremst komiteene, men vil også omfatte presidentskapet når det forbereder saker for Stortinget. Derimot omfattes i denne sammenheng ikke eksterne organer for Stortinget, for eksempel Sivilombudsmannen, Riksrevisjonen, EOS-utvalget og parlamentariske granskingskommisjoner (se punkt 12.5 om disse). Heller ikke Stortingets utredningsseksjon er omfattet.

8.2.4 Om retting av feil

Hvis det er begått feil som berører statsrådens opplysningsplikt overfor Stortinget, bør feilen så snart som praktisk mulig rettes opp.

Om håndteringen av feil i proposisjoner og meldinger vises det til heftet «Om statsråd» punkt 3.13 (Statsministerens kontor, publikasjonskode B-0501 B).

Retting av feil i brev som besvarer spørsmål fra en komité, kan skje i nytt brev til komiteen eller muntlig i stortingsdebatten i saken. Det vises til punkt 7.3 særskilt om fremgangsmåten ved sending av brev til Stortingets fagkomiteer.

Om håndteringen dersom det begås feil ved besvarelse av spørsmål eller interpellasjoner, vises det til punkt 5.5.

8.2.5 Følger av feil som berører opplysningsplikten

De fleste feil som berører opplysningsplikten, får ikke noen særskilte konsekvenser. Er det for eksempel gitt uriktige opplysninger i en proposisjon, og opplysningene er korrigert i et rettebrev slik at feilen ikke får betydning for Stortingets behandling av saken, vil feilen normalt ikke foranledige noen reaksjon i Stortinget. Ved eventuelle reaksjoner i tilknytning til feil på opplysningsplikten blir det i praksis først og fremst spørsmål om parlamentarisk ansvarliggjøring ved kritikk – i ytterste fall vedtak om mistillit – mot statsråden for hva han eller hun etter en politisk vurdering skulle ha brakt til Stortingets kunnskap.

Med sikte på grovere brudd på opplysningsplikten etter Grunnloven § 82 er det gitt en straffebestemmelse i lov 5. februar 1932 nr. 1 om ansvar for handlinger som påtales ved Riksrett (ansvarlighetsloven) § 9 annet ledd. Ifølge bestemmelsen straffes det medlem av statsrådet som misligholder sin opplysningsplikt overfor Stortinget, med bøter eller med fengsel inntil fem år. Formuleringen «opplysningsplikt overfor Stortinget» er en direkte henvisning til de rettslige pliktene som følger av Grunnloven § 82, se Dok. nr. 19 (2003–2004) s. 32. Ut over dette er ordet «misligholder» ment å indikere en terskel slik at bare grovere brudd på opplysningsplikten kan straffes, se Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 49. Etter lovens § 4 er skyldkravet uaktsomhet.

8.3 Stortingets rett til dokumentinnsyn (Grunnloven § 75 bokstav f)

Grunnloven § 75 bokstav f gir Stortinget rett til å kreve innsyn i alle «offentlige Indberetninger og Papirer». Visse nærmere regler er gitt i FO § 50. Retten etter Grunnloven § 75 bokstav f har ikke vært benyttet i nyere tid. I praksis får i stedet Stortingets komiteer, som ledd i sin saksforberedelse, innsyn etter anmodning til departementene, basert på den praksis som er beskrevet i punkt 9.2.

Retten etter Grunnloven § 75 bokstav f omfatter som utgangspunkt ethvert dokument som angår offentlige spørsmål, eller, som det nå er uttrykt i FO § 50, «ethvert dokument som er i regjeringens eller den underliggende forvaltningens besittelse, og som er utarbeidet eller innhentet som ledd i offentlig virksomhet». Dokumenter av rent privat karakter faller utenfor bestemmelsen. Tilsvarende gjelder dokumenter som utelukkende har tilknytning til partipolitisk virksomhet, selv om dokumentet fysisk skulle befinne seg i forvaltningen.

Det er i teori og praksis enighet om at forvaltningsloven § 13 om taushetsplikt av hensyn til private interesser (personlige forhold og forretningshemmeligheter), ikke begrenser innsynsretten etter § 75 bokstav f. Det ligger nær å anta at det samme som utgangspunkt gjelder også for andre lovbestemte regler om taushetsplikt, selv om det etter omstendighetene ikke kan utelukkes at det er grunnlag for nyanser.

Spørsmålet om andre mulige begrensninger i innsynsretten er drøftet i Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 12, se Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 33–36. I forarbeidene til den tidligere FO § 49 a (nå § 50) bygget flertallet på at «Stortinget basert på en flertallsbeslutning i plenum, må kunne kreve innsyn i … alle dokumenter, inkludert regjeringsnotater mv.». Det samme flertallet understreket imidlertid at «en slik kompetanse kun bør benyttes i helt ekstraordinære tilfeller», se Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 12. Det foreligger ikke noen praksis som mer definitivt avklarer spørsmålet om begrensninger i innsynsretten etter Grunnloven § 75 bokstav f.

Retten etter Grunnloven § 75 bokstav f ligger bare til det samlede Stortinget, etter at det er truffet vedtak om å kreve innsyn. Stortingskomiteene må basere innsynet på den praksis som er beskrevet i punkt 9.2. Retten ligger heller ikke til partigrupper i Stortinget, enkelt­representanter eller et visst mindretall av representantene.

Det har vært reist spørsmål om retten etter Grunnloven § 75 bokstav f kan delegeres til en stortingskomité (eller om et mindretall i Stortinget skal ha en tilsvarende innsynsrett), se uenigheten i Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 38–39. Stortinget har uansett gått imot slik delegering, se Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 12.

8.4 Rett til å innhente forklaringer (Grunnloven § 75 bokstav h)

Etter Grunnloven § 75 bokstav h kan Stortinget innkalle «Enhver» til å møte i Stortinget i «Statssager». FO § 49 gir nærmere regler om slik innkalling. Med møteplikten følger forklaringsplikt (se lov 3. august 1897 nr. 2 om straffesanksjoner i den forbindelse). Retten etter Grunnloven § 75 bokstav h har ikke vært benyttet siden 1933.

I utgangspunktet var grunnlovsbestemmelsen nødvendig for at Stortinget skulle kunne innkalle regjeringsmedlemmer til å svare for Stortinget, men retten omfatter både statsråder, embets- og tjenestemenn og privatpersoner. Spørsmålet om å bruke innkallingsretten har vært reist i ulike sammenhenger også i nyere tid. Muligheten for tvangsinnkalling bidrar til å effektivisere frivillige ordninger for innkalling til, og gjennomføring av, høringer (se kapittel 11).

Innkallingsretten etter Grunnloven § 75 bokstav h er lagt til Stortinget. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har gitt uttrykk for at retten ikke kan delegeres til en komité, se Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 9.

I praksis innhenter komiteene informasjon ved muntlige forklaringer mv., først og fremst gjennom systemet for komitéhøringer, se FO § 27. FO § 27 pålegger ikke noen en plikt til å møte for Stortingets komiteer, men Stortingets innkallingsrett kan som nevnt ovenfor bidra til at de innkalte velger å møte for komiteen.

Ved innkalling av embets- og tjenestemenn (etter vedtak i Stortinget ­eller etter anmodning fra en komité) oppstår det en del spesielle problem­stillinger. Noen slike er omtalt i et notat fra Justisdepartementets lov­avdeling (snr. 95/8307 E). I notatet vises det også videre til et tidligere notat fra lovavdelingen (jnr. 1644/73 E). Utdrag fra lovavdelingens notat fra 1995 er publisert på Justis- og beredskapsdepartementets nettsider på www.regjeringen.no.

Til toppen
Til dokumentets forside