Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Om forholdet til Stortinget

Til innholdsfortegnelse

12 Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen

12.1 Innledning

Grunnloven legger opp til en ansvars- og oppgavedeling der Stortinget gir de generelle rammene for den utøvende makts virksomhet særlig gjennom lovgivning og bevilgninger, og der Stortinget i etterkant kontrollerer om regjeringen og forvaltningen har holdt seg innenfor disse rammene. «Kontroll» kan i denne sammenheng defineres som etterfølgende gransking, vurdering og reaksjon – til forskjell fra den styringen Stortinget driver i forkant, først og fremst gjennom lov- og budsjettvedtak. I praksis vil behandlingen av én og samme sak ofte ha elementer både av styring og kontroll.

Kontrollen kan angå lovligheten av det regjeringen og forvaltningen gjør, men også mer skjønnsmessig (politisk) kontroll. Kontrollen skjer delvis ved Stortinget og stortingsorganene selv og delvis ved eksterne parlamentariske organer, blant annet Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen. Stortingets kontroll har to hovedformål.

For det første skal den avdekke eventuelle forhold av betydning for regjeringens og den enkelte statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar (se punkt 12.6.1 om ansvarsbegrepet). For det andre skal kontrollen avdekke eventuelle feil og mangler i forvaltningen, med sikte på å forbedre forvaltningen.

Spørsmålet om hvor langt Stortinget bør gå i å rette sin kontrollvirksomhet mot den underliggende forvaltningen og embetsverket, har vært drøftet. Under behandlingen av Frøiland-utvalgets innstilling uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen (Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 8):

«Komiteen viser til at regjeringen i vårt system står konstitusjonelt og politisk ansvarlig overfor Stortinget, mens Stortingets ansvar blant annet er å sikre at regjeringen følger opp Stortingets vedtak. I forhold til embetsverket og den underliggende forvaltning, står disse til ansvar overfor regjeringen, ikke Stortinget. Etter komiteens syn er dette viktige prinsipper som bør bevares og beskyttes.»

Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte dessuten følgende om kontrollfunksjonen (Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 8):

«Komiteen vil understreke at Stortingets kontroll med regjering og forvaltning skal være en kontroll av de disposisjoner som er foretatt og hvor ren partipolitisk virksomhet må legges til side. Uten klare spilleregler i så måte vil kontrollkomiteen lett bli en arena for eller mot den sittende regjering og derved undergrave den viktige opp-gave komiteen er satt til å ivareta.»

For å styrke Stortingets mulighet til å drive effektiv kontroll med regjeringen, er det de senere årene innført visse mindretallsrettigheter i Stortinget (se punkt 12.6.1 om konstitusjonelt ansvar) og komiteene (særlig kontroll- og konstitusjonskomiteen, se punkt 12.3 nedenfor).

Stortingets kontroll med regjering og forvaltning ble i Stortinget senest drøftet prinsipielt på bakgrunn av Frøiland-utvalgets innstilling (se særlig Dok. nr. 14 (2002–2003), se Innst. S. nr. 210 (2002–2003)). Utredningen har på sentrale punkter ført til endringer både i Grunnloven, lovgivningen og Stortingets forretningsorden.

Endringer i Grunnloven, lovgivningen og i Stortingets forretningsorden skjedde videre særlig på grunnlag av Dok. nr. 19 (2003–2004), Dok. nr. 12:1 (2003–2004), se Innst. S. nr. 94 (2006–2007), Dok. nr. 8:22 (2006–2007), se Innst. O. nr. 38 (2006–2007) og Dok. nr. 8:20 (2006–2007), se Innst. S. nr. 107 (2006–2007).

12.2 Sentrale bestemmelser om Stortingets egen kontroll

12.2.1 Innledning

Flere sentrale enkeltbestemmelser i Grunnloven dreier seg om Stortingets tilgang til informasjon, som ofte står sentralt i kontrollsaker. Dokumentinnsynsretten (Grunnloven § 75 bokstav f), innkallingsretten med tilhørende forklaringsplikt (Grunnloven § 75 bokstav h) og regjeringens opplysningsplikt (Grunnloven § 82) inngår i dette bildet.

Enkelte bestemmelser peker mer direkte mot konkrete kontrolloppgaver for Stortinget. Det gjelder bestemmelsene om gjennomgåelsen av statsrådsprotokollene (Grunnloven § 75 bokstav f) og om fremleggelse av inngåtte traktater (Grunnloven § 75 bokstav g). De spesielle bestemmelsene om oppsyn med rikets pengevesen (Grunnloven § 75 bokstav c) og om revisjon av midlertidige pensjoner med videre (Grunnloven § 75 bokstav i) har mindre interesse her.

Andre bestemmelser som har nær forbindelse med Stortingets kontroll med forvaltningen, er regler om parlamentarismen (Grunnloven § 15), regjeringsmedlemmenes protestplikt og monarkens ansvarsfrihet (Grunnloven § 30 tredje ledd, se § 5), regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget (Grunnloven § 82) og reglene om Riksretten (Grunnloven §§ 86 og 87). I tillegg til reglene om kontroll i Grunnloven er det gitt regler om kontroll og ansvar i lovs form. Viktige regler finner vi i ansvarlighetsloven og riksrettergangsloven.

Ordningen med spørsmål og interpellasjoner (FO §§ 68, 70, 71, 72 og 73) (se kapittel 5) nyttes også ofte med kontroll for øyet. FO har også ellers en rekke bestemmelser som angår Stortingets kontrollfunksjon. Noen av de mest sentrale omtales nedenfor.

12.2.2 Stortingets dokumentinnsynsrett (Grunnloven § 75 bokstav f)

Det tilkommer Stortinget å la seg forelegge «alle offentlige innberetninger og papirer». Bestemmelsen er uttrykk for en dokumentinnsynsrett for det samlede Stortinget. Det vises til punkt 8.3 for omtale.

12.2.3 Rett til å innhente forklaringer (Grunnloven § 75 bokstav h)

Det samlede Stortinget kan innkalle enhver til å forklare seg i statssaker. Med møteplikten følger forklaringsplikt. Det vises til punkt 8.4 for nærmere omtale.

12.2.4 Gjennomgåelse av statsrådsprotokollene (Grunnloven § 75 bokstav f)

Gjennomgåelsen av statsrådsprotokollene er et middel til å føre kontroll med regjeringens beslutninger. Bestemmelsen må ses i sammenheng med Grunnloven § 28, som krever at alle saker om «embetsutnevnelser» og generelt «andre saker av viktighet» skal avgjøres av Kongen i statsråd, se heftet «Om statsråd» kapittel 2 (Statsministerens kontor, publikasjonskode B-0501 B).

Selv om Stortinget til enhver tid kan kreve å få statsrådsprotokollene oversendt, er det normale at protokollene oversendes rutinemessig og samlet to ganger i året. Protokollene gjennomgås i første omgang av kontroll- og konstitusjonskomiteen, som avgir innstilling til Stortinget (FO § 14 nr. 9 bokstav a).

Nærmere retningslinjer for hvordan protokollene skal utarbeides, hva de skal inneholde, og når de skal oversendes, fremgår av heftet «Om statsråd» kapittel 16 (Statsministerens kontor, publikasjonskode B-0501 B).

Dersom Stortinget ønsker å få informasjon om beslutninger truffet av statsråder i egenskap av departementssjef, må andre virkemidler benyttes, som for eksempel spørsmål og interpellasjoner, kontroll- og konstitusjonskomiteens adgang til å ta opp saker av eget initiativ, eventuelt retten til dokumentinnsyn (Grunnloven § 75 bokstav f).

12.2.5 Gjennomgåelse av inngåtte traktater (Grunnloven § 75 bokstav g)

I utgangspunktet er det Kongen som har myndighet til å inngå traktater. Med traktater menes her folkerettslig bindende avtaler mellom Norge og andre stater/internasjonale organisasjoner (Grunnloven § 26 første ledd). Gjelder traktaten en sak av «stor viktighet», eller hvis iverksettelsen av traktaten etter Grunnloven eller konstitusjonell sedvanerett er avhengig av ny lov eller stortingsbeslutning, kan traktaten likevel først bli bindende når Stortinget har samtykket til dette (Grunnloven § 26 annet ledd). For å sikre Stortingets kontroll med Kongens bruk av kompetansen til å binde Norge folkerettslig, er det fastsatt at alle traktater som Kongen har inngått, skal meddeles Stortinget (Grunnloven § 75 bokstav g). I dag omfatter dette også traktater som er inngått med internasjonale organisasjoner, selv om ordlyden i Grunnloven § 75 bokstav g bare nevner «fremmede makter». Bestemmelsen innebærer at alle traktater som Kongen har inngått på vegne av staten, skal meddeles, ikke bare de traktatene som må forelegges Stortinget for samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd. Gjennomgåelsen sikrer Stortinget kontroll med blant annet at regjeringen har overholdt plikten til å innhente samtykke. De øvrige departementene skal hvert år melde fra til Utenriksdepartementet ved Traktatregisteret om folkerettslige avtaler under deres fagområde som har trådt i kraft for Norge for det gjeldende år. Utenriksdepartementets rettsavdeling utarbeider på grunnlag av dette og egne opplysninger en oversikt over de overenskomster (folkerettslige avtaler) som er inngått med fremmede makter eller internasjonale organisasjoner (traktatforelegget) for det gjeldende år, og dette sendes til Stortinget. Foreleggelse av overenskomster om utviklingshjelp (bistandsforelegget) og foreleggelse av EØS-saker foretas separat fra traktatforelegget.

Det er utenriks- og forsvarskomiteen som behandler oversikten og avgir innstilling til Stortinget i saken (FO § 14 nr. 12).

12.3 Kontroll- og konstitusjonskomiteen

12.3.1 Innledning

Myndigheten til å utøve kontroll med forvaltningen, og i den forbindelse til å ta opp og å avslutte saker, ligger etter Grunnloven som utgangspunkt til det samlede Stortinget. I praksis skjer mye av arbeidet med saksforberedelse, her som ellers, i komiteene. Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité spiller en sentral rolle i Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen, noe som er bakgrunnen for de særreglene som etter FO gjelder for komiteen på visse punkter.

12.3.2 Oppgaver

Etter FO § 14 nr. 9 er kontroll- og konstitusjonskomiteens saker: Grunnlovssaker, valglovgivning og bevilgninger til Stortinget og til Det Kongelige Hus. Saker om Stortingets kontroll med forvaltningen, se § 15 første ledd. Saker der Stortinget skal ta stilling til hvorvidt konstitusjonelt ansvar skal gjøres gjeldende, herunder om Stortingets ansvarskommisjon skal anmodes om å foreta nødvendige undersøkelser for å klarlegge grunnlaget for slikt ansvar, se § 15 annet og tredje ledd og § 44. Komiteen skal også gjennomgå og gi innstilling til Stortinget om:

a) statsrådets protokoller mv., se Grunnloven § 75 bokstav f,

b) regjeringens årlige melding om oppfølgingen av stortingsvedtak som inneholder en anmodning til regjeringen, og om behandlingen av ­representantforslag som er vedtatt oversendt regjeringen til utredning og uttalelse,

c) dokumenter fra Riksrevisjonen, og andre saker om Riksrevisjonens virksomhet,

d) meldinger fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen, og andre saker om ombudsmannens virksomhet,

e) meldinger fra Ombudsmannsnemnda for Forsvaret,

f) meldinger fra Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste, og andre saker om utvalgets virksomhet, og

g) rapporter fra Stortingets ansvarskommisjon og stortingsoppnevnte granskingskommisjoner.

De fleste sakene komiteen behandler, er kontrollsaker. Som kontrollsak regnes alle saker som behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen, med unntak av saker som gjelder grunnlovsendring, bevilgninger eller valglovgivning.

12.3.3 Initiativretten

Som hovedregel kan ikke Stortingets komiteer behandle andre saker enn dem som er oversendt fra Stortinget (FO § 22 syvende ledd). De må avgi innstilling i de sakene som er oversendt fra Stortinget (FO § 23).

Kontroll- og konstitusjonskomiteen får de fleste av kontrollsakene oversendt fra Stortinget. På noen områder har imidlertid komiteen anledning til å ta opp saker av eget tiltak, eller til å foreta visse skritt før komiteen eventuelt åpner sak. Komiteen har også en viss myndighet til å avslutte behandlingen av et saksforhold uten at det formelt er åpnet sak, og uten at Stortingets plenum har vært involvert.

For det første kan komiteen anmode en statsråd om å fremskaffe ønskete opplysninger om forhold som omfattes av Stortingets kontroll med forvaltningen (FO § 15 første ledd). Det vises til punkt 12.3.5 nedenfor.

For det andre kan komiteen ta opp sak om hvorvidt konstitusjonelt ansvar (ansvar for Riksretten) skal gjøres gjeldende (FO § 15 annet ledd). Også andre komiteer kan, i forbindelse med en sak som de har til behandling, ta opp spørsmålet om konstitusjonelt ansvar, men utkast til innstilling skal i tilfelle forelegges kontroll- og konstitusjonskomiteen til uttalelse (FO § 15 fjerde ledd).

For det tredje kan komiteen på eget initiativ fremlegge forslag om at Stortinget nedsetter en granskingskommisjon (FO § 19 annet ledd annet punktum).

12.3.4 Mindretallsrettigheter

Kontroll- og konstitusjonskomiteen skiller seg også fra de øvrige komiteene ved at et mindretall i komiteen har enkelte særrettigheter. Et mindretall på en tredjedel av komitémedlemmene kan beslutte at det skal settes i verk undersøkelser i forvaltningen eller kreve at komiteen av eget tiltak tar opp en sak om konstitusjonelt ansvar (FO § 15 første og annet ledd).

På lik linje med de andre komiteene kan en tredjedel av medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen kreve at det skal avholdes høringer i en sak og beslutte hvem som skal anmodes om å møte til høring. For de andre fagkomiteene kan en beslutning om å avholde høringer som bare er støttet av et mindretall av komitémedlemmene, ved beslutning i samme møte av et mindretall på minst en tredjedel av komiteens medlemmer, bringes inn for presidentskapet til avgjørelse (FO § 27 første ledd). Denne bestemmelsen gjelder derimot ikke for kontroll- og konstitusjonskomiteen. For høringer i kontrollsaker gjelder et eget reglement for åpne kontrollhøringer. Det vises til kapittel 11 om høringer.

For at gyldig komitévedtak skal komme i stand, må minst tre femtedeler av medlemmene ha vært til stede og avgitt stemme (FO § 26 første ledd).

12.3.5 Undersøkelser i forvaltningen

Før komiteen eventuelt åpner sak og foretar mer formaliserte undersøkelser, vil det første skrittet i praksis være en mindre formalisert prosedyre i form av skriftlig henvendelse til den ansvarlige statsråden med anmodning om å fremskaffe ønskede opplysninger (FO § 15 første ledd). Statsråden utarbeider så et svar med sin utredning/vurdering. Hvis komiteen finner svarene tilfredsstillende, avsluttes det hele uformelt i komiteen uten at Stortinget involveres. Hvis ikke, kan komiteen stille flere spørsmål som ledd i sin mindre formaliserte prosedyre.

Komiteen har i brev (3. juni 2010) til Statsministerens kontor gitt uttrykk for at en ukes svartid synes å være en rimelig svarfrist ved besvarelse av slike henvendelser. Dersom dette ikke vil være tilstrekkelig tid til å utarbeide et adekvat svar, ønsker komiteen at det sendes et foreløpig svar med opplysninger om når henvendelsen vil bli endelig besvart.

Enkelte ganger er det en ganske omfattende brevveksling mellom den aktuelle statsråden og komiteen før komiteen på egen hånd beslutter formløs avslutning, eller den beslutter å «åpne sak». Det siste innebærer at komiteen formelt tar saken opp til behandling og avgir innstilling til Stortinget. Normalt blir det avholdt kontrollhøring (se punkt 11.3 om kontrollhøringer). Avslutningsvis debatteres saken i Stortinget.

12.4 Kontroll gjennom fagkomiteene

Selv om kontroll- og konstitusjonskomiteen spiller en sentral rolle i Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen, har også fagkomiteene en viktig oppgave i å følge opp på eget fagfelt, blant annet ved å se til at vedtak er gjennomført. Dette skjer blant annet gjennom behandlingen av departementenes budsjettproposisjoner. I departementenes budsjettproposisjoner skal det redegjøres for resultater oppnådd tidligere år. I mange tilfeller gir også departementene tilbakemelding på Stortingets anmodningsvedtak i departementenes budsjettproposisjoner, se punkt 4.6.2.

Også i andre komiteer enn kontroll- og konstitusjonskomiteen gjelder de særskilte reglene om kontrollhøringer når det avholdes åpen høring og den har som formål å klarlegge eller vurdere et tidligere faktisk begivenhetsforløp. Det vises til omtale av reglementet for åpne kontrollhøringer i punktene 11.1 og 11.3.

Som nevnt i punkt 12.3.3 kan også andre komiteer, i forbindelse med en sak som de har til behandling, ta opp spørsmålet om konstitusjonelt ansvar, men utkast til innstilling skal i tilfelle forelegges kontroll- og konstitusjonskomiteen til uttalelse (FO § 15 fjerde ledd).

12.5 Stortingets eksterne kontrollorganer

12.5.1 Innledning

Stortinget har etter hvert opprettet flere eksterne organer som på vegne av Stortinget fører kontroll med regjeringen og forvaltningen. Disse organene er administrativt og organisatorisk underlagt Stortinget og rapporterer dit. Den løpende kontrollvirksomheten utøves imidlertid uavhengig av Stortinget. De dokumentene som de eksterne organene avgir til Stortinget som ledd i sin kontrollvirksomhet, inngår som del av Stortingets kontroll med forvaltningen. Alle dokumenter fra eksterne kontrollorganer behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen, som avgir innstilling til Stortinget (FO § 14 nr. 9).

For tiden har Stortinget fem permanente eksterne kontrollorganer: Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen), Stortingets EOS-utvalg, Ombudsmannen for Forsvaret og Ombudsmannen for sivile vernepliktige. De tre første organene blir omtalt nedenfor. I tillegg kan Stortinget opprette parlamentariske granskingskommisjoner i enkelttilfeller, se punkt 12.5.5.

12.5.2 Riksrevisjonen

Riksrevisjonen er det eldste og største av Stortingets eksterne kontrollorganer. Stortingets kontroll med at fellesskapets midler og verdier blir brukt og forvaltet slik Stortinget har bestemt, er en sentral del av Stortingets virksomhet. Denne delen av kontrollen henger nøye sammen med Stortingets rolle som lovgivende og bevilgende myndighet.

Det rettslige grunnlaget for Riksrevisjonens virksomhet er Grunnloven § 75 bokstav k, lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen (riksrevisjonsloven) og instruks om Riksrevisjonens virksomhet, fastsatt av Stortinget 11. mars 2004. Virksomheten har i dag i overkant av 500 ansatte. Lederen i riksrevisorkollegiet er Riksrevisjonens daglige leder.

De viktigste oppgavene til Riksrevisjonen fremgår av riksrevisjonsloven § 9 og omfatter det å:

  • revidere statsregnskapet og alle regnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre myndigheter som er regnskapspliktige til staten (regnskapsrevisjon)
  • kontrollere forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. (selskapskontroll)
  • gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon)

Riksrevisjonen kan dessuten gi veiledning til forvaltningen i spørsmål om regnskap og økonomi.

Viktige, utfyllende bestemmelser om Riksrevisjonens arbeidsoppgaver fremgår av instruksen for Riksrevisjonens virksomhet fastsatt av Stortinget 11. mars 2004.

I tillegg til disse alminnelige oppgavene kan Stortinget pålegge Riksrevisjonen å sette i gang særlige undersøkelser.

Som ledd i sin virksomhet kan Riksrevisjonen kreve fremlagt den informasjonen og iverksette de undersøkelsene den finner nødvendig, se riksrevisjonsloven § 12. Retten til informasjon gjelder i utgangspunktet overfor så vel embetsverk som politisk ledelse. Det er imidlertid viktig å være klar over at r-notater ikke skal overleveres til Riksrevisjonen, se kapittel 10 i heftet «Om r-konferanser» (Statsministerens kontor, publikasjonskode B-0504 B). Riksrevisjonen har i mars 2010 utgitt en «Veiledning for praktisering av dokumentinnsyn i samsvar med lov og instruks for Riksrevisjonen». Veiledningen er tilgjengelig på www.riksrevisjonen.no. Fra tid til annen kan det oppstå uenighet om rekkevidden av innsyns-retten. Riksrevisjonen har i den nevnte veilederen gitt uttrykk for sitt syn på hvilken prosedyre som bør følges i tilfelle slik uenighet.

Det er særskilte bestemmelser om utsatt innsyn for saksdokumenter som er utarbeidet av eller til Riksrevisjonen i saker som den vurderer å legge frem for Stortinget som ledd i den konstitusjonelle kontrollen (riksrevisjonsloven § 18 annet ledd og offentleglova § 5 annet ledd). Her gjelder innsynsretten først når saken er mottatt i Stortinget. Riksrevisjonen varsler vedkommende forvaltningsorgan om at saken er av en slik art. Er en slik sak ferdigbehandlet uten at den vil bli oversendt Stortinget, inntrer offentlighet når Riksrevisjonen har varslet forvaltningsorganet om at saken er ferdigbehandlet. Innsynskrav avgjøres deretter etter de vanlige reglene i offentleglova.

Som ledd i sin kontroll kan Riksrevisjonen få oversendt dokumenter som har vært utarbeidet til den interne saksforberedelsen i departementene, også dokumenter som kan unntas fra allmennhetens innsynsrett etter offentleglova. Slik oversendelse til Riksrevisjonen medfører ikke i seg selv at dokumentene taper sin interne karakter (Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 131).

I tillegg til at Riksrevisjonen kan kreve fremlagt informasjon, har departementene og de statlige virksomhetene og selskapene som ligger under Riksrevisjonens kontroll, plikt til av eget tiltak å sende Riksrevisjonen informasjon og dokumenter så langt dette følger av loven og instruksen.

Riksrevisjonen skal avgi rapport om resultatene av sin revisjon til Stortinget (riksrevisjonsloven § 11). Den årlige rapporten (Dokument 1) skal utformes som en revisjonsberetning til foregående års statsregnskap og underliggende virksomheters regnskap. Ellers skal Riksrevisjonen rapportere fortløpende til Stortinget om gjennomførte forvaltningsrevisjoner (Dokument 3-rapporter). Før en sak rapporteres til Stortinget, skal Riksrevisjonens bemerkninger forelegges ansvarlig statsråd til uttalelse (riksrevisjonsloven § 11 og instruksen §§ 15, 16 og 17).

12.5.3 Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)

I likhet med Riksrevisjonen kan Sivilombudsmannen sies å utføre en kontroll med forvaltningen på oppdrag fra Stortinget.

Ombudsmannen er et personlig verv, og ombudsmannen står selv ansvarlig for virksomheten. Ombudsmannens kontor består i dag av om lag 30 jurister, inkludert ombudsmannen.

Det rettslige grunnlaget for Sivilombudsmannens virksomhet er i dag Grunnloven § 75 bokstav l, lov 22. juni 1962 nr. 8 (sivilombudsmannsloven) og instruks fastsatt av Stortinget 19. februar 1980. Ombudsmannsordningen skal dels bidra til å hindre at det blir øvet urett mot borgerne fra forvaltningens side (sivilombudsmannsloven § 3), dels bidra til å gjøre forvaltningen bedre. Den kontrollen ombudsmannen fører med forvaltningen, er av rettslig karakter. Dette kommer særlig til uttrykk ved beskrivelsen av formålet bak ombudsmannsordningen i ombudsmannsloven § 3 (hindre «urett»). Et viktig prinsipp er at ombudsmannens kontroll med forvaltningen skal være etterfølgende. Forvaltningen skal selv få anledning til å rette feil og ordne sitt forhold til borgerne.

Ombudsmannens arbeidsområde omfatter hele den offentlige forvaltning, også kommunene. Virksomheten omfatter ikke saker som har vært behandlet av Kongen i statsråd, og ut fra praksis heller ikke saker som skal behandles av Kongen i statsråd. Her fører Stortinget selv direkte kontroll med beslutningene (Grunnloven § 75 bokstav f om gjennomgang av statsrådsprotokollene). Denne kontrollen er omtalt i punkt 12.2.4. Også saker som er tatt til behandling ved domstolene, faller utenfor ombudsmannens kontroll (sivilombudsmannsloven § 4 første ledd bokstav c).

Ombudsmannen kan hos forvaltningen kreve de opplysningene og dokumentene han eller hun trenger for å kunne utføre sitt verv (sivilombudsmannsloven § 7). Ombudsmannen kan imidlertid ikke kreve å få gjøre seg kjent med r-notater eller innholdet i slike. Forvaltningens saksdokumenter utarbeidet eller innhentet under forvaltningens behandling av saken, er ikke offentlige hos ombudsmannen (sivilombudsmannens instruks § 11 nr. 1 tredje punktum). Det er videre fastsatt særskilte regler om taushetsplikt for ombudsmannen og ombudsmannens personale (sivilombudsmannsloven § 9).

Stortinget har forutsatt at ombudsmannens henvendelser skal gis prioritet i forvaltningen. Det betyr at ombudsmannens anmodninger om dokumenter/informasjon, redegjørelser og oppfølging av ombudsmannens uttalelser må gis prioritet. De fristene som ombudsmannen setter, bør så vidt mulig etterkommes. Dersom dette ikke er mulig, må det bes om fristutsettelse.

Ombudsmannen kan uttale sitt syn på de sakene ombudsmannen behandler, men kan ikke treffe bindende avgjørelser. Stortinget har imidlertid forutsatt at forvaltningen retter seg etter ombudsmannens syn, og de anbefalinger ombudsmannen måtte gi.

I Innst. S. nr. 210 (2004–2005) s. 14 uttaler kontroll- og konstitusjonskomiteen følgende:

«Komiteen vil peke på at Sivilombudsmannens konklusjoner formelt sett ikke er rettslig bindende for det forvaltningsorganet ombudsmannen har kritisert. Komiteen vil likevel presisere at det skal svært mye til for at et forvaltningsorgan ikke følger opp Sivilombudsmannens eventuelle kritikk og/eller anbefalinger.»

Praksis har vist at forvaltningen stort sett slutter opp om ombudsmannens uttalelser. Etter omstendighetene kan det likevel være aktuelt for forvaltningen å holde fast ved sitt eget syn, for eksempel når den mener at spørsmålet bør løses gjennom domstolsbehandling.

Ombudsmannen rapporterer årlig om sin virksomhet til Stortinget i form av en melding. Ombudsmannen kan også ellers avgi særskilte meldinger til Stortinget om forsømmelse eller feil av større betydning eller rekkevidde (sivilombudsmannsloven § 12 annet ledd). I praksis har adgangen til å gi særskilt melding sjelden vært benyttet. Begge typer meldinger inngår i Stortingets dokumentserie (se punkt 2.12.4).

Ut fra ombudsmannens vide arbeidsområde og formålet med virksom-heten reiser de sakene som ombudsmannen behandler, sjelden spørsmål om ansvarliggjøring av statsråder.

Verken forvaltningsloven eller offentleglova gjelder for ombudsmannens virksomhet. For allmennhetens innsynsrett er det gitt egne regler (sivilombudsmannsloven § 9).

12.5.4 Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)

EOS-utvalget, som består av sju medlemmer valgt av Stortinget, skal føre løpende kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-tjeneste) som utøves av offentlige myndigheter eller under styring av eller på oppdrag fra offentlige myndigheter. EOS-utvalgets mandat er gitt i lov 3. februar 1995 nr. 7 om kontroll med etterretnings-, over-våkings- og sikkerhetstjeneste, og i instruks, fastsatt av Stortinget 30. mai 1995 nr. 4295, om kontroll med disse tjenestene.

Utvalgets sentrale oppgave er å kontrollere at EOS-tjenestene ikke begår urett mot den enkelte. EOS-tjenestene består i dag av Etterretnings-tjenesten (E-tjenesten), Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA). Også etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste som utføres eller styres av andre offentlige myndigheter, faller inn under kontrollområdet. Utvalget skal påse at disse tjenestene arbeider innenfor rammen av lov, direktiver og ulovfestet rett. Kontrollen med enkeltsaker og operasjoner skal være etterfølgende. Utvalget kan ikke kreve innsyn i departementenes interne dokumenter (§ 10 i instruksen).

Utvalget skal undersøke alle klager fra enkeltpersoner og organisasjoner. Enhver klage eller henvendelse med påstand om at det er begått urett fra tjenestenes side, undersøkes i den eller de tjenestene som klagen retter seg mot.

Utvalget utfører sitt løpende arbeid uavhengig av Stortinget, men det skal hvert år avgi melding til Stortinget om virksomheten. Meldingen inngår i Stortingets dokumentserie (se punkt 2.12.4).

12.5.5 Stortingsoppnevnte granskingskommisjoner

At Stortinget oppnevner egne granskingskommisjoner, er et relativt nytt trekk. Tidligere var det vanlig at oppnevning av granskingskommisjoner i større saker alene lå til regjeringen, riktignok ofte etter påtrykk fra Stortinget. Fra midten av 1980-tallet har Stortinget oppnevnt flere kommisjoner for å granske ulike forhold. Av Stortingets forretningsorden fremgår det nå at Stortinget kan nedsette en granskingskommisjon til å klarlegge eller vurdere et tidligere faktisk begivenhetsforløp (FO § 19 første ledd). Det vanligste er likevel at granskingskommisjoner oppnevnes av regjeringen. Regjeringsoppnevnte granskingskommisjoner omtales ikke her (se om slike NOU 2009: 9 Lov om offentlige undersøkelseskommisjoner).

Granskinger kan ha ulike formål. Formålet kan være å avdekke feil og forsømmelser, og på den måten klarlegge statsrådens ansvar overfor Stortinget. Formålet kan også være å få frem fakta i en sak, for å legge grunnlag for forsoning eller reform, uten spørsmål om statsrådens ansvar.

Det er det samlede Storting som kan nedsette granskingskommisjoner, etter forslag enten fra kontroll- og konstitusjonskomiteen eller en særskilt komité som Stortinget oppnevner (FO § 19 annet ledd). Kontroll- og konstitusjonskomiteen kan fremlegge slikt forslag på eget initiativ.

Stortinget fastsetter granskingskommisjonens sammensetning og mandat. De nærmere retningslinjer og prosedyrer for kommisjonen fastsettes også av Stortinget. Stortinget bør presisere i hvilken grad kommisjonen skal være bundet av de generelle regler og retningslinjer som gjelder for offentlige granskingskommisjoner. I den forbindelse kan det særlig vises til Justisdepartementets regler for granskingskommisjoner (rundskriv G-48/75).

Granskingskommisjonen utfører sitt oppdrag selvstendig og uavhengig av Stortinget, men rapporterer direkte til Stortinget. Mandatet til granskingskommisjonen bør bare åpne for en vurdering av ansvars-forhold dersom Stortinget har behov for bistand til dette (FO § 19 første ledd). Det er kontroll- og konstitusjonskomiteen som avgir innstilling til Stortinget om rapporter fra stortingsoppnevnte granskingskommisjoner. (FO § 14 nr. 9 bokstav g). Før Stortinget foretar en endelig vurdering av rapporten, bør rapporten oversendes regjeringen til skriftlig uttalelse. (FO § 19 femte ledd).

Stortingets innsynsrett gjelder ikke for de parlamentariske granskingskommisjonene (Grunnloven § 75 bokstav f). Det følger av FO § 19 tredje ledd at det alltid bør vurderes om kommisjonen har behov for lovhjemmel for å sikre nødvendig tilgang til opplysninger og dokumenter. Spørsmålet bør reguleres i tilknytning til oppnevningen.

12.6 Parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar

12.6.1 Innledning

Når statsråder bryter, eller beskyldes for å bryte, enten politiske eller juridiske spilleregler, kan det bli spørsmål om å holde dem parlamentarisk eller konstitusjonelt ansvarlig. Det er viktig at begrepene «parlamentarisk» og «konstitusjonelt» ansvar ikke blandes sammen.

Fremstillingen i det følgende begrenser seg til regjeringsmedlemmenes forhold, selv om reglene om det konstitusjonelle ansvaret også omfatter stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere.

Med «parlamentarisk ansvar» menes det ansvaret en (sittende) statsråd pådrar seg overfor Stortinget (parlamentet). Ansvaret er av politisk karakter. Denne ansvarliggjøringen kan få ulike uttrykk. I ytterste konsekvens skjer dette ved at Stortinget i vedtaks form uttrykker mistillit mot et regjeringsmedlem eller hele regjeringen, slik at vedkommende må søke avskjed. Det vises ellers til heftet «Om statsråd» punktene 1.4 og 1.5 (Statsministerens kontor, publikasjonskode B-0501 B) for omtale av enkelte spørsmål knyttet til en regjerings avgang.

Oftest kommer det parlamentariske ansvaret til uttrykk på mindre dramatiske måter, for eksempel i form av kritikk i en komitéinnstilling med påfølgende debatt i Stortinget. Andre muligheter for ansvarliggjøring ligger i Stortingets spørreordninger og interpellasjoner (se kapittel 5). I vid forstand kan det parlamentariske ansvaret sies å dekke «den løpende uformelle kritikk – i alle former» som fremsettes av én eller flere representanter på den parlamentariske arena. Dette spørsmålet er nærmere drøftet i Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 93.

«Konstitusjonelt ansvar» kan defineres mer presist. Med dette menes det rettslige ansvaret ett eller flere regjeringsmedlemmer kan bli ilagt av Riksretten for brudd på «konstitutionelle Pligter». Både straff- og erstatningsansvar er aktuelt.

Begrepet «konstitusjonelt ansvar» brukes også i en annen betydning, for eksempel i utsagnet «Statsråd NN har det konstitusjonelle ansvaret for barnevernområdet». Her siktes det gjerne til det området av regjeringens samlede myndighet som den enkelte statsråden har et særskilt ansvar for å forvalte. Dette området er gjerne knyttet til bestyrelsen av et departement (eller deler av det).

12.6.2 Enkelte saksbehandlingsspørsmål knyttet til spørsmål om konstitusjonelt ansvar (riksrettsansvar)

Etter Grunnloven § 86 dømmer Riksretten i første og siste instans i de sakene som Stortinget anlegger mot regjeringsmedlemmer for straffbart eller annet rettsstridig forhold når det innebærer at de har brutt sine «konstitutionelle Pligter». Det særlige riksrettsansvaret er, gjennom den siterte formuleringen, gitt en snever avgrensing. Innenfor det området som er angitt i Grunnloven § 86 første ledd, har Riksretten eksklusiv myndighet, slik at de ordinære domstolene ikke har befatning med slike saker. Riksretten består av seks personer valgt av Stortinget og fem høyesterettsdommere, (Grunnloven § 86 tredje ledd).

Reglene om Riksretten ble grundig revidert i 2007. Det gjelder særlig prosessordningen, men også de materielle reglene om hvilken opptreden som kan danne grunnlag for riksrettsansvar. I tillegg til bestemmelsene som er nevnt her, vises det særlig til reglene i ansvarlighetsloven og riksrettergangsloven.

I Stortinget forbereder kontroll- og konstitusjonskomiteen saker der Stortinget tar stilling til hvorvidt konstitusjonelt ansvar skal gjøres gjeldende. Åpning av en sak kan i noen tilfeller ha sitt grunnlag i en forutgående undersøkelse og åpning av kontrollsak (FO § 14 nr. 9). Komiteens myndighet omfatter også behandling av spørsmålet om Stortingets ansvarskommisjon skal anmodes om å iverksette undersøkelser (se nedenfor). En tredjedel av komiteens medlemmer kan kreve at komiteen av eget tiltak skal ta en sak om konstitusjonelt ansvar opp til behandling.

Komiteen har myndighet til selv å vedta at en ekstern henvendelse om brudd på konstitusjonelle plikter ikke skal fremlegges for Stortinget når de forholdene den omhandler, åpenbart ikke kan føre til ansvar. Dette er regulert i FO § 15 tredje ledd.

Stortinget avgjør om det skal tas ut tiltale mot et regjeringsmedlem (Grunnloven § 86 første ledd).

Forut for et eventuelt vedtak om å ta ut tiltale kan Stortinget gjennom vedtak, etter de særlige reglene i FO § 44, anmode Stortingets ansvarskommisjon, som er et særskilt etterforskningsorgan, om å iverksette undersøkelser for å klarlegge om det er grunnlag for å ta ut tiltale. For slikt vedtak kreves som utgangspunkt bare tilslutning fra en tredjedel av Stortingets medlemmer. Et flertall i Stortinget kan likevel hindre et slikt vedtak ved i stedet å fatte vedtak om at det skal tas ut tiltale direkte, eller at det ikke skal tas ut tiltale, mot vedkommende for de forhold som omfattes av anmodningen. Nærmere regler om Stortingets ansvarskommisjon finnes i riksrettergangsloven kapittel 3.

De nærmere lovbestemmelsene om Riksretten og prosessen i en riksrettssak finnes i riksrettergangsloven kapitlene 1 og 2.

Til toppen
Til dokumentets forside