16 Hvilke regler gjelder for utøvelsen av Stortingets kontrollfunksjon?
16.1 Hva menes med kontroll?
Det tilligger Stortinget å drive etterfølgende kontroll med at regjeringen etterlever Stortingets vedtak. I praksis vil Stortingets behandling av én og samme sak ofte ha elementer av både styring og kontroll.
Kontrollen utøves til dels av Stortinget og stortingsorganene og til dels gjennom Stortingets eksterne kontrollorgan organer, som Riksrevisjonen, Sivilombudet og EOS-utvalget. I det følgende omtales kun Stortingets egen kontroll.
Stortingets kontroll har to hovedformål. For det første skal den avdekke eventuelle forhold av betydning for regjeringens og den enkelte statsråds ansvar. Dette skjer gjennom Stortingets egen kontroll. For det andre skal kontrollen avdekke eventuelle feil og mangler i forvaltningen, med sikte på å forbedre denne. Dette skjer primært gjennom Stortingets eksterne kontrollorganer.
Stortingets egen kontroll skjer både i medhold av reglene i Grunnloven § 75 bokstav f–h, hvor Stortinget blant annet kan innhente forklaringer (punkt 6.3) og kreve dokumenter fremlagt (punkt 8.2), og gjennom Stortingets etablerte arbeidsordninger slik som spørretime (punkt 5.2–5.4), interpellasjoner (punkt 5.5) og kontrollhøringer (punkt 6.5–6.6). Kontrollen skjer både gjennom stortingskomiteene og i plenum.
Stortinget kontrollvirksomhet ble utredet i 2002–2003 av det såkalte Frøiland-utvalget og oppfølgeren Kosmo-utvalget, se Dok. nr. 14 (2002–2003) og Dok. nr. 19 (2003–2004). Stortingets kontrollfunksjon ble på nytt utredet i 2021 av Harberg-utvalget, se Dok. 21 (2020–2021).
16.2 Konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar
Stortingets kontroll kan både angå lovligheten av det regjeringen og forvaltningen gjør, og bestå i en mer skjønnsmessig politisk kontroll. Kontrollen kan gi grunnlag for konstitusjonelt eller parlamentarisk ansvar.
Konstitusjonelt ansvar er det rettslige ansvaret en eller flere statsråder kan bli ilagt av Riksretten for brudd på «konstitusjonelle plikter», jf. Grunnloven § 86. Ansvar er betinget av at regjeringen eller en statsråd har brutt minst én rettsregel i ansvarlighetsloven. Ansvar kan bestå i straff, erstatningsansvar eller rettighetstap. Saksbehandlingen i riksrettssaker reguleres av Grunnloven § 86, riksrettsrettergangsloven og Stortingets forretningsorden. Riksrettsordningen omtales nærmere i Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 93 flg. og Dok. nr. 19 (2003–2004). I praksis er det svært høy terskel for å anlegge sak for Riksretten, og det har ikke skjedd siden 1926, selv om Stortinget noen ganger i ettertid har behandlet forslag om det.
Med «parlamentarisk ansvar» menes det politiske ansvaret en statsråd kan pådra seg overfor Stortinget. I motsetning til konstitusjonelt ansvar, er politisk ansvar ikke betinget av at en rettsregel er overtrådt. Politisk ansvarliggjøring kan få ulike uttrykk. Minst alvorlig, og vanligst, er kritikk i en komitéinnstilling med påfølgende debatt i Stortinget. Stortinget kan også fatte formelle kritikkvedtak («daddelvedtak»), se Wahl og Hem, Mistillitsforslag, kabinettspørsmål og kritikkvedtak – en oversikt. I ytterste konsekvens skjer ansvarliggjøring ved at Stortinget i vedtaks form uttrykker mistillit mot en statsråd eller hele regjeringen, slik at vedkommende statsråd eller den samlede regjeringen må søke avskjed.
16.3 Rammene for kontrollen
Rammene for Stortingets egen kontrollvirksomhet kan ikke angis presist. Ettersom det kun er regjeringen som står politisk og konstitusjonelt ansvarlig overfor Stortinget, retter Stortingets kontroll seg primært mot regjeringen og ikke forvaltningen. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte i Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 8:
Komiteen viser til at regjeringen i vårt system står konstitusjonelt og politisk ansvarlig overfor Stortinget, mens Stortingets ansvar blant annet er å sikre at regjeringen følger opp Stortingets vedtak. I forhold til embetsverket og den underliggende forvaltning, står disse til ansvar overfor regjeringen, ikke Stortinget. Etter komiteens syn er dette viktige prinsipper som bør bevares og beskyttes.Se også Innst. 143 S (2021–2022) s. 22.
Kontrollen kan for det første gjelde spørsmålet om regjeringen har holdt seg innenfor rammene av de lover og instrukser Stortinget har gitt (legalitetskontroll). For det andre kan kontrollen omhandle om regjeringen, innenfor rammene av loven, har gått ut over de politiske fullmakter Stortinget har gitt gjennom blant annet uttalelser i innstillinger og stortingsdebatter (skjønnskontroll), jf. Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 22. Kontrollen kan også omhandle om regjeringen har overholdt sin opplysningsplikt til Stortinget. Dette kan både ha en konstitusjonell og en parlamentarisk side. I alle tilfeller retter kontrollen seg mot hvordan regjeringen faktisk har handlet, og ikke hva regjeringen, basert på en partipolitisk vurdering, burde ha gjort. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte i Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 8:
Komiteen vil understreke at Stortingets kontroll med regjering og forvaltning skal være en kontroll av de disposisjoner som er foretatt og hvor ren partipolitisk virksomhet må legges til side. Uten klare spilleregler i så måte vil kontrollkomiteen lett bli en arena for eller mot den sittende regjering og derved undergrave den viktige oppgave komiteen er satt til å ivareta.Dette ble fulgt opp i Innst. 143 S (2021–2022) s. 22 der komiteen uttalte:
Komiteen understrekar at Stortinget bør halde fokus på svakheiter eller problemstillingar ved regjeringas oppfølging av Stortingets vedtak eller saker som kan ha betyding for viktige samfunnsinteresser.Det er tradisjon for at kontrollen retter seg mot statsrådens embetsførsel og ikke vedkommendes rent private forhold, jf. Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 8.
Omfanget av Stortingets kontroll, og særlig den politiske kontrollen, kan ikke angis presist. I Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 20 uttalte imidlertid et samlet utvalg:
Generelt bør Stortingets kontroll på denne bakgrunn være så omfattende at den kan avdekke alvorlige feil og mangler, men ikke så omfattende at den hemmer regjeringens effektive styring. Videre må omfanget tilpasses Stortingets kapasitet og ressurser, slik at kontrollen ikke går ut over andre viktige oppgaver.16.4 Særlig om kontroll av statlig eierskap
Stortingets kontroll omfatter regjeringens forvaltning av statlig eiendom og forretningsvirksomhet, jf. Grunnloven § 19. Kontrollen med statlig eierskapsutøvelse i selskaper som er selvstendige rettssubjekter reiser noen særlige spørsmål.
Forvaltningen av statens eierskap er delegert til det departement selskapet hører inn under. Statsrådens forvaltning av eierskapet utøves under konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar. De politiske ansvarsforholdene er drøftet i Notat om forvaltningen av statens eierskap pkt. 2.2.Harberg-utvalget fremhever at temaet for Stortingets kontroll er hvordan statsråden har utøvd rollen som aksjeeier i selskapet og at det er viktig at kontrollen ikke går utover statsrådens eierutøvelse, jf. Dok. 21 (2020–2021) s. 12 og 15. Kontrollen må derfor hensynta rammene som er satt for statlig eierskapsutøvelse. Rammene har ligget fast gjennom lang tid, hatt bred politisk tilslutning, og vært praktisert av ulike regjeringer utgått av ulike partier. Det innebærer blant annet at ivaretakelsen av statens eierinteresser skal skje iht. selskapslovgivningen og etablerte rammer for god eierstyring og selskapsledelse som fremgår av statens prinsipper for eierstyringen. Det er styret i selskapet som har ansvaret for forvaltningen av selskapet, for selskapets investeringer og operasjonelle drift, og for at virksomheten drives innenfor gjeldende lover og regler. Staten er en aksjeeier som utøver sin eiermyndighet på generalforsamlingen. Videre skal statens eierrolle skilles fra statens øvrige roller, og statlig eierskap ikke skal medføre andre konkurransevilkår sammenliknet med selskaper uten statlig eierandel. Det kan være et tema om kontrollen bare skal gjelde statens direkte eierskap, eller også indirekte eierskap, slik det var uenighet om i komiteen i Vimpelcom-saken, se Innst. 260 S (2014–2015).I egenskap av å være aksjeeier har staten både mål for eierskapet og forventninger til selskapene. Målene og forventningene fremgår av den enhver tid gjeldende eierskapsmeldingen, f. eks. Meld. St. 6 (2022–2023) – Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap, Meld. St. 8 (2019–2020) – Statens direkte eierskap i selskaper og Meld. St. 27 (2013–2014) – Et mangfoldig og verdiskapende eierskap. Stortinget kan kontrollere om statsråden har forvaltet eierinteressene i tråd med målene for eierskapet og fulgt opp forventningene til selskapene, jf. Dok. 21 (2020–2021) s. 15. Operasjonaliseringen av forventningene ligger til selskapets styre og daglige ledelse.