Regjeringens forhold til Stortinget

Til innholdsfortegnelse

2 Oppfølgingen av Stortingets vedtak

2.1 Generelt om oppfølging av Stortingets vedtak

De fleste vedtakene Stortinget treffer forutsetter en eller annen form for oppfølging fra regjeringens side. Så snart vedtakene er truffet, oversendes de derfor fra Stortingets presidentskap til Statsministerens kontor. Statsministerens kontor videresender vedtakene til ansvarlig departement for oppfølging, herunder for eventuell koordinering med andre departementer.

Oppfølgingen i ansvarlig departement avhenger av hvilke type vedtak det er tale om. Flere av vedtaksformene følger direkte av Grunnloven, og den nærmere oppfølgingen av disse reiser ikke særlige spørsmål. I punkt 2.2 til 2.6 er disse vedtakene derfor kun gitt en kortere omtale, selv om dette er de prinsipielt og praktisk viktigste vedtakene.

Ved siden av de vedtaksformene som er hjemlet i Grunnloven, treffer Stortinget også hvert år en rekke såkalte «anmodningsvedtak». Dette er en vedtaksform som beror på ulovfestet praksis, og som reiser en rekke prinsipielle og praktiske spørsmål. Oppfølgingen av disse er derfor nærmere behandlet i punkt 2.7. Andre typer vedtak er behandlet i punkt 2.8 til 2.10.

2.2 Lovvedtak

For at Stortingets lovvedtak skal bli lov, må ansvarlig departement sørge for at det sanksjoneres av Kongen etter Grunnloven §§ 77 - 78 . Med mindre ikraftsettingstidspunkt er fastsatt i lovvedtaket, må departementet også sørge for ikrafttredelse av lovvedtaket. Reglene for og prosessen knyttet til sanksjon og ikraftsetting av lovvedtak er nærmere beskrevet i Om Kongen i Statsråd punkt 13.3.1 .

2.3 Grunnlovsvedtak

Stortingets grunnlovsvedtak trer i kraft straks med mindre noe annet følger av vedtaket, og trenger ikke sanksjon. Vedtakene kunngjøres av Justis- og beredskapsdepartementet.

2.4 Bevilgningsvedtak

For oppfølging av bevilgningsvedtak henvises det til veilederen Statlig budsjettarbeid punkt 2.4 . Stortingets bevilgningsvedtak gir forvaltningen fullmakt til og pålegg om å bruke bevilgningene til de forutsatte formålene. Det enkelte fagdepartement har ansvaret for å fordele midler til sine underliggende organer.

2.5 Skatte-, avgifts- og tollvedtak

Skatte-, avgifts- og tollvedtak trenger ikke sanksjon, men kunngjøres av Finansdepartementet i Norsk Lovtidend, jf. lov om Norsk Lovtidend § 1 første ledd bokstav d) .

2.6 Vedtak om inngåelse av folkerettslige avtaler

Inngåelse av folkerettslige avtaler er i visse tilfelle betinget av Stortingets samtykke, se punkt 1.7. Etter stortingsbehandlingen ratifiserer Kongen avtalen, og følger den opp på egnet måte. Se om ratifikasjon i Om Kongen i Statsråd punkt 113.6 og Folkerettslige avtaler .

2.7 Anmodningsvedtak

2.7.1 Hva er et anmodningsvedtak?

Et anmodningsvedtak er et vedtak fattet av Stortinget i plenum som ber regjeringen foreta nærmere angitte handlinger eller treffe bestemte vedtak. Denne vedtakstypen er ikke hjemlet i Grunnloven, og har utviklet seg gradvis i Stortingets praksis. Siden 1990-tallet har det skjedd en sterk vekst i antall anmodningsvedtak.

Anmodningsvedtak kan være resultatet av forslag fremmet i innstillingen fra en stortingskomite – som kan bygge på en sak fra regjeringen eller et representantforslag – eller «løse» forslag fremmet i forbindelse med stortingsbehandlingen av en komiteinnstilling eller en muntlig redegjørelse. Anmodningsvedtak innledes med « Stortinget ber regjeringen … ».

For en nærmere drøftelse av bruk og oppfølging av anmodningsvedtak vises det til Dok. nr. 14 (2002–2003) og Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 31-32 , og til senere praksis og teori, blant annet Holmøyvik, Tidsskrift for rettsvitenskap 05/2018 .

2.7.2 Rettslig og politisk status

Anmodningsvedtak er politisk forpliktende for regjeringen, i den forstand at de uttrykker stortingsflertallets vilje og forventninger, som nedfelt i et formelt vedtak. Det er derfor viktig at anmodningsvedtak løpende følges opp av regjering og forvaltning på en korrekt måte. Dersom de ikke etterleves, vil det kunne være grunnlag for politisk kritikk fra Stortinget, og i ytterste fall forslag om mistillit. I siste hånd er det en politisk vurdering for regjeringen hvor langt og på hvilken måte den vil følge opp et anmodningsvedtak.

Hvorvidt anmodningsvedtakene også er rettslig bindende for regjeringen, har vært omstridt i statsrettslig praksis og teori. Den rådende oppfatningen i dag er at de ikke er det. Anmodningsvedtak er ikke hjemlet i Grunnloven, og det er tvilsomt om Stortingets praksis oppfyller de strenge kriteriene for konstitusjonell sedvanerett. I 2007 behandlet kontroll- og konstitusjonskomiteen et grunnlovsforslag som blant annet hadde som formål å klargjøre at slike vedtak ikke er juridisk bindende. Grunnlovsforslaget ble avvist av et bredt flertall på Stortinget. I Innst. S nr. 111 (2007-2008) s. 6 begrunnes dette med at: « Flertallet kan ikke se behovet for den avklaring som forslagsstiller anser som nødvendig. Forståelsen av at Stortingets anmodninger mv. til regjeringen ikke har bindende rettsvirkninger, er, etter flertallets mening heller ikke omstridt i dag ».

I alle tilfeller regulerer anmodningsvedtak kun forholdet mellom regjeringen og Stortinget. Stortinget har ikke instruksjonsmyndighet overfor forvaltningen og kan derfor ikke gjennom anmodningsvedtak instruere forvaltningen direkte, jf. Dok. nr. 14 (2002-2003) s. 92 . Stortinget kan heller ikke gjennom anmodningsvedtak gi private parter rettskrav, og tredjepersoner kan ikke påberope seg slike vedtak som grunnlag for rettigheter eller plikter, jf. bl. a. Borgarting lagmannsretts dom og kjennelse 9. oktober 2019 ( LB-2019-31679 ).

2.7.3 Rammer for regjeringens plikt til å følge opp anmodningsvedtak

Ettersom et anmodningsvedtak er uttrykk for en politisk forventning, er det formelt sett ikke noen skranker for hva det kan inneholde. Regjeringens adgang og mulighet til å etterleve slike vedtak vil imidlertid være avhengig av at vedtaket ligger innenfor de øvrige rammer Stortinget har trukket opp. Det betyr at det ikke er mulig for regjeringen å følge opp anmodningsvedtak som:

  • Strider mot Grunnloven eller konstitusjonell sedvanerett. Dette omfatter blant annet anmodningsvedtak som griper inn i domstolenes dømmende myndighet eller regjeringens rett til å foreslå lover. Etter Grunnloven er videre bestemte former for myndighet lagt til Kongen (regjeringen), de såkalte prerogativene, se for eksempel Grunnloven § 12 . Det går en grense for hvor langt Stortinget kan gå i å instruere regjeringen på prerogativenes område. Den nærmere grensen må avgjøres ut fra en tolkning av det enkelte prerogativ.
  • Medfører utgifter det ikke er budsjettmessig dekning for. I så fall må Stortinget først gi de nødvendige bevilgninger gjennom vedtak etter Grunnloven § 75 d .
  • Strider mot loven. Ønsker Stortinget en lovendring, må endringene vedtas i lovs form. Stortinget kan eventuelt anmode regjeringen om å fremme et lovendringsforslag. Regjeringen kan av samme grunn ikke følge opp vedtak der den anmodes om å bryte saksbehandlingsregler fastsatt i lov.

Fatter Stortinget et slikt anmodningsvedtak, kan regjeringen svare Stortinget at regjeringen ikke har anledning til å oppfylle vedtaket. Regjeringen kan også fremme et alternativt forslag som regjeringen kan oppfylle.

Det finnes eksempler på at Stortinget ved anmodningsvedtak har instruert regjeringen om at en lov skal tolkes eller anvendes på en annen måte enn det regjeringen har lagt til grunn. Slike anmodninger er prinsipielt problematiske, og bør som hovedregel besvares med henvisning til at Stortinget i så fall bør treffe vedtak om å endre loven.

Det finnes videre eksempler på at det er fremmet anmodningsvedtak som pålegger regjeringen et bestemt resultat ved utøvelsen av forvaltningsmyndighet, eller som legger føringer for utøvelsen av forvaltningsmyndighet i konkrete enkeltsaker. Slike vedtak utfordrer maktfordelingen etablert etter Grunnloven § 3 der den utøvende makt ligger til Kongen (regjeringen), og kan svekke Stortingets kontrollmuligheter ved å skape uklarhet om ansvarsforholdene. Denne typen anmodningsvedtak kan videre være problematiske holdt opp mot saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak eller forskrifter i forvaltningsloven og ulovfestet forvaltningsrett, herunder kravet til utredning, begrunnelse og kontradiksjon, samt hensynet til likebehandling. Slike anmodningsvedtak bør som hovedregel besvares med henvisning til forvaltningsvedtaket som er fattet, eventuelt at saken ligger til behandling hos forvaltningen, og at eventuelle uenigheter om forvaltningsvedtakets gyldighet kan avklares gjennom domstolsbehandling. Ønsker regjeringen å følge Stortingets anmodning og fatte et nytt forvaltningsvedtak, forutsetter det at det er rettslig adgang til å omgjøre vedtaket og de alminnelige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven følges.

2.7.4 Tolking av anmodningsvedtak

Det kan tidvis være tvil om hva Stortinget anmoder regjeringen om å gjøre. Vedtaket må da tolkes. Ved tolkningen tas det utgangspunkt i vedtakets ordlyd. Ofte er anmodningsvedtak noe generelt formulert, og det er antatt at regjeringen da har en viss frihet til selv å vurdere hvordan vedtaket best kan følges opp. Det må også sees hen til eventuelle merknader i innstillingen og uttalelser i stortingsdebatten, se punkt 2.10.

Hvis det er uklart hvordan et vedtak skal tolkes, bør departementet i forbindelse med tilbakemeldingen til Stortinget redegjøre for hvordan vedtaket har blitt tolket.

2.7.5 Varigheten av anmodningsvedtak

Det må legges til grunn at et anmodningsvedtak gjelder for en tidsubestemt periode hvis ikke annet fremgår av vedtaket selv. Regjeringen må derfor forholde seg til vedtaket selv om den politiske situasjonen endrer seg slik at det ikke lenger er et stortingsflertall bak vedtaket, for eksempel som følge av et stortingsvalg. Anmodningsvedtaket skal derfor fortsatt inkluderes i de årlige tilbakemeldingene fra regjeringen på oppfølgningen av anmodningsvedtak, se punkt 2.7.8-2.7.9.

Den politiske forpliktelsen som ligger i vedtaket avhenger imidlertid av at det står et flertall på Stortinget bak vedtaket. Dersom det må legges til grunn at det ikke lenger er flertall for forslaget, er det ikke lenger politisk bindende. Regjeringen kan da i den samlede tilbakemeldingen i budsjettproposisjonen informere om at regjeringen ikke planlegger ytterligere oppfølging med mindre Stortinget beslutter noe annet.

2.7.6 Ansvaret for oppfølging av anmodningsvedtak

Stortingets anmodningsvedtak sendes fortløpende fra Statsministerens kontor til det departementet som skal være ansvarlig for oppfølgingen. Ansvarlig departement skal følge opp anmodningsvedtaket så raskt som mulig.

Dersom et vedtak berører flere departementer, skal ansvarlig departement sikre en god koordinering med øvrige berørte departementer. Før overføring av koordineringen av oppfølgingen til et annet departement, skal Statsministerens kontor orienteres. Etter overføringen bekrefter departementet som overtar ansvaret det i brev til Statsministerens kontor.

Setter Stortinget en frist for når regjeringen skal komme tilbake til Stortinget med oppfølging av et anmodningsvedtak, bør ansvarlig statsråd informere Stortinget dersom vurderingen er at fristen ikke gir rom for en forsvarlig saksbehandling. Dette gjøres gjennom omtale av saken i en del av en proposisjon eller melding, normalt i tilbakemeldingen til Stortinget om arbeidet med oppfølgingen av anmodningsvedtakene som inntas i budsjettet, se punkt 2.7.8.

2.7.7 Hvordan følge opp anmodningsvedtak?

Hvilken oppfølgning som er nødvendig, avhenger av vedtakets innhold og karakter, og hvordan det naturlig skal tolkes, se punkt 2.7.4. I vurderingen må det tas hensyn til at konsekvensene av anmodningsvedtak i mange tilfeller ikke var utredet på vedtakstidspunktet. Innenfor rammene av Stortingets intensjoner kan derfor regjeringen ofte stille seg noe friere i hvordan vedtaket følges opp.

Dersom anmodningsvedtak trenger oppfølging gjennom en proposisjon eller melding, velger regjeringen i utgangspunktet selv hvilken proposisjon eller melding oppfølgingen skjer i, herunder i den samlede tilbakemeldingen på anmodningsvedtak i budsjettet (se punkt 2.7.8). Bruker Stortinget i vedtaket formen « komme tilbake som egen sak », må vedtaket normalt tolkes dithen at Stortinget ønsker at oppfølgingen skjer i en egen proposisjon eller melding, eventuelt som en egen del av en samleproposisjon.

Uavhengig av om tilbakemeldingen til Stortinget gis i en egen proposisjon/melding eller i en samleproposisjon/melding, skal det tydelig fremgå av omtalen at det er tale om svar på et anmodningsvedtak. Vedtaksnummer, vedtaksdato og teksten i anmodningsvedtaket må gjengis, og det bør angis i hvilken sammenheng anmodningsvedtaket er kommet opp, med henvisning til hvilke stortingsdokumenter som ligger til grunn for vedtaket.

Dersom Stortinget ønsker at bestemte spørsmål skal utredes og deretter legges fram for Stortinget, skal det raskt vurderes hvordan utredningsarbeidet bør organiseres. Hvor omfattende utredningen skal være, må vurderes konkret. Dersom problemstillingen allerede er godt belyst, trengs det ikke nødvendigvis noen omfattende ny utredning før regjeringen gir sin tilbakemelding til Stortinget.

Dersom Stortinget har anmodet om at regjeringen skal legge frem et lovforslag eller bevilgningsforslag, og regjeringen ikke kan tilrå forslaget, kan den i et stortingsdokument velge å gi en anvisning på hvordan forslaget eventuelt kan gjennomføres eller følges opp uten at regjeringen selv legger frem en proposisjon med forslag til vedtak.

Er det regjeringens syn at det ikke er mulig å oppfylle et anmodningsvedtak eller det antas å ikke lenger være politisk flertall for vedtaket, kan regjeringen be om at anmodningsvedtaket omgjøres ved å fremlegge en proposisjon til Stortinget med forslag til vedtak om at anmodningsvedtaket oppheves. Dette gjøres normalt i den årlige budsjettproposisjonen, se punkt 2.7.8.

2.7.8 Samlet tilbakemelding til Stortinget i den årlige budsjettproposisjonen

Stortinget får en samlet fremstilling av regjeringens arbeid med anmodningsvedtak to ganger i året – i budsjettproposisjonen og gjennom en egen stortingsmelding (se punkt 2.7.9).

I forbindelse med arbeidet med statsbudsjettet er det enkelte departement ansvarlig for å utarbeide en oversikt over oppfølgingen av anmodningsvedtakene departementet har fått tildelt ansvar for. Oversikten skal omfatte alle vedtak fattet i forutgående stortingssesjon, vedtak der departementet senest i forrige budsjett la til grunn at rapporteringen ikke var ferdig, og vedtak som kontroll- og konstitusjonskomiteen ved behandlingen av den forutgående årlige meldingen om anmodningsvedtak la til grunn at ikke var kvittert ut. Omtalen inntas i departementets fagproposisjon til statsbudsjettet. Nærmere retningslinjer gis i Finansdepartementets årlige hovedbudsjettskriv .

Før svar gis, må det ansvarlige departementet vurdere om saken må legges frem for regjeringen, se Om r-konferanser punkt 2.11 .

2.7.9 Årlig melding til Stortinget om oppfølging av anmodningsvedtak

Regjeringen fremmer årlig en stortingsmelding om regjeringens oppfølging av anmodningsvedtak. Meldingen behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen, jf. Stortingets forretningsorden § 14 nr. 8 bokstav b . Meldingen fremmes av Statsministerens kontor i første del av kalenderåret. Meldingen oppsummerer departementenes tilbakemelding i budsjettproposisjonene og Stortingets vurdering av dette i budsjettbehandlingen. Formålet er å gi en samlet oversikt over regjeringens oppfølging av vedtakene. Rapporteringen gjennom meldingen utgjør ikke i seg selv tilstrekkelig oppfølging av et anmodningsvedtak – dette skal skje gjennom et annet stortingsdokument, se punkt 2.7.7.

Nærmere retningslinjer for utformingen av meldingen og frister for innspill fra departementene gis årlig i eget brev fra Statsministerens kontor. I lys av innstillingen fra kontroll- og konstitusjonskomiteen må det enkelte departement vurdere om det er behov for ytterligere oppfølging av vedtakene. Får statsråden kritikk, kan det være grunn for statsråden til å møte under debatten om stortingsmeldingen, se nærmere om dette i punkt 3.3.

2.8 Vedtak om oversendelse til utredning og uttalelse

Stortinget kan velge å oversende et representantforslag til regjeringen for utredning og uttalelse, såkalte «utredningsvedtak». Komiteen kan tilrå denne vedtaksformen dersom den ikke vil avvise forslaget, men samtidig mener at det er behov for en grundigere utredning før Stortinget tar standpunkt til saken. Adgangen til å fatte utredningsvedtak har ikke vært benyttet siden stortingssesjonen 1999-2000.

Stortingets presidentskap oversender utredningsvedtak til Statsministerens kontor, som deretter oversender det til ansvarlig fagdepartement. Fagdepartementet tar stilling til realiteten i forslaget gjennom en melding eller proposisjon.

Retningslinjene for behandling av anmodningsvedtak i punkt 2.7 gjelder så langt de passer. Utredningsvedtak omfattes av den årlige meldingen om oppfølgingen av anmodningsvedtak.

2.9 Vedtak som ikke trenger oppfølging

2.9.1 Vedtak om oversendelse uten realitetsvotering

Stortinget kan beslutte å oversende forslag til regjeringen «uten realitetsvotering». Stortinget har da ikke tatt standpunkt til realiteten i saken. Forslaget er dermed ikke endelig avvist, men det har heller ikke fått Stortingets støtte. I motsetning til saker som avgjøres med en realitetsavgjørelse, kan saken derfor tas opp på nytt i samme stortingssesjon.

Regjeringen gir ikke tilbakemelding til Stortinget om slike vedtak. Det enkelte departement sender heller ikke uoppfordret svar til Stortinget om hvordan det stiller seg til forslagene. Det følger av Stortingets forretningsorden § 39 femte ledd at en stortingsrepresentant kan henvende seg til departementet og be om status for forslaget. Slike henvendelser besvares kort og svaret sendes direkte til vedkommende stortingsrepresentant. Berører forslaget andre departementer, utformes svaret i samråd med dem. Slike svar har ikke betydning for opplysningsplikten, se punkt 12.4.

2.9.2 Vedlegges protokollen

Stortinget vedtar ikke meldinger til Stortinget eller redegjørelser, men kan beslutte at disse «vedlegges protokollen». Dette er ikke bindende vedtak for regjeringen. Komitemerknader og innlegg i stortingsdebatten kan imidlertid gi politiske signaler for regjeringens oppfølging av saken, se punkt 2.10. Stortinget fatter også tidvis anmodningsvedtak som ledd i behandlingen av meldinger eller redegjørelser.

2.9.3 Ikke bifalt

Hvis et forslag blir tatt opp til realitetsvurdering, men ikke oppnår nødvendig flertall, treffer Stortinget vedtak om at forslaget ikke er bifalt. Forslaget er da endelig forkastet, og forslaget kan ikke fremsettes på nytt i samme stortingssesjon, jf. Stortingets forretningsorden § 38 femte ledd . Er det påtrengende nødvendig, eller hvis regjeringen har fremmet en proposisjon eller melding innenfor samme saksområde, kan Stortinget likevel vedta at forslaget tas opp til ny behandling, men det må da komitebehandles på nytt.

2.10 Betydningen av komitemerknader og uttalelser under stortingsdebatter

Det er bare Stortingets formelle vedtak som er bindende for regjeringen. Henstillinger, forutsetninger og meningsytringer i komiteinnstillinger som ikke følges opp med vedtak , er ikke bindende. Både flertalls- og mindretallsmerknader i innstillingen kan derimot gi politiske signaler til regjeringen. Dette gjelder for eksempel når en komite har behandlet en melding til Stortinget, og Stortinget deretter vedtar å vedlegge saken protokollen. I slike tilfeller vil det ikke være stemt over noen forslag, og betydningen av slike uttalelser må leses i lys av at det ikke er gitt at uttalelsene er dekkende for Stortingets vilje.

Når Stortinget har fattet vedtak i en sak, er komiteens merknader i innstillingen til Stortinget et tolkningsmoment når departementene skal fastlegge innholdet i vedtaket. Ved vurderingen kan det være grunn til å se hen til følgende:

  • Om det er grunn til å anta at et flertall i Stortinget stiller seg bak komitemerknaden. Hvis det ikke er enighet innad i komiteen, må det vurderes om det er komiteflertallet eller -mindretallet som gir uttrykk for stortingsflertallets syn. Dette vil i stor grad avhenge av om sammensetningen av komiteen gjenspeiler sammensetningen i Stortinget.
  • Om merknadene knytter seg til de konkrete vedtakene eller om de fremstår som mer generelle uttalelser knyttet til den politiske situasjonen e.l.
  • Om merknadenes meningsinnhold er klart. Det er normalt ikke grunn til å anta at komiteen har ønsket å gi klare føringer for tolkningen av vedtaket, med mindre dette kommer klart til uttrykk, jf. Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 22 .
  • Har en innstilling vært forelagt flere komiteer til uttalelse, og synspunktene fra komiteene spriker, legges det normalt størst vekt på begrunnelsen i innstillingen fra den komiteen som har hovedansvaret for forberedelsen av saken.

Debatten i Stortinget kan også gi bidrag til tolkningen av vedtak. Normalt vil uttalelser fra saksordføreren ha særlig betydning. Er saksordføreren i mindretall, vil uttalelsene fra en skyggeordfører kunne gi best uttrykk for flertallets syn. Skyggeordføreren er representanten som er ansvarlig for å følge opp saken på vegne av sitt parti.

Til dokumentets forside