Regjeringens forhold til Stortinget

Til innholdsfortegnelse

15 Hvilke regler gjelder for utøvelsen av Stortingets kontrollfunksjon?

15.1 Hva menes med kontroll?

I tillegg til de rammene som settes for regjeringen, først og fremst gjennom lov- og budsjettvedtak, tilligger det Stortinget å drive etterfølgende kontroll med at regjeringen etterlever Stortingets vedtak. Kontroll kan bestå i gransking, vurdering og reaksjon. I praksis vil Stortingets behandling av én og samme sak ofte ha elementer både av styring og kontroll.

Kontrollen utøves til dels av Stortinget og stortingsorganene og til dels gjennom Stortingets eksterne kontrollorgan organer, som Riksrevisjonen, Sivilombudet og EOS-utvalget. I det følgende omtales kun Stortingets egen kontroll.

Stortingets kontroll har to hovedformål. For det første skal den avdekke eventuelle forhold av betydning for regjeringens og den enkelte statsråds ansvar. Dette skjer gjennom Stortingets egen kontroll. For det andre skal kontrollen avdekke eventuelle feil og mangler i forvaltningen, med sikte på å forbedre denne. Dette skjer primært gjennom eksterne kontrollorganer.

Stortingets egen kontroll skjer både etter reglene i Grunnloven § 75 bokstav f-h, hvor Stortinget blant annet kan innhente forklaringer (punkt 6.3) og kreve dokumenter fremlagt (punkt 7.2), og gjennom Stortingets etablerte arbeidsordninger slik som spørretime (punkt 5.2-5.4), interpellasjoner (punkt 5.5) og kontrollhøringer (punkt 6.5-6.6). Kontrollen skjer både gjennom stortingskomiteene og i plenum.

Stortinget kontrollvirksomhet ble utredet i 2002-2003 av det såkalte Frøiland-utvalget og oppfølgeren Kosmo-utvalget, se Dok. nr. 14 (2002-2003) og Dok. nr. 19 (2003–2004). I 2019 nedsatte Stortinget et utvalg for å gjennomgå kontrollfunksjonen. Harbergutvalget avga sin rapport 1. februar 2021, se Dokument 21 (2020-2021) «Rapport fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon».

15.2 Konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar

Stortingets egen kontroll kan både angå lovligheten av det regjeringen og forvaltningen gjør, og bestå i en mer skjønnsmessig politisk kontroll. Kontrollen kan gi grunnlag for konstitusjonelt eller parlamentarisk ansvar.

Konstitusjonelt ansvar er det rettslige ansvaret en eller flere statsråder kan bli ilagt av Riksretten for brudd på «konstitusjonelle plikter», jf. Grunnloven § 86. Ansvar er betinget av at regjeringen eller en statsråd har brutt minst én rettsregel i ansvarlighetsloven. Ansvar kan bestå i både straffe, erstatningsansvar eller rettighetstap. Saksbehandlingen i riksrettssaker reguleres av Grunnloven § 86, riksrettsrettergangsloven og Stortingets forretningsorden. Riksrettsordningen omtales nærmere i Dok. nr. 14 (2002-2003) s. 93 flg. og Dok. nr. 19 (2003–2004). I praksis er det svært høy terskel for å anlegge sak for Riksretten, og det har ikke skjedd siden 1926, selv om Stortinget noen ganger har behandlet forslag om det.

Med «parlamentarisk ansvar» menes det politiske ansvaret en statsråd kan pådra seg overfor Stortinget. I motsetning til konstitusjonelt ansvar, er politisk ansvar ikke betinget av at en rettsregel er overtrådt. Politisk ansvarliggjøring kan få ulike uttrykk. Minst alvorlig, og vanligst, er kritikk i en komiteinnstilling med påfølgende debatt i Stortinget. Stortinget kan også fatte formelle kritikkvedtak («daddelvedtak»), se Wahl og Hem, Mistillitsforslag, kabinettspørsmål og kritikkvedtak – en oversikt. I ytterste konsekvens skjer ansvarliggjøring ved at Stortinget i vedtaks form uttrykker mistillit mot en statsråd eller hele regjeringen, slik at vedkommende statsråd eller den samlede regjeringen må søke avskjed.

15.3 Rammene for kontrollen

Rammene for Stortingets egen kontrollvirksomhet kan ikke angis presist. I tråd med at forvaltningen er ansvarlig overfor regjeringen og ikke Stortinget, og det kun er regjeringen som står politisk og konstitusjonelt ansvarlig overfor Stortinget, retter Stortingets kontroll seg primært mot regjeringen og ikke forvaltningen. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte i Innst. S. nr. 210 (2002-2003) s. 8:

Komiteen viser til at regjeringen i vårt system står konstitusjonelt og politisk ansvarlig overfor Stortinget, mens Stortingets ansvar blant annet er å sikre at regjeringen følger opp Stortingets vedtak. I forhold til embetsverket og den underliggende forvaltning, står disse til ansvar overfor regjeringen, ikke Stortinget. Etter komiteens syn er dette viktige prinsipper som bør bevares og beskyttes.

Kontrollen kan for det første gjelde spørsmålet om regjeringen har holdt seg innenfor rammene av de lover og instrukser Stortinget har gitt (legalitetskontroll). For det andre kan kontrollen knytte seg til om regjeringen, innenfor rammene av loven, likevel har gått ut over de fullmakter Stortinget har gitt gjennom blant annet uttalelser i innstillinger og stortingsdebatter (skjønnskontroll), jf. Dok. nr. 14 (2002-2003) s. 22. Kontrollen kan også omhandle om regjeringen har overholdt sin opplysningsplikt til Stortinget. Dette kan både ha en konstitusjonell og en parlamentarisk side. I alle tilfeller retter kontrollen seg mot hvordan regjeringen faktisk har handlet, og ikke hva regjeringen, basert på en annen partipolitisk vurdering, burde ha gjort. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte i Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 8:

Komiteen vil understreke at Stortingets kontroll med regjering og forvaltning skal være en kontroll av de disposisjoner som er foretatt og hvor ren partipolitisk virksomhet må legges til side. Uten klare spilleregler i så måte vil kontrollkomiteen lett bli en arena for eller mot den sittende regjering og derved undergrave den viktige oppgave komiteen er satt til å ivareta.

Kontrollen kan også gjelde forvaltningen av statlig eiendom og forretningsvirksomhet, jf. Grunnloven § 19. I denne sammenheng kan det være et tema om kontrollen bare skal gjelde statens direkte eierskap, eller også indirekte eierskap, slik det var uenighet om i komiteen i Vimpelcomsaken (se Innst. 260 S (2014-2015)). Harbergutvalget uttalte (Dok. 21 (2020-2021) s. 14):

I utgangspunktet mener utvalget at komiteen skal kunne høre alle så langt det er innenfor det saklige området komiteen skal føre kontroll med. Det kan være relevant å høre underleverandører, representanter fra statlige selskaper og tidligere ansatte. Det er temaet som skal belyses, som må være saklig.

Det er videre tradisjon for at kontrollen retter seg mot statsrådens embetsførsel og ikke vedkommendes rent private forhold, jf. Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 8.

Rekkevidden av Stortingets kontroll, og særlig den politiske kontrollen, kan på samme måte ikke angis presist. I Dok. nr. 14 (2002-2003) s. 20 uttalte imidlertid et samlet utvalg:

Generelt bør Stortingets kontroll på denne bakgrunn være så omfattende at den kan avdekke alvorlige feil og mangler, men ikke så omfattende at den hemmer regjeringens effektive styring. Videre må omfanget tilpasses Stortingets kapasitet og ressurser, slik at kontrollen ikke går ut over andre viktige oppgaver.

Til dokumentets forside