1 Stortingets behandling av forslag fra regjeringen

1.1 Stortinget og regjeringens oppgaver

Etter Grunnloven og norsk statsskikk har Stortinget en todelt rolle overfor regjeringen. Det ligger til Stortinget å:

• trekke opp de generelle rammene for den utøvende makts virksomhet gjennom lovgivning, bevilgninger og andre vedtak
• kontrollere at den utøvende makt holder seg innenfor rammene Stortinget har fastsatt

Det ligger til regjeringen å:

• fremme forslag til lover og andre stortingsvedtak
• følge opp lov- og stortingsvedtak som Stortinget treffer
• være gjenstand for Stortingets kontroll

Reglene om regjeringens forslagsrett og Stortingets behandling av regjeringens forslag følger av Grunnloven og konstitusjonell praksis. I punkt 1.2 til 1.8 gis en kort oversikt over de viktigste typene forslag regjeringen fremmer for Stortinget, og Stortingets behandling av disse. Nærmere regler for Stortingets saksbehandling er gitt i Stortingets forretningsorden.

Regjeringens oppfølging av Stortingets vedtak omtales i punkt 2. Stortingets kontrollfunksjon omtales nærmere i punkt 16.

1.2 Lovforslag

Det følger av Grunnloven § 76 første ledd at retten til å foreslå lover ligger hos stortingsrepresentantene eller regjeringen ved en statsråd.

Lovforslag fremsatt av stortingsrepresentanter kalles representantforslag L eller representantforslag LS, se punkt 1.9.

I praksis blir de fleste lovforslag forberedt av regjeringen. Forslaget fremmes av Kongen i statsråd for Stortinget gjennom en proposisjon med forslag til lovvedtak. Disse dokumentene har betegnelsen Prop. L (proposisjon med forslag til lovvedtak) eller Prop. LS (proposisjon med forslag til lovvedtak og stortingsvedtak). Veilederen Lovteknikk og lovforberedelse, utarbeidet av Justis- og beredskapsdepartementet, inneholder råd om hvordan en lovproposisjon kan bygges opp. Retningslinjene Om Kongen i statsrådomtaler behandlingen av proposisjoner i statsråd.

Proposisjonen overbringes Stortinget ved at en statsråd som ellers er til stede i Stortinget den dagen, leser opp proposisjonens fulle tittel. Dette skjer innledningsvis eller mot slutten av et stortingsmøte, og statsråden overleverer proposisjonen fysisk til stortingspresidenten. Se Stortingets forretningsorden § 38 om prosedyren ved overbringelse av proposisjoner.

Regjeringens opplysningsplikt skal være oppfylt så snart en proposisjon har passert statsråd og er kommet fram til Stortinget. Det er ikke avgjørende om proposisjonen er formelt overbrakt eller referert for Stortinget. Se nærmere om opplysningsplikten i kapittel 9.

Før en proposisjon formelt er overbrakt til Stortinget, kan den trekkes ved kongelig resolusjon, se Innst. S. nr. 168 (1998–99). Etter at proposisjonen er overbrakt, må den trekkes ved en egen melding (trekkmelding). Tittelen på en slik melding skal være «Tilbaketrekking av …» etterfulgt av full tittel på proposisjonen som trekkes. Dersom en proposisjon skal justeres eller suppleres, gjøres det ved en tilleggsmelding eller tilleggsproposisjon. Tittelen innledes med å angi at det et tillegg til en tidligere proposisjon. Se mer om tilleggsmeldinger og tilleggsproposisjoner i punkt 11.3 og 12.2.

Stortinget avbryter sine forhandlinger for sommeren senest tredje fredag i juni. Skal en være sikker på at Stortinget rekker å behandle en proposisjon før Stortinget avbryter forhandlingene, må proposisjonen som hovedregel fremmes innen 31. mars, se Stortingets forretningsorden § 47 tredje ledd. Fristen er ikke til hinder for at saker legges frem senere, men en risikerer da at saken bli liggende til neste sesjon. En statsråd kan søke Stortingets presidentskap om unntak fra fristen, se Stortingets forretningsorden § 47 tredje ledd femte punktum. Dersom Stortinget innvilger søknaden, kan det påregnes at saken behandles før Stortinget avbryter sine forhandlinger i juni. Saker Stortinget ikke ferdigbehandler før forhandlingene avbrytes i juni, tas til behandling i neste sesjon uten at de fremsettes på nytt.

Saker som ikke er ferdigbehandlet når Stortinget avbryter forhandlingene i juni i et valgår, kan tas til behandling i det nye Stortinget dersom presidentskapet fremmer forslag om det, se Stortingets forretningsorden § 48. Presidentskapet skal først innhente uttalelse fra regjeringen. Statsministerens kontor innhenter forslag fra departementene om hvilke proposisjoner som bør behandles, og meddeler regjeringens syn til Stortingets presidentskap gjennom brev med en vedlagt liste. Ønsker regjeringen å gjøre endringer i en proposisjon eller melding fremsatt i forrige valgperiode, gjøres det gjennom en tilleggsproposisjon eller en tilleggsmelding.

Saker som er overbragt Stortinget av en tidligere regjering i samme valgperiode, f.eks. i perioden mellom et stortingsvalg og utnevning av ny regjering, må trekkes gjennom en trekkmelding dersom den nye regjeringen ikke ønsker at saken behandles, se Innst. 93 S (2013–2014).

Regjeringen kan fremme proposisjoner også etter at Stortinget har avbrutt forhandlingene for sommeren. Proposisjonen nummereres i inneværende stortingssesjon og blir formelt overbrakt i et møte før Stortinget avslutter sine forhandlinger i september. I valgår overbringes proposisjoner som er fremmet etter at Stortinget har avbrutt forhandlingene, i møte etter at det nye Stortinget er åpnet. De nummereres likevel fortløpende i den gamle sesjonsrekken utover sommeren.

Presidentskapet avgjør hvordan en proposisjon skal behandles videre. Se Stortingets forretningsorden § 39 for de alternative måtene et lovforslag kan bli behandlet på i Stortinget. Normalt blir proposisjonen vedtatt oversendt til en av Stortingets fagkomiteer for behandling. Fagkomiteen velger en saksordfører som på komiteens vegne skal forberede saken. Under behandlingen av saken kan fagkomiteen innhente supplerende opplysninger fra departementet, se punkt 11.4, eller holde høringer, se punkt 6.4. Komiteen gir tilråding til Stortinget i form av en komitéinnstilling (Innst. L.). Dersom det er fremmet en Prop. LS, avgir komiteen en separat Innst. L og en separat Innst. S.

Innstillingen fra komiteen behandles av Stortinget i plenum. Hovedregelen er at en innstilling først kan tas opp til behandling 48 timer etter at den ble gjort tilgjengelig for representantene, og at lovsaken skal behandles av Stortinget i to omganger med minst 72 timers mellomrom.

Ved første gangs behandling blir innstillingen fra komiteen drøftet, forslag tatt opp og det voteres over forslagene. Bare ved flertall går lovsaken videre til annen gangs behandling i Stortinget. Vedtakene som fattes publiseres i ett eller flere lovvedtak.

Ved annen gangs behandling voteres det normalt ikke eksplisitt over lovforslaget. Presidenten uttaler at lovforslaget anses vedtatt med mindre noen ber om ordet under behandlingen av saken. Representantene kan da fremsette forslag til endringer i lovvedtaket fra første gangs behandling (såkalte lovanmerkninger). Hvis ingen lovanmerkninger får flertall, er lovforslaget vedtatt og behandlingen av lovsaken avsluttet. Hvis minst én lovanmerkning får flertall, behandles saken en tredje gang. Ved tredje gangs behandling kan Stortinget enten velge å vedta loven med lovanmerkningen eller å henlegge lovsaken. Vedtak fra annen og tredje gangs behandling fremkommer av referatet fra stortingsmøtet.

Stortingets lovvedtak må sanksjoneres av Kongen i statsråd for å bli formell lov, se punkt 2.2.

1.3 Grunnlovsforslag

Grunnloven § 121 og § 73 annet punktum oppstiller regler for endringer av Grunnloven. Forslag om endringer i Grunnloven må legges frem i løpet av de tre første stortingene i en valgperiode. Siste frist er siste stortingsmøte i tredje stortingssesjon, normalt 30. september. I likhet med ordinære lovforslag ligger forslagsretten hos den enkelte stortingsrepresentant eller hos regjeringen ved en statsråd.

Det er tradisjon for at grunnlovsforslag fremmes av én eller flere stortingsrepresentanter. Stortingsrepresentanters forslag om grunnlovsendringer fremsettes skriftlig og publiseres av Stortinget i en egen dokumentserie (Dokument 12). Selv om grunnlovsendringer normalt foreslås av representantene selv, er regjeringen ikke forhindret fra å fremme slike forslag. Det fremmes i så fall i en proposisjon med forslag til stortingsvedtak (Prop. S).

Grunnlovsforslag skal behandles i løpet av de tre første stortingene i neste valgperiode. Grunnlovsforslag behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen som avgir innstilling. To tredjedeler av Stortingets medlemmer må delta ved behandlingen av grunnlovsforslag, og endringer i Grunnloven krever minst to tredjedels flertall for å bli vedtatt. Behandlingen av grunnlovsforslag er nærmere omtalt i Dok. 18 (2023–2024).

Grunnlovsendringer sanksjoneres ikke av Kongen i statsråd, se punkt 2.3.

1.4 Generelt om stortingsvedtak

Etter Grunnloven tilligger det Stortinget å fatte bl.a. bevilgningsvedtak, skatte-, avgifts- og tollvedtak og vedtak om samtykke til ratifikasjon av folkerettslige avtaler.

Forslag til vedtak fremmes av Kongen i statsråd gjennom en proposisjon til Stortinget om stortingsvedtak (Prop. S.).

Proposisjoner med forslag til stortingsvedtak overbringes Stortinget og fordeles til en stortingskomité på samme måte som lovproposisjoner, se punkt 1.2.

Komiteen forbereder saken på samme måte som lovforslag og avgir tilrådning til Stortinget gjennom en komitéinnstilling (Innst. S.). Innstillingen behandles av Stortinget i plenum. I motsetning til lovvedtak voterer Stortinget over stortingsvedtak kun én gang.

1.5 Bevilgningsvedtak

Stortinget er gjennom Grunnloven § 75 bokstav d tillagt myndighet til å bevilge de midlene som må til for å dekke statens utgifter.

Forslag til statsbudsjett legges frem av regjeringen (Prop. 1 S). Bevilgningsreglementet inneholder regler for hva statsbudsjettet skal omfatte og hvordan det skal utformes. Veileder til statlig budsjettarbeid beskriver budsjettprosessen og inneholder en kommentarutgave til bevilgningsreglementet.

Det er gitt regler om Stortingets behandling av statsbudsjettet i Stortingets forretningsorden § 43. Proposisjoner og meldinger som inngår i statsbudsjettet skal legges fram innen seks dager etter Stortingets åpning. Stortinget trer sammen første hverdag i oktober, og Stortingets åpning finner sted dagen etter dersom det er en hverdag. I valgår vil Stortingets åpning skje ca. en uke senere, og fremleggelsen av statsbudsjettet utsettes da tilsvarende. Etter fremleggelsen kan regjeringen foreslå endringer i statsbudsjettet gjennom proposisjoner kalt «tilleggsnummer». Tilleggsnummer må fremmes senest 10. november. Tilleggsnummer fremmes i praksis alltid ved regjeringsskifter etter valg.

Stortingets behandling av statsbudsjettet begynner med at presidentskapet avgir innstilling om hvilke stortingskomiteer som skal forberede behandlingen av ulike deler av budsjettet (Innst. 1 S). I valgår skjer dette i Innst. 18 S.

Behandlingen fortsetter i finanskomiteen, som senest 30. november avgir innstilling om nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet (Innst. 2 S). Presidentskapet kan fastsette tidligere frist, jf. Stortingets forretningsorden § 43 annet ledd. I innstillingen foreslår finanskomiteen bevilgningsrammene for de ulike delene av budsjettet. Innstillingen behandles av Stortinget i plenum innen én uke. Stortinget fatter vedtak om størrelsen på de ulike rammene og bestemmer det totale nivået for budsjettets utgifter og inntekter. Stortingets rammevedtak er bindende for den påfølgende budsjettbehandlingen. Rekker ikke Finanskomiteen å avgi innstilling innen fristen, kan Stortinget vedta å fravike forretningsorden i medhold av Stortingets forretningsorden § 79 og sette ny frist.

Saksforberedelsen fortsetter deretter i de ulike fagkomiteene som avgir innstilling om hvordan de overordnede bevilgningsrammene skal fordeles på ulike budsjettkapitler og –poster. I praksis starter dette arbeidet så snart regjeringens budsjettforslag er lagt frem for Stortinget. Komiteene sender spørsmål til departementene om budsjettet innenfor sine områder og inviterer til åpne høringer, se punkt 11.4 og 6.4. Alle høringene er normalt avsluttet innen midten av november. Fagkomiteene fremlegger sine budsjettinnstillinger først etter at Innst. 2 S er behandlet i Stortinget. Det er gitt frister for ferdigstillelsen av innstillingene, og dato for Stortingets behandling av disse, i terminlisten fra presidentskapet.

Det voteres fortløpende over fagkomiteenes budsjettinnstillinger i Stortinget til hele statsbudsjettet er vedtatt. Se for øvrig Stortingets forretningsorden § 43 sjette ledd.

I løpet av budsjettåret kan det oppstå behov for endringer i vedtatt budsjett. Regjeringen avgjør om flere endringer skal samles i en «samleproposisjon» eller om det skal fremmes enkeltproposisjoner om endringene. Det har imidlertid utviklet seg en praksis for at regjeringen prøver å samle de fleste forslagene om budsjettendringer til to hovedrunder i året – en om våren og en om høsten.

De mest omfattende endringene skjer normalt i proposisjonen som legges frem samtidig med revidert nasjonalbudsjett (Meld. St. 2). Denne proposisjonen skal være vedtatt av Kongen i statsråd senest 15. mai. Saken forberedes i finanskomiteen, som avgir innstilling senest andre fredag i juni.

Den andre hovedrunden med endringer kommer i november i forbindelse med nysalderingen av statsbudsjettet. Det legges da frem omgrupperingsproposisjoner fra det enkelte fagdepartement og en samleproposisjon fra Finansdepartementet.

1.6 Skatte-, avgifts- og tollvedtak

Stortinget er gjennom Grunnloven § 75 bokstav a tillagt myndighet til å pålegge skatter, avgifter, toll og andre offentlige byrder. Skatte-, avgifts- og tollvedtak kan ikke gjelde ut over 31. desember påfølgende år. Hvis vedtakene fortsatt skal gjelde, må de fornyes av Stortinget hvert år.

Forslag til årlige skatte-, avgifts- og tollvedtak legges frem for Stortinget sammen med forslag til statsbudsjett (Prop. 1 LS). Forslaget behandles av finanskomiteen som fremmer innstilling til Stortinget (Innst. 3 S). Skatte-, avgifts- og tollvedtak skal ikke sanksjoneres, se punkt 2.5.

1.7 Saker om inngåelse av folkerettslige avtaler

I utgangspunktet har Kongen myndighet til å inngå bindende folkerettslige avtaler (traktater) på vegne av Norge, jf. Grunnloven § 26 første ledd. Gjelder traktaten en sak av særlig stor viktighet, eller hvis iverksettelsen av traktaten etter Grunnloven eller konstitusjonell sedvanerett er avhengig av ny lov eller stortingsbeslutning, blir traktaten likevel først bindende når Stortinget har samtykket til dette, jf. Grunnloven § 26 annet ledd. Dette gjøres ved at regjeringen fremmer en samtykkeproposisjon for Stortinget som behandles etter de alminnelige reglene for stortingsvedtak, se punkt 1.4. Dersom traktaten innebærer mer enn lite inngripende myndighetsavståelse må samtykke eventuelt gis etter Grunnloven § 115. Prosessen med inngåelse av folkerettslige avtaler, hvilke avtaler som kan inngås etter Grunnloven § 26 annet ledd og utformingen av samtykkeproposisjoner er nærmere omtalt i Utenriksdepartementets veileder Folkerettslige avtaler punkt 4.

1.8 Stortingsmeldinger

Vil regjeringen presentere saker for Stortinget uten å fremme forslag til vedtak, skjer det i form av en melding til Stortinget (Meld. St.). Regjeringen har i utgangspunktet ingen konstitusjonell plikt til å legge frem meldinger for Stortinget, men kan velge å gjøre det etter en politisk vurdering. Meldinger kan for eksempel benyttes til å orientere Stortinget om arbeid som er gjort på et spesielt felt eller varsle fremtidig politikk på et bestemt område. Melding til Stortinget benyttes også når regjeringen vil trekke tilbake en proposisjon eller melding, se punkt 1.2. I visse tilfeller kan en plikt til å fremlegge stortingsmeldinger følge av lov eller stortingsvedtak.

I motsetning til proposisjoner overbringes stortingsmeldinger ikke Stortinget av en statsråd. Presidenten refererer i stedet navnet på meldingen og presidentskapets forslag til behandling, og meldingen føres opp på Stortingets dagsorden under punktet «referat». Skal en være sikker på at Stortinget rekker å behandle en melding før Stortinget avbryter forhandlingene, må meldingen fremmes senest 31. mars, se punkt 1.2.

Stortingsmeldinger behandles av Stortinget etter mange av de samme regler som for stortingsvedtak, se punkt 1.4. Meldinger blir normalt vedtatt oversendt til en stortingskomite, som gir tilrådning til Stortinget gjennom en Innst. S. Innstillingen behandles av Stortinget i plenum. Stortingsmeldinger behandles kun i én omgang. Stortinget kan vedta at meldingen «vedlegges protokollen», se punkt 2.9. I tillegg kan det treffes andre vedtak innenfor sakens rammer, for eksempel anmodningsvedtak. Merknadene i innstillingen og debatten i Stortinget kan videre gi politiske signaler til regjeringen, se punkt 2.10 om tolkningen av disse.

1.9 Særlig om representantforslag

Stortingsrepresentanter kan fremsette forslag til både lovvedtak og stortingsvedtak (såkalte «Dokument 8-forslag»). Representantforslag settes opp skriftlig, og overbringes Stortinget ved at forslaget leses opp i et stortingsmøte.

Normalt oversender Stortinget representantforslag til en stortingskomité for videre behandling. Det er gitt regler om komiteenes behandling av representantforslag i Stortingets forretningsorden § 30. Med mindre komiteen etter en innledende vurdering mener at det er klart at forslaget ikke skal imøtekommes, skal forslaget oversendes ansvarlig statsråd for uttalelse. Statsrådens svar vedlegges komiteens innstilling.

Ved mottak av komiteens brev må statsråden vurdere om vedkommende er rett mottaker, eller om saken hører under et annet departement. Berører saken flere statsråders ansvarsområder, må svaret koordineres med de andre statsrådene. Dersom sakens betydning tilsier det, legges saken frem for regjeringen før svar avgis, se Om r-konferanser punkt 2. Det gjelder ingen absolutte frister for svaret, men henvendelsen bør søkes besvart så raskt som mulig under hensyn til både sakens kompleksitet og behovet for en forsvarlig saksbehandling. Om utforming av svaret vises det til punkt 15.2.

Innebærer representantforslag forslag til lovendringer (representantforslag L), kan både representanten(e) som fremsetter forslaget og stortingskomiteen som avgir innstilling be om lovteknisk bistand fra departementet, se punkt 8.

Representantforslag, må på samme måte som kongelige proposisjoner og meldinger, fremsettes før 31. mars dersom forslaget sikkert skal behandles i inneværende stortingssesjon. Representantforslag som ikke er ferdigbehandlet i valgperioden det ble fremsatt bortfaller, jf. Stortingets forretningsorden § 48 annet ledd.