1 Stortingets behandling av forslag fra regjeringen

1.1 Stortinget og regjeringens oppgaver

Etter Grunnloven og norsk statsskikk har Stortinget en todelt rolle overfor regjeringen. Det ligger til Stortinget å:

• trekke opp de generelle rammene for den utøvende makts virksomhet gjennom lovgivning, bevilgninger og andre vedtak
• kontrollere at den utøvende makt holder seg innenfor rammene Stortinget har fastsatt

Regjeringen har på sin side en tredelt rolle overfor Stortinget. Overfor Stortinget skal regjeringen i hovedsak:

• foreslå lover og andre stortingsvedtak
• følge opp lov- og stortingsvedtak som Stortinget treffer
• være gjenstand for Stortingets kontroll

Reglene om regjeringens forslagsrett og Stortingets behandling av regjeringens forslag følger av Grunnloven og konstitusjonell praksis. I punkt 1.2 til 1.8 gis en kort oversikt over de viktigste typene forslag regjeringen fremmer for Stortinget, og Stortingets behandling av disse. Formålet er ikke å gi en utfyllende beskrivelse. Den som ønsker å sette seg nærmere inn i reglene for Stortingets saksbehandling, henvises til Stortingets forretningsorden.

Regjeringens oppfølging av Stortingets vedtak omtales i punkt 2. Stortingets kontrollfunksjon omtales nærmere i punkt 15.

1.2 Lovforslag

Det følger av Grunnloven § 76 første ledd at retten til å foreslå lover ligger hos stortingsrepresentantene eller regjeringen ved en statsråd.

Lovforslag fremsatt av stortingsrepresentanter kalles representantforslag L eller representantforslag LS, se punkt 1.9.

I praksis blir de fleste lovforslag forberedt av regjeringen. Forslaget fremmes av Kongen i statsråd for Stortinget gjennom en proposisjon med forslag til lovvedtak. Disse dokumentene har betegnelsen Prop. L (proposisjon med forslag til lovvedtak) eller Prop. LS (proposisjon med forslag til lovvedtak og stortingsvedtak). Veilederen Lovteknikk og lovforberedelse, utarbeidet av Justis- og beredskapsdepartementet, inneholder råd om hvordan en lovproposisjon kan bygges opp. Retningslinjene Om Kongen i statsrådomtaler behandlingen av proposisjoner i statsråd.

Proposisjonen overbringes Stortinget ved at en statsråd som ellers er til stede i Stortinget den dagen, leser opp proposisjonens fulle tittel. Dette skjer innledningsvis eller mot slutten av et stortingsmøte, og statsråden overleverer proposisjonen fysisk til stortingspresidenten. Se Stortingets forretningsorden § 38 om prosedyren ved overbringelse av proposisjoner.

Selv om et dokument ikke formelt er overbrakt eller referert for Stortinget, må regjeringens opplysningsplikt være oppfylt så snart en proposisjon har passert statsråd og er kommet fram til Stortinget. Se nærmere om opplysningsplikten i kapittel 9.

Før en proposisjon formelt er overbrakt til Stortinget, kan den trekkes ved kongelig resolusjon, se Innst. S. nr. 168 (1998-99). Etter at proposisjonen er overbrakt, må den trekkes ved en egen melding (trekkmelding). Tittelen på en slik melding skal være «Tilbaketrekking av …» etterfulgt av full tittel på proposisjonen som trekkes. Dersom en proposisjon skal justeres eller suppleres, gjøres det ved en tilleggsmelding eller tilleggsproposisjon. Tittelen innledes med å angi at det et tillegg til en tidligere proposisjon. Se mer om tilleggsmeldinger og tilleggsproposisjoner i punkt 10.3 og 11.2.

Stortinget avbryter sine forhandlinger for sommeren i juni. Skal en være sikker på at Stortinget rekker å behandle en proposisjon før Stortinget avbryter forhandlingene, må proposisjonen som hovedregel fremmes senest 10. april, se Stortingets forretningsorden § 47 tredje ledd. Fristen er ikke til hinder for at saker legges frem senere, men en risikerer i så fall at saken bli liggende til neste sesjon. En statsråd kan søke Stortingets presidentskap om unntak fra fristen, se Stortingets forretningsorden § 47 tredje ledd femte punktum. Dersom Stortinget innvilger søknaden, kan det påregnes at saken behandles før Stortinget avbryter sine forhandlinger i juni. Saker Stortinget ikke ferdigbehandler før det avbryter forhandlingene i juni, tas til behandling i neste sesjon uten at de fremsettes på nytt.

Dersom en sak ikke er ferdigbehandlet når Stortinget avbryter forhandlingene i juni i et valgår, kan presidentskapet, etter at uttalelse er innhentet fra regjeringen, foreslå hvilke proposisjoner som bør tas til behandling i det nye Stortinget, se Stortingets forretningsorden § 48. Statsministerens kontor innhenter forslag fra alle departementene til hvilke proposisjoner som bør behandles. Regjeringens uttalelse meddeles Stortingets presidentskap i brev med en vedlagt liste. I praksis vil Stortinget følge regjeringens råd om hvilke saker som skal tas under behandling. Det er derfor ikke nødvendig at regjeringen fremmer egne trekkmeldinger etter et valg, så lenge saken ikke føres opp på listen over saker som den ønsker tatt under behandling. Men føres en sak først på listen, og regjeringen senere vil trekke den, må dette gjøres ved en trekkmelding.

Regjeringen kan fremme proposisjoner også etter at Stortinget har avbrutt forhandlingene for sommeren. De nummereres da i inneværende stortingssesjon og blir formelt overbrakt/referert i et møte før Stortinget avslutter sine forhandlinger i september. I valgår overbringes/refereres proposisjoner som er fremmet etter at Stortinget har avbrutt forhandlingene, i møte etter at det nye Stortinget er åpnet. De nummereres likevel fortløpende i den gamle sesjonsrekken utover sommeren.

Presidentskapet avgjør hvordan en proposisjon skal behandles videre. Se Stortingets forretningsorden § 39 for de alternative måtene et lovforslag kan bli behandlet på i Stortinget. Normalt blir proposisjonen vedtatt oversendt til en av Stortingets fagkomiteer for behandling. Fagkomiteen velger en saksordfører som på komiteens vegne skal forberede saken. Under behandlingen av saken kan fagkomiteen innhente supplerende opplysninger fra departementet, se punkt 10.4, eller holde høringer, se punkt 6.4. Komiteen gir tilråding til Stortinget i form av en komiteinnstilling. Innstillingen betegnes Innst. L. Dersom det er fremmet en Prop. LS, avgir komiteen en separat Innst. L og en separat Innst. S, ettersom hovedregelen er at en innstilling til Stortinget ikke kan inneholde både utkast til lovvedtak og utkast til stortingsvedtak.

Innstillingen fra komiteen behandles av Stortinget i plenum. Hovedregelen er at en innstilling først kan tas opp til behandling 48 timer etter at den ble gjort tilgjengelig for representantene, og at lovsaken skal behandles av Stortinget i to omganger med minst 72 timers mellomrom.

Ved første gangs behandling blir innstillingen fra komiteen drøftet, forslag tatt opp og det voteres over forslagene. Bare ved flertall går lovsaken videre til annen gangs behandling i Stortinget. Vedtakene som fattes publiseres i ett eller flere lovvedtak.

Ved annen gangs behandling voteres det normalt ikke eksplisitt over lovforslaget. Presidenten uttaler under voteringen at siden det ikke foreligger noen lovanmerkning, anses forslaget vedtatt. Representantene kan under debatten fremsette forslag til endringer i lovvedtaket fra førstegangs behandling (såkalte lovanmerkninger). Hvis ingen lovanmerkninger får flertall, er lovforslaget vedtatt og behandlingen av lovsaken avsluttet. Hvis minst én lovanmerkning får flertall, behandles saken en tredje gang. Ved tredje gangs behandling kan Stortinget enten velge å vedta loven med lovanmerkningen eller å henlegge lovsaken. Vedtak fra annen og tredje gangs behandling fremkommer av referatet fra stortingsmøtet.

Det følger av Grunnloven § 78 at Stortingets lovvedtak må sanksjoneres av Kongen i statsråd for å bli formell lov, se punkt 2.2.

1.3 Grunnlovsforslag

Grunnloven § 121 og § 73 annet punktum oppstiller regler for endringer av Grunnloven. Forslag om endringer i Grunnloven må legges frem i løpet av de tre første stortingene i en valgperiode. Siste frist er siste stortingsmøte i tredje stortingssesjon, normalt 30. september. I likhet med ordinære lovforslag ligger forslagsretten hos den enkelte stortingsrepresentant eller hos regjeringen ved en statsråd.

Det er tradisjon for at grunnlovsforslag ofte fremmes av én eller flere stortingsrepresentanter. Stortingsrepresentanters forslag om grunnlovsendringer fremsettes skriftlig og publiseres av Stortinget i en egen dokumentserie (Dokument 12). Selv om grunnlovsendringer tradisjonelt ofte foreslås av representantene selv, er regjeringen ikke forhindret fra selv å fremme slike forslag. Det fremmes i så fall i en proposisjon med forslag til stortingsvedtak (Prop. S).

Grunnlovsforslagene behandles i løpet av de tre første stortingene i neste valgperiode. Grunnlovsforslagene sendes kontroll- og konstitusjonskomiteen for saksforberedelse. Komiteen avgir innstilling til Stortinget i plenum. To tredjedeler av Stortingets medlemmer må delta ved behandlingen av grunnlovsforslag, og endringer i Grunnloven krever minst to tredjedels flertall for å bli vedtatt.

I motsetning til vanlige lovvedtak skal grunnlovsendringer ikke sanksjoneres av Kongen i statsråd, se punkt 2.3.

1.4 Generelt om stortingsvedtak

Etter Grunnloven tilligger det Stortinget å fatte vedtak i en rekke andre saker enn lovsaker, for eksempel budsjettvedtak. Forslag til vedtak fremmes av Kongen i statsråd gjennom en proposisjon til Stortinget om stortingsvedtak. Disse proposisjonene betegnes Prop. S.

Proposisjoner med forslag til stortingsvedtak overbringes Stortinget og fordeles til en stortingskomite på samme måte som lovproposisjoner, se punkt 1.2.

Komiteen forbereder saken på samme måte som lovforslag og avgir tilrådning til Stortinget gjennom en komiteinnstilling. Innstillingen betegnes Innst. S. Innstillingen behandles i Stortinget i plenum. I motsetning til lovvedtak voterer Stortinget over stortingsvedtak kun én gang.

De viktigste formene for stortingsvedtak ved siden av lovvedtak er bevilgningsvedtak, skatte-, avgifts- og tollvedtak samt vedtak om samtykke til nye folkerettslige avtaler.

1.5 Bevilgningsvedtak

Stortinget er gjennom Grunnloven § 75 bokstav d tillagt myndighet til å bevilge de midlene som må til for å dekke statens utgifter.

Forslag til statsbudsjett legges frem av regjeringen (Prop. 1 S). Bevilgningsreglementet inneholder regler for hva statsbudsjettet skal omfatte og hvordan det skal utformes. Finansdepartementets veileder Statlig budsjettarbeid inneholder en beskrivelse av budsjettprosessen og en kommentarutgave til bevilgningsreglementet.

Det er gitt regler om Stortingets behandling av statsbudsjettet i Stortingets forretningsorden § 43. Proposisjoner og meldinger som inngår i statsbudsjettet skal legges fram innen seks dager etter Stortingets åpning. Stortinget trer sammen første hverdag i oktober, og Stortingets åpning finner sted dagen etter dersom det er en hverdag. I valgår vil Stortingets åpning skje ca. en uke senere, og fremleggelsen av statsbudsjettet utsettes da tilsvarende. Etter fremleggelsen kan regjeringen foreslå endringer i statsbudsjettet gjennom proposisjoner kalt «tilleggsnummer». Tilleggsnummer må fremmes senest 10. november. Tilleggsnummer fremmes i praksis alltid ved regjeringsskifter etter valg.

Stortingets behandling av statsbudsjettet begynner med at presidentskapet avgir innstilling om hvilke stortingskomiteer som skal forberede behandlingen av ulike deler av budsjettet (Innst. 1 S). I valgår skjer dette i Innst. 18 S.

Behandlingen fortsetter i finanskomiteen, som senest 20. november avgir innstilling om nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet (Innst. 2 S). I innstillingen foreslår finanskomiteen bevilgningsrammene for de ulike delene av budsjettet. Innstillingen behandles av Stortinget i plenum innen én uke. Stortinget fatter vedtak om størrelsen på de ulike rammene og bestemmer det totale nivået for budsjettets utgifter og inntekter. Stortingets rammevedtak er bindende for den påfølgende budsjettbehandlingen. Rekker ikke Finanskomiteen å avgi innstilling innen fristen, kan Stortinget vedta å fravike forretningsorden i medhold av Stortingets forretningsorden § 79 og sette ny frist.

Saksforberedelsen fortsetter deretter i de ulike fagkomiteene som avgir innstilling om hvordan de overordnede bevilgningsrammene skal fordeles på ulike budsjettkapitler og –poster. I praksis starter dette arbeidet så snart regjeringens budsjettforslag er lagt frem for Stortinget. Komiteene sender spørsmål til departementene om budsjettet innenfor sine områder og inviterer til åpne høringer, se punkt 10.4 og 6.4. Alle høringene er normalt avsluttet innen midten av november. Fagkomiteene fremlegger sine budsjettinnstillinger først etter at Innst. 2 S er behandlet i Stortinget. Det er gitt frister for ferdigstillelsen av innstillingene, og dato for Stortingets behandling av disse, i terminlisten fra presidentskapet.

Det voteres fortløpende over fagkomiteenes budsjettinnstillinger i Stortinget til hele statsbudsjettet er vedtatt. Fagkomiteenes innstillinger skal behandles av Stortinget senest 15. desember. Endring av fristen krever vedtak om fravik av forretningsorden.

I løpet av budsjettåret kan det oppstå behov for endringer i vedtatt budsjett. Regjeringen avgjør om flere endringer skal samles i en «samleproposisjon» eller om det skal fremmes enkeltproposisjoner om endringene. Det har imidlertid utviklet seg en praksis for at regjeringen prøver å samle de fleste forslagene om budsjettendringer til to hovedrunder i året – en om våren og en om høsten.

De mest omfattende endringene skjer normalt i proposisjonen som legges frem samtidig med revidert nasjonalbudsjett (Meld. St. 2). Denne proposisjonen legges frem senest 15. mai. Saken forberedes i finanskomiteen, som avgir innstilling senest andre fredag i juni.

Den andre hovedrunden med endringer kommer i november i forbindelse med nysalderingen av statsbudsjettet. Det legges da frem omgrupperingsproposisjoner fra det enkelte fagdepartement og en samleproposisjon fra Finansdepartementet.

1.6 Skatte-, avgifts- og tollvedtak

Stortinget er gjennom Grunnloven § 75 bokstav a tillagt myndighet til å pålegge skatter, avgifter, toll og andre offentlige byrder. Skatte-, avgifts- og tollvedtak kan ikke gjelde ut over 31. desember påfølgende år. Hvis vedtakene fortsatt skal gjelde, må de fornyes av Stortinget hvert år.

Forslag til årlige skatte-, avgifts- og tollvedtak legges frem for Stortinget sammen med forslag til statsbudsjett (Prop. 1 LS). Forslaget behandles av finanskomiteen som fremmer innstilling til Stortinget (Innst. 3 S). Skatte-, avgifts- og tollvedtak skal ikke sanksjoneres, se punkt 2.5.

1.7 Saker om inngåelse av folkerettslige avtaler

I utgangspunktet har Kongen myndighet til å inngå bindende folkerettslige avtaler (traktater) på vegne av Norge, jf. Grunnloven § 26 første ledd. Gjelder traktaten en sak av stor viktighet, eller hvis iverksettelsen av traktaten etter Grunnloven eller konstitusjonell sedvanerett er avhengig av ny lov eller stortingsbeslutning, blir traktaten likevel først bindende når Stortinget har samtykket til dette, jf. Grunnloven § 26 annet ledd. Dette gjøres ved at regjeringen fremmer en samtykkeproposisjon for Stortinget som behandles etter de alminnelige reglene for stortingsvedtak, se punkt 1.4. Dersom traktaten innebærer mer enn lite inngripende myndighetsavståelse må samtykke eventuelt gis etter Grunnloven § 115. Bestemmelsen gjelder kun for avståelse av myndighet til en organisasjon Norge er tilsluttet eller slutter seg til. Prosessen med inngåelse av folkerettslige avtaler, hvilke avtaler som kan inngås etter Grunnloven § 26 annet ledd og utformingen av samtykkeproposisjoner er nærmere omtalt i Utenriksdepartementets veileder Folkerettslige avtaler punkt 4.

1.8 Stortingsmeldinger

Når regjeringen vil presentere saker for Stortinget uten forslag til vedtak, skjer dette i form av en melding til Stortinget. Stortingsmeldinger har betegnelsen Meld. St. Regjeringen har i utgangspunktet ingen generell konstitusjonell plikt til å legge frem meldinger for Stortinget, men velger ofte å gjøre dette etter en politisk vurdering. Meldingene kan for eksempel være en orientering til Stortinget om arbeid som er gjort på et spesielt felt eller inneholde en drøftelse av fremtidig politikk på et bestemt område. Melding til Stortinget benyttes også når regjeringen vil trekke tilbake en proposisjon eller melding, se punkt 1.2 over. I visse tilfeller følger en plikt til å fremlegge stortingsmeldinger også av lov eller stortingsvedtak.

I motsetning til proposisjoner overbringes stortingsmeldinger ikke Stortinget av en statsråd. Presidenten refererer i stedet navnet på meldingen og presidentskapets forslag til behandling, og meldingen føres opp på Stortingets dagsorden under punktet «referat». Skal en være sikker på at Stortinget rekker å behandle en melding før Stortinget avbryter forhandlingene, må meldingen fremmes senest 10. april, se punkt 1.2 over.

Stortingsmeldinger behandles av Stortinget etter mange av de samme regler som for stortingsvedtak, se punkt 1.4. Meldinger blir normalt vedtatt oversendt til en stortingskomite, som gir tilrådning til Stortinget gjennom en Innst. S. Innstillingen behandles av Stortinget i plenum. Stortingsmeldinger behandles kun i én omgang. Stortinget kan vedta at selve meldingen «vedlegges protokollen», se punkt 2.9. I tillegg kan det treffes andre vedtak innenfor sakens rammer, for eksempel anmodningsvedtak. Merknadene i innstillingen og debatten i Stortinget kan videre gi politiske signaler til regjeringen, se punkt 2.10 om tolkningen av disse.

1.9 Særlig om representantforslag

Stortingsrepresentanter kan fremsette forslag til både lovvedtak og stortingsvedtak (såkalte «Dokument 8-forslag»). Representantforslag settes opp skriftlig, og overbringes Stortinget ved at forslaget leses opp i et stortingsmøte. Reglene for behandlingsmåten av representantforslag er gitt i Stortingets forretningsorden §§ 38 og 39.

Normalt oversender Stortinget representantforslag til en stortingskomite for videre oppfølging. Det er gitt regler om komiteenes behandling av representantforslag i Stortingets forretningsorden § 30. Dersom komiteen etter en innledende vurdering mener at forslaget bør imøtekommes helt eller delvis, og saken egner seg for avgjørelse i Stortinget uten nærmere utredning, skal forslaget oversendes ansvarlig statsråd for uttalelse. Statsrådens svar vedlegges komiteens innstilling.

Ved mottak av komiteens brev må statsråden vurdere om vedkommende er rett mottaker, eller om saken hører under et annet departement. Berører saken flere statsråders ansvarsområder, må svaret koordineres med de andre statsrådene. Dersom sakens betydning tilsier det, legges saken frem for regjeringen før svar avgis, se Om r-konferanser punkt 2. Det gjelder ingen absolutte frister for svaret, men henvendelsen bør søkes besvart så raskt som mulig under hensyn til både sakens kompleksitet og behovet for en forsvarlig saksbehandling. Om utforming av svaret vises det til punkt 14.2.

Innebærer representantforslag forslag til lovendringer (representantforslag L), kan både representanten(e) som fremsetter forslaget og stortingskomiteen som avgir innstilling be om lovteknisk bistand fra departementet, se punkt 8.