2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Direktivet

Endringsforslaget baseres i stor grad på Europaparlamentets og Rådets direktiv 2001/95/EF om alminnelig produktsikkerhet. Direktivet ble vedtatt 3. desember 2001 med frist for gjennomføring 15. januar 2004. Direktivet er innlemmet i EØS-avtalen, jf. beslutning i EØS-komiteen nr. 9/2003 og Stortingets samtykke, jf. St.prp. nr. 68 (2002-2003) og Innst. S. nr. 281 (2002-2003).

Direktiv 2001/95/EF er en revisjon av Rådsdirektiv 92/59/EØF om alminnelig produktsikkerhet, og erstatter dette direktivet. Revisjonen ble igangsatt med bakgrunn i artikkel 16 i direktiv 92/59/EØF som krever at direktivet gjennomgås innen fire år etter ikrafttredelsen, som var 29. juni 1994. Siktemålet med revisjonen har vært å klargjøre bestemmelser som er ulikt gjennomført i EØS-landene. Det har videre vært et mål å styrke markedskontrollen av produkter som er gjort tilgjengelige i EØS-markedet. Dette skal medvirke til å fjerne forskjeller mellom EØS-statens horisontale produktsikkerhetslovgivning, og dermed bidra til å redusere handelshindringer og konkurransevridninger. Samtidig skal direktivet styrke forbrukerbeskyttelsen ved å tette mangler i eksisterende EU-regulering på produktsikkerhetsområdet.

Direktivets formål og anvendelsesområde

Målsettingen med produktsikkerhetsdirektivet er at forbrukerprodukter som er gjort tilgjengelig på markedet skal være sikre mot helseskadelige virkninger. Direktivets definisjon av forbrukerprodukt er vid og omfatter i tillegg til produkter som er beregnet på forbrukere, også produkter som med rimelighet kan forventes brukt av forbrukere. Dette inkluderer produkter som utelukkende er ment for yrkesmessig bruk, men som senere er kommet inn på forbrukermarkedet.

Definisjonen favner også produkter som leveres til eller gjøres tilgjengelig for forbrukere i forbindelse med utøvelse av en tjeneste, men ikke tjenesten i seg selv eller utstyr som benyttes av tjenesteleverandøren under tjenesten.

Direktivet gjelder i sin helhet for de forbrukerprodukter som ikke er regulert gjennom egne direktiver. Dette gjelder for eksempel sykler, lekeplassutstyr og lightere. Direktivet gjelder også for sikkerhetsaspekter som ikke omfattes av særdirektivene. Direktivets regler om for eksempel tilbaketrekning av produkter som ikke er sikre, kan benyttes i forhold til produkter som er omfattet av særregulering, men der denne ikke gir hjemmel for slike tiltak. EU-kommisjonen har utarbeidet retningslinjer til hjelp ved tolkingen av forholdet mellom direktivet om alminnelig produktsikkerhet og direktivene om leketøy, lavspenning, personlig verneutstyr og kosmetiske produkter. 1

Det alminnelige sikkerhetskravet og samsvarsvurdering

Direktivet oppstiller i artikkel 1 en plikt om å markedsføre kun sikre produkter. Med sikre produkter mener direktivet produkter som ikke medfører noen risiko eller kun minimal risiko, jf. artikkel 2 b. Risikoen vurderes ut fra hva som generelt kan aksepteres basert på et høyt beskyttelsesnivå av menneskers helse og sikkerhet når produktene brukes under forhold som med rimelighet kan forventes.

I tillegg til det alminnelige sikkerhetskravet er det i artikkel 3 tatt inn regler om samsvarsvurdering. Ifølge artikkel 3 punkt 2 første ledd skal et produkt anses å være sikkert når det er i overensstemmelse med de krav som følger av relevant nasjonal lovgivning, såfremt denne ikke er i konflikt med fellesskapslovgivningen. I artikkel 3 punkt 2 annet ledd sies at produkter som er i samsvar med harmoniserte standarder skal anses å være sikre. Med harmonisert standard menes standard utarbeidet av europeiske standardiseringsorganisasjoner på bakgrunn av mandat fra EU-kommisjonen og EFTA og som er publisert i De Europeiske Fellesskaps Tidende og EØS-tillegget til disse. På områder hvor det ikke foreligger felleskapsbestemmelser, nasjonal lovgivning eller harmoniserte standarder, skal det ved vurderingen av sikkerhetsnivået legges vekt på krav som fremgår av blant annet andre relevante standarder, kommisjonsrekommandasjoner 2, bransjepraksis, det siste tekniske utviklingsnivå mv., jf. artikkel 3 punkt 3. Myndighetene gis anledning til å fatte vedtak for å begrense omsetning eller kreve tilbakekall mv. av et produkt til tross for at produktet er i samsvar med nevnte krav, dersom det likevel anses å ikke være sikkert, jf. artikkel 3 punkt 4.

Krav til næringsaktørene

I tillegg til markedsdeltakernes plikt til å overholde det alminnelige sikkerhetsnivået, oppstilles det en rekke forpliktelser som anses nødvendige for å forhindre at forbrukerne utsettes for risiko.

Disse fremgår av direktivets kapittel III, og går i korthet ut på selvregulerende tiltak som informasjon om risiko til forbrukerne, samarbeid med og meldeplikt til myndighetene, tilbaketrekking fra distributører og forbrukere av produkter som viser seg å ikke være sikre, ha gode systemer for internkontroll for å forebygge at farlige produkter slippes på markedet osv.

Markedskontroll

Direktivet stiller krav om at medlemsstatene skal ha en effektiv markedskontroll, jf. direktivets kapittel IV. Myndighetene skal oppnevne egnede tilsynsorganer, som skal ha anledning til å treffe effektive og hensiktsmessige tiltak samt myndighet til å ilegge forholdsmessige og avskrekkende sanksjoner. Det oppstilles videre et forbud mot eksport av farlige produkter til tredjeland. Beslutning om eksportforbud kan kun treffes av EU-kommisjonen.

Samarbeid mellom medlemsstatene

Direktivet legger vekt på samarbeid mellom håndhevingsmyndighetene i medlemsstatene for å oppnå målet om et høyt vern av forbrukernes sikkerhet på fellesskapsplan. Ut fra dette formål skal det med hjemmel i direktivets artikkel 10 etableres et europeisk nettverk bestående av tilsynsmyndighetene i de enkelte landene. Nettverket skal administreres av EU-kommisjonen.

Hvordan formålet med nettverket skal oppnås er skissert i artikkel 10. I korthet dreier dette seg om utveksling av opplysninger om risikovurderinger, farlige produkter, testresultater osv., som har betydning for kontrollvirksomheten. Nettverket skal videre etablere og gjennomføre felles prosjekter for markedskontroll og testing og være et redskap for forbedret samarbeid på fellesskapsplan med hensyn til sporing, tilbaketrekking osv. av farlige produkter (oppfølging av Rapex-meldinger).

Meldesystem for farlige produkter/RAPEX

Direktivet fra 1992 etablerte et system for hurtig utveksling av informasjon mellom medlemsstatene og EU-kommisjonen - for Norges del EFTAs overvåkningsorgan (ESA) - om farlige produkter på markedet som krever at myndighetene griper raskt inn (RAPEX). Dette systemet videreføres og utvides noe i endringsdirektivet.

Medlemsstatene skal melde fra til EU-kommisjonen om tiltak som er truffet overfor produkter som medfører en alvorlig risiko for helseskade. EU-kommisjonen foretar videre varsel til de øvrige medlemslandene, som innen en nærmere angitt frist, skal gi tilbakemelding til EU-kommisjonen om produktet finnes på medlemsstatens territorium, om hvilke tiltak som eventuelt vil bli truffet og eventuelle tilleggsopplysninger om risikoen ved produktet.

Kriterier for om det foreligger en alvorlig risiko følger av nærmere retningslinjer gitt av EU-kommisjonen. Elementer som skal vurderes er muligheten for skade ved forventet bruk, om dette gjelder for alle produktene, alvorlighetsgraden av skade, om produktet er ment for spesielt sårbare grupper som barn, funksjonshemmede eller eldre, og om produktet er påført tilstrekkelige instruksjoner og advarsler. For melding i RAPEX-systemet er det også et vilkår at risikovirkningen strekker seg ut over meldestatens eget territorium.

Nytt i endringsdirektivet er at det også skal meldes fra der risikoen for helseskade ikke er umiddelbar, men kan oppstå på lengre sikt.

Det skal også meldes fra om de selvregulerende tiltak som er igangsatt av produsent, importør eller distributør for å forhindre/begrense risikoen ved produktet.

Nærmere regler for notifisering i dette systemet følger av direktivets kapittel V, vedlegg II samt retningslinjer utarbeidet av EU-kommisjonen i henhold til vedlegg II punkt 8. 3

Hastemeldinger på fellesskapsplan

EU-kommisjonen kan fatte vedtak på fellesskapsplan på bakgrunn av opplysninger om alvorlig risiko ved produkter.

Slike vedtak skal bare fattes når medlemslandets tiltak ikke anses tilstrekkelig, jf. artikkel 13 punkt 1 bokstav a til c. Vedtak fattes etter å ha rådspurt medlemsstatene og om nødvendig en av Fellesskapets vitenskapskomiteer. Vedtak går ut på at medlemslandene skal treffe tiltak etter artikkel 8 punkt 1 bokstav b til f, for eksempel merking av produkter, offentliggjøring av advarsler eller tilbaketrekking av produktet.

2.2 Forholdet mellom direktivet og gjeldende produktkontrollov

Produktkontrolloven er i samsvar med hovedtrekkene i direktivet. Det opprinnelige direktivet (92/59/EØF) medførte i sin tid ikke behov for endringer i norsk rett.

Endringsdirektivet som erstatter direktivet fra 1992, oppstiller nye bestemmelser som ikke anses fullt ut dekket av loven og som dermed nødvendiggjør enkelte endringer.

Sentrale punkter i direktivet i så henseende er:

• En klarere definisjon av direktivets formål og virkeområde. Direktivet omfatter ethvert produkt som tilbys forbrukere. Dette innebærer at også produkter som i utgangspunktet ikke er tiltenkt vanlige forbrukere, men som med rimelig sannsynlighet kan bli brukt av forbrukere, er omfattet. Produkter som tilbys forbrukere i tilknytning til en tjeneste omfattes også. Denne definisjonen har innvirkning på hvilket anvendelsesområde endringsbestemmelsene i produktkontrolloven skal ha, jf. punkt 3.1.

• Produkter som opplyses å være produsert i henhold til harmonisert standard skal anses å oppfylle kravene til sikkerhet i direktivet. Departementet foreslår å gjennomføre en tilsvarende samsvarsbestemmelse i forslag til ny § 3b.

• Nye krav til produsent/distributør med hensyn til informasjon til brukerne samt informasjon til og samarbeid med nasjonale myndigheter om farlige produkter. Disse kravene foreslås tatt inn i produktkontrolloven §§ 3 femte ledd, ny 5a og 6b.

Endringer i direktivet som krever oppfølging av norske myndigheter, men som ikke nødvendiggjør lovendring er:

• Fremhevelse av betydningen av markedsovervåking og -kontroll. Direktivet krever at nasjonale tilsynsmyndigheter har tilstrekkelige fullmakter til å utføre pliktene de er pålagt etter direktivet. Informasjon om organiseringen av tilsynsapparatet skal oversendes EU-kommisjonen.

• Endring av prosedyrene for notifikasjon og utveksling av informasjon mellom medlemsstatene samt av RAPEX-systemet (hastemeldinger). Dette innebærer blant annet at det ved utveksling av opplysninger om produkter som kan medføre alvorlig risiko for forbrukerne også skal informeres om alvorlig risiko som først viser seg på sikt.

  Videre skal det gjennom RAPEX-systemet meldes fra om de selvregulerende tiltak som er igangsatt av produsent, importør eller distributør. Fra norsk side blir RAPEX-systemet administrert av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

2.3 Behovet for endringer uavhengig av direktivet

De endringer som foreslås i produktkontrolloven når det gjelder forbrukerprodukter, foreslås i stor grad også å gjelde for forbrukertjenester, til tross for at direktivet ikke omfatter forbrukertjenester. Det er ønskelig å ha tilsvarende høyt sikkerhetsnivå på forbrukertjenesteområdet som på produktområdet, og det anses derfor naturlig at de samme krav til forebyggelse av helseskade skal gjelde for dette området i loven. Dette gjelder blant annet krav om tilfredsstillende sikkerhetsnivå, krav til aktiv informasjonsplikt samt meldeplikt for selvregulerende tiltak. Dette gjelder også reglene om aktsomhetsplikt for mottakere av en forbrukertjeneste og hjemmelen for å nedlegge eksportforbud for tjenester som utgjør en uakseptabel risiko for helseskade.

Det foreslås også endringer som ikke er ment å ha noen realitetsvirkning. Dette gjelder enkelte mindre språklige justeringer samt forslaget om å oppheve bestemmelsen i § 2 fjerde ledd, hvor det presiseres at spesialbestemmelser på forbrukertjenesteområdet går foran reglene i produktkontrolloven. Begrunnelsen for å ta ut denne bestemmelsen er at den anses unødvendig ved siden av det ulovfestede spesialitetsprinsippet. Et tilleggsargument er at en slik regel heller ikke tatt inn på produktområdet.

2.4 Høringen

Forslag til endringer i produktkontrolloven ble sendt på høring den 11. april 2003 med svarfrist 15. juli 2003. Høringsnotatet ble sendt av Barne- og familiedepartementet, som frem til 1. juli 2003 hadde forvaltningsansvaret for produktkontrolloven. Av denne grunn er også Justisdepartementets høringsuttalelse gjengitt.

Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Arbeidstilsynet

• Byggevareindustriens forening

• Den norske advokatforening

• Den norske dommerforening

• Den norske emballasjeforening

• Departementene

• Direktoratet for brann- og elsikkerhet (Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap f.o.m. 1. september 2003)

• Direktoratet for naturforvaltning

• Elektronikk Importør Foreningen

• Elektronikkforbundet

• Forbrukerrådet

• Forbrukerombudet

• Forbrukertvistutvalget

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Olav Kåre Vatnøy

• Håndverksbedriftenes landsforening

• Juss-Buss

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Konkurransetilsynet

• Kommunenes Sentralforbund

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norboat Båtbransjens Servicekontor AS

• Norges Dykkeforbund

• Norges Eksportråd

• Norges Idrettsforbund

• Norges idrettshøgskole

• Norges Juristforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norges Padleforbund

• Norges Røde Kors

• Norges Standardiseringsforbund

• Norsk Aero Klubb/Norsk Luftsportsforbund

• Norsk allmennstandardisering

• Norsk Bedriftsforbund

• Norske Elektroleverandørers Landsforening

• Norsk Elektroteknisk Komité

• Norsk Postordreforening

• Norske Skiheisers Forening

• Norsk Teknologisenter

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Næringsmiddelbedriftenes landsforening

• PADI

• Politidirektoratet

• Post- og teletilsynet

• Pronorm AS

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Skiforeningen

• Sjøfartsdirektoratet

• Sosial- og helsedirektoratet

• Statens bygningstekniske etat

• Statens forurensningstilsyn

• Statens Helsetilsyn

• Statens institutt for folkehelse

• Statens institutt for forbruksforskning

• Statens Næringsmiddeltilsyn

• Statens Strålevern

• Teknologibedriftenes Landsforening

• Troll Mountain AS

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Følgende instanser svarte uten kommentarer til endringsforslagene:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helsedepartementet

• Kommunenes Sentralforbund

• Konkurransetilsynet

• Kultur- og kirkedepartementet

• Landsorganisasjonen

• Olje- og energidepartementet

• Politidirektoratet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Utdannings- og forskningsdepartementet

• Utenriksdepartementet

Følgende instanser hadde kommentarer til forslaget:

• Direktoratet for brann- og elsikkerhet

• Finansdepartementet

• Folkehelseinstituttet

• Forbrukerrådet

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Justis- og politidepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Landbruksdepartementet

• Luftfartstilsynet

• Miljøverndepartementet

• Norges Dykkerforbund

• Norges Standardiseringsforbund

• Norsk Aero Klubb/Norsk Luftsportsforbund

• Norsk Teknologisenter

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Næringsmiddelbedriftenes Landsforening

• Nærings- og handelsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Sjøfartsdirektoratet

• Statens forurensningstilsyn

• Statens Næringsmiddeltilsyn

• Statens Strålevern

Departementet gjør nærmere rede for høringsinstansenes syn i de alminnelige merknadene i proposisjonen (kapittel 3).

2.5 Produktsikkerhet i de øvrige nordiske land og nordisk samarbeid

Produktsikkerhetslovgivningen i alle nordiske land må i større eller mindre grad revideres på bakgrunn av endringsdirektivet.

Det ble på denne bakgrunn opprettet en nordisk arbeidsgruppe, bestående av representanter både fra de ansvarlige departementer og fra tilsynsmyndighetene, med det formål å få en felles nordisk forståelse for innholdet av direktivet. Det har vært avholdt to møter i tillegg til skriftlig og muntlig kontakt.

Sverige

Den svenske produksikkerhetsloven (Produksäkerhetslagen 1988:1604) trådte i kraft i 1989. Loven ble revidert i 1994 som følge av implementeringen av Rådsdirektiv 92/59/EØF om alminnelig produktsikkerhet.

Loven har til formål å forbygge at produkter og tjenester gjør skade på personer og eiendom. Loven omfatter produkter og tjenester som i ikke ubetydelig grad benyttes eller må forventes benyttet av forbrukere. Med hjemmel i loven kan næringslivsaktører ( «näringsidkare») pålegges å gi sikkerhetsinformasjon og advarsler samt tilbakekalle produkter og tjenester. Det kan videre treffes forbud mot omsetning og eksport av farlige produkter. Det samme gjelder overfor dem som i offentlig virksomhet har befatning med produkter og tjenester. Tilsyn med loven føres av det svenske Konsumentverket.

Vedtak om å ilegge sanksjoner ved brudd på lovens bestemmelser fattes av Marknadsdomstolen på begjæring fra Konsumentverket eller Forbrukerombudsmannen.

I september 2003 sendte det svenske Jordbruksdepartementet ut et lovforslag på høring for implementering av produktsikkerhetsdirektivet, publisert i SOU 2003:82 om Säkra produkter. Forslaget legger opp til fastsettelse av ny produksikkerhetslov med ikrafttredelse 1. juli 2004. Gjeldende lov fra 1988 opphører fra samme tidspunkt.

Danmark

Den danske produktsikkerhetsloven (Lov om produksikkerhed; 364/1994) trådte i kraft i 1994. Loven gjennomfører Rådsdirektiv 92/59/EØF om alminnelig produktsikkerhet, og er i innhold og oppbygning i hovedsak tilsvarende dette. Loven omfatter alle produkter i forbindelse med næringsvirksomhet, unntatt produkter som utelukkende er ment for bruk i næringsvirksomhet. Loven omfatter i tillegg tjenester i tilknytning til produkter. I loven er det også tatt inn forskriftshjemler for fastsettelse av sikkerhetskrav til leketøy og næringsmiddelimitasjoner. Sikkerhedsstyrelsen i Danmark har det overordnede tilsynsansvaret med loven, og koordinerer tilsynet mellom andre oppnevnte statlige, kommunale og private kontrollmyndigheter.

I juli 2003 sendte det danske Økonomi- og Erhversministeriet ut et endringsforslag for implementering av direktiv 2001/95/EF på høring. Forslaget samsvarte stort sett med endringene i det nye produktsikkerhetsdirektivet.

Endret lov om produktsikkerhet trådte i kraft 15. januar 2004.

Island

Den islandske loven om produktsikkerhet og offentlig markedskontroll (lov No. 134 av 22. desember 1995) ble vedtatt og trådte i kraft i 1995. Loven gjennomfører Rådsdirektiv 92/59/EØF om alminnelig produktsikkerhet, og er i innhold og oppbygning i hovedsak tilsvarende dette. I tillegg til at loven har som formål å forebygge helseskade, skal den for øvrig også ivareta miljøhensyn.

Den sentrale tilsynsmyndigheten og den myndighet som har ansvaret for koordineringen av tilsynet er den islandske metrologi- og akkrediteringstjenesten.

Finland

Den finske produktsikkerhetsloven (Produksäkerhetslagen; 914/1986) trådte i kraft 1. mai 1987. Loven gjennomgikk en omfattende revidering i 1993 (539/1993) i forbindelse med implementering av Rådsdirektiv 92/59/EØF om alminnelig produktsikkerhet. Loven omfatter forbrukerprodukter og forbrukertjenester. Som forbrukerprodukter regnes også produkter som er ment i næringsvirksomhet, men som med rimelighet kan tenkes brukt av forbrukere. Loven omfatter ikke produkter som fremstilles i Finland utelukkende ment for eksport.

Loven har som formål å forebygge at produkter eller tjenester medfører en risiko for forbrukernes helse og eiendom. Tilsyn med loven føres av det finske Konsumentverket.

I oktober 2003 sendte den finske regjeringen en proposisjon til Riksdagen med forslag til endringer i produktsikkerhetsloven for implementering av det nye produktsikkerhetsdirektivet.

Ny lov trådte i kraft 15. januar 2004.