3 Helse, miljø og sikkerhet

3.1 Alenearbeid

3.1.1 Innledning

Vi vet at alenearbeid kan by på særlige arbeidsmiljømessige utfordringer. I de senere år har det vært et særlig fokus mot problemstillinger rundt trusler eller vold mot alenearbeidere, men det kan også dreie seg om «tradisjonell» ulykkesrisiko eller arbeidsmiljøbelastning.

Statistikk fra Statistisk sentralbyrå viser at faren for å bli utsatt for vold/trusler i stor grad knytter seg til yrker med kunde- og klient-/pasientkontakt. Andelen arbeidstakere utsatt for vold eller trusler om vold ligger på ca 5 % (8 % for kvinner og 4 % for menn).

3.1.2 Gjeldende rett

Ved forberedelsen av den nye arbeidsmiljøloven ble det psykososiale arbeidsmiljøet generelt, og problematikk rundt alenearbeid og risikoen for vold spesielt, viet særlig oppmerksomhet. Dette resulterte blant annet i en egen lovparagraf om det psykososiale arbeidsmiljøet, § 4-3, hvor det kom inn to nye bestemmelser som har særlig relevans i denne sammenheng.

Etter § 4-3 annet ledd skal arbeidet «...søkes utformet slik at det gir mulighet for kontakt og kommunikasjon med andre arbeidstakere i virksomheten.»

I den forbindelse ble følgende uttalt i proposisjonen:

«For å unngå sosial isolasjon i arbeidet, er departementet dessuten enig i at det bør stilles krav om at arbeidet om mulig blir utformet slik at det gir anledning til kontakt og kommunikasjon med andre arbeidstakere. Departementet er dessuten enig i Arbeidslivslovutvalgets uttalte forutsetning om at forslaget ikke skal forstås slik at det innebærer noen plikt for arbeidsgiver til å ha flere arbeidstakere enn det saklig sett er behov for. Forslaget innebærer heller ikke noe forbud mot alenearbeid. Departementet vil imidlertid bemerke at både det generelle kravet om fullt forsvarlig arbeidsmiljø og det særskilte kravet om at arbeidstakerne skal beskyttes mot vold osv. i konkrete tilfeller vil kunne innebære at alenearbeid ikke vil være tillatt. Dette vil være tilfellet dersom arbeidsmiljøbelastningen faktisk er uakseptabel, og det ikke kan «repareres» med andre tiltak enn bemanning» (Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) side 100)

I henhold til arbeidsmiljøloven § 4-3 fjerde ledd skal arbeidstaker dessuten «...så langt det er mulig, beskyttes mot vold, trusler og uheldige belastninger som følge av kontakt med andre.»

Bakgrunnen for at denne bestemmelsen kom inn i loven, var at visse utviklingstrekk i arbeidslivet, særlig knyttet til risikoen for å bli utsatt for vold eller trusler, tilsa at det kunne være riktig å presisere at kravet til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø også omfatter forholdet til andre, det vil si ikke bare internt i virksomheten. Med «andre» menes

«... alle som kan representere en risiko for arbeidstakeren, for eksempel kunder, klienter, brukere, pasienter med videre. Hvilke tiltak som eventuelt skal iverksettes må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Det kan for eksempel dreie seg om opplæringstiltak, organisatoriske tiltak eller bruk av sikkerhetsutstyr, alt etter hvilket risikobilde som foreligger. Regelen angir en sikkerhets- og trygghetsstandard i arbeidslivet. Vurderingen om i hvilken grad det er «mulig» å legge til rette, må derfor relatere seg til den risiko som foreligger.» (Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) side 307)

3.1.3 Departementets høringsforslag

I høringsbrevet foreslo departementet å synliggjøre kravene til risikovurdering og risikoreduserende tiltak knyttet til alenearbeid ved at arbeidsmiljøloven § 4-3 annet ledd får følgende tillegg:

«Dersom arbeid må utføres alene, skal det vurderes om det er særlig risiko knyttet til dette, jf. § 3-1 annet ledd bokstav c. Tiltak som er nødvendig for å redusere eventuell risiko ved alenearbeid skal iverksettes, slik at lovens krav til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø ivaretas.»

3.1.4 Høringsuttalelsene

LO støtter forslaget. LO fremholder at alenearbeid innebærer en helse- og sikkerhetsrisiko i store deler av arbeidslivet, og at dette særlig gjelder risiko for å bli utsatt for vold og trusler fra kunder, klienter, pasienter og elever. LO påpeker at det er dobbelt så mange kvinner som menn som rapporterer at de blir utsatt for vold og trusler, sannsynligvis fordi flere kvinner arbeider i yrker hvor dette ofte forekommer. LO fremholder også at alenearbeid kan innebære risiko for muskel- og skjelettlidelser for eksempel som følge av tunge løft. Det påpekes at risikoen ved alenearbeid ikke bare er aktuelt for helse- og sosialsektoren, men også innen sektorer som for eksempel transport, renhold og prosessindustri. LO etterlyser også forskriftsregulering på dette feltet, ikke bare når det gjelder alenearbeid, men for psykososialt arbeidsmiljø generelt. LO mener også at det bør fremkomme av lovteksten at forebygging av risiko ved alenearbeid er viktig.

Unio støtter departementets forslag om å synliggjøre kravene til risikovurdering og risikoreduserende tiltak i forbindelse med alenearbeid. Unio fremholder at mange av organisasjonens medlemmer har en arbeidssituasjon som regelmessig innebærer større eller mindre innslag av alenearbeid, og at vold eller trusler om vold kan være en del av arbeidshverdagen for flere av disse, for eksempel psykiatriske sykepleiere og polititjenestemenn.

YS er enig i at det vil være hensiktsmessig å synliggjøre arbeidsgivers plikt til konkret å vurdere risikobildet knyttet til alenearbeid, og iverksette de tiltak som måtte være nødvendig for å redusere risikoen. YS stiller imidlertid spørsmål ved om den foreslåtte bestemmelsen vil gi tilstrekkelig vern for den enkelte arbeidstaker. Det påpekes at risikoen ved alenearbeid ikke først og fremst oppstår som en konsekvens av manglende kontakt og kommunikasjon med andre arbeidstakere, men som en konsekvens av arbeidets art og organisering. Den risikovurderingen som skal foretas må etter organisasjonens syn favne bredere enn til kun å ha den psykososiale belastningen ved alenearbeid for øye. YS ber derfor departementet å vurdere om dette kan ivaretas ved at den foreslåtte bestemmelsen inntas i arbeidsmiljøloven § 4-1 om generelle krav til arbeidsmiljøet i stedet for i § 4-3 om krav til det psykososiale arbeidsmiljøet.

Også Akademikerne, NITO og øvrige arbeidstakerorganisasjoner som har avgitt uttalelse om spørsmålet, slutter seg til departementets forslag om å synliggjøre kravene til risikovurdering og risikoreduserende tiltak knyttet til alenearbeid.

NHO er i mot at arbeidsmiljøloven § 4-3 annet ledd endres som beskrevet. Etter NHO sin oppfatning, er det ikke dokumentert noe reelt behov for å presisere rettstilstanden på denne måten. NHO fremholder at de særlige forhold som er knyttet til (enkelte) former for alenearbeid ble grundig utredet og vurdert i forbindelse med arbeidet med gjeldende arbeidsmiljølov, og at disse hensyn allerede er tatt med i den utforming som arbeidsmiljøloven § 4-3 fikk. NHO poengterer at en forsvarlig risikovurdering er viktig i en rekke tilfeller, ikke bare i forbindelse med alenearbeid. Hvis det nå fastsettes en konkret henvisning til kravet om risikovurdering i forbindelse med ett område (alenearbeid), vil det etter NHOs oppfatning kunne skape tvil om kravet til risikovurdering også gjelder for de øvrige områder omfattet av arbeidsmiljøloven kapittel 3 og 4. Ønsket om å presisere kravet til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø - der det er påvist et slikt behov - vil etter NHOs mening mer hensiktsmessig kunne ivaretas av Arbeidstilsynet.

KS mener at dette allerede er tilfredsstillende regulert i dagens lov og støtter derfor ikke departementets vurdering og forslag på dette punkt.

HSH støtter ikke forslaget. Organisasjonen fremholder at lovforslaget innebærer en unødvendig dobbeltregulering av arbeidsgivers plikt til å gjennomføre risikovurdering. HSH mener at arbeidsgivers plikt til å gjennomføre risikovurdering og til å overvåke arbeidsmiljøet allerede er tilfredsstillende regulert i arbeidsmiljøloven, og påpeker at arbeidsgivers plikter dessuten er omfattende regulert i gjeldende forskriftsverk, herunder i internkontrollforskriften.

Spekter fremholder i sin høringsuttalelse at lovens regler om arbeidsmiljø gjennom lovrevisjonen i 2005 fikk en struktur og et innhold som fremtrer som tydelig og forståelig. Hovedprinsippene for et systematisk HMS-arbeid er flyttet fra forskriften til loven slik at metodikken for HMS-arbeidet er blitt løftet frem. Lovens bestemmelser om risikovurdering i kapittel 3 og de materielle kravene til arbeidsmiljøet i kapittel 4 ivaretar alle de hensyn som må ivaretas for å skape et «fullt forsvarlig arbeidsmiljø». Spekter påpeker at det ikke er tvilsomt at de generelle krav til risikovurdering etter dagens rettstilstand omfatter alle slags arbeidssituasjoner, også alenearbeid. Spekter kan derfor ikke se behov for en slik presiserende regel og gir således ikke sin tilslutning til forslaget.

Også øvrige arbeidsgiver- eller bransjeorganisasjoner som har uttalt seg om spørsmålet, går imot forslaget.

Arbeidstilsynet erfarer at omfanget av alenearbeid øker innenfor stadig flere yrker/bransjer, noe som er sammenfallende med utviklingen i andre vestlige land. Årsakene til dette kan være ny teknologi, økt konkurranse, stadige rasjonaliseringer samt spesialisering innenfor de enkelte yrkene. Arbeidstilsynet fremholder at forskning viser at alenearbeid i visse kontekster gir høyere risiko for å bli utsatt for vold og trusler, for eksempel gjelder dette alenearbeid på kvelds- og nattetid. På bakgrunn av utviklingstrekkene i arbeidslivet, er Arbeidstilsynet enig i at også det norske regelverket bør sette et særskilt fokus på alenearbeid. Arbeidstilsynet støtter derfor departementets forslag om tydeliggjøring av alenearbeid som risikofaktor. Arbeidstilsynet foreslår imidlertid at regelen blir tatt inn i § 4-1 annet ledd fremfor i § 4-3, slik at det blir synliggjort at risikovurderinger i tilknytning til alenearbeid skal omfatte både det psykososiale og det fysiske arbeidsmiljøet.

Også Petroleumstilsynet støtter forslaget om å sette krav til at det skal vurderes om det er særlig risiko knyttet til å utføre arbeid alene, og fremholder at det bør vurderes å ta kravet inn i § 4-1 i stedet for i § 4-3, slik at det også vil favne risikomessige forhold utenfor de psykososiale.

3.1.5 Departementets vurderinger og forslag

Det er ikke tvilsomt at det er særlige risikofaktorer knyttet til alenearbeid. Som også Arbeidslivslovutvalget (NOU 2004:5) påviste, er det dessuten et trekk i tiden at et økende antall arbeidstakere har et arbeid hvor kunder og klienter er med på å styre arbeidet. Dette kan øke stressnivået og kan også innebære en særlig risiko for trusler og vold.

Overfor departementet har det vært reist forslag om at det bør settes et eksplisitt forbud mot alenearbeid når slikt arbeid kan innebære en fare for liv eller helse.

Departementet antar at en slik regel verken er ønskelig eller praktisk gjennomførbar. Departementet vil peke på at ethvert alenearbeid som innebærer klient- eller kundekontakt i prinsippet kan innebære en viss risiko for trusler og/eller vold. Typiske eksempler kan være arbeid som drosjesjåfør eller hjemmehjelp. En regel som nevnt vil formodentlig langt på vei innebære et forbud mot at slikt arbeid kan utføres alene. Departementet kan ikke se at det er saklig grunnlag for å etablere en slik rettstilstand. Etter departementets oppfatning er den tilnærming som gjeldende rett målbærer, (risikoreduksjon og forebygging) mer hensiktsmessig. Som referert ovenfor, innebærer dagens tilstand at arbeidsgiver konkret må vurdere risiko knyttet til eventuelt alenearbeid, og iverksette de tiltak som måtte være nødvendig for å redusere risikoen. Som lovforarbeidene peker på, kan det i denne forbindelse være aktuelt med opplæringstiltak, organisatoriske tiltak, bruk av sikkerhetsutstyr med videre, alt etter hvilket risikobilde som foreligger. Først dersom arbeidsmiljøbelastningen fortsatt er uakseptabel, det vil si at den ikke kan «repareres» med andre tiltak enn økt bemanning, vil det være et rettslig forbud mot alenearbeid.

For å øke bevisstheten om alenearbeid som risikofaktor, foreslo departementet i høringsomgangen å synliggjøre kravene til risikovurdering og eventuelle risikoreduserende tiltak i forbindelse med slikt arbeid. Flere arbeidsgiverorganisasjoner fremholder at forslaget er unødvendig, og at det dessuten er prinsipielt uheldig å trekke frem en faktor - alenearbeid - fremfor andre arbeidsmiljøbetingelser. Selv om innvendingene er relevante, er departementet av den klare oppfatning at opplysningshensyn taler for å trekke frem og synliggjøre enkelte viktige arbeidsmiljøfaktorer, selv om de er omfattet av mer generelle krav til risikovurdering og -håndtering. Departementet vil fremheve at dette slett ikke er noe nytt, men snarere arbeidsmiljølovens og arbeidsmiljøreguleringens system. Loven er bygd opp med et helt generelt arbeidsmiljøkrav «i bunnen», arbeidsmiljøet skal være fullt forsvarlig (§ 4-1 første ledd) og et tilsvarende organisatorisk krav; arbeidet skal organiseres slik at arbeidstakerne ikke utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger (§ 4-1 annet ledd). De øvrige bestemmelser i arbeidsmiljøloven kapittel 3 og 4 er presiseringer og eksemplifiseringer av disse generelle kravene. For eksempel nevner § 4-3 viktige faktorer i forhold til det psykososiale arbeidsmiljøet (verdighet, trakassering, kommunikasjon med videre), uten på langt nær å være uttømmende, og § 4-4 gjør det samme med hensyn til de fysiske arbeidsmiljøkrav. I forskriftsverket presiseres de generelle kravene ytterligere, for eksempel stiller forskrift om arbeid ved dataskjerm og forskrift om tungt og ensformig arbeid krav om at arbeidsgiver skal vurdere risiko for eventuelle skader ved slikt arbeid og om nødvendig iverksette tiltak for å motvirke slike skader.

Departementet deler på denne bakgrunn ikke NHOs bekymring om at en synliggjøring av kravet om risikovurdering av alenearbeid vil kunne skape tvil om at det gjelder krav til risikovurdering også på andre områder. Det avgjørende bør etter departementets oppfatning være hvorvidt en faglig vurdering tilsier at en faktor bør fremheves i lov eller forskrift. Departementet legger i den forbindelse sterkt vekt på det klare rådet fra tilsynsmyndighetene, Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet, om at kravet til risikovurdering bør tydeliggjøres i loven. Departementet finner det derfor riktig å fremme et slikt forslag. Departementet vil i denne sammenheng også vise til at Sverige har to egne forskrifter som setter fokus på alenearbeid; forskrift om «ensamarbete» og forskrift om «våld och hot i arbetsmiljøn». Departementet har så langt ikke registrert behov for en så detaljert regulering her, men utelukker ikke at det kan bli aktuelt med forskriftsregulering dersom utviklingen skulle tilsi dette.

Flere høringsinstanser påpeker at alenearbeid også kan innebære fysisk og ikke bare psykososial risiko, og at en ny bestemmelse om alenearbeid derfor bør plasseres i § 4-1 fremfor § 4-3 som opprinnelig foreslått. Departementet er enig i dette og foreslår at regelen plasseres som nytt tredje ledd i arbeidsmiljøloven § 4-1. Ettersom regelen her blir stående i en noe annen sammenheng enn opprinnelig foreslått, foreslår departementet enkelte omskrivninger i forhold til høringsutkastet, uten at dette har noen materiell betydning. Departementet er dessuten enig med LO i at bestemmelsen bør nevne forebygging av risiko, ved siden av risiko reduksjon og foreslår derfor at forebyggingsaspektet også nevnes i bestemmelsen.

3.2 Bruk av prestasjonslønn ved risikofylt arbeid

3.2.1 Innledning

Arbeidsmiljøloven av 1977 hadde en bestemmelse som uttrykkelig forbød prestasjonslønnssystemer «...i arbeid hvor dette kan ha vesentlig betydning for sikkerheten.» (arbeidsmiljøloven 1977 § 12 nr. 4 bokstav a). Bestemmelsen ble ikke videreført i den nye loven, idet regelen ble ansett for å være dekket av arbeidsmiljølovens mer generelle krav. I ettertid har departementet mottatt henvendelser hvor det hevdes at denne endringen har hatt en negativ signaleffekt, og at prestasjonslønn derfor igjen bør omtales eksplisitt i loven.

3.2.2 Gjeldende rett

Da det ble besluttet at det tidligere betingede forbudet mot prestasjonslønn ikke skulle videreføres i arbeidsmiljøloven, ble det i lovforarbeidene (Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) side 97) gjort klart at også den nye loven gir grunnlag for å gripe inn mot uheldige prestasjonslønnssystemer. Det ble i den forbindelse vist til § 4-1 annet ledd, hvoretter «lønnssystemer» skal være slik at de ikke medfører uheldige fysiske eller psykiske belastninger for arbeidstakerne. Dersom arbeidet er av en slik art at for eksempel akkordavlønning i seg selv innebærer en uakseptabel sikkerhetsrisiko, vil således avlønningsmåten være i strid med loven. Det kan derved ikke være tvil om at regelen om forbud mot prestasjonslønn i visse situasjoner, slik den var formulert i arbeidsmiljøloven 1977, materielt sett er videreført i den nye loven.

3.2.3 Departementets høringsforslag

I høringsforslaget ble det foreslått at det blir tatt inn et tillegg i arbeidsmiljøloven § 4-1 annet ledd slik at prestasjonslønn som risikofaktor blir uttrykkelig nevnt i bestemmelsen, ved siden av det mer generelle begrepet «lønnssystemer».

3.2.4 Høringsuttalelsene

Hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden, LO, Unio, YS og Akademikerne støtter forslag til endring av arbeidsmiljøloven § 4-1 slik at det fremgår eksplisitt i loven at prestasjonslønn ikke skal brukes når lønningsmåten i seg selv er en uakseptabel risiko.

Også øvrige arbeidstakerorganisasjoner som har uttalt seg om forslaget støtter dette.

Arbeidsgiversiden er gjennomgående skeptisk til forslaget.

NHO fremholder blant annet at det ikke dokumentert eller sannsynliggjort noe reelt behov for en slik endring, og at det allerede er tilstrekkelig hjemmel til å gripe inn overfor lønnssystemer som kan innebære en sikkerhetsrisiko. NHO påpeker videre at dersom den foreslåtte formuleringen blir vedtatt, vil det være uklart hva som da menes med allerede eksisterende begrep «lønnssystemer» ettersom departementet ikke nevner hvordan det har tenkt å avgrense mellom disse to begrepene. NHO mener også at det kan være uklart hva som ligger i «prestasjonslønn», og opplyser at flere av de bransjer hvor prestasjonslønn benyttes, har basert sine lønnssystemer på tariffavtaler; avtaler hvor både arbeidsgivers og arbeidstakers hensyn er ivaretatt.

KS påpeker at arbeidsmiljøloven § 4-1 inneholder bestemmelser om at det skal legges vekt på å forebygge skader og sykdommer, og det nevnes en rekke overordnede generelle forhold. Et av disse forholdene er «lønnsystemer». Etter KS' syn vil presiseringen om at dette også gjelder prestasjonslønnssystemer være unødvendig. KS frykter imidlertid at en slik formulering vil innskrenke den frie forhandlingsretten i forhold til bruk av slike insitamenter når dette kan utgjøre en «fare» for sikkerheten. Det må som prinsipp fortsatt være opp til partene å forhandle om, og eventuellt inngå tariffavtale om bonusordninger.

Heller ikke HSH støtter forslaget til lovendring. HSH påpeker at det allerede følger av arbeidsmiljøloven § 4-1 at loven gir grunnlag for å gripe inn mot uheldige prestasjonslønnssystemer. HSH mener at lovverket fungerer tilfredsstillende slik det er i dag, og anbefaler at myndighetene heller øker fokuset på informasjons- og tilsynsarbeid som alternativ til ytterligere detaljregulering, for eksempel ved utarbeidelse av rettledninger til lovverket, informasjonskampanjer og tilsynsvirksomhet.

Spekter kan ikke se noe behov for en slik spesifisering. Det påpekes at begrepet «lønnssystemer» i arbeidsmiljøloven § 4-1 annet ledd omfatter alle typer lønnssystemer, og at arbeidsgiver har plikt til å vurdere om det lønnssystem som benyttes innebærer noen risiko. Spekter fremholder dessuten at begrepet prestasjonslønn vil kunne virke forvirrende idet det gir assosiasjoner til andre lønnssystemer enn de lovgiver har tenkt på, for eksempel bonuslønnssystemer og provisjonslønn.

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet støtter forslaget.

3.2.5 Departementets vurderinger og forslag

Det fremstår som temmelig åpenbart at visse prestasjonslønnssystemer i seg selv kan være en risikofaktor ved arbeid hvor det kreves stor årvåkenhet og nøyaktighet for å unngå feil eller skade. Som det fremgår ovenfor, er det heller ikke tvilsomt at loven, i likhet med tidligere arbeidsmiljølov, skal tolkes slik at den setter forbud mot prestasjonslønnssystemer når dette kan ha vesentlig betydning for sikkerheten.

Departementet har fått tydelige signaler om, og legger til grunn, at mange ikke ser at den tidligere eksplisitte regel om bruk av prestasjonslønnssystemer fortsatt gjelder i kraft av det mer generelle påbudet i arbeidsmiljøloven § 4-1 om at (blant annet) lønnssystemer «...må være slik at arbeidstakerne ikke utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger eller slik at sikkerhetshensyn ikke forringes.»

Det er etter departementets oppfatning viktig at loven er tilstrekkelig tydelig med hensyn til at prestasjonslønn ikke må brukes når lønningsmåten i seg selv innebærer en uakseptabel sikkerhetsrisiko. Departementet mener på denne bakgrunn at det vil være hensiktsmessig å foreslå at prestasjonslønn igjen skal nevnes spesifikt i loven. Departementet vil i den sammenheng også påpeke at når § 4-1 annet ledd i dag krever at «lønnssystemer» skal være helse- og sikkerhetmessig forsvarlig, så er det vel nettopp (visse former for) prestasjonslønnssystemer det i praksis siktes til.

NHO fremholder i sin høringsuttalelse at det vil bli uklart hva som menes med eksisterende begrep «lønnssystemer» dersom den foreslåtte formuleringen blir vedtatt. Departementet kan vanskelig se at forslaget skal kunne medføre noen slik uklarhet. Etter departementets oppfatning fremgår det klart av lovutkastet at prestasjonslønn bare er et (i sammenhengen særlig relevant) eksempel på et lønnssystem. Departementet ser således heller ikke behov for å foreta noen avgrensning av begrepene «lønnssystem» og «prestasjonslønn» mot hverandre.

Flere høringsinstanser tar opp det forhold at prestasjonslønnssystemer kan være fastsatt i tariffavtale, og KS frykter at forslaget vil kunne innskrenke den frie forhandlingsretten i forhold til bruk av prestasjonslønn som insitament. Departementet vil for det første påpeke at forslaget kun er en presisering av gjeldende rett, og at det således ikke er grunnlag for noen slik slutning. Departementet vil videre påpeke at det ikke er tale om noe forbud mot prestasjonslønn; det er kun prestasjonslønnssystemer som i seg selv innebærer en uakseptabel sikkerhetsrisiko som det kan reageres mot. Som også NHO er inne på, vil begge parters interesser gjerne være vel ivaretatt i tariffestede ordninger. Det vil således være en presumpsjon for at tariffavtalebaserte lønnssystemer ikke vil være i strid med loven på dette punkt.

3.3 Lovhjemmel for godkjenningsordning for bedriftshelsetjenesten

3.3.1 Innledning

Bedriftshelsetjenestens rolle i det lokale arbeidsmiljøarbeidet ble drøftet av Arbeidslivslovutvalget (NOU 2004:5) og i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005). I lovproposisjonen fremholdt departementet at det, på bakgrunn av kunnskap om hva som er de mest fremtredende risikoforhold i dagens arbeidsliv, var behov for en gjennomgang og revisjon av forskriften om hvilke virksomheter/bransjer som skal ha knyttet til seg bedriftshelsetjeneste (den såkalte «bransjeforskriften»). I Innst. O nr. 100 (2004-2005) understreket også Kommunalkomiteen dette behovet. I tillegg ba komiteen departementet om å arbeide videre med tiltak for å styrke kvaliteten på bedriftshelsetjenesten, herunder vurdere godkjenningsordninger eller ytterligere kvalitetskrav.

Departementet har på denne bakgrunn, i samarbeid med Arbeidstilsynet og andre sentrale aktører, gjennomført et prosjekt for vurdering av den videre oppfølging av bedriftshelsetjenesten. I mars 2008 sendte departementet på bred høring blant annet forslag om å utvide kravet om bedriftshelsetjeneste til nye bransjer og å innføre en obligatorisk godkjenningsordning for dem som vil tilby bedriftshelsetjeneste etter arbeidsmiljøloven.

Departementet fastsatte 11. februar 2009 ny «bransjeforskrift». I forskriften utvides dekningsområdet for obligatorisk plikt til å ha bedriftshelsetjeneste til følgende åtte nye bransjer: Helse- og sosialsektoren, undervisningssektoren, fiskeoppdrett og klekkerier, gjenvinning, vakttjenester, frisørbransjen, kraft- og vannforsyning og produksjon av tekstiler. Til grunn for utvidelsen ligger Arbeidstilsynets faglige anbefalinger og kunnskap om hvilke bransjer som har størst belastning, og hvor ustøtingen fra arbeidslivet er størst. Forskriften skal tre i kraft 1. januar 2010.

Departementet foreslår i denne proposisjonen å innføre en forskriftshjemmel for å kunne stille krav om at bedriftshelsetjenesteordningene må være godkjent av Arbeidstilsynet.

3.3.2 Gjeldende rett

I forskrift av 8. juni 1989 om verne- og helsepersonale stilles det krav til arbeidsgiver om å påse at bedriftshelsetjenesteordningene bistår i det forebyggende arbeidsmiljøarbeidet og at personalet har relevant og oppdatert kompetanse. Det rettes imidlertid ingen kvalitetskrav eller andre myndighetskrav direkte mot disse ordningene. All myndighetspåvirkning skjer derfor indirekte via tilsyn og pålegg rettet mot arbeidsgiverne, eller ved frivillig samarbeid mellom de enkelte bedriftshelsetjenestene og myndighetene.

3.3.3 Departementets høringsforslag

For å sikre god faglig kvalitet og tilstrekkelig kompetanse i bedriftshelsetjenesteordningene, foreslo departementet i høringen å innføre en obligatorisk godkjenningsordning for bedriftshelsetjenesten basert på minimumskrav til kompetanse, volum på tjenesten og kvalitetssikring. Dette innebærer at virksomheter som har plikt til å etablere bedriftshelsetjeneste, må knytte seg til seg en ordning som er godkjent på grunnlag av slike kriterier. Høringen omfattet forslag til en lovhjemmel for å kunne etablere en godkjenningsordning og utkast til forskrift om det nærmere innholdet i en slik ordning.

3.3.4 Høringsuttalelsene

Arbeidstakerorganisasjonene, herunder LO, YS, Unio, Akademikerne og Norsk Sykepleierforbund, er positive til innføring av en slik ordning.

Arbeidsgiverorganisasjonene gir også uttrykk for at det er behov for et kvalitetssikringssystem for bedriftshelsetjenesten, men blant annet NHO, KS og Spekter er skeptiske til den ordning som foreslås og er av den oppfatning at en eventuell godkjenningsordning må være bransjespesifikk og uten minimumskrav. Det fremholdes blant annet at en ordning i tråd med departementets forslag er kostbar, rigid og arbeidskrevende og vil innebære at alle må kunne alt, noe som vil kunne medføre uforsvarlig økonomisk drift. Det pekes videre på at forslaget vil føre til bortfall av små bedriftshelsetjenesteordninger med spisskompetanse, og det hevdes at store deler av virksomhetene og arbeidstakerne i distrikts-Norge vil miste sitt tilbud om arbeidsmedisinsk og annen HMS-rådgivning.

Samtlige offentlige instanser som har uttalt seg, herunder Arbeidstilsynet, STAMI, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet, er positive til innføring av en ordning med krav om godkjenning av den som skal yte bedriftshelsetjeneste etter arbeidsmiljøloven. Arbeidstilsynet uttaler at en godkjenningsordning vil lette både virksomhetenes og Arbeidstilsynets vurdering av hva som i det enkelte tilfelle er en tilfredsstillende bedriftshelsetjeneste. Arbeids- og velferdsdirektoratet fremhever blant annet at en viktig effekt av en godkjenningsordning vil være mer forutsigbare samarbeidsrelasjoner mellom forskjellige enheter i NAV og bedriftshelsetjenesten. Det fremholdes videre at en godkjenningsordning vil gjøre bedriftshelsetjenesten mer ensartet og dermed lettere å forholde seg til når det gjelder innhold og kvalitet.

3.3.5 Departementets vurderinger og forslag

Departementet legger etter høringsrunden til grunn at en obligatorisk godkjenningsordning basert på minimumskrav til kompetanse, volum på tjenesten og kvalitetssikring best kan bidra til en heving av kompetanse og faglighet i bedriftshelsetjenesteordningene. En godkjenningsordning vil gjøre det enklere for Arbeidstilsynet å samarbeide med virksomhetene og få gjennomført forbedringer ettersom etaten vil vite at virksomhetene har tilgang på den nødvendige arbeidsmiljøfaglige kompetanse. Flere bedriftshelsetjenester opplever i dag å miste kunder/medlemmer til «useriøse» tjenester som ikke arbeider med forebyggende arbeidsmiljøarbeid, og en godkjenningsordning vil sannsynligvis føre til at de useriøse aktørene får dårligere kår. Departementet mener at det, for å oppnå den ønskede forbedring av de tjenestene som tilbys virksomhetene, er nødvendig å stille krav som bidrar til at det skapes større kompetansemiljøer med bredere faglig sammensetning. Et arbeidsmiljø består av mange ulike aspekter og problemstillinger, og disse har som oftest en sterk indre sammenheng. Det å bidra til arbeidsmiljøforbedring krever derfor omfattende tverrfaglig kompetanse som gir grunnlag for en helhetlig rådgivning. Det legges imidlertid opp til flere mekanismer som gir mulighet for å finne tilpassede løsninger, herunder en viss adgang til å møte kravene gjennom et forpliktende samarbeid med andre relevante kompetansemiljøer, et visst skjønnsrom for godkjenningsorganet ved vurderingen av om vilkårene er oppfylt og en overgangsperiode på 3 år. I tillegg vil det være en adgang for virksomhetene til å søke dispensasjon fra kravet om å ha en godkjent bedriftshelsetjeneste.

Godkjenningsordningen skal etter planen etableres med Arbeidstilsynet som godkjenningsinstans. Det må i den forbindelse fastsettes en forskrift hvor blant annet kravene til volum, kompetanse, kvalitetskontroll og samarbeidsløsninger presiseres nærmere. Departementet har bedt Arbeidstilsynet starte opp arbeidet med planlegging av en slik godkjenningsordning, med sikte på at den skal tre i kraft 1. januar 2010, samtidig med den nye bransjeforskriften. Herunder må den konkrete utforming av kriterier for godkjenning fastsettes. Dette gjøres på bakgrunn av det forslag til forskrift som ble sendt på høring våren 2008 og høringsuttalelsene til denne.

Arbeidsmiljøloven har i dag ingen hjemmel for å gi regler som retter plikter og ansvar direkte mot bedriftshelsetjenesteordningene. Etablering av en godkjenningsordning forutsetter således at en slik hjemmel fastsettes. Departementet foreslår på denne bakgrunn en forskriftshjemmel som gir departementet fullmakt til å fastsette regler om godkjenningsordning for bedriftshelsetjenesten. Departementet foreslår at bestemmelsen plasseres som et nytt femte ledd i arbeidsmiljøloven § 3-3 om bedriftshelsetjeneste. Ved å plassere forskriftshjemmelen i et eget ledd markeres forskjellen til fjerde ledd, som gir hjemmel til å gi forskrifter om plikt til å ha bedriftshelsetjeneste rettet mot arbeidsgiver, det vil si med arbeidsgiver som pliktsubjekt.

Det foreslås videre at det i § 3-3 første ledd presiseres at arbeidsgivere som etter loven har plikt til å knytte til seg bedriftshelsetjeneste, plikter å benytte en godkjent bedriftshelsetjeneste. Denne endringen bør tre i kraft samtidig med iverksetting av selve godkjenningsordningen, som etter planen skal skje 1. januar 2010.