4 Andre spørsmål
4.1 Anmerkning om megling i konfliktrådet i uttømmende politiattest
Overføring av straffesaker til megling i konfliktråd skal ikke registreres i bøte- eller strafferegisteret og skal ikke tas med i politiattester, jf. konfliktrådsloven § 17 og strafferegistreringsloven § 6 nr. 1. I uttømmende politiattester, jf. strafferegistreringsloven § 10 nr. 5, blir imidlertid saker som er meglet i konfliktråd og deretter avsluttet ved påtegning fra påtalejurist tatt med. I høringsbrevet 1. september 1999 ble det foreslått at det ikke skulle være anledning til å ta med opplysninger om saker som var avsluttet med oppfylt avtale i konfliktrådet for personer som var under 18 år da den straffbare handling ble begått. Det samme ble foreslått å skulle gjelde for personer over 18 år dersom det var gått mer enn to år siden avtalen ble inngått og vedkommende i mellomtiden ikke hadde begått noen ny straffbar handling.
Mange av høringsinstansene var skeptiske til forslaget, og det ble fra flere hold understreket at de samfunnsmessige interessene som ligger bak ordningen med uttømmende politiattester er så tungtveiende at de må gå foran hensynet til at saker som er løst i konfliktrådet, bør være «opp og avgjort» en gang for alle. Oslo politidistrikt, Kristiansand politidistrikt, Politiembetsmennenes Landsforbund og Riksadvokatenvar blant dem som frarådet endringen av denne grunn.
De databasene som er i bruk i politiet i dag tillater dessuten ikke gjennomføring av forslaget uten at saksdokumentene for saker som er registrert som overført til konfliktrådet, innhentes og gjennomgås manuelt.
På bakgrunn av behovet for en nærmere vurdering av de administrative konsekvensene av forslaget og departementets planer om å nedsette et utvalg om kort tid for å gjennomgå strafferegistreringsloven, jf Ot.prp. nr. 92 (1998-99) Om lov om behandling av personopplysninger side 30, fremmes ikke forslaget som ble presentert i høringsbrevet. Det synes mer hensiktsmessig at det nye utvalget vurderer spørsmålet om forholdet mellom konfliktrådsbehandling og uttømmende politiattest som et ledd i gjennomgangen av strafferegistreringsloven.
4.2 Obligatorisk megling for barn under 15 år
Det blir fra tid til annen fremsatt forslag om at megling skal gjøres obligatorisk for barn under 15 år som begår lovbrudd. Spørsmålet ble derfor omtalt i høringsbrevet 1. september 1999, der det het:
«Frivillighet er et grunnleggende prinsipp ved all konfliktrådsmegling. Dette er utgangspunktet for å oppnå et meglingsklima hvor man kan arbeide for å oppnå en avtale som respekteres av partene.
Ved å pålegge barn under 15 år å møte til megling i konfliktråd, vil konfliktrådsordningen dreies i retning av å være en domstol. Det vil oppstå problemer med hensyn til hvem som skal påse at barn møter til megling, hvem som skal påse at inngåtte avtaler overholdes, hva som skal skje dersom man ikke kommer fram til avtale m.m. De som tvinges inn i en meglingssituasjon og saboterer den, vil kunne undergrave ordningens tillit i befolkningen. Dersom det innføres obligatorisk megling for lovovertredere under 15 år uavhengig av skadelidtes holdning, vil det bety tvungen megling også for skadelidte. Dessuten kan det hevdes at det ville innebære en senking av den kriminelle lavalder.
I perioden 1995-98 har andelen skadevoldere under 15 år som har møtt i konfliktrådet ligget mellom 25 og 28%. Ca 85% av barn og unge under 15 år som henvises til konfliktrådet, samtykker til megling. Den største gruppen skadevoldere utgjøres av ungdom i aldersgruppen 15-17 år, for deretter å avta med økende alder.
På denne bakgrunn bør det neppe innføres obligatorisk megling for barn under 15 år.»
Alle høringsinstanser som uttalte seg om spørsmålet, sluttet seg til departementets standpunkt om at det ikke bør innføres obligatorisk megling for barn under den kriminelle lavalder. Flere ga uttrykk for at det er av største viktighet at det grunnleggende prinsippet om at megling skal foregå på frivillig grunnlag opprettholdes. De tre konfliktrådene i Rogaland ga uttrykk for at det ville være galt dersom det skulle skilles mellom ungdom over og under 15 år i forhold til frivillighet i megling. Konfliktrådene i Oslo understreket at offeret ikke kan tvinges til å møte til megling. For øvrig ble det bemerket fra flere at et stort antall barn og ungdom og deres verger samtykker i konfliktrådsbehandling slik at i praksis fremstår ikke spørsmålet om megling med unge lovbrytere under 15 år som et problem.
Blant annet fordi metoden i konfliktrådsmeglingen er basert på frivillighet, vil ikke departementet foreslå innføring av obligatorisk megling. Departementet er likevel opptatt av å se på ulike reaksjonsformer ved lovbrudd hos barn under 15 år som ikke bare baseres på frivillighet. Det vurderes som nødvendig å utvikle en mer helhetlig strategi for reaksjonsformer for lovbrudd blant barn og unge i hele aldersgruppen 12-18 år, tilpasset lovbruddets karakter og den enkeltes livssituasjon. Departementet har tatt initiativ til et slikt arbeid sammen med Barne- og familiedepartementet og Kirke- og undervisningsdepartementet.
4.3 Prøveordningen med kompetanse for lensmennene til å overføre saker til konfliktrådet
En prøveordning med påtalekompetanse for lensmennene til å overføre saker til konfliktrådet ble gjennomført fra 15. juni 1996 til 15. juni 1998, jf. forskrift 15. mars 1996 nr. 271 om prøveordning med påtalekompetanse for lensmenn til å overføre saker til konfliktråd. Ordningen omfattet følgende lensmannskontor og konfliktråd:
Innenfor Agder statsadvokatembeter: Lensmannen i Hisøy og Øyestad, lensmannen i Tvedestrand (Konfliktrådet i Aust-Agder), lensmannen i Søgne og Songdalen (Konfliktrådet i Kristiansand, Søgne, Songdalen og Vennesla).
Innenfor Nordland statsadvokatembeter: Lensmannen i Fauske, lensmannen i Saltdal, lensmannen i Gildeskål (Konfliktrådet i Salten), lensmannen i Vestvågøy (Konfliktrådet for Lofoten/Vesterålen).
Innenfor Møre og Romsdal, Sogn- og Fjordane statsadvokatembeter: Lensmannen i Borgund og Sula, lensmannen i Ulstein og Hareid (Sunnmøre konfliktråd), lensmannen i Vestnes, lensmannen i Rauma (Konfliktrådet i Romsdal).
Ved utvelgelsen av distrikt ble det lagt vekt på at ordningen skulle omfatte ulike typer lensmannsdistrikt (både typiske utkantkommuner og sentrale kommuner med ulike typer kriminalitet) innenfor et begrenset antall statsadvokatembeter og politidistrikt.
Prøveordningen ga lensmennene adgang til å overføre saker til behandling i konfliktråd for overtredelse av følgende bestemmelser i straffeloven: § 147 (innbrudd), § 257 (tyveri), § 258 (grovt tyveri), § 260 (brukstyveri av motorvogn), § 291 (skadeverk), § 391 (skadeverk som forseelse) og § 391a (naskeri). I brev 7. juni 1996 fra Riksadvokaten ble lensmennenes kompetanse likevel begrenset med hensyn til overføring av saker som gjaldt grovt tyveri fra privat bolig og innbrudd i privat bolig.
Det viste seg at svært få saker ble overført til konfliktrådene fra de lensmennene som var omfattet av prøveordningen. Dette fremgår av den evalueringen som departementet gjennomførte omtrent midtveis i prøveperioden, og av konfliktrådenes ordinære rapportering i hele perioden. Det er vanskelig å ha noen sikker oppfatning om hva det skyldtes. Når det gjelder saksbehandlingstiden, er det kun i saker overført til konfliktrådet fra Hisøy og Øyestad lensmannsdistrikt at prøveordningen har slått positivt ut for medgått tid fra gjerningstidspunkt til saken er overført til konfliktrådet. Her hadde saker som i prøveperioden gikk ordinær tjenestevei en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 107 dager for straffesaker og på 62 dager for sivile saker. Saker som i samme periode gikk direkte fra kemneren til konfliktrådet hadde en saksbehandlingstid på henholdsvis 76 dager og 44 dager. Imidlertid er sakstallet så lite at det ikke kan tillegges statistisk betydning. I tillegg kommer at prøveordningen har fungert best der det allerede eksisterte et godt samarbeid mellom lensmann og politijurister. Det bemerkes at reduksjonen i saksbehandlingstid også kan skyldes «prosjekteffekten». I dette ligger at oppmerksomheten til aktørene i en periode rettes mot et utvalgt innsatsområde, noe som ofte forbigående fører til bedre resultater.
Etter prøveperiodens slutt ba departementet om Riksadvokatens synspunkter på en eventuell forlengelse og utvidelse av prøveordningen til å gjelde alle lensmannsdistrikter. Riksadvokaten innhentet på bakgrunn av henvendelsen synspunkter fra de berørte politidistrikt via statsadvokatembetene. I sitt svar til departementet 16. april 1999 uttalte Riksadvokaten:
«Til forslaget er det naturlig at man først stiller spørsmål om det er i samsvar med straffeprosessloven § 67 fjerde ledd annet punktum å la ordningen omfatte samtlige lensmannsdistrikter. Både av lovens ordlyd og forarbeider (Ot. prp. nr. 4 (1994-95) side 48 annen spalte) fremgår det at lensmannen i bestemte distrikter (understreket her) kan få tildelt kompetanse til å overføre en sak til megling i konfliktråd. Det er derfor meget som taler for at det kreves lovendring for å foreta en slik utvidelse av prøveordningen som departementet vurderer, uten at spørsmålet forfølges ytterligere herfra. Riksadvokaten finner på bakgrunn av de erfaringer som er gjort og foreliggende høringsuttalelser det vanskelig å gå inn for forslaget om å forlenge prøveordningen. ...»
Riksadvokatenfremholdt blant annet:
«Den viktigste begrunnelse for at lensmennene fikk kompetanse til å overføre saker til megling i konfliktrådet var at dette skulle sikre en rask overføring av slike saker, jf. Ot. prp. nr. 4 (1994-95) side 47 annen spalte. ...
... Riksadvokaten tror heller ikke at saksbehandlingstiden samlet sett vil bli vesentlig kortere ved at kompetansen legges til lensmannen i stedet for politijuristene. Gjennom innføringen av elektronisk basert middel for straffesaksavviklingen (BL) har politijuristene fått muligheter til å treffe en rask avgjørelse. Man kan heller ikke ... se at ordningen vil frigjøre politijuristene for annet arbeid i noen vesentlig grad. I følge forskrift fastsatt ved kgl. res. av 15. mars 1996 § 4 annet ledd skal gjenpart av lensmannens siktelse sendes politimesteren (det vil si politijuristene) for kontroll. Riksadvokaten antar at det, som et utgangspunkt, ikke bør ta særlig lenger tid for en politijurist å treffe beslutningen om å overføre saken til megling i konfliktrådet enn å utføre denne kvalitetskontrollen på en forsvarlig måte.»
Om saksbehandlingstiden hos politiet uttaler Riksadvokaten:
«Riksadvokaten er oppmerksom på at det ofte tar for lang tid før en sak sendes konfliktrådet. Videre er man klar over at på grunn av manglende kunnskap om ordningen blir enkelte egnede saker ikke oversendt i det hele tatt. Disse problemer kan neppe løses ved å forlenge prøveordningen med å gi lensmannen påtalekompetanse og eventuelt utvide den til å gjelde alle lensmannsdistrikter i landet. Som det påpekes i enkelte av uttalelsene fra statsadvokatene må heller problemet løses ved å innarbeide gode rutiner for denne type påtaleavgjørelser, og i denne forbindelse sørge for et tett samarbeid mellom polititjenestemennene og påtalemyndigheten.»
I sin vurdering av prøveordningen tar departementet utgangspunkt i at man gjennom prøveordningen ikke lyktes i å få ned saksbehandlingstiden i saker som ble overført fra politiet til konfliktrådet. Departementet er enig med Riksadvokaten i at problemet knyttet til lang saksbehandlingstid hos politiet for saker som skal overføres til megling i konfliktråd bør forsøkes løst på andre måter, ikke minst ved å etablere gode samarbeidsrutiner innad i politietaten - mellom tjenestemennene og påtalemyndigheten - og mellom politiet og konfliktrådet. På denne bakgrunn mener departementet at prøveordningen med kompetanse for lensmenn til å overføre saker til megling i konfliktråd ikke bør fornyes.
4.4 Megling som vilkår ved betingede dommer
I Innst. S. nr. 6 (1998-1999) om kriminalomsorgen punkt 9 viser Justiskomiteen til at «det ikke er noe formelt i veien for at behandling i konfliktråd kan settes som særlig vilkår i en betinget dom» og ber departmentet «foreta en videre vurdering av bruk av konfliktråd som særlig vilkår.», jf. også Budsjett-innst. S. nr. 4 (1999-2000), s. 29.
I Riksadvokatens rundskriv 6. desember 1993 om regler og retningslinjer om megling i konfliktråd omtales megling i konfliktråd som særlig vilkår ved betinget dom som en mulighet. Muligheten er imidlertid i liten grad tatt i bruk, og da kun ved dommer i forhørsrett. Regelverket åpner for at konfliktrådsmegling brukes som særvilkår i større utstrekning enn i dag. Første skritt vil være å gjøre påtalemyndigheten hos politiet og domstolene på herreds- og byrettsnivå oppmerksomme på muligheten, og temaet var på dagsordenen under Justisdepartementets årlige erfaringskonferanse i mai 2000. På lokalt nivå vil det være nødvendig for påtalemyndigheten hos politiet og for konfliktrådet å finne frem til egnede samarbeidsformer for å legge til rette for slike løsninger.
Et viktig spørsmål når det gjelder konfliktrådsmegling som vilkår ved betingede dommer, er om vilkåret skal kreve at meglingen resulterer i et meglingsresultat som domfelte etterlever. I et brev 28. mars 2000 til departementet uttaler Riksadvokaten om dette spørsmålet:
«Riksadvokaten er ... skeptisk til tanken om at det ikke skal stilles betingelse om at «avtale inngås og oppfyllelse skjer», jf. riksadvokatens rundskriv av 6. desember 1993 (Del II nr. 2/1993). Etter riksadvokatens syn innebærer en slik ordning at særvilkåret blir uten reelt innhold: Ved å samtykke til megling og møte opp til første samtale har domfelte overholdt vilkåret, selv om han verken har hatt vilje eller intensjon om å komme til noen forståelse med fornærmede. Det er neppe aktuelt å la oppfyllelsen være avhengig av om megleren finner domfeltes «forhandlingsvilje» tilstrekkelig, i det dette vil sette megleren i en dommerrolle. Det vil derfor normalt ikke kunne konstateres brudd, i motsetning til hva som gjelder ved andre særvilkår. Som et ledd i et reaksjonssystem vil dette være uheldig. Det er derfor riksadvokatens syn at megling som særvilkår i betinget dom, primært bør anvendes hvor siktemålet med meglingen er en avtale som normerer domfeltes og fornærmedes forhold til hverandre i fremtiden. Anvendes megling som særvilkår først og fremst i saker hvor den straffbare handling er utslag av person- eller gruppekonflikt, vil dette ikke by på problemer.
- - -
For ordens skyld nevnes at det ikke er automatikk i at brudd på særvilkår skal lede til omgjøring av den betingede dom, slik regelmessig skjer ved ny kriminalitet. Ved brudd på særvilkår vil det normalt bare skje etter en konkret vurdering og når det foreligger tungtveiende grunner. Det er likevel grunn til å tro at muligheten for omgjøring ved brudd vil være et insitament for domfelte til å oppfylle avtalen.»
Selv om megling i konfliktråd er anvendt som særvilkår i en betinget dom, vil deltakelse i meglingen i prinsippet fortsatt være frivillig. Det er dessuten først under meglingsprosessen det vil kunne avklares om det er grunnlag for avtaleinngåelse. Det kan derfor synes problematisk at det knyttes en forutsetning om avtaleinngåelse og oppfyllelse av avtalen til vilkåret. På den annen side vil det være problematisk i et reaksjonssystem å rapportere et eventuelt brudd på særvilkår dersom vilkåret er at megling skal finne sted. Dersom meglingen ikke resulterer i en form for avtale, vil det være opp til megleren å avgjøre om domfeltes meglingsvilje har vært tilstrekkelig til at vilkåret skal anses som oppfylt. Det ville endre meglerens rolle og funksjon på en uheldig måte som ville være i strid med forutsetningene om meglerens upartiskhet. Departementet slutter seg derfor til Riksadvokatens vurdering om at det ved bruk av megling i konfliktråd som særvilkår i en betinget dom som utgangspunkt må forutsettes at meglingen resulterer i en avtale som domfelte oppfyller eller respekterer. Avtalens innhold er det imidlertid partene som fastsetter og en ren forsoningsavtale som ikke pålegger domfelte å yte erstatning e.l. vil være tilstrekkelig. Dersom partene ikke kommer frem til en avtale, eller domfelte ikke oppfyller avtalen, vil domfeltes subjektive forhold være et viktig moment ved vurderingen av hvilke konsekvenser bruddet på særvilkåret bør få.
14. mars 2000 sendte departementet på høring et utkast til lov om gjennomføring av straff (straffegjennomføringsloven). I utkastet inngår et forslag om samfunnsstraff som en ny form for hovedstraff. En samfunnsstraff innebærer blant annet at kriminalomsorgen fastsetter det nærmere innholdet av straffen etter at domstolen har fastsatt rammene for straffen (timetall, gjennomføringstid og subsidiær fengselsstraff). Under forutsetning av at fornærmede og domfelte samtykker, kan konfliktrådsmegling utgjøre en del av en samfunnsstraff på samme måte som ved betinget dom. Dersom det fastsettes at en del av samfunnsstraffen skal gjennomføres på denne måten, vil utgangspunktet være at domfelte godskrives det timetall som er medgått til meglingen. Dersom domfelte ikke møter opp til meglingen, må konfliktrådet rapportere det til kriminalomsorgen siden manglende oppmøte vil være et brudd på gjennomføringen av samfunnsstraffen.