2 Lovforslagets bakgrunn
2.1 Oversikt
Norsk fiskeripolitikk skal trygge en langsiktig og bærekraftig forvaltning av havressursene for å bevare næringsgrunnlaget i fremtiden. Det omfattende ulovlige overfisket på bestander som Norge forvalter i fellesskap med andre stater er en betydelig utfordring i arbeidet med å oppnå en ansvarlig forvaltning. Overfisket utøves i stor grad utenfor norsk fiskerijurisdiksjon, med fartøy som ikke fører norsk flagg, og med fangster som landes utenfor Norge.
Dette rammer også Norge, da 90 % av bestandene Norge beskatter vandrer mellom norske og utenlandske eller internasjonale havområder. Fiskeridirektoratet har estimert at overfisket på norsk-arktisk torsk i Barentshavet ligger på om lag 100 000 - 120 000 tonn hvert år. Dette utgjør over 20 % av totalkvoten og har en førstehåndsverdi på ca 1,5 milliarder kroner. Videre er det estimert at det i 2005 ble fisket 36 300 tonn hyse utover totalkvoten.
Til tross for en rekke tiltak fra norsk side har ikke overfisket i Barentshavet avtatt i særlig grad de senere år. Dette har konsekvenser både for fiskebestandene, fiskeflåten og fiskeindustrien i Norge. Først og fremst reduseres det anbefalte uttaket, som igjen gir reduserte kvoter. Videre har det ulovlige fisket negative prismessige og markedsmessige konsekvenser for aktørene som skal konkurrere innenfor lovlige rammer med andre som benytter ulovlig fanget råstoff. I tillegg kommer konsekvenser for næringer som leverer havnetjenester, eller forsynings- og støttetjenester, samt verfts- og verkstedsindustri, som over tid er avhengige av at fiskeflåten har god økonomi og fisker på bestander som er i god forfatning.
De folkerettslige instrumentene om kontroll med ressursuttaket hviler i stor grad på at fartøyenes flaggstat kontrollerer sine egne fartøy og sanksjonerer overtredelser ved overfiske i internasjonalt farvann. Når overfiske likevel foregår på bestander som Norge forvalter i fellesskap med andre stater, i områder utenfor norsk fiskerijurisdiksjon, og flaggstatens kontroll med fartøyene svikter, er det behov for et parallelt kontrollsystem. Dette kan gjennomføres innenfor folkerettens rammer ved å etablere regler for nasjonal havnestatskontroll som begrenser muligheten også for fartøy som ikke er norske til å utøve ulovlig fiske.
Det er på denne bakgrunn behov for bestemmelser som gir myndighetene anledning til å iverksette slike tiltak mot fartøy som er involvert i IUU-fiske. Målet er på sikt å forhindre landing av fisk som er fanget utenfor ansvarlig bærekraftig forvaltning. De tiltak som blir foreslått anses som nødvendige, men er neppe tilstrekkelige i seg selv til å oppnå denne målsettingen. Fisk fanget utenfor ansvarlige kvoter vil fremdeles kunne finne veien inn i markedet gjennom ilandføring i utenlandske havner hvor kontrollen er mindre rigid, med påfølgende frakt for eksempel til lands. Denne utfordringen må møtes med andre virkemidler.
2.2 Folkerettslig rammeverk
2.2.1 FNs havrettskonvensjon
FNs havrettskonvensjon av 10. desember 1982 regulerer statenes rettigheter og plikter i alle havområder, på havbunnen og i dens undergrunn. Den gir regler om fiske og fangst, skipsfart, oljevirksomhet, miljøvern, vitenskapelig havforskning og teknologioverføring. Etter folkeretten har stater tre hovedtyper jurisdiksjonsgrunnlag som kan brukes til å regulere utnyttelse av levende marine ressurser: Flaggstatsjurisdiksjon, kyststatsjurisdiksjon og havnestatsjurisdiksjon.
Havnene omfattes av statens suverenitet over territoriet, og folkeretten anerkjenner at stater har stor grad av diskresjonær frihet til å utøve jurisdiksjon i egne havner, innenfor folkerettslige rammer. Havrettskonvensjonens artikkel 25(2) gir uttrykk for statens rett til å fastsette og håndheve vilkår for skips adgang til indre farvann eller havneanlegg.
For fiskebestander som vandrer mellom kyststatenes økonomiske soner og tilstøtende områder, og som dermed deles med andre kyststater, pålegger konvensjonen statene å samarbeide med andre stater om et forsvarlig og hensiktsmessig totaluttak og fordeling av ressursene. Statene skal samarbeide om å fastsette forsvarlige totalkvoter for felles vandrende bestander. I kravet om et ansvarlig uttak ligger også et krav om kontroll med det totale uttaket av den enkelte bestand. Norge har gjennom multilaterale, regionale og bilaterale avtaler inngått samarbeid både om forvaltning av og kontroll med uttak av felles bestander.
2.2.2 FN-avtalen om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander
FN-avtalen om fiske på det åpne hav gjennomfører og videreutvikler bestemmelsene i Havrettskonvensjonen om vandrende og langtmigrerende arter. Avtalen gjelder i utgangspunktet på det åpne hav, men regulerer også selve forvaltningen av vandrende og langtmigrerende fiskebestander, og slår fast at det skal være samsvar mellom forvaltningen av ressursene på det åpne hav og i de tilgrensende nasjonale farvann.
Etter avtalen har en havnestat rett og plikt til å treffe tiltak i samsvar med folkeretten for å fremme subregionale, regionale og globale bevarings- og forvaltningstiltaks effektivitet, såfremt tiltakene ikke formelt eller reelt er diskriminerende mot andre stater. Tiltakene skal stå i forhold til overtredelsenes grovhet.
2.2.3 Regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner
Norge legger stor vekt på regionalt samarbeid om forvaltning av de marine ressurser som deles med andre stater. Norge er medlem og deltar i de årlige møter i Den nordvestatlantiske fiskeriorganisasjonen (NAFO), Den nordøstatlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC), Den sørøstatlantiske fiskeriorganisasjon (SEAFO), Den internasjonale kommisjon for bevaring av atlantisk tunfisk (ICCAT) og Kommisjonen for bevaring av antarktiske marine levende ressurser (CCAMLR)
Flere av disse regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonene oppstiller regler for å motvirke IUU-fiske gjennom å nekte landing og omlasting av fangst fra fartøy som fisker i strid med organisasjonenes regelverk. Organisasjonenes regelverk for tiltak mot IUU-fartøy er i stadig utvikling, og noen av organisasjonene Norge deltar i har etablert prosedyrer for egne lister over IUU-fartøy som medlemsstatene gjennom organisasjonenes regelverk er forpliktet til å innføre tiltak mot.
For det første skal slike IUU-fartøy nektes landing og omlasting i havn. Også andre tiltak skal rettes mot fartøyene, blant annet forbud mot omlasting, levering av støttetjenester som reparasjoner, bunkring og forsyninger i områder under nasjonal jurisdiksjon. Ved flere tilfeller den seneste tiden har for eksempel spanske myndigheter nektet fartøy som er listet i NEAFC tjenester i spanske havner. Dette forslaget skal legge til rette for at Norge på samme måte skal kunne iverksette tiltak mot listede fartøy i tråd med NEAFCs regelverk. Tilsvarende skal medlemsstatene ikke tillate sine fartøy å omlaste til og fra slike fartøy eller levere støttetjenester. IUU-fartøyene skal ikke kunne registreres under flagg hos medlemsstatene, disse skal nektes lisens til å fiske i medlemsstatenes havområder m.m.
2.2.4 Bilateralt samarbeid
Særlig om samarbeidet med Russland
Gjennom avtaler av 1975 og 1976 er det etablert ressurssamarbeid med Russland om forvaltningen av fellesbestander i Barentshavet gjennom Den norsk-russiske Fiskerikommisjon, som ble opprettet under avtalen av 11. april 1975. På det årlige kommisjonsmøtet fastsetter partene totalkvoter basert på anbefalinger om beskatningsnivå utarbeidet av Det internasjonale Råd for Havforskning (ICES), og fordeler kvotene mellom Norge, Russland og tredjeland.
På 1990-tallet ble fiskerikommisjonens arbeid utvidet til nye områder. I 1992 ble Norge og Russland enige om å innlede et utvidet samarbeid om forvaltnings- og kontrollspørsmål under fiskerikommisjonen, og i 1993 opprettet de «Det permanente utvalg for forvaltnings- og kontrollspørsmål på fiskerisektoren». Gjennom dette samarbeidet er en rekke konkrete tiltak iverksatt for å bedre kontrollen med ressursene både på sjø- og landsiden. Blant annet er det enighet om forbud for norske og russiske fiskefartøy å omlaste til bekvemmelighetsflaggende skip. Norge har også en bilateral kontrollavtale med Russland.
Både Norge og Russland erkjenner i dag at det eksisterer et betydelig urapportert uttak av torsk i Barentshavet, og har som et prioritert mål å bruke alle mulige virkemidler for å avdekke og forhindre disse ulovlighetene. Kommisjonen har gitt Det permanente utvalg i oppdrag å følge med i utviklingen i FAO og NEAFC når det gjelder utviklingen av internasjonale regler for havnestatskontroll for å kunne utnytte denne erfaringen i kommisjonens arbeid.
Særlig om samarbeidet med EU og de enkelte medlemsland
Fiskerisamarbeidet mellom Norge og EU er blant annet basert på den bilaterale fiskeriavtalen mellom Norge og EU av 1980 med senere brevveksling av 1992. Norge og EU har helt siden 1978 inngått årlige kvoteavtaler om Norges og EUs fiske på fellesbestandene i Nordsjøen, norsk fiske vest av De britiske øyer og ved Grønland, samt EUs fiske i Norges økonomiske sone (NØS) i Barentshavet.
Norge og EU har i løpet av de siste tiårene hatt et nært samarbeid om ressursforvaltning. Dette samarbeidet er gradvis blitt utvidet til nye områder. Som følge av at fisk fra det ulovlige overfisket i Barentshavet ofte omlastes til transportfartøy og fraktes direkte til EU, er det blitt nødvendig også å utvide kontrollsamarbeidet med EU.
Kompetansen for ressurskontroll tilligger i hovedsak det enkelte medlemsland, og Norge har på denne bakgrunn inngått bilaterale kontrollarrangementer med de mest relevante EU-stater. Kontrollarrangementene inneholder blant annet utveksling av landingsinformasjon, samarbeid om inspeksjoner av landinger, og kontaktmøter mellom relevante kontrollmyndigheter.
2.2.5 Verdens matvareorganisasjon (FAO)
Av spesiell betydning for marin høstingsaktivitet er den globale atferdskodeksen for ansvarlig fiske (Code of Conduct for Responsible Fisheries), som ble vedtatt enstemmig på FAO-konferansen i 1995. Gjennomføringen av kodeksen, på regionalt og nasjonalt nivå evalueres hvert år av FAOs Fiskerikomité (COFI).
FAOs atferdskodeks for ansvarlig fiske retter seg primært mot ansvarlig forvaltning av fiskeriressurser. FAOs Fiskerikomité (COFI) har utarbeidet fire handlingsplaner til adferdskodeksen for ansvarlig høsting, der særlig handlingsplanen om ulovlig, urapportert og uregulert fiske (IUU-fiske) er relevant.
Handlingsplanen redegjør nærmere for begrepet IUU-fiske (ulovlig, urapportert og uregulert fiske). Av handlingsplanen artikkel 3 fremgår følgende:
Ulovlig fiske er fiskeaktiviteter som er:
foretatt av et nasjonalt eller utenlandsk fartøy i havområder under en stats jurisdiksjon, uten tillatelse av den staten, eller i strid med statens lover og regler;
foretatt av fartøy som er flagget til stater som er medlem i en relevant regional fiskerforvaltningsorganisjon, men som opererer i strid med bevarings- og forvaltningstiltak vedtatt av den organisasjonen og som statene er bundet av, eller relevante folkerettslige bestemmelser; eller
i strid med nasjonal lov eller internasjonale forpliktelser, inkludert forpliktelser for samarbeidsstater til en relevant regional fiskerforvaltningsorganisjon.
Urapportert fisk er fiskeaktiviteter som:
ikke er rapportert, eller som er feilrapportert, til den relevante nasjonale myndighet, i strid med nasjonale lover og regler, eller
er foretatt i kompetanseområdet til en relevant regional fiskerforvaltningsorganisjon og som ikke er rapportert, eller som er feilrapportert, i strid med organisasjonens rapporteringsprosedyrer.
Uregulert fiske er fiskeaktiviteter som er:
foretatt i konvensjonsområdet til relevant regional fiskerforvaltningsorganisjon, av statsløse fartøy, eller av fartøy som er flagget til en stat som ikke er medlem av den relevante organisasjonen, eller av andre som driver med fiske, på en måte som ikke er i samsvar med eller som motvirker den organisasjonens forvaltningstiltak,
foretatt i områder eller på fiskebestander der det ikke foreligger anvendbare bevarings- eller forvaltningstiltak, når slike fiskeaktiviteter skjer på en måte som ikke er i samsvar med statenes folkerettslige ansvar for bevaring av de levende marine ressursene.
IUU-fiske omfatter alle aktiviteter som kan falle inn under en eller flere av disse kategoriene. Dette innebærer blant annet at IUU-fiske ikke nødvendigvis trenger å stride mot noen stats lovgivning. Betegnelsen gjelder ikke bare selve fisket, men kan inkludere alle aktiviteter som er knyttet til utøvelsen av fisket, omlasting, levering av støttetjenester osv. «IUU-fiske» og «IUU-aktiviteter» benyttes synonymt i det følgende.
Under 26. sesjon i FAOs fiskerikomité (COFI), 7. - 11. mars 2005, ga komiteen sin tilslutning til en anbefaling for en minimumsstandard på havnestatenes kontroll, basert på anbefaling fra en teknisk arbeidsgruppe. Norge har vært pådriver i utarbeidelsen av dette regimet, som blant annet innebærer at havnestaten skal:
notifisere i hvilke havner med tilstrekkelig kontrollkapasitet det kan landes fisk med utenlandsk fartøy,
kreve forhåndsmelding for utenlandske fartøy som skal lande fisk, før de går til havn,
nekte landing med fartøy fra stater som ikke deltar i relevante regionale fiskerisamarbeid (uansett om det er fiskefartøy eller omlastingsfartøy),
nekte landing med fartøy som har deltatt i IUU-fiske og/eller er svartelistet,
nekte omlasting i havn og nekte bunkers og støttefunksjoner for slike fartøy,
inspisere fartøy, fangst og redskap i henhold til bestemte minstekrav,
notifisere flaggstat og andre mulige havnestater om brudd på bestemmelser.
2.2.6 Handelsrettslige bestemmelser
Norge har handelsrettslige forpliktelser overfor andre stater blant annet i medhold av WTO-avtalen, EØS-avtalen, og EFTA-avtalen. Hvorvidt de handelsrettslige forpliktelsene som følger av nevnte avtaler vil kunne være til hinder for tiltak mot utenlandske fartøy, vil avhenge av hvilke tiltak som foreslås iverksatt i medhold av det aktuelle regelverket.
Som en hovedregel vil handelsregelverket ikke være til hinder for tiltak som er nødvendige av hensyn til ressursforvaltningen, så lenge tiltakene håndheves på en ikke-diskriminerende måte. Spørsmålet om de tiltak som foreslås er i strid med handelsreglene må imidlertid utredes i det enkelte tilfelle i forbindelse med gjennomføringen av utfyllende regler i medhold av lovens rammebestemmelser. Tiltak som foreslås må nødvendigvis holdes innenfor rammen av folkerettslige begrensninger.
2.3 Høring
Et forslag om tilsvarende rammebestemmelse knyttet til regulering av virksomhet som undergraver forvaltningstiltak har vært hørt gjennom høring av NOU 2005: 10 Lov om forvaltning av viltlevende marine ressurser. Det foreslås her i utkast til § 2-9 at departementet kan forby og gi nærmere bestemmelser om levering av støttetjenester og andre aktiviteter som bidrar til å opprettholde virksomhet som undergraver nasjonale og internasjonale forvaltningstiltak. Forslaget ville kunne omfatte bestemmelser som foreslått her. Det er ikke innkommet substansielle innvendinger mot forslaget fra høringsinstansene.
Regjeringen anser på grunnlag av Norges folkerettslige forpliktelser som omhandlet i dette kapittel, samt at problemet med utstrakt fiske ut over anbefalte kvoter på torsk i Barentshavet er så akutt og så omfattende, at innføring av bestemmelser som foreslått ikke kan utstå til behandlingen av ny havressurslov. Det er derfor valgt å fremme en separat proposisjon om disse delene av forslaget.
De tiltak som foreslås er rammebestemmelser og medfører i seg selv ikke konkrete tiltak. Forslag til utfylling og gjennomføring av bestemmelsene i forskrifts form vil etter sitt innhold bli hørt og utredet for administrative og økonomiske konsekvenser i tråd med vanlig forvaltningspraksis om høring av forskrifter.
2.4 Avsluttende merknader
Mulighet for å nekte fartøy som tidligere har tatt del i avtalestridig fiske, landing av fisk og andre forsynings- og havnetjenester er et viktig virkemiddel i kampen mot IUU-fiske som hittil ikke har vært utnyttet til fulle. En rekke folkerettslige instrumenter gir anvisning på denne typen tiltak, og det er internasjonalt en økende aksept for nødvendigheten av å innføre slike regler. Blant annet arbeides det i NEAFC fortløpende for å etablere innskjerpede felles regler for den nordøstlige delen av Atlanterhavet. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved hvorvidt gjeldende nasjonale regler er klare nok i forhold til å iverksette tiltak for å nekte fartøy slike tjenester.
Av land det er naturlig å sammenligne seg med har Island og Færøyene etablert et regelverk som blant annet oppstiller landingsforbud og nedlegger forbud mot forsyning av støttetjenester for fartøy som driver med IUU-fiske, uavhengig av om det er IUU-fanget fisk om bord. Også EU har regler om dette gjennom at NEAFCs regelverk er gjort direkte bindende for medlemsstatene.
Norge har gjennom folkerettslige avtaler og politiske målsetninger forpliktet seg til å jobbe for en bærekraftig forvaltning av de marine ressurser. Regjeringen vil være pådriver for at andre relevante stater vedtar tilsvarende regelverk som det som foreslås her, slik at antallet mulige landingssteder for fartøy som er involvert i IUU-fiske reduseres, både i Norge og i andre land. Dette vil komme de lovlydige fiskerne til gode, beskytte fiskebestandenes reproduksjonsevne og bidra til at konsumentene kan stole på at den fisken de kjøper er en etisk god vare, høstet innenfor forsvarlige rammer. Det er nødvendig at nasjonale tiltak står i forhold til de anbefalinger Norge fremmer overfor andre stater og i regionale og globale organisasjoner, og at norsk regelverk sikrer det nødvendige hjemmelgrunnlag for disse.