4 Forslagets formål og innhold

4.1 Innledning

I proposisjonen foreslås det at myndighetene gis hjemmel til å fastsette nærmere regler om at fangst skal kunne nektes landet dersom ikke skipets flaggstat kan verifisere at fangsten ikke er tatt som ledd i fiskeaktiviteter som er i strid med et ønsket beskatnings- eller fiskemønster, eller som er i strid med regler om fiskeaktiviteter som er avtalt med fremmed stat (IUU-fiske). Samtidig foreslås endringer med sikte på å kunne innføre forbud mot landing av fisk i norske havner med utenlandske fartøy som har tatt del i fiskeaktivitet som er vesentlig i strid med ønsket beskatnings- eller fiskemønster, eller avtalte fiskeregler. Det foreslås også endringer som kan medføre forbud mot omlasting, forsynings- og støttetjenester til og fra slikt fartøy i forskjellige norske havområder, eller med norsk fartøy. Endelig foreslås det at fartøy involvert i slik virksomhet kan nektes adgang til norsk indre farvann.

Formålet med de foreslåtte bestemmelser er å styrke utøvende myndigheters mulighet til å sikre en bærekraftig ressursforvaltning, gjennom å begrense handlingsrommet for fartøy som er involvert i IUU-fiske. Det skal gjøres mindre attraktivt og mer kostnadskrevende å være involvert i IUU-fiske, slik at aktiviteten reduseres. Det skal også gjøres mindre attraktivt for fremmede fartøy å drive med omlasting av IUU-fanget fisk. Dette vil gjøre det vanskeligere å opprettholde virksomhet som undergraver nasjonale og internasjonale forvaltningstiltak.

Forslaget vil samtidig kunne gi fiskerimyndighetene ytterligere informasjon om fiskemønster. Dermed kan det legges til rette for at flaggstaten får relevant informasjon med sikte på nødvendige kontrolltiltak fra deres side. Informasjonen kan også være relevant som bakgrunn for å identifisere ulovlig fiske i norske farvann.

Havretten gir anvisning på grensene for statens jurisdiksjon over havområdene utenfor, jfr. beskrivelsen over i punkt 2.2.1. Folkerettslig har Norge som kyststat og havnestat anledning til å oppstille vilkår for adgang til indre farvann, adgang til havn, landing av fisk osv. Aktuelle reguleringer kan gjennomføres med vilkår knyttet til aktivitet som har funnet sted utenfor norsk fiskerijurisdiksjon, så lenge de vilkår som stilles ikke strider mot folkeretten. Norge utøver ikke dermed jurisdiksjon over de faktiske forhold i området der aktiviteten fant sted.

Utfyllende forskriftsverk kan utformes slik at det følger direkte av forskriften hvilke fartøy som rammes og hvilke tiltak som skal følge. Dette kan være hensiktsmessig for eksempel i forhold til fartøy som står på IUU-listene til regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner som Norge er medlem av. Forskriftene kan også utformes med sikte på å oppstille forbud gjennom enkeltvedtak rettet mot enkelte fartøy eller grupper av fartøy. Myndigheten til å presisere og utfylle de foreslåtte hjemler med forskrifter og konkrete tiltak, innenfor rammene av gjeldende folkerett, vil i hovedsak tilligge Fiskeri- og kystdepartementet eller den departementet bemyndiger. Den praktiske håndhevelsen av bestemmelser der fartøy kan nektes adgang til norsk indre farvann vil imidlertid, som i dag, tilligge Forsvaret.

Tiltak skal iverksettes etter behov av hensyn til ansvarlig ressursforvaltning og skal ikke være mer tyngende enn nødvendig for å sikre denne målsettingen. Bestemmelsene som foreslås gir myndighetene anledning til velge mellom tiltak avhengig av nødvendigheten av å verne de aktuelle bestandene. Innenfor rammen av hva som er nødvendig av hensyn til bestandsforvaltningen skal tiltak være forholdsmessige i forhold til overtredelsene som fartøyet har begått. Forholdsmessighets­aspektet dekkes blant annet gjennom et vesentlighetskriterium som vilkår for å iverksette tiltak.

Videre skal tiltak iverksettes uten å være diskriminerende på grunnlag av nasjonalitet. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det vil kunne være behov for forskjellsbehandling av fartøy fra forskjellige land. Forskjellsbehandling vil i så fall ha sammenheng med hvorvidt tiltaket er nødvendig for å hindre IUU-fiske. Dette kan blant annet henge sammen med hvorvidt fartøyets flaggstat selv iverksetter tilstrekkelige tiltak for å forhindre gjentakelse av de uønskede fiskeaktivitetene.

Etter forslaget kan det rettes sanksjoner mot selve fartøyet, uavhengig av om den aktuelle lasten som er om bord er lovlig. At fartøyet skifter eier i mellomtiden, medfører ikke at tiltak mot fartøyet dermed oppheves. Dette er påkrevet fordi det vil være for enkelt for utenlandske selskap å forestå proforma overdragelser av fartøy for å omgå eventuelle tiltak. Det vil i praksis være umulig for norske myndigheter å forestå reell kontroll med eierforholdene for fartøy i annen flaggstat enn Norge. Videre vil det skape vanskeligheter for kontroll dersom fartøyet bytter flaggstat. Dette er en kjent praksis blant utøvere av IUU-fiske i dag. Dessuten viser erfaringen at IUU-historikken ofte følger med fartøyet selv om det skifter eier og/eller flaggstat. Tilgjengeligheten i forhold til registre osv. vil også i disse tilfellene kunne skape tungvinte og ressurskrevende hindre. For å unngå disse problemstillingene anses det som nødvendig at det kan ilegges forbud knyttet til fartøyet.

For fartøy som blir gjenstand for tiltak i Norge, kan verdien av fartøyet målt i pris ved videresalg synke dramatisk over natten. Dersom en mulig kjøper kjenner til at fartøyet han erverver for eksempel ikke vil kunne benyttes ved landing av fangst til norsk havn, mister han et potensielt marked for fisk. Det vil også være vanskeligere å få bankene til å finansiere et slikt erverv. Det har vist seg at tiltak knyttet til selve fartøyet, eller mulighet for slike tiltak, ofte er et effektivt virkemiddel. Mulige tiltak kan derfor ha en allmennpreventiv virkning.

Det oppstår etter dette behov for å beskytte godtroende tredjemann mot erverv av slikt fartøy. Dette tenkes gjennomført for det første gjennom notifikasjon av relevant regelverk til relevante nabostater. I tillegg vil Fiskeridirektoratet opprettholde offentlig tilgjengelige lister som viser hvilke tiltak som er iverksatt mot hvilke fartøy, og på hvilket grunnlag tiltakene er iverksatt.

For øvrig vil tiltakene som foreslås hjemlet forutsette rutiner for utveksling av informasjon om fartøy det er knyttet tiltak mot, fra Fiskeridirektoratet til forsvarsmyndighetene og Kystvakten, havnemyndighetene og Fiskeridirektoratets ytre etat. Disse spørsmålene tas det sikte på skal behandles nærmere ved utarbeidelsen av utfyllende forskriftsverk.

4.2 Tiltak i havn

4.2.1 Tiltak ved mistanke om IUU-fanget fisk

Det er en målsetting å hindre at IUU-fanget fisk kommer inn i det norske markedet. Fiskeforbudsloven gir myndighetene adgang til å nekte landing av fangst som består av IUU-fisk. I praksis er det imidlertid en betydelig utfordring for norske myndigheter å kontrollere hvorvidt fangst som landes med utenlandske fartøy er tatt innenfor ansvarlige rammer og avregnet kvoter i fartøyets flaggstat. Det kan dermed være vanskelig å konstatere hvorvidt den konkrete fangsten er tatt i strid med ønsket beskatningsmønster osv. og således skal nektes ilandføring.

Det foreslås at fangst kan nektes landet om «flaggstaten etter anmodning fra fiskerimyndighetene ikke kan bekrefte at fangsten ikke er tatt som ledd i fiskeaktiviteter som er i strid med et ønsket beskatnings- eller fiskemønster, eller som er i strid med regler om fiskeaktiviteter som er avtalt med fremmed stat». En slik bestemmelse vil, i tillegg til å bidra til at IUU-fanget fisk ikke kommer inn på markedet, være et vesentlig virkemiddel for å befordre oppfyllelse av flaggstatsansvaret.

Gjennom utveksling av slik informasjon får flaggstaten på denne måten i tillegg relevant informasjon om fangst som landes med fartøy som fører deres flagg. Summen av de landingsbekreftelser som flaggstaten gir, kan benyttes til å tegne et aggregert bilde av hvorvidt flaggstaten fører tilstrekkelig kontroll med at deres fartøy samlet overholder nasjonale kvoter. Dette vil igjen kunne benyttes som et ledd i internasjonale kvoteforhandlinger. Etter hvert som flere havnestater vedtar tilsvarende lovgivning, vil det bli internasjonalt synlig hvilke stater som fører tilstrekkelig kontroll med at deres fartøy ikke samlet fisker mer enn den totale nasjonale kvoten tilsier.

En forpliktelse til å gjennomføre tilsvarende type kontroll er under fremforhandling i NEAFC. Det vises for øvrig til merknaden til ny bokstav d i § 8 første ledd.

4.2.2 Forbud mot ilandføring fra fangst­feltet, omlasting, bearbeiding m.v. for fartøy som er involvert i IUU-fiske

Det kan etter forslaget ilegges forbud mot landing, omlasting eller bearbeiding av fisk i norsk havn med fartøy som har tatt del i eller bidratt til fiske som er vesentlig i strid med et ønsket beskatnings- eller fiskerimønster eller som vesentlig er i strid med fiskeregler som er avtalt med fremmed stat. Det kan i tillegg forbys lasting, lossing og havne-, forsynings- og støttetjenester med slikt fartøy til Norge. Som nevnt kan tiltak knyttes til selve fartøyet, uavhengig av hvem som er eier.

Tiltakene som iverksettes vil kunne graderes i forhold til hvor grove overtredelser fartøyene har foretatt. Men, står fartøyet på IUU-listen til en regional fiskeriforvaltningsorganisasjon, vil organisasjonens regelverk for tiltak mot slike fartøy legge føringer på hva slags tiltak som skal innføres i medhold av norske regler. Det vises for øvrig til merknaden til ny § 9 første ledd bokstav a.

Forbudet skal også kunne gjelde andre fartøy eiet av samme rettssubjekt. Det vises til merknaden til ny § 9 første ledd bokstav b.

4.2.3 Forbud mot støttetjenester i havn

Dersom et fartøy som bedriver IUU-fiske kun skulle kunne bli gjenstand for landingsforbud, ville fartøyet kunne omgå problemet ved å fortsette å laste om IUU-fanget fisk til omlastingsfartøy til havs i internasjonalt farvann. Fartøyet ville fortsatt kunne benytte norsk havn som base.

Det foreslås derfor at fartøy som er ilagt landingsforbud også kan nektes andre tjenester i norsk havn, slik som lasting og lossing av all last, bunkring og andre havnetjenester. Det vises for øvrig til merknaden til ny § 9 første ledd bokstav c.

4.3 Tiltak i havområder under norsk jurisdiksjon

I medhold av forslagene til endringer i fiskeforbudsloven og saltvannsfiskeloven vil fartøy som har drevet IUU-fiske kunne nektes alle former for omlasting til og fra norske og utenlandske fartøy i områder underlagt norsk fiskerijurisdiksjon. Forbud mot omlasting vil også kunne gjøres gjeldende i Norges økonomiske sone, fiskerisonen ved Jan Mayen, og fiskevernsonen ved Svalbard. I tillegg skal det kunne innføres forbud mot forsynings- og støttetjenester til og fra fartøyene i territorialfarvannet. Dette er nødvendig for å unngå omgåelse av bestemmelsene om forbud mot støttetjenester i havn.

Etter fiskeforbudsloven § 5 er det i utgangspunktet forbudt for den som ikke er norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger (jfr. § 2), å foreta tilvirking, pakking eller omlasting m.m. i territorialfarvannet. Det er derfor ikke behov for å oppstille særskilt hjemmel for å forby utenlandske IUU-fartøy slik aktivitet. Etter den aktuelle bestemmelsen foreligger det imidlertid en dispensasjonsadgang for departementet. Dersom fartøy ilegges ilandføringsforbud i medhold av § 9 vil det i utgangspunktet heller ikke være aktuelt å dispensere fra forbudet mot omlasting, tilvirking osv. for disse fartøyene.

Etter etablering av dette hjemmelsgrunnlaget vil myndighetene også kunne ha anledning til å nekte fartøy adgang til norsk indre farvann dersom vilkårene er til stede. Dette vil kunne gjennomføres gjennom regelverket for anløp av fremmede ikke-militære fartøy.

Det vises for øvrig til merknaden til ny § 9 første ledd bokstav d og ny § 9 annet ledd.

4.4 Forbud mot omlasting og støttetjenester fra norske fartøy

Det foreslås endringer i saltvannsfiskeloven som medfører at fartøy som beskrevet kan nektes omlasting av fisk og fiskeprodukter, og alle former for støttetjeneste med norske fartøy innenfor saltvannsfiskelovens virkeområde. Dette gjelder ikke nødvendig hjelp i tilfeller av havsnød.

Et eventuelt forbud vil i realiteten rette seg mot samhandling med disse fartøyene. Et forbud rettet mot norske fartøy vil kunne komme til anvendelse både i internasjonalt farvann og i områder underlagt andre staters fiskerijurisdiksjon, i tillegg til områder under norsk jurisdiksjon. Det vises for øvrig til merknadene til endringer i saltvannsfiskeloven, punkt 6.2.

4.5 Avsluttende merknader

Med mindre annet er sagt uttrykkelig, tar lovforslaget sikte på at forvaltningslovens bestemmelser får alminnelig anvendelse for forslagene som foreslås.

I forhold til havne- og farvannslovgivningen anses det at forslag i medhold av denne proposisjonen vil være å anse som særregler for tiltak mot IUU-fiske, som vil gå foran de mer generelle havne- og farvannsreglene ved eventuell motstrid.

Forholdet til lov 5. desember 1947 nr. 1 om boikott er vurdert, og det anses at tiltak som kan iverksettes i medhold av foreslåtte bestemmelser ikke blir å anse som rettsstridig boikott.

Ved innføring av forslag som nevnt vil bestemmelsene i fiskeforbudsloven om inndragning og straff kunne komme til anvendelse ved overtredelse av de nye bestemmelsene i § 8 første ledd bokstav d og § 9. Dette er nødvendig med sikte på håndhevelse av aktuelle tiltak. Saltvannsfiskeloven § 45 og lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten § 9 innebærer at henholdsvis Fiskeridirektoratet og Kystvakten skal kunne føre kontroll med at bestemmelser i, eller i medhold av forslagene blir overholdt.