10 Utvalgets anbefalinger

10.1 Innledning

Det følger av utvalgets mandat at utvalget skal komme med «anbefalinger til tiltak for å rette opp eventuelt kritikkverdige forhold og for å unngå dette for fremtiden». Denne delen av mandatet må leses på bakgrunn av mandatet for øvrig. Utvalget har derfor lagt til grunn at det er ønskelig at utvalget fremsetter anbefalinger til overveielse selv om det ikke er tale om å motvirke direkte «kritikkverdige» forhold, men for eksempel tiltak som kan motvirke uheldig eller uklar praksis i noe videre forstand.

Utvalget har også vært opptatt av at uheldig praksis kan ha sammensatte årsaker, og for eksempel skyldes et samvirke av den ledelse, opplæring, kontroll og grad av oppmerksomhet som har vært viet de fenomenene som utvalget har beskrevet.

Etter utvalgets syn er det i hovedsak ikke mangel på regler og normer som har medført de uheldige virkningene som er beskrevet i rapporten, men en mangel på etterlevelse av disse. Etterlevelse er et ansvar som påhviler både den enkelte politiansatte og ledere på ulike nivåer.

Overordnet er det utvalgets syn at det ikke i tilstrekkelig grad har vært skilt mellom rollen som politi, og rollen som medlem av Norsk narkotikapolitiforening (NNPF). Dette kan ha hatt uheldige virkninger for forholdet til publikum, for den enkelte politiansattes mulighet til å bli oppfattet å opptre faglig og politisk uavhengig i politirollen, for forhold til andre offentlige aktører, og for den rollen NNPF har fått som premissleverandør i den alminnelige samfunnsdebatten.

Utvalget har til dels behandlet det som kan hevdes å være «enkelttilfeller» av slik rolleblanding. Etter utvalgets syn foreligger det imidlertid også systemiske sammenhenger ut over enkelte hendelser, som gir grunnlag for mer generelle anbefalinger. En viktig sammenheng er den ledelse og kontroll som skal sikre etterlevelse og forebygge uklarhet og rolleblanding, når tjenestepersoner driver sin virksomhet. Samtidig er det grunn til å rette oppmerksomheten mot følgende problem: Når politiansatte som er medlemmer i NNPF bruker sine politierfaringer i kommunikasjon med offentligheten, vil forvekslingsfaren alltid være potensielt til stede. Dette fordi informasjon og synspunkter lett kan oppfattes som politiets syn, og ikke bare synet til et foreningsmedlem, selv om foreningsmedlemmet bærer NNPFs t-skjorte, og informerer om at vedkommende ikke snakker på vegne av politiet. 

Mangelfull ledelse kan skyldes manglende oppmerksomhet om slike problemer, og dette kan svekke oppmerksomheten og årvåkenheten i resten av organisasjonen.

Etter utvalgets syn er et godt ytringsklima også viktig for å hindre rolleblanding, og for å sikre at både foreninger og andre aktører kan komme til orde på best mulig måte med sine syn, uten at misforståelser om roller oppstår.

Mandatet angir ikke hvem som skal være adressat for anbefalinger. I hovedsak rettes anbefalingene til politiet. Utvalget har likevel vurdert det slik at det ikke er noe i veien for å rette anbefalinger også til foreninger. En bakgrunn for dette er at anbefalingene er å forstå som oppfordringer til å foreta selvstendige vurderinger på bakgrunn av de erfaringene som er vunnet.

10.2 Ledelse og internkontroll

I løpet av den perioden som utvalget har vurdert har det skjedd atskillige organisatoriske endringer, blant annet gjennom opprettelsen av Politidirektoratet (POD). Ved utformingen av anbefalinger har utvalget selvsagt hatt situasjonen i dag for øye. Det er imidlertid utvalgets oppfatning at det i hele perioden har vært lite fokus på de problemene som mulig rolleblanding kan medføre, og at det i for liten grad har vært kontrollert om for eksempel regler om bierverv har vært etterlevd, og at mulig rolleblanding ikke i tilstrekkelig grad har vært aktivt forebygget gjennom opplæring, ledelse og kontroll.

Utvalget har i andre deler av denne rapporten behandlet de normene som har betydning for å sikre at rolleblanding ikke skjer, slik som etiske normer, regler om bierverv, krav om tydelighet, habilitet, faglighet mv.

Utvalgets hovedinntrykk er at politiet ikke bevisst har brutt regelverket, men bevisstheten om hvilke regler som gjelder, og når de ulike reglene kommer til anvendelse, har vært for svak. En bedring på dette området krever bevisstgjøring på ulike nivå. For det første må beslutningstakerne kjenne til hvilke regler som gjelder. Dernest må innholdet i reglene forankres i organisasjonen gjennom veiledning, opplæring, debatt og refleksjon mv. Og til sist så må det kontrolleres at reglene følges. Det må også gjennom internkontroll planlegges hvilke tiltak som skal sikre etterlevelse, og disse tiltakene må organiseres, utføres og vedlikeholdes kontinuerlig.

Ansvaret for planlegging og gjennomføring av slik internkontroll må i første rekke tilligge POD, men må også utføres av politimestrene og ledelsen ved særorganene. Som en mest mulig konkret anbefaling vil utvalget peke på behovet for at POD sørger for at slik internkontroll styrkes.

10.3 Ytringsklima

Det fremgår av mandatet at «[p]olitiets deltakelse i den offentlige debatt og politiansattes organisasjons- og ytringsfrihet, herunder om forhold som berører politiets virksomhet, er ikke gjenstand for vurdering».

Etter utvalgets oppfatning er ikke dette til hinder for å anbefale tiltak for å styrke ytringsklimaet i politiet, og gjennom det styrke den reelle ytringsfriheten. Etter utvalgets syn er det behov for å styrke ytringsklimaet i politiet.

Utvalget peker på at det synes å herske usikkerhet om de grensene som den såkalte lojalitetsplikten setter for tjenestepersoners adgang til å opptre, herunder til å ytre seg. Poenget med å fremheve dette er ikke å sette deres ytringsfrihet under debatt, men å synliggjøre at unngåelse av rolleblanding kan være en viktig forutsetning for å nyte en størst mulig grad av ytringsfrihet. Det er særlig Sivilombudet som har behandlet grensene for ansattes ytringsfrihet, og ombudet har flere ganger understreket at ansatte står fritt til å uttale seg på egne vegne, mens arbeidsgiver kan bestemme hvem som uttaler seg på arbeidsgivers vegne og hva som da skal sies.505 Sivilombudet har også pekt på at det i stor grad er usikkerhet om disse grensene, dette er ikke særegent for politiet. Det krever både øvelse og kunnskap for å bli fortrolig med disse grensene, og for å forstå hvordan ytringer og handlinger kan være egnet til å bli forstått av andre. Hvordan andre vil oppfatte den politiansattes rolle, er en del av dette.

Mye av det som utvalget har behandlet i rapporten gjelder kommunikasjonen mellom politiansatte medlemmer av foreningen og andre private og offentlige aktører, men da uten at dette er satt i et ytringsfrihetsperspektiv. Opptreden i forbindelse med forskjellige typer opplæring kan for eksempel sees i et slikt perspektiv. Ytringsfriheten kan nytes på videst mulig måte dersom det ikke oppstår misforståelser om ytringsfrihetens innhold eller personenes roller. Av dette følger da at politiledelsen bør sørge for at det skjer en bevisstgjøring, trening og opplæring i disse prinsippene.

Dette er i overensstemmelse med Ytringsfrihetskommisjonens (NOU 2022: 9) observasjoner, for eksempel i utredningens punkt 15.6.3.1 hvor det heter at «Kommisjonen mener derfor det er et sterkt behov for mer kunnskap, opplæring og trening i ytringsfrihet og forhold som påvirker denne. Arbeidsgivere og ledere har et særskilt ansvar for dette» (s. 319). I punkt 15.5.3 uttaler kommisjonen at

Å klargjøre forholdet mellom ytringsfrihet og lojalitet og å trygge egne arbeidstakere på at det finnes et bredt ytringsrom også for kritikk av egen virksomhet, er et ledelsesansvar. Arbeidsgiver bør sørge for god kunnskap om dette på arbeidsplassen (s. 315).

Etter utvalgets syn er det særlig viktig med slike tiltak for en etat som politiet. Politiet innehar samfunnets voldsmonopol, og er den etaten som kan påberope seg erfaring med straffeprosessuell befatning med narkotika. Den enkelte tjenesteperson kan ikke legge av seg sin kunnskap utenfor tjeneste, men kan til en viss grad legge av seg sin særlige legitimitet og autoritet som polititjenesteperson.

Utvalget har for øvrig merket seg at enkelte har følt det ubehagelig å delta i debatten om narkotikarelaterte spørsmål grunnet et hardt ordskifte. Utvalget er av den oppfatning at økt bevissthet om etiske retningslinjer i politiet vil kunne være med på å bedre ytringsklimaet og bedre legge til rette for en opplyst samtale både i det offentlige rom og også innad i politiet.

Som ved internkontroll, må ansvaret for å iverksette tiltak ligge både i POD og hos øvrige ledere, men slik at anbefalingen vinkles mot et initiativ fra POD.

10.4 Opplæring og medlemskap i foreninger

Utvalget har merket seg at medlemskap i NNPF i noen tilfeller har vært en forutsetning for at politiansatte har kunnet motta visse fordeler.

Blant annet har opprykk og lønn i etaten vært knyttet til kompetansehevende tiltak i regi av NNPF. Samtidig har NNPF vært ganske alene om å tilby slik opplæring, ut over det som har skjedd i regi av Politihøgskolen (PHS).

I tillegg har deler av denne kompetansehevingen i regi av NNPF vært reservert for medlemmer i NNPF. Det gjelder særlig utdanningskonferansen, mens annen lokal opplæring har vært åpen for alle.

Etter det utvalget forstår er det ikke lenger slik at for eksempel deltakelse på utdanningskonferansen kan lede til opprykk. Derimot er det fortsatt slik at utdanningskonferansen er forbeholdt medlemmer og særlig innbudte.

Det fremgår av mandatet at utvalget ikke skal foreta noen vurdering av politiansattes organisasjonsfrihet. Utvalget kan heller ikke se noen grunn til å antyde innsnevring av organisasjonsfriheten. Tvert om vil utvalget understreke at det heller ikke bør være noen innsnevring i den negative organisasjonsfriheten, altså retten til å unnlate å være foreningsmedlem.

Dersom staten reelt godtar krav om medlemskap i en forening som vilkår for å motta goder, vil det i visse tilfeller kunne innebære inngrep i den negative organisasjonsfriheten, som blant annet er beskyttet av EMK artikkel 11.506 Utvalget finner ikke grunn til å foreta noen rettslig vurdering av dette, men finner det uheldig om viktig kompetanseheving i politiet i realiteten er forbeholdt medlemmer av en privat forening.

10.5 Opplæring og kunnskapsbygging

Som det fremgår av rapporten har NNPF hatt en rolle i kunnskapsbygging og opplæring på narkotikafeltet, både av politiet og andre. For undervisningen på PHS har foreningen hatt en rolle som synes å ha variert noe. Ved kriminalisering av doping var foreningens rolle særlig fremtredende, og opplæringen omfattet både narkotikakunnskap og straffeprosessuelle fremgangsmåter. Utdanningskonferansen i regi av NNPF har vært en sentral arena for å formidle kunnskap om og syn på narkotika til politiets tjenestepersoner. NNPF som en privat forening har altså hatt en viktig rolle både ved politiets grunnutdannelse, og senere kompetanseheving på feltet.

Etter utvalgets syn bør utdanning, etter- og videreutdanning av politiets tjenestepersoner være en kjerneoppgave for politiet selv, herunder dets særorganer – især PHS. Det er tale om opplæring for utøvelse av statens voldsmonopol, en opplæring i polisiær virksomhet for de som vokter en inngangsport til straffeapparatet. Virksomheten skal utøves i overensstemmelse med grunnleggende rettssikkerhetsgarantier og straffeprosessuelle vilkår. Dette innebærer at opplæringen må være kvalitetssikret og kunnskapsbasert. Dette innebærer også at befolkningen må ha tillit til at opplæringen har tilstrekkelig kvalitet og fundament.

Denne vurderingen gjelder utdanning som tar sikte på bruk i tjeneste for de formål som er nevnt i politilovens § 2 nr. 1 til 3, altså typisk ordenstjeneste, forebygging og straffeprosessuell forfølgelse. De temaene som utvalget har vurdert har ikke gitt foranledning til å uttale noe om hvordan grenser skal trekkes mot opplæring i mer sivilt preget tjeneste som politiet også utfører.

Den nærmere organisering av undervisningen ligger det utenfor utvalgets mandat å uttale seg om, dette er politiets oppgave. At utdanning og videreutdanning er en kjerneoppgave for politiet, innebærer ikke at politiet må forestå all undervisning selv. Men dersom dette skal utføres av andre, bør politiet ha samme ansvar for å sikre at utdanningen er kvalitetssikret og kunnskapsbasert, som om politiet hadde utført det selv.

Utvalget kan ikke se for seg at det kan være akseptabelt å sette ut opplæring i bruk av tvangsmidler til andre, slik det synes å ha skjedd ved NNPFs kurs for politiet om doping.

Etter utvalgets syn bør det på denne måte klargjøres at politiet selv har ansvaret for all utdanning av tjenestepersoner i politiet, også der deler av denne foretas av andre.

Etter utvalgets oppfatning bør POD lage en plan som inneholder en hensiktsmessig fordeling av ansvar for forskjellige typer opplæring mellom POD, politidistriktene og PHS. Det bør også vurderes om politiets ansvar for opplæring bør inntas som en av politiets oppgaver i politiloven § 2.

Utvalget mener at all utdanning av politiansatte bør finansieres av det offentlige, og at det vanskelig kan aksepteres at private selskap eller personer direkte eller indirekte finansierer slik utdanning. Privat finansiering av politioppgaver kan skape tvil om hvor lojaliteten til politiet ligger i situasjoner der slike finansiører kan komme på kant med loven.

10.6 Formidling av erfaringsbasert kunnskap

Utvalget mener det bør reflekteres innad i politiet over hvordan erfaringer fra operativ tjeneste formidles til publikum, uavhengig av om dette gjøres i tjeneste, på fritiden eller gjennom foreningsarbeid. Erfaringsbasert kunnskap kan ha stor gjennomslagskraft ettersom det er forbundet med praktisk kunnskap. Slik kunnskapsformidling kan ha betydning for hvordan samfunnet ser på og behandler enkeltindivider som inngår i grupper som slike erfaringer knyttes til, og for samfunnsdebatten generelt. Politiet må være bevisst makten som ligger i rollen som formidler av slik kunnskap.

10.7 Økonomi, tilskudd mv.

Utvalget har behandlet pengeoverføringer fra Justisdepartementet og POD til NNPF, samt saksbehandlingen i tilknytning til dette. Utvalget har lagt til grunn at utbetalinger ikke har vært i tråd med økonomiregelverket og at finansiering har skjedd uten tilstrekkelig reflektert saksbehandling.

Her gjelder det at disse overføringene ligger tilbake i tid, og nå er avsluttet. De betalingene som har skjedd indikerer imidlertid at det må sikres bedre at betalinger skjer i overensstemmelse med regelverket.

POD har også hatt egne gjennomganger, og har blant annet fått utarbeidet en internrevisjon av politiets tilskuddsforvaltning (Politidirektoratet, 2022 B, revisjonsrapport nr. 2022/1). Utvalget er enig i de anbefalingene som ble fremsatt i denne rapporten. Rapporten var begrenset til tilskuddsforvaltning, over en kort periode.

På økonomiområdet vil utvalget etter dette fremme følgende anbefaling

10.8 Angående bruk av «politi» i private foreningers navn

Som nevnt er utvalget av den oppfatning at mulig rolleuklarhet neppe skyldes mangler på normer og prinsipper, men svakheter ved etterlevelse, ledelse, kontroll og oppmerksomhet.

Ovenfor har vi pekt på tiltak som bør iverksettes fra politiets side, for å sikre bedre etterlevelse.

De forskjellige private interesseforeningene i politiet bør også selv være oppmerksomme på muligheten for slik uklarhet, og motvirke dette på beste måte. Foreninger som har tjenestepersoner som medlemmer kan ha svært forskjellige formål og virksomhet. I den grad det er naturlig bør tjenestepersonenes opptreden utad omtales i vedtekter, og være gjenstand for diskusjon.

Foreninger kommuniserer også utad gjennom det navnet som brukes på foreningen. Utvalget er av den oppfatning at et navn som «Norsk Narkotikapolitiforening» hos noen vil gi assosiasjoner om en særlig autoritet gjennom å representere «narkotikapolitiet». Utvalget understreker at dette er en språklig vurdering, ikke en rettslig.

10.9 Forebygging og vitenskapelig kunnskap

En kime til uenighet når det gjelder forebygging av narkotikakriminalitet, er ulike oppfatninger av hvor farlig ulike narkotiske stoffer er, og hvilken sammenheng det er mellom bruk av slike stoffer og uheldige følger som avhengighet, arbeidsledighet, depresjon, stigmatisering, utenforskap mv. Denne uenigheten innebærer at det også er uenighet om hvilken informasjon om narkotika som skal gis til ungdom og andre som kan tenkes å ville prøve slike stoffer.

Informasjonen som gis til publikum må tilpasses det forskningen på området til enhver tid sier. Dette er ikke til hinder for at det gis informasjon på områder hvor det er uenighet blant forskere om hva som er riktig, men i slike tilfeller må det, i hvert fall hvis det er uenighet av betydning, tas forbehold om at det er ulike oppfatninger på området.

Utvalget ser det som viktig for tilliten til politiet, at informasjon som kommer fra politiet, eller som kan antas å komme fra politiet, bygger på vitenskapelig kunnskap.

Utvalgets gjennomgang har etterlatt inntrykk av at det er særlig behov for ytterligere forskning om begrunnelser for og virkninger av forebyggende tiltak. Siden forebygging er ment å komme i stedet for mer inngripende straff, kan det være en tendens til både å overse at forebyggende tiltak i seg selv kan være inngripende, og til å stille for små krav til kunnskap om tiltakenes effekt og konsekvenser.

10.10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalgets anbefalinger ansees av utvalget å være av en slik karakter at de både kan og bør håndteres innenfor politiets egne rammer. Etter utvalgets syn vil ikke anbefalingene kreve administrative eller økonomiske ressurser utover det politiet allerede har.