Prop. 1 S (2009–2010)

FOR BUDSJETTÅRET 2010 — Utgiftskapitler: 700–783 og 2711–2790 Inntektskapitler: 3700–3751, 5572 og 5631

Til innholdsfortegnelse

Del 3
Omtale av særlige tema

6 Nasjonal helseplan (2007–2010)

Nasjonal helseplan (2007–2010) ble lagt fram i statsbudsjettet for 2007. Nasjonal helseplan gir en helhetlig omtale av helsepolitikkens enkelte innsatsområder, betoner viktigheten av at disse sees i sammenheng, peker på sentrale utfordringer og trekker opp strategier og tiltak for at utfordringene skal møtes på en helhetlig måte. Nedenfor orienteres om oppfølgingen av planen, med vekt på gjennomføring av de tiltak og strategier som er omtalt i planen. Rapporteringen knyttes til helseplanens seks bærebjelker, eller verdier, som kjennetegner helsetjenesten i planperioden.

6.1 Helhet og samhandling

Mangel på helhet og samordning er i Nasjonal helseplan framhevet som en av de største utfordringene helsetjenesten står overfor. For å møte dagens og framtidas ufordringer la regjeringen i juni i år fram St.meld. nr. 47 (2008-2009) Samhandlingsreformen «Rett behandling – på rett sted - til rett tid»

Samhandlingsreformen

Samfunnet står overfor store samfunnsmessig, helsemessige og økonomiske utfordringer. Fram til 2050 vil antall personer over 67 år mer enn fordobles. I tillegg står vi overfor store endringer i befolkningens sykdomsbilde og mange pasienter opplever brudd og svikt i overgangen mellom sykehus og kommunene.

Reformens siktemål er mer koordinerte helse- og omsorgstjenester og en større innsats for å forebygge og begrense sykdom. Reformens skal bidra til at pasientene får bedre behandling der de bor. Kommunenes rolle i den samlede helse- og omsorgspolitikken skal endres slik at kommunene i større grad enn i dag kan oppfylle ambisjonene om forebygging og innsats i sykdomsforløpenes tidlige faser. Regjeringen vil satse mer på å unngå at folk blir syke og bidra til at det lønner seg for kommuner og sykehus å samarbeide. Det er en ambisjon at kommunene skal sørge for en helhetlig tenkning, hvor forebygging, tidlig intervensjon, tidlig diagnostikk, behandling og oppfølging er sentrale elementer og slik at helhetlig pasientforløp i størst mulig grad kan ivaretas innenfor beste effektive omsorgsnivå (BEON).

Regjeringen fremmer fem hovedgrep for å møte dagens og framtidas utfordringer.

  • Utvikle en klarere pasientrolle.

  • Utvikle en ny framtidig kommunerolle slik at den i større grad enn i dag kan oppfylle ambisjonene om forebygging og innsats tidlig i sykdomsforløpet.

  • Etablere økonomiske insentiver som understøtter ønsket oppgaveløsning og som gir grunnlag for gode pasienttilbud og kostnadseffektive løsninger.

  • Utvikle spesialisthelsetjenestens rolle, slik at de i større grad enn i dag kan bruke sin spesialiserte kompetanse.

  • Tilrettelegge for tydeligere prioriteringer.

I oppfølgingen av meldingen vil regjeringen vurdere hvilke helsetjenester innbyggerne skal kunne motta av hhv. kommunene og spesialisthelsetjenesten, og det legges til grunn at flere oppgaver i helsetjenesten bør løses lokalt i kommunene. Kommunene skal settes i stand til å utvikle forebyggingsstrategier og gi nødvendig behandling og omsorg som demper veksten i antall personer med funksjonstap, utsetter innleggelser i sykehjem og behov for behandling i sykehus, og som gir pasienten mulighet for å leve et verdig og aktivt liv med funksjonstap.

Samhandlingsmeldingen legger til rette for at en større andel av forventet vekst i helse- og omsorgssektorens samlede budsjetter skal komme i form av frie inntekter til kommunene. Innenfor denne veksten vil regjeringen blant annet styrke forebyggingsarbeidet. Videre forutsettes at det skjer en forflytning av ressurser mellom forvaltningsnivåene som samsvarer med en eventuell oppgaveoverføring. De kommunale helse- og omsorgstjenestene vil få en ny og oppgradert rolle i den samlede helse- og omsorgstjenesten. Innsatsen i forhold til eventuelle nye framtidige kommunale oppgaver må imidlertid settes inn på en slik måte at de eksisterende og grunnleggende omsorgsoppgavene ikke fortrenges eller blir nedprioritert av nye oppgaver.

De kommunale helse- og omsorgstjenestene er en del av lokalsamfunnet, og tjenestene må organiseres inn mot bruker, familie og frivillige. Samtidig må samarbeidet med spesialisthelsetjenesten styrkes for å sikre en helhetlig oppfølging av den enkelte bruker. Samhandlingsreformen skal derfor også bygge videre på vedtatt politikk og langsiktig planarbeid på området. Arbeidet må bl.a. ses som en videreføring av St.meld. nr. 25 (2006–2007) Mestring, muligheter og mening – framtidas omsorgsutfordringer, som skal sikre økt kapasitet, kompetanse og kvalitet i tjenestene, bedre samspill med familie og pårørende og økt vekt på aktiv omsorg og forebyggende tiltak.

Økonomiske insentiver

De økonomiske insentivene skal understøtte den ønskede oppgaveløsning og gi grunnlag for gode pasienttilbud og kostnadseffektive løsninger. Kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og kommunalt økonomisk ansvar for utskrivningsklare pasienter er de viktigste virkemidlene på dette området. Kjernen i begrunnelsen er at kommunen også gjennom de økonomiske ordningene kan stimuleres til å vurdere om det kan oppnås bedre helseeffekter gjennom annen bruk av ressursene, herunder riktigere bruk av sykehusene.

Kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten vil også innebære en endring av spesialisthelsetjenestens økonomiske rammebetingelser. Som en del av arbeidet med samhandlingsreformen er det foretatt en vurdering av innretningen av finansieringssystemet for spesialisthelsetjenesten med sikte på at dette skal understøtte målene i samhandlingsreformen. Aktivitetsbasert finansiering bør fremdeles være en viktig del av finansieringen av spesialisthelsetjenesten, men særlig med bakgrunn i den vekt som framover skal legges på forbygging og tidlig intervensjoner foreslås det at satsen for aktivitetsbasert finansiering i spesialisthelsetjenesten reduseres fra 40 til 30 pst. fra 2012.

Regjeringen vil vurdere flere innretninger av modellen med kommunal medfinansiering; en generell medfinansiering, en avgrensning knyttet til enkeltdiagnoser og en avgrensning knyttet til alder. Det tas sikte på at ordningen iverksettes fra 2012. I utgangspunktet vurderes en medfinansieringsandel på 20 pst. ved alle innretningene.

Kostnadene for kommuner vil kunne variere fra ett år til et annet, grunnet variasjoner i innbyggernes bruk av spesialisthelsetjenester. Denne variasjonen vil særlig kunne gi utslag for mindre kommuner. Innføring av kommunal medfinansiering forutsetter at det finnes løsninger som innebærer at risikoen for små kommuner ikke blir for stor. I det videre arbeidet med utformingen av kommunal medfinansiering er det viktig å sikre at mindre kommuner inngår interkommunalt samarbeid før kommunal medfinansiering iverksettes.

Regjeringen har i samhandlingsmeldingen foreslått å overføre ansvaret for og ressurser knyttet til utskrivningsklare pasienter til kommunene fra 2012, hvilket betyr at kommunene får en betalingsplikt for pasienter som er definert utskrivningsklare. Kommunene vil samlet få tilført midler som svarer til kostnadene for de utskrivningsklare pasientene. En slik ordning forutsetter at kommuner og sykehus i samarbeid utarbeider kriterier for utskrivningsklare pasienter, og at de enes om eventuell karenstid i tilfelle reinnleggelser innen en gitt periode. Videre må betalingsforskriften for utskrivningsklare pasienter endres.

Det vises til omtale under programkategori 10.60.

Andre grep for å styrke helheten i helsetjenestene

Det ble i 2007 inngått en Nasjonal rammeavtale om samhandling på helse- og omsorgsområdet mellom Helse- og omsorgsdepartementet og KS. Det er etablert et system for oppfølging av avtalen. Denne ligger til grunn for lokale avtaler mellom kommuner og helseforetak og pågående samhandlingsaktiviteter.

Opptrappingsplanen for psykisk helse

Opptrappingsplanen for psykisk helse ble iverksatt i 1998 og avsluttet i 2008. Bakgrunnen for den tiårige satsingen var at tilbudet til mennesker med psykiske lidelser ble karakterisert som en tjeneste med brist i alle ledd. De overordnede målsettingene var et verdig tjenestetilbud preget av brukerperspektiv, frivillighet, tilgjengelighet, kontinuitet, helhet, samarbeid, desentralisering, nærhet til brukerne og kvalitet i behandlingen. Det er gjennom opptrappingsplanen etablert en ny lokalbasert tjeneste gjennom en kraftig satsing i kommunene og etablering av distriktspsykiatriske sentre over hele landet. De fleste distriktspsykiatriske sentrene (DPS) oppgir å ha etablert faste rutiner for samarbeid med kommunene/bydelene i sitt opptaksområde1.

Det vises til en egen rapportering på opptrappingsplanen for psykisk helse i del III kap 8.

Omsorgsplan 2015

I St.meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening la Helse- og omsorgsdepartementet fram fem langsiktige strategier og en egen omsorgsplan for å møte framtidens omsorgsutfordringer. Gjennom avtalen som er inngått mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre ble Omsorgsplan 2015 utvidet og konkretisert. I avtalen er partene blant annet enige om å styrke kompetansen og den aktive omsorgen i tjenesten, sikre en god dimensjonering og utbygging av tjenestetilbudet og styrke kvaliteten i tjenestene. Omsorgsplanen omfatter fire hovedområder:

  • 10 000 nye personellårsverk

  • 12 000 nye omsorgsplasser

  • Kompetanseløftet 2015

  • Demensplan 2015

Erfaringene viser at Omsorgsplan 2015 har bidratt til å sette framtidas omsorgsutfordringer på dagsorden i kommunene, og at kommunesektoren har prioritert å styrke kapasiteten, kompetansen og kvaliteten i omsorgstjenestene de siste årene. En nyere undersøkelse viser at 226 kommuner har utviklet eller har planer om å utvikle langsiktige kommunale omsorgsplaner. I perioden 2005–2009 har det vært en historisk vekst i antallet årsverk og ut fra Statistisk Sentralbyrås statistikk vurderer departementet at målsettingen om 10 000 nye årsverk innen 2009, er realisert i løpet av 2008. Som en del av Omsorgsplan 2015 har regjeringen på usikkert grunnlag anslått et behov for ytterligere 12 000 årsverk i sykehjem, aktivitetstilbud og hjemmetjenester fra 2008 frem til 2015. Høy søknadsinngang til det nye investeringstilskuddet for sykehjem og omsorgsboliger vitner om stor interesse for å bygge ut og styrke kapasiteten i tjenestene. I tråd med Demensplan 2015, har en stor andel av landets kommuner iverksatt kompetansehevende tiltak for å styrke kvaliteten i demensomsorgen.

Gjennomføringen av Omsorgsplan 2015 må ses i sammenheng med avtalen som er inngått mellom Helse- og omsorgsdepartementet og KS om utvikling av de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Omsorgsutfordringene berører mange samfunnssektorer og samspillet med familie og lokalsamfunn, så vel som samhandlingen med spesialisthelsetjenesten. Konkretisering og operasjonaliseringen av samhandlingsreformen må på denne bakgrunn skje i et tett samspill med gjennomføring og rullering av Omsorgsplan 2015. Planleggingen på disse områdene bør være viktige tema i det lokale økonomi- og kommuneplanarbeidet, og ikke begrenses til eventuelle sektorplaner for omsorgstjenestene eller kommunehelsetjenestene. Ny plan- og bygningslov vil være et viktig verktøy i dette arbeidet, og det er viktig at kommunene sikrer nødvendig plan- og prosesskompetanse i helse- og omsorgssektoren og legge til rette for samhandlingsarenaer for å sikre at helse- og omsorgsutfordringene bringes tidlig inn i de helhetlige plan- og beslutningsprosesser.

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT)

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) er et viktig virkemiddel for å realisere mål om helhet og samhandling i helse- og omsorgstjenesten. Tiltak på IKT-området er derfor en viktig del av samhandlingsreformen.

Det er behov for en klarere nasjonal strategisk styring og ledelse av utviklingsarbeidet. Visjonen er å utvikle helhetlige systemer for sikker og oppdatert informasjonsforvaltning og dokumentasjon, og i større grad ta i bruk pasientverktøy for kliniske og forebyggende aktiviteter. Det er i den forbindelse særlig viktig at det utvikles IKT-infrastruktur som legger til rette for bedre samhandling mellom ulike aktører i helse- og omsorgstjenesten.

Basert på en videreføring av Norsk Helsenett AS ble Norsk Helsenett SF stiftet 1.juli 2009. Hovedformålet med etableringen er å videreutvikle en sikker IKT-infrastruktur for forvaltning og kommunikasjon av informasjon. Opprettelsen av Norsk Helsenett SF er nødvendig for å sikre en helhetlig gjennomføring av de overordnede målsettinger, og for på en kostnadseffektiv måte å sikre samfunnets interesser på lang sikt.

Virksomheten skal utvikles innenfor rammen av nasjonal IKT-politikk og i samsvar med de overordnede helsepolitiske mål. Norsk Helsenett SF skal utføre samfunnsoppgaver på vegne av staten i tråd med de styringskrav staten fremsetter i foretaksmøte. Statsforetaket skal bidra til at en standardisert IKT-infrastruktur med felles tjenester blir gjort tilgjengelig på nasjonalt plan, og gjennom dette medvirke til å oppnå helsepolitiske mål om kvalitet, lik tilgjengelighet til helsetjenester, effektivisering og informasjonssikkerhet. Dette vil best bli ivaretatt ved at staten har direkte kontroll med virksomheten.

6.2 Demokrati og legitimitet

En viktig betingelse for både legitimitet og tillit er åpenhet om beslutningsprosesser og resultat. Åpenhet er nødvendig for å legge grunnlaget for felles forståelse av status og utfordringer. Økonomisk styring er vesentlig for helsetjenestens legitimitet. For å kunne videreutvikle tjenestetilbudet og prioritere riktig er det nødvendig å bruke fellesskapets midler på den mest effektive måten.

Åpenhet og psykisk helse

Målet om økt åpenhet var sentralt i opptrappingsplanen for psykisk helse og er fortsatt sentralt i det videre arbeidet med utviklingen av det psykiske helsefeltet. Det satses på informasjonsspredning til tjenesten og befolkningen for å bidra til økt åpenhet, mer kunnskap om psykisk helse og psykiske lidelser og å motvirke tabuer og fordommer.

Åpenhet om kvalitet og resultater

Det er et mål å videreutvikle valgmulighetene knyttet til fritt sykehusvalg og fastlegeordningen slik at pasientene får informasjon de synes er relevant for å kunne velge. I august 2008 ble nettstedet Fritt sykehusvalg relansert. Det er nå mer brukervennlig og informativt.

Samarbeidsordning med ansattes organisasjoner

Det er inngått en samarbeidsavtale om utvikling av spesialisthelsetjenesten mellom Helse- og omsorgsdepartementet og arbeidstakerorganisasjonene i helseforetakene. Ansattes organisasjoner har valgt et kontaktorgan, og avtalen etablerer et fast dialogmønster mellom departementet og organisasjonenes representanter.

Arbeidstakerorganisasjonene kan informere og spille inn forhold der det ønskes dialog med departementet. Avtalen skal bidra til å ivareta de ansattes behov for trygghet og forutsigbarhet i omstillingsarbeidet.

Nasjonal strategi for habilitering og rehabilitering

Ett av ti punkter som står sentralt i Nasjonal strategi for habilitering og rehabilitering er at den politiske styringen av arbeidet skal styrkes, noe som skal skje med sterkere medvirkning fra brukerorganisasjonene. Helse- og omsorgsdepartementet har etablert et forum for oppfølging av strategien. Her deltar representanter for brukerne, kommunehelsetjenesten, spesialisthelsetjenesten, arbeidstakerorganisasjoner og andre aktuelle aktører. Møtene skal gi rom for dialog om status, utvikling og utfordringer for implementering av strategien. I 2008 og 2009 har tema vært samhandling, habilitering av barn og unge, behov og kapasitet, samt status og innspill til prioritering i siste del av strategiperioden. Det vises til særskilt rapportering om oppsummering av Nasjonal strategi for habilitering og rehabilitering i kap. 9 i del III.

6.3 Nærhet og trygghet

Regjeringens målsetting er at hele befolkningen skal ha likeverdig tilgang på helsetjenester. Behandling og oppfølging skal fortsatt organiseres etter beste effektive omsorgsnivå.

Psykisk helse

Gjennom opptrappingsplanen for psykisk helse er det blitt bedre tilgjengelighet til tjenestene gjennom lengre åpningstider, flere ansatte og en desentralisert tjeneste som i større grad finnes der folk bor. Tilbudet i kommunene er blitt styrket gjennom bedre boligtilbud, støttetjenester, hjemmetjenester, aktivitetstilbud, oppfølging, forebyggende arbeid og økt kompetanse. Spesialisthelsetjenesten er styrket gjennom etablering av nye tjenester som Distriktspsykiatriske sentra (DPS). Den utadrettede tjenesten mot kommunene er betydelig styrket ved etablering av ambulante team/funksjoner ved DPSene. Målet i opptrappingsplanen om at 20 prosent av midlene til kommunene skal gå til tiltak for barn og unge er oppfylt. Antall barn og unge som får hjelp av spesialisthelsetjenesten er økt med 140 prosent.

Lokalsykehus og desentraliserte spesialisthelsetjenester

Det er regjeringens mål at lokalsykehusene i økende grad må innrettes for å kunne ivareta store sykdomsgrupper der nærhet til tilbudet er viktigst. Dette gjelder for eksempel syke eldre, pasienter med kroniske lidelser, rusavhengige og psykisk syke.

Samhandlingsmeldingens vektlegging av organisatorisk, kompetanse- og ressursmessig utvikling av kommunesektoren gir gode muligheter for sykehusene å rendyrke spesialiserte oppgaver som kun spesialisthelsetjenesten skal ta seg av. Dette gir mulighet for strategisk utvikling av spesialisthelsetjenesten, herunder lokalsykehusene som må utnyttes på en systematisk måte. Lokalsykehusene må i dialog med kommunene, og med utgangspunkt i roller og oppgaver som utvikles i kommunene, finne samarbeidsformer med kommunene der lokalsykehusenes faglige og organisatoriske fortrinn som nærhet til befolkningen, spesialistkompetanse og bredde i oppgaver. For å møte behovet for helsetjenester fremover vil det være helt sentralt at lokalsykehus og kommuner finner gode samarbeidsformer. Regjeringen vil legge til rette for en slik utvikling i Nasjonal helse- og omsorgsplan som legges fram i form av en stortingsmelding i 2010.

Departementet legger vekt på å utvikle desentraliserte spesialisthelsetjenester, bl.a. skal lokalsykehusenes virksomhet rettes inn mot tjenester til store sykdomsgrupper, kronisk syke og syke eldre.

Den akuttmedisinske kjede

Nasjonal helseplan understreker at akuttfunksjoner er grunnleggende for befolkningens trygghet. Akuttfunksjonene ved sykehusene må sees i sammenheng med de øvrige delene av den akuttmedisinske kjede. Den akuttmedisinske kjede består av medisinsk nødmeldetjeneste, kommunal legevakt og legevaktssentral, ambulansetjenesten, og akuttberedskapen ved sykehusene. Det er behov for å samordne de ulike leddene i den akuttmedisinske kjede sterkere enn i dag. Det viktigste for befolkningen er det samlede akuttmedisinske tilbudet lokalt. Derfor må også det akuttmedisinske tilbudet ved lokalsykehusene sees i sammenheng med, og tilpasses, lokale forhold. Regjeringen har sluttet seg til anbefalingene til arbeidsgruppa som utredet lokalsykehusenes akuttfunksjoner om veiledende faglige standarder for lokalsykehusenes akuttfunksjoner.

Departementet har i løpet av 2008 og 2009 mottatt rapporter om en helhetlig gjennomgang av de prehospitale tjenestene med hovedvekt på AMK-sentralene og ambulansetjenesten, frivillige organisasjoner og ambulansetjenesten og forslag til nasjonal handlingsplan for legevaktsmedisin. Rapportene vil danne grunnlag for videre arbeid for å styrke hvert enkelt ledd og helheten i den akuttmedisinske kjede.

Departementet har igangsatt et arbeid for å legge til rette for en nivådeling av ambulansetjenesten som kan bidra til å møte tjenestes behov for ulike typer båretransport og legge til rette for at de frivillige fremdeles skal kunne spille en viktig rolle i den akuttmedisinske kjede.

Beredskap i helse- og sosialsektoren

Formålet med helse- og sosialsektorens beredskap er å bidra til at befolkningen kan tilbys nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester ved kriser, katastrofer og krig. Lov om helsemessig og sosial beredskap og annen helse- og sosiallovgivning, bl.a. smittevernloven, matloven og strålevernloven pålegger kommunesektoren, regionale helseforetak og staten å ha beredskapsplaner for kriser, katastrofer og krig. Sykehus, vannverk, Mattilsynet og næringsmiddel-laboratorier har selvstendig planplikt. Tiltak følges opp i tråd med ansvarsprinsippet. For å få helhet og sammenheng i tjenestene skal hvert ledd koordinere egne forberedelser med samarbeidende ledd. Lov om helsemessig og sosial beredskap og reformen av den sentrale helseforvaltningen og sykehusreformen i 2002 har bidratt til å bedre sektorens krisehåndteringsevne. Overordnet nasjonal helse- og sosialberedskapsplan beskriver sektorens beredskapsorganisasjon.

En rekke helseberedskapsutfordringer er av internasjonal karakter. Norge deltar derfor i WHOs, FAOs og Det internasjonale atomenergibyråets (IAEA) globale samarbeid om overvåking, analyse, varsling og reaksjonsformer ved utbrudd av smittsomme sykdommer og strålingsrelaterte hendelser. Norge samarbeider også med NATO og EU på dette området, bl.a. ved å delta i EUs nye senter for forebygging og kontroll av sykdommer (ECDC) og i EUs Health Security Committee. Norge deltar også i EUs meldesystemer på matområdet. I Norden er det inngått en helseberedskapsavtale som bl.a. omfatter assistanse og informasjonsutveksling ved kriser og katastrofer.

Utfordringer og satsingsområder

Gode rutiner for samhandling internt og overfor andre sektorer er permanente utfordringer, enten det gjelder lokale ulykker eller utbrudd av en ny influensapandemi, som influensa A (H1N1). Status fremgår av kap 702 Helse- og sosial beredskap i del II. Helsemyndighetene vil fortsette arbeidet med å få kommuner, regionale helseforetak og helseforetak til å utvikle kvalitet og samhandling i egen sektor og overfor andre sektorer bl.a. gjennom avtaler og prosedyrer, kompetansetiltak og øvelser.

Sikre robuste forsyningssystemer

Helsetjenesten er en kompleks organisasjon som er avhengig av tilførsel av en lang rekke innsatsfaktorer. Utviklingen har gått i retning av stadig større krav til effektivitet og økt internasjonalisering i forsyningskjedene. Dette medfører at lagre av forsyninger bygges ned, og at viktige innsatsfaktorer ikke uten videre finnes i landet. Å styrke robustheten i forsyningene i normale så vel som ekstraordinære situasjoner vil stå sentralt i det videre arbeidet. Status fremgår av kap 702. Departementet samarbeider med Helsedirektoratet, Statens legemiddelverk, Nasjonalt folkehelseinstitutt, regionale helseforetak, kommunesektoren og andre berørte, med å gjennomgå den nasjonale forsyningssikkerheten av legemidler og vurderer behov for nye tiltak.

Sikre robust ABC-beredskap, herunder pandemiberedskap

Innenfor beredskapen mot atom-, biologiske og kjemiske hendelser (ABC-beredskapen) er det en utfordring å oppnå koordinerte tiltak på tvers av sektorer, fordi svært mange aktører er involvert. Status fremgår av kap 702.

Hovedprioriteringer fremover vil være å håndtere influensa A (H1N1) og videreutvikle pandemiberedskapen i samråd med WHO og EU, samt andre tiltak for å utvikle atomberedskapen og beredskapen mot biologiske og kjemiske hendelser.

Styrke deltakelsen i internasjonalt samarbeid på helseberedskapsområdet

Utbruddet av ny influensa A (H1N1) er et eksempel på betydningen av at Norge samarbeider med andre land og internasjonale organisasjoner for å styrke evnen til å håndtere større kriser. Status fremgår av kap 702. Prioriteringer fremover vil være å videreutvikle nordisk samarbeid om håndtering av kriser og katastrofer i utlandet og bidra til å utvikle samarbeidet i og mellom WHO, EU, IAEA og Nato.

Internasjonalt samarbeid innenfor helse- og sosialområdet

Formålet med Norges internasjonale helsesamarbeid er å møte helseutfordringer av internasjonal karakter ved å utvikle ordninger for effektiv forebygging og sykdomsbekjempelse og bidra til å bedre helsesituasjonen i Norges nærområder og andre deler av verden. Norges engasjement skjer gjennom EU/EØS, WHO, Nordisk Ministerråd, IAEA, Nordlige dimensjon og Barents helse- og sosialprogram.

Hovedtrekk i EU/EØS samarbeidet

Helse- og mattrygghetsforvaltningen ved departementet, Mattilsynet, Statens legemiddelverk, Helsedirektoratet og Nasjonalt folkehelseinstitutt er engasjert i løpende arbeid med EU/EØS-saker. Norge deltar i EUs indre marked (jf. EØS-avtalen), og det gjennomføres hvert år et omfattende EU-regelverk i norsk rett på følgende områder: næringsmidler, drikkevann, tobakk, legemidler, kosmetikk, medisinsk utstyr, blod/celler/vev. De fire friheter berører også rett til dekning av utgifter til helsehjelp samt gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for helsepersonell. Norske eksperter fra helse- og mattrygghetsforvaltningen har gjennom EØS-avtalen rett til å delta i arbeidsgruppene som utarbeider forslag til nytt eller revidert regelverk. Mattilsynet deltar bl.a. i 50-60 arbeidsgrupper og komiteer innenfor departementets ansvarsområde.

Områder der norske helsemyndigheter deltar, primært gjennom EFTAs ekspertgruppe for folkehelse:

  • Helseprogrammet 2007–2013. Programmet er en videreføring av det tidligere folkehelseprogrammet og Norge bidrar med finansiering og deltakelse i prosjekter.

  • Narkotikaprogrammet 2007-2013. Programmet er nyopprettet og Norge bidrar med finansieringen og deltakelse i prosjekter.

  • Helseberedskap: EU-landene har etablert et omfattende samarbeid for å stå godt rustet mot utbrudd av smittsomme sykdommer over landegrensene og eventuelle terrorhandlinger med bruk av biologiske og kjemiske våpen.

Norge deltar i et samarbeid om pasientrettigheter ved grensekryssende helsetjenester. Prinsippet om fri bevegelse av tjenester omfatter i prinsippet pasienter som tjenestemottakere. Kommisjonens forslag til direktiv om pasientrettigheter ved grensekryssende helsetjenester er under behandling i EUs beslutningsorganer. Vedtak kan ventes i 2010. Norge har spilt inn synspunkter til EU i prosessen.

Departementet deltar i flere EU-byråer, bl.a. Byrået for godkjenning av legemidler (EMEA) i London, Byrået for mattrygghet (EFSA) i Parma, Senter for forebygging og kontroll av sykdommer (ECDC) i Stockholm, og Europeisk overvåkningssenter for narkotika og narkotikamisbruk (EMCDDA) i Lisboa.

Utfordringer i forholdet mellom norske helse- og mattrygghetsmyndigheter og EU

EU-landene utvikler i økende grad sitt helsesamarbeid på områder som faller utenfor EØS-avtalen. Det er derfor viktig for Norge å supplere arbeidet inn mot EU med et aktivt nordisk samarbeid og bilateralt samarbeid. Norge samarbeider med Polen og andre nye EU-land gjennom EØS-finansieringsordningen, der helse er én prioritert sektor (prosjekter: helsesystemutvikling og forebygging, e-helse, helseregistre, alkohol, narkotika, tobakk og helsefremmende tiltak). Ordningene bør bidra til å styrke bilaterale forbindelser og partnerskap i prosjekter. Ordningen skal videreføres etter 2009, og Norge vil i løpet av høsten fremforhandle en ny avtale med EU om dette. Departementet har aktivt bidratt til innspill om innsatsområder i den nye ordningen samt ved utarbeidelse av forhandlingsmanualen.

Utfordringer for norsk helse- og mattrygghetsforvaltning

Det er en utfordring å medvirke aktivt i utformingen og oppfølgingen av nytt regelverk på mattrygghetsområdet og om pasientmobilitet mv. Det er også viktig å styrke involvering av interesseorganisasjoner, næringsliv og andre berørte på norsk side – fra start til mål. Etter at helsetjenester ble unntatt fra tjenestedirektivets virkeområde, er det varslet separat regulering på feltet. Denne regulering vil gjelde pasienters rettigheter til helsebehandling i andre EØS-land.

Utfordringer for den norske helsetjenesten

Utviklingen i EU når det gjelder pasientmobilitet kan føre til at et økende antall nordmenn i fremtiden vil krysse grensene for å få helsehjelp i utlandet. Over tid kan dette innebære en utfordring for norsk helsetjeneste (kvalitet, kapasitet, pasientgrunnlag) fordi tjenesten får konkurranse fra tjenestene i andre europeiske land. Norske sykehus kan også få økt etterspørsel av pasienter fra andre land.

Med henvisning til St.meld. nr. 23 (2005–2006) Om gjennomføring av europapolitikken har departementet utarbeidet en strategi for EU-EØS-arbeidet.

Departementet spiller inn helse- og matpolitiske prioriteringer inn til UDs halvårlige gjennomgang av EØS-saksfeltet. Strategien brukes aktivt i det løpende EU/EØS-arbeidet i departementet og som verktøy i større prosesser som krever tidlig innstats og strategiske vurderinger av norsk medvirkning.

På mattrygghetsområdet er det etablert et interdepartementalt samarbeid på klareringene av viktige matpolitiske saker innenfor EU/EØS. Departementet har avholdt flere møter i Referansegruppen for EU/EØS-saker på helse. I gruppen deltar medlemmer fra organisasjoner innen helse (offentlige og private), helseforetak og det sivile samfunn. Gruppen er en møteplass for å utveksle informasjon og erfaringer om arbeidet innenfor EU/EØS.

Samarbeidet i Verdens helseorganisasjon (WHO og andre FN-fora)

Globalt er WHO-samarbeidet vår viktigste helsepolitiske arena. Samarbeidet er politisk viktig og av stor betydning i et utviklingsperspektiv. WHO er en normskapende organisasjon og den viktigste globale helsepolitiske aktør. WHO og organisasjonens regionkontorer spiller en aktiv rolle som bidragsyter og pådriver i utviklingen i globale helsespørsmål. Utvikling av nasjonale helsesystemer, bekjempelse av smittsomme sykdommer og tobakksforebyggende arbeid har stått særlig sentralt i Europaregionens arbeid de senere årene. Verdens helseforsamling vedtok i 2008 en handlingsplan for ikke-smittsomme sykdommer, samt en resolusjon om en strategi for arbeidet med «harmful use of alcohol».

I samarbeid med FNs organisasjon for mat og landbruk (FAO) er WHO ansvarlig for utvikling av internasjonale standarder for matkvalitet og mattrygghet gjennom Codex Alimentarius. Disse standardene legges også til grunn for internasjonal handel gjennom avtalen om sanitære og plantesanitære tiltak (SPS) under Verdens handelsorganisasjon.

På narkotikasiden er FNs narkotikakommisjon sentral.

WHOs unike rolle som verdens arena for helsepolitisk samarbeid utfordres av spesifikke helseutfordringer særlig knyttet til utviklingsland. GAVI har fokus på vaksiner, UNAIDS kampen mot hiv/aids, det globale helsefondet GFATMs mandat er hiv/aids, tuberkulose og malaria. En rekke private/ offentlige partnerskap arbeider bl.a. med forskning på sykdommer og helseproblemer som rammer utviklingslandene. Private stiftelser som Gates-stiftelsen disponerer mer enn tre ganger WHOs ressurser. Fragmenteringen stiller krav til effektiv samordning og rasjonell arbeidsdeling basert på aktørenes kompetanse. WHO har også en viktig rolle i å sette fokus på livsstil og på ikke-smittsomme sykdommer, som er et økende problem også i utviklingsland. Det er viktig å bevare WHOs rolle som normsetter og helserådgiver for alle verdens land. Etterspørselen etter WHOs nøytrale og kunnskapsbaserte rådgivning øker.

Helsesystemer

Utvikling av fullgode nasjonale helsesystemer, herunder forebygging, er WHOs kanskje viktigste utfordring i et utviklingsperspektiv. I dag mangler de fleste utviklingsland både tilstrekkelig kapasitet og kompetent helsepersonell. WHOs rolle utfordres ved at Verdensbanken søker å gå vekk fra å finansiere sykdomsbaserte programmer til fordel for helsesektorutvikling. Det blir viktig å sikre at WHOs systemkunnskap kobles opp mot Verdensbankens finansielle ressurser.

FN-reformer

FN-organisasjonene er preget av relativt tunge administrative og finansielle systemer. Disse sikrer ikke alltid optimal funksjonsevne. Resultatbasert budsjett- og programstyring er en viktig utfordring for FN. WHOs resultatbaserte programbudsjett er en modell for hele FN-systemet. WHO skal i større grad vektlegge rådgivning og faglig støtte til landenes egne helseplaner og samordne sin innsats med andre internasjonale og bilaterale aktører.

Matkvalitet og mattrygghet

Markedet for mat utvikles etter hvert fra å være lokalt eller regionalt, til i økende grad å være globalt. Handelen med mat over landegrensene øker. Dette betyr at det blir stadig viktigere for norske forbrukere at matkvalitet og mattrygghet holder et høyt nivå i alle deler av verden.

Nordisk samarbeid

Nordisk helse- og sosialsamarbeid er basert på et rullerende samarbeidsprogram som bygger på verdiene i den nordiske velferdsmodellen. Programmet dekker et vidt felt fra forskning og utdanning til informasjons- og erfaringsutveksling og samkvem mellom landene gjennom konvensjoner og overenskomster. De mest sentrale arenaene er Nordisk ministerrådsmøte og Nordisk embetsmannskomité for helse- og sosialpolitikk. I tillegg er kosthold og mattrygghet en del av det nordiske samarbeidet innenfor fiskeri og havbruk, jordbruk, næringsmidler og skogbruk.

På ministermøtet sommeren 2009 ble finanskrisens mulige innvirkning på den nordiske velferds-modellen diskutert, bl.a. hvilke sentrale utfordringene finanskrisen fører med seg, samt signaler til videre arbeid både for hvert av landene og innenfor det nordiske samarbeidet.

Ministerrådet for helse og sosialsaker har i 2009 utarbeidet et forslag til nye globaliseringsinitiativer på sitt område. Satsningsområder er forebygging av livsstilsrelaterte sykdommer og inkludering av marginaliserte grupper i arbeidslivet. Det arbeides med å konkretisere og sette i gang prosjektene.

Barents helsesamarbeid og bilateralt samarbeid med Russland

Helse er et område der myndighetssamarbeidet med Russland og de baltiske land har kommet langt. Det pågår prosjekter på regionalt og lokalt myndighetsnivå med vekt på tiltak mot smittsomme sykdommer, livsstilssykdommer og sosiale problemer. De viktigste overbygningene for arbeidet er Partnerskapet for helse og livskvalitet under Den nordlige dimensjon, og Barentsrådets arbeidsgruppe for helse og sosiale saker.

Norge har i 2008-2009 ledet Partnerskapet med Russland som nestleder, og har i 2009 fornyet samarbeidet med Russland gjennom undertegning av en ny handlingsplan under den bilaterale helseavtalen mellom landene. Det arbeides høsten 2009 med sikte på at Russland skal ta over som leder av partnerskapet de neste to år. Bedring av folkehelsen og levekår i Russland er viktig for å forebygge spredning av smittsomme sykdommer og for den økonomiske og sosiale utviklingen i Russland.

Satsingen mot tuberkulose i Barentsregionen videreføres med sikte på å nå målet om å få sykdommen under kontroll innen 2013. Det er utviklet et handlingsprogram mot hiv/aids som gjennomføres i Nordvest-Russland. Det er vedtatt en handlingsplan for barn og unge, i tråd med Barentsrådets erklæring fra 2005. Å bedre helseforhold i fengslene er av stor betydning for å begrense smittsomme sykdommer. Norge leder Partnerskapets ekspertgruppe på fengselshelse og har stilt en ekspert til rådighet for gruppen.

  • Det norske formannskapet i Barentsrådets arbeidsgruppe for helse og sosiale saker er avsluttet. Hiv/aids-programmet ble videreført under norsk ledelse, og et handlingsprogram for barn og unge ble utviklet under norsk formannskap.

  • Under partnerskapet er det utviklet en database over pågående og avsluttede samarbeidsprosjekter som har mottatt økonomisk støtte fra partnerne.

  • Norge avsluttet høsten 2009 sitt formannskap i Partnerskapet gjennom å arrangere en partnerskapskonferanse i Oslo.

Annet bilateralt samarbeid

Norge og Kina har hatt et helsesamarbeid siden 1999. Kina er, som et av verdens mest folkerike land med sterk økonomisk vekst, et viktig land i et helseperspektiv. Høsten 2009 planlegges undertegning av en ny handlingsplan under samarbeidet, der en fra norsk side ønsker å vektlegge utvikling av helsesystemer, særlig primærhelse.

Helseministeren fornyet i mai 2009 den politiske kontakten med kinesiske helsemyndigheter gjennom et politisk besøk til Beijing, og ble der orientert om blant annet Kinas pandemiberedskap og det pågående arbeidet med en kinesisk helsereform.

Utdanning og kompetanse

Tilgang på helsepersonell, dimensjonering av utdanningen

Sekretariatet knyttet til Nasjonalt råd for spesialistutdanning av leger og legefordeling arbeider med en ny database som skal bedre oversikten over legestillinger i spesialisthelsetjenesten. God oversikt er nødvendig blant annet som beslutningsgrunnlag for dimensjonering av utdanningsstillinger for legene. Basen skal ivareta myndighetenes behov for oversikt og prognoser, samtidig som systemet skal fungere som styringsverktøy for helseforetakene. Databasen skal være ferdig i løpet av 2010.

Kompetanse og kvalifikasjoner – innhold i utdanningene

Stortinget har vedtatt endring i helsepersonelloven slik at Helsedirektoratet ikke lenger skal ha adgang til å delegere myndighet til yrkesorganisasjoner å gi spesialistgodkjenning. Endringen tydeliggjør myndighetsutøvelsen på feltet og gir en godkjenningsordning som er i samsvar med ordninger i de andre nordiske landene. Målet er å tydeliggjøre overordnet styring av administrativ, økonomisk, samfunnsmessig og helsefagig art. Departementet legger opp til en bred gjennomgang av organiseringen av spesialistutdanningen og legefordelingssystemet, herunder behovet for rådgivende organer. Det vises til omtale under kap. 732.

Global mobilitet og helsearbeidere

Globaliseringen medfører økt mobilitet av helsearbeidskraft. I henhold til WHO er det i verden i dag et underskudd på fire millioner helsearbeidere. Situasjonen er særlig akutt i utviklingsland der kvalifisert helsepersonell rekrutteres til bedre betalte stillinger i utviklede land. Norge spiller en viktig rolle i en global allianse om menneskelige ressurser basert i WHO der migrasjonsproblematikken inngår som et sentralt tema, the global health workforce alliance (GHWA). Et fundament for at utviklingsland skal lykkes bedre i å beholde egen kvalifisert arbeidskraft innenfor helsesektoren, er at rike land fører en politikk som ikke tømmer fattige land for deres få kvalifiserte helsearbeidere. I Norge har regjeringen slått fast at det er en klar målsetning at Norge avstår fra systematisk og målrettet rekruttering av helsepersonell fra utviklingsland. Regjeringen besluttet å opprette to arbeidsgrupper i regi av Helse- og omsorgsdepartementet og Utenriksdepartementet som skulle se på hhv innenlandske tiltak og tiltak på bistandsområdet når det gjelder rekruttering av helsepersonell. Helse- og omsorgsdepartementet ga Helsedirektoratet i oppdrag bl.a. å identifisere og analysere forhold som har betydning for innenlandsk tilgang på helse- og omsorgspersonell for vurdere aktuelle tiltak for å sikre innenlandsk rekruttering. Rapport fra Helsedirektoratet forelå februar 2009. Departementet har til vurdering den videre oppfølgingen av rapportene.

Særskilte kompetanseutfordringer – språk og kultur

Regionale helseforetak har på oppdrag fra departementet arbeidet med tiltak for å bedre kunnskapen om språk- og kultur hos samisk befolkning og innvandrere. Det arbeides også med å tilrettelegge for gode og tilgjengelige tolketjenester på sykehusene. For å utvikle likeverdige helsetjenester har Helse Sør-Øst RHF etablert et prosjekt som omfatter kommunikasjon og språkforståelse mellom pasient og helsepersonell, brukermedvirkning og involvering av pasienter med innvandrerbakgrunn.

6.4 Faglighet og kvalitet

God kvalitet er når pasienten får riktig behandling på riktig sted til riktig tid. Det er å få god hjelp i kommunen og ved sykehus når det er nødvendig. God kvalitet er å bli møtt med gode holdninger og respekt i helsetjenesten – uansett bakgrunn. Det er når neste ledd i kjeden står klar til å overta – uten brudd og opphold. God kvalitet er å lære av feil slik at de ikke skjer igjen. Men god kvalitet er også at vi kan høste gevinstene av bedre pasientforløp, færre reinnleggelser og god samhandling mellom tjenester og personell. Nasjonal helseplan drøfter ulike virkemidler for å styrke faglighet og kvalitet i tjenestene.

Psykisk helse

Gjennom opptrappingsplanen for psykisk helse er det bygget en nødvendig struktur med 75 distriktspsykiatriske sentra, styrking av tilbudet i kommunene og en vesentlig økning i utdanningskapasiteten i høgskolesektoren. Evalueringen av opptrappingsplanen2 viser at de kvantitative målene om personellvekst er nådd både i psykisk helsevern (spesialisthelsetjenesten) og i psykisk helsearbeid (kommunene). For å få mer kunnskap om utviklingen, både i befolkningens helse og tjenestenes kvalitet, er det utarbeidet indikatorer for psykisk helse. Indikatorene skal benyttes til å følge med på utviklingen i de tjenestene som har blitt styrket og bygd opp gjennom opptrappingsplanen for psykisk helse.

Nasjonalt råd for kvalitet og prioritering

Nasjonalt råd for kvalitet og prioritering ble etablert i 2007. Rådet er sammensatt av medlemmer fra virksomheter med ansvar for helsetjenester, fra forvaltningen, fra brukerorganisasjoner og fra universiteter og høgskoler. I forhold til Rådets mandat er det saker om innføring av ny teknologi som har fått størst oppmerksomhet. Rådet har også hatt til behandling saker knyttet til de øvrige områdene i mandatet (samhandling, ulikhet i tjenestetilbudet, retningslinjer og generell prioritering). 56 pst. av sakene er knyttet til spesialisthelsetjenesten, 10 pst. til primærhelsetjenesten og 34 pst. til begge sektorene. Rådet inviterte til en nasjonal konferanse «Helse i utvikling 08» hvor målet var å synliggjøre rådets arbeid og skape en møteplass for rådets medlemmer og brukerne i helsetjenesten.

Det er utviklet et eget nettsted for Rådet, med status for alle saker og forberedelser, generell informasjon om Rådet, og mer bakgrunnsstoff i tilknytning til Rådets mandat (www.kvalitetogprioritering.no).

Nasjonale helsekonferanser

Helse- og omsorgsdepartementet har i samarbeid med Helsedirektoratet invitert til nasjonale helsekonferanser i 2007, 2008 og 2009. Konferansene er blitt et møtested for ledere, brukere, bransjeorganisasjoner og fagfolk med ulik bakgrunn både fra kommuner og helseforetak med om lag 1000 deltakere på hver av konferansene. Konferansen i 2007 var fokuserte på Nasjonal helseplan, konferansen i 2008 fokuserte på sosial ulikhet og samhandling, mens helsekonferansen 2009 belyste samhandlingsutfordringer under tittelen Tid for samhandling. Presentasjonene fra konferansene finnes på www.helsekonferansen.no

Pasientsikkerhet

Helse- og omsorgsdepartementet har i oppdragsdokumentet til de regionale helseforetakene satt som mål at antall uønskede hendelser skal reduseres. For å understøtte helsetjenestens arbeid med pasientsikkerhet skal det gjennomføres en nasjonal pasientsikkerhetskampanje. Målsettingen med en pasientsikkerhetskampanje er å redusere uønskede hendelser på utvalgte innsatsområder i kampanjeperioden. Resultatet av kampanjeinnsatsen skal være målbart. Nasjonal enhet for pasientsikkerhet vil være sekretariat for forberedelse av og gjennomføring av kampanjen. En vellykket kampanje er avhengig av grundig forberedelse og en prosess som sikrer forankring i hele helsetjenesten. Det legges derfor opp til at involverte aktører deltar i utforming og planlegging av kampanjen. Det tas sikte på kampanjestart senhøstes 2010 eller tidlig i 2011. Kampanjen vil ha sitt utgangspunkt i spesialisthelsetjenesten, men velge enkelte innsatsområder som også er relevante for kommunehelsetjenesten. Det vises til omtale i kap. 725 og kap. 732.

Utvikling av kvalitetsindikatorer og kvalitetsregistre

Arbeidet med indikatorer inngår i flere av de seks bærebjelkene i Nasjonal helseplan. Det er et mål å videreutvikle systemet slik at det gir et systematisk bilde av kvalitetssituasjonen i norsk helsetjeneste, knyttet til de seks internasjonalt anerkjente kjennetegnene ved kvalitet (jf. Helsedirektoratets kvalitetsstrategi):

  • Virkningsfulle (fører til helsegevinst)

  • Trygge og sikre (unngår uønskede hendelser)

  • Involverer brukere og gir dem innflytelse

  • Er samordnet og preget av kontinuitet

  • Utnytter ressursene på en god måte

  • Er tilgjengelige og rettferdige

Det er et langsiktig mål at nasjonale kvalitetsindikatorer for hvert fagfelt skal belyse alle seks målene i kvalitetsstrategien. Foreløpig er det flest indikatorer innenfor spesialisthelsetjenesten (somatisk helsetjeneste og psykisk helsevern), som viser kvalitetsaspekter knyttet til sykehusenes organisering og behandlingsprosesser. Ut fra de seks kjennetegnene ved kvalitet har vi indikatorer som belyser om tjenestene er trygge og sikre, er samordnet og preget av kontinuitet og om de utnytter ressursene på en god måte. I tillegg følges det nøye med på ventetidsutviklingen med sikte på å følge med på om helsetjenestene er tilgjengelige og rettferdig fordelt. Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten og Helsedirektoratet har i lengre tid arbeidet med å få i drift indikatorer som viser resultat og effekt av behandling. Videreutviklingen av det nasjonale kvalitetsindikatorarbeidet forutsetter tilgang til relevante data med høy datakvalitet. Det er forventet at ikrafttredelsen av Norsk pasientregister som et personidentifiserbart register, samt satsningen på nasjonale medisinske kvalitetsregistre og øvrige sentrale helseregistre på sikt vil ha positiv effekt på utviklingen av nasjonale kvalitetsindikatorer. Det vises til omtale av Nasjonalt helseregisterprosjekt i kap. 782 og omtale av kvalitetsindikatorer i kap. 781. Utvikling og drift av nasjonale kvalitetsindikatorer ligger i grenseland mellom forskning og kvalitetssikring. Det er under utarbeidelse et forslag om endring i taushetspliktbestemmelsene i helsepersonelloven. Forslaget innebærer at departementet får hjemmel til å fatte vedtak om dispensasjon fra taushetsplikt slik at helseopplysninger også kan brukes til kvalitetssikring av helsetjenester og ikke bare til forskning slik det er i dag. Lovforslaget legges fram for Stortinget høsten 2009.

I 2008 ble nettstedet «fritt sykehusvalg» relansert. Det er nå mer tilpasset pasienter og pårørende. I løpet av 2009 lanserer Helsedirektoratet en ny nettside rettet mot helsepersonell og ledere på ulike nivå som presenterer alle de nasjonale kvalitetsindikatorene som inngår i det nasjonale kvalitetsindikatorsystemet.

Årsverksvekst omsorgstjenester

Regjeringen har hatt et mål om å øke bemanningen i de kommunale omsorgstjenestene ut fra nivået i 2004 med 10 000 nye årsverk innen utgangen av 2009. For perioden 2004-2008 viser tall fra Statistisk sentralbyrå at personellinnsatsen er økt med om lag 12 500 årsverk. De reviderte SSB-tallene for 2008 viser en økning på om lag 3000 årsverk. Styrket kommuneøkonomi og kommunal prioritering av omsorgssektoren har gitt en betydelig årsverksvekst i 2006, 2007 og 2008 med til sammen om lag 14 100 nye årsverk. De nye årsverkene dekkes i følge Statistisk sentralbyrå i stor grad av fagpersonell med helse- og sosialutdanning.

Kompetanseløftet 2015

Kompetanseløftet 2015 er regjeringens kompetanse- og rekrutteringsplan som skal bidra til å sikre tilstrekkelig, kompetent og stabil bemanning i omsorgstjenesten.

I tråd med avtalen som er inngått på Stortinget om konkretiseringer av Omsorgsplan 2015 har regjeringen etablert et tilskudd til fagskoleutdanning innenfor helse- og sosialfag fra 2. halvår 2009. Fagskoleutdanningen i helse- og sosialfag er et virkemiddel for å møte personellutfordringene innenfor den kommunale omsorgssektoren.

Demensplan 2015

Demensplan 2015 «Den gode dagen» bygger på kunnskap om at dagens omsorgstjeneste ikke i tilstrekkelig grad er bygget og tilrettelagt for mennesker med demens. Demensplan 2015 inneholder tre hovedsaker: økt dagaktivitetstilbud, flere tilpassede botilbud og økt kunnskap og kompetanse.

I tråd med avtalen mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre om konkretiseringer av Omsorgsplan 2015 legges det til grunn at alle kommuner kan tilby tilrettelagte dagaktivitetstilbud til demente innen 2015. Veksten i kommunenes frie inntekter i 2009 ga rom for at kommunene kunne starte utbyggingen av dagtilbud for demente. Det er iverksatt over 100 modellkommuneprosjekt knyttet til utvikling av dagtilbud, etablering av pårørendeskoler og utredning og diagnostisering av demens. Videre skal alt som bygges og finansieres gjennom Husbankens nye tilskuddsordning til sykehjem og omsorgsboliger tilpasses og tilrettelegges for mennesker med demens. Det er iverksatt en rekke tiltak knyttet til informasjon, opplæring, ny kompetanse og forskning.

Gjennom strategiene og tiltakene i samhandlingsreformen vil innholdet i Demensplan 2015 utvides og konkretiseres ytterligere. Dette skal bidra til å sikre helhetlige og gode pasientforløpet til den største brukergruppen i omsorgstjenesten.

Redusert bruk av deltid

Omsorgsplan 2015 har et mål om å redusere andelen som arbeider deltid i de kommunale omsorgstjenestene. Ett av tiltakene i planen er å prioritere støtte til kommuner der den ansatte tilbys hel stilling etter fullført kvalifisering. I tillegg har Regjeringen og KS i avtalen om kvalitetsutvikling i helse- og omsorgstjenesten forpliktet seg til å legge til rette for å redusere bruken av deltidsstillinger i helse- og omsorgssektoren. Av årsverksveksten innenfor pleie- og omsorgssektoren er om lag 4900 årsverk knyttet til økte stillingsbrøker.

Legetjenester i sykehjem

Det er bred politisk enighet om av legetjenesten i sykehjem skal styrkes og regjeringen har i samhandlingsreformen varslet at det skal legges til rette for at den framtidige veksten i legetjenester i hovedsak skal komme i kommunene. Gjennom dette skal det gis rom for økt innsats til prioriterte grupper på fastlegens liste i tillegg til en styrking av allmennmedisinske offentlige oppgaver, med fokus på legetjenesten i sykehjem. Oppsummeringen fra kommunenes lokal behovsvurdering for legedekningen i sykehjem i 2007 viser at det planlegges en vekst i legeårsverk i sykehjem med om lag 40 pst., tilsvarende 111 årsverk, fra og med 2006. I følge tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) har antallet legeårsverk i sykehjem økt med til sammen 18,7 pst. fra 2006-2008.

Det vises til omtale av Omsorgsplan 2015 under programkategori 10.60

Avtale mellom regjeringen og KS om kvalitetsutvikling i den kommunale helse- og omsorgstjenesten

Avtalen ble inngått i september 2006 og er forankret i konsultasjonsordningen mellom regjeringen og kommunesektoren, representert ved KS. Partene skal i fellesskap bidra til å bedre kvaliteten og etablere enklere ordninger i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Arbeidet skal forankes i nasjonale rammer, men med sterk vekt på lokale løsninger innenfor rammen av det lokale selvstyre.

Hovedstrategiene i avtalen er å sikre kapasitetsvekst og kompetanseheving og videreføre kvalitets- og effektivitetsutvikling. Eksempler på prosjekter med gode resultater er «Flink med folk i første rekke», «Samarbeid om etisk kompetanseheving» og «Aksjon Helsefagarbeider». Effektiviseringsnettverkene i KS’ regi er et hjelpemiddel til styring og utvikling av kommunenes tjenester.

Tannhelse

Innen tannhelse skjer det en satsing på kvalitets- og kompetanseutvikling. Det skal etableres regionale odontologiske kompetansesentra i alle helseregioner. De vil kunne ha stor betydning både for befolkningens tilgang til spesialisttannlegetjenester og for tannlegers mulighet til å gjennomføre desentralisert spesialistutdanning. Det gis i 2009 midler til etablering og drift til kompetansesentre i alle regioner, avhengig av hvor de er i utviklingsfasen.

Kvalitetsindikatorer for tannhelsetjenesten er utarbeidet av Helsedirektoratet. Det ble publisert fem indikatorer for statistikkåret 2008 som sier noe om resultatoppnåelse i forhold til sykdomsutvikling og tilgjengelighet til tjenester. Det arbeides videre med ytterligere seks indikatorer som skal gi et mer utfyllende bilde av kvalitet i tjenesten.

Ny og kostnadskrevende metoder

Det er i dag ulik praksis mellom helseforetakene, mellom de regionale helseforetakene og mellom spesialisthelsetjenesten og øvrig helsetjeneste når det gjelder beslutningsprosesser for innføring av nye og kostbare metoder i helsetjenesten.

Departementet ga i 2008 Helsedirektoratet i oppdrag å gjennomgå beslutningsprosesser for innføring av nye og kostnadskrevende metoder. Med metoder menes både medikamenter, implantater, operasjonsmetoder, diagnostiske prosedyrer og medisinskteknisk utstyr. Helsedirektoratet har utarbeidet en rapport med forslag til håndtering av ny teknologi i spesialisthelsetjenesten. Departementet tar sikte på å følge opp saken i Nasjonal helse- og omsorgsplan som legges fram i 2010 i form av en stortingsmelding.

Private avtalespesialister

I Nasjonal helseplan (2007–2010) varslet Helse- og omsorgsdepartementet at det ville sette i gang et arbeid med sikte på å endre rammebetingelsene for avtalespesialistene.

Departementet har utredet alternative måter å organisere rammebetingelsene på. Arbeidet har foregått i kontakt med profesjonsforeningene, regionale helseforetak og Helsedirektoratet. Departementet vil sende et forslag på høring som innebærer at finansieringsansvaret for avtalespesialistene overføres til regionale helseforetak.

Fysioterapi

Stortinget har ved behandlingen av St.prp. nr. 1 (2008-2009) sluttet seg til å omgjøre finansieringen av den avtalebaserte fysioterapitjenesten. For å gi større samsvar mellom oppgaveansvar og finansieringsansvar ble driftstilskuddenes andel av fysioterapeutens totale omsetning øket i takstoppgjøret våren 2009. Om lag 25 pst. av omleggingen ble foretatt i dette oppgjøret.

Årsverksutviklingen for fysioterapeuter i kommunehelsetjenesten er positiv. Bortsett fra reduksjon av fysioterapiårsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten viser nå kommune-stat-rapporteringen (KOSTRA) for 2008 en økning på totalt 79 rapporterte årsverk.

Forskning og innovasjon

Særskilt kompetanseoppbygging

Allmennmedisinske forskningsenheter (AFE)

Kunnskapsgrunnlaget i den praktisk utøvende allmennmedisin har stor betydning for kvaliteten på allmennlegetjenestene til befolkningen. Endringer i sykdomsbildet i befolkningen de siste tiårene, og dermed i primærhelsetjenestens oppgaver, har medført behov for ny og forskningsbasert kunnskap. En av samhandlingsreformens hovedintensjoner er å styrke de kommunale tjenestene. Et viktig ledd i dette er å styrke allmennlegetjenesten/fastlegeordningen og fastlegens rolle. For at fastlegene skal kunne være mest mulig oppdatert og deres kunnskap forskningsbasert, er det nødvendig med praksisnær, deriblant klinisk, allmennmedisinsk forskning. Fire allmennmedisinske forskningsenheter (AFE) med tilknytning til de medisinske fakultetene ble opprettet høsten 2006 gjennom ansettelse av forskningsledere.

Omsorgstjenesteforskning

Det er stort behov for et sterkere forskningsbasert kunnskapsgrunnlag for organisering og utforming av den kommunale omsorgstjenesten. I dag har denne delen av helsevesenet nærmere 120.000 årsverk og et driftsbudsjett på over 70 mrd. kroner. I forhold til sektorens størrelse og betydning er det gjort svært lite forskning på feltet. Forskning på omsorgstjenesten og eldres helse og levekår vil styrke grunnlaget for å planlegge, utvike, effektivisere og forbedre tjenestenes kvalitet og er nødvendig for å møte framtidas omsorgsutfordringer knyttet til nye brukergrupper, en økende aldrende befolkning og samhandling mellom tjenestenivåene. Gjennom Omsorgsplan 2015 har regjeringen de siste årene prioritert forskning om omsorg og eldres helse og levekår, med spesiell vekt på demens. Forskningsinnsatsen på dette området er styrket med til sammen 20 mill. kroner i 2007-2008.

For å styrke praksisnær forskning og utvikling og samspillet mellom profesjonsutdanningene og de kommunale omsorgstjenestene, er det i perioden 2006-2008 etablert fem nye sentre for omsorgsforskning i tilknytning til høgskoler/universitet som utdanner helse- og sosialpersonell. Sentrene vil inngå i et nettverkssamarbeid som ledes og koordineres fra Senter for omsorgsforskning ved Høgskolen på Gjøvik. Med dette er det etablert et regionalt og nasjonalt forskningsnetteverk for omsorgsforskning. Sentrene skal bidra til å styrke den praksisnære forskningen og bidra til å styrke praksis i profesjonsutdanningene, samt gjøre utdanningene mer forskningsorientert.

De nye FOU-sentrene er en del av en helhetlig styrking av forsknings- og utviklingsarbeidet innenfor denne sektoren. Det er også etablert undervisningssykehjem i alle landets fylker, som har ansvar for forskning, fagutvikling og kompetanseheving i de kommunale omsorgstjenestene. I 2009 skal det etableres undervisningshjemmetjenester i alle landets fylker etter modell fra undervisningssykehjemmene. Det vises til omtale av Omsorgsplan 2015 under programkategori 10.60.

Rusmiddelforskning

Det 5 årige rusmiddelforskningsprogram 2007-2011 i NFR i godt i gang. Forskningen som støttes involverer ulike fagdisipliner fra basal biomedisinsk forskning til behandlings- og rehabiliteringsforskning og samfunnsvitenskapelig forskning. Antall prosjekter som fikk støtte i programmet i 2008 var totalt 13 herunder 2 postdoktorprosjekt, ett doktorgradsprosjekt, 9 forskerprosjekter og en senterbevilgning. Etableringen av allmennmedisinske forskningsenheter er godt i gang, og er omtalt under kap. 762.

Forskningssamarbeid

Nasjonal samarbeidsgruppe for medisinsk og helsefaglig forskning (NSG) er etablert for å sikre dialog og samordning av forskning i et nasjonalt perspektiv. Fra 2008 er gruppens medlemmer utvidet med representanter for brukerne og høyskolene. Øvrige medlemmer er de regionale helseforetakene, universitetene, Norges forskningsråd, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Helsedirektoratet og Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten. Kunnskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og en representant fra allmennmedisin er observatører i gruppen. Det er etablert en modell for etablering og oppfølging av felles nasjonale forskningssatsinger gjennom formaliserte forskernettverk og ansvarsforankring i regionale samarbeidsorgan mellom de regionale helseforetakene og universitetene eller Norges forskningsråd. Blant annet er alvorlige psykiske lidelser vedtatt som en ny satsing i 2009. Øvrige fagområder er nevrovitenskap og hjertekarforskning. Det vurderes også å etablere forskningssamarbeid innenfor muskel- og skjelettlidelser og helsetjenesteforskning. Nasjonal samarbeidsgruppe for forskning har også vedtatt en handlingsplan for å styrke mulighetene for gjennomføring av en kombinert spesialist- og forskerutdanning (dobbeltkompetanse) i medisin.

Utnyttelse av nasjonale fortrinn – Nasjonale helseregistre

Norsk pasientregister er nå et personidentifiserbart register på linje med andre sentrale helseregistre jf. helseregisterloven § 8 tredje ledd. Registrering av opplysninger om skader og ulykker skal inngå som en del av rapporteringen til registeret og kan bl.a. brukes til helseforskningsformål. Regjeringen har sett behov for en samlet gjennomgang av de nasjonale helseregistrene med sikte på økt utnytting, bedre kvalitet og mer sikker håndtering av data for forskning, kvalitetsforbedring og helseovervåkning. Det vises til omtale under kap. 782.

For å understøtte og bygge opp nasjonal kompetanse innen stamcelleforskning, er det etablert et nasjonalt stamcelleforskningssenter i Helse Sør-Øst RHF ved Oslo universitetssykehus, Rikshospitalet HF og likeledes et eget Program for stamcelleforskning (2008-2012) i regi av Norges forskningsråd.

Innovasjon

I St.meld. nr. 7 (2008-2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge er innovasjon i helse- og omsorgsektoren et sentralt område. I meldingen pekes det på at større innovasjonsevne i helse- og omsorgssektoren vil gi økt verdiskaping gjennom bedre løsninger for pasientene og bedre ressursutnyttelse. I tillegg pekes det på at økt innovasjonsevne i sektoren kan gi økt privat verdiskaping i mange tilfeller.

I tråd med St.meld. nr. 7 (2008-2009) ble det i 2009 nedsatt et offentlig utvalg for å utrede og foreslå nye innovative grep og løsninger for å møte framtidas omsorgsutfordringer. Utvalget skal spesielt se på mulighetene som ligger i bruk av ny teknologi og arkitektur, og blant annet vurdere nye organisasjons- og driftsformer som styrker brukerinnflytelse og utvider samarbeidet med brukerorganisasjoner, samvirketiltak og ideelle virksomheter. Utvalget skal avgi innstilling innen 1. halvår 2011.

For å følge opp felles satsing mellom Nærings- og handelsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet på behovsdrevet innovasjon i helsesektoren, er det etablert formaliserte samarbeidsavtaler mellom InnoMed, Innovasjon Norge, Norges forskningsråd og de regionale helseforetakene samt etablert møteplasser og konferanser og utarbeidet en felles handlingsplan for innovasjon og næringsutvikling mellom de regionale helseforetakene. Satsingen skal videreføres og utvides til en tiårig satsing, som også omfatter forskningsbasert innovasjon, jf. St.meld. nr. 7 (2008-2009), Innst S. nr. 170 (2008-2009).

Ny forskningsmelding

St.meld. nr. 30(2008- 2009) Klima for forskning understreker behovene for et sterkere forskningsbasert kunnskapsgrunnlag for organisering og utforming av den kommunale omsorgstjenesten. Dagens kunnskapsgrunnlag er hovedsakelig erfaringsbasert og i liten grad forskningsbasert. For å møte dagens og morgendagen utfordringer og sikre et bærekraftig velferdssamfunn i framtida, er det behov for forskning, innovasjon og utviklingsarbeid som kan bidra til fornying og bedre utnyttelse av ressurser. Satsingen på helse- og medisinsk forskning videreføres fra St.meld. nr. 20 (2004-2005) Vilje til forskning. Samspillet mellom helseforskning i vid forstand og den bredere velferdsforskningen skal utvikles og det skal legge til rette for mer innovasjon i helse- og omsorgssektoren. Opptrapping av omsorgsforskning og aldersforskning skal også videreføres.

Måling av forskningsaktivitet

Det er utviklet et nasjonalt system for måling av forskningsaktivitet, der en måler vitenskapelige artikler og avlagte doktorgrader i regi av NIFU STEP. Dette ligger til grunn for fordeling av den resultatbaserte delen av øremerket tilskudd til forskning over kap. 732, post 78. Regionale helseforetak har etablert et felles elektronisk rapporteringssystem for forskning i helseforetakene som vil bidra til å synliggjøre forskningsaktivitet på ulike prioriterte områder. Det er etablert et system for måling av ressursbruk til forskning i helseforetakene. Systemet er utviklet av de regionale helseforetakene og deretter i samarbeid med Kunnskapsdepartementet overført til det ordinære oppdraget fra Kunnskapsdepartementet til Norges forskningsråd og NIFU STEP om nasjonal forskningsstatistikk. Fra 2007 måler NIFU STEP forskning og utvikling. Helse- og omsorgsdepartementet har lagt til grunn at man må skille mellom ressursbruk til hhv. forskning og utvikling, og dette gjennomføres fra og med måling av ressursbruk til resultater i 2008.

Ny helseforskningslov og styrking av regionale forskningsetiske komiteer

Regjeringen la fram forslag til ny helseforskningslov i juni 2007, som ble vedtatt av Stortinget juni 2008. Loven trådte i kraft 1. juli 2009. Formålet med loven er å fremme god og etisk forsvarlig forskning. Den nye loven innebærer en opprydning og forenkling av regelverket for medisinsk og helsefaglig forskning samtidig som hensyn til forskningsdeltakere og personvern ivaretas. Loven stiller blant annet krav til forhåndsgodkjenning av forskningsprosjekter og forskningsdeltakers samtykke, samt krav til organisering av forskningen og til åpenhet om blant annet forskningsresultater og finansieringsforhold.

Forebygging

Forebyggende helsetjenester i kommunen

Forebygging er et viktig element i samhandlingsreformen. Med utgangspunkt i de framtidige helseutfordringene, er det behov for å styrke de forebyggende helsetjenestene i kommunen. Forebygging finner sted innenfor alle samfunnssektorer og må sees i sammenheng med kommunenes og statens generelle budsjett- og planleggingsarbeid. Det forutsettes at kommunene forankrer forebyggingsinnsatsen i kommunale planer. Det legges til grunn at kommunene selv vurderer hvordan dette skal skje, dvs. om kommunene vil inkludere forebygging i kommuneplanen eller om kommunene ønsker å utarbeide en eller flere delplaner om forebygging. Det vises til omtale av St.meld. nr. 47 (2008-2009) under programkategori 10.60.

Ny folkehelselov

Lov om fylkeskommuners oppgaver i folkehelsearbeidet, jf. Ot.prp. nr. 73 (2008-2009) og Innst. O. nr. 112 (2008-2009), trer i kraft 1. januar 2010 ved gjennomføringen av forvaltningsreformen.

Den nye loven slår fast at fylkeskommunene har en viktig rolle og et ansvar i det brede folkehelsearbeidet:

  • Fylkeskommunene får et ansvar for å fremme folkehelse i egen virksomhet – som tjenesteyter(den offentlige tannhelsetjenesten og videregående opplæring), i forvaltning og planlegging, og i regional utvikling.

  • Fylkeskommunene får et lovpålagt ansvar for en pådriver- og samordningsfunksjon for det brede og sektorovergripende folkehelsearbeidet regionalt og lokalt med vekt på å understøtte arbeidet i kommunene. Denne funksjonen utføres i dag på frivillig basis gjennom partnerskap for folkehelse.

  • For at fylkeskommunene på en god og kunnskapsbasert måte skal ivareta disse oppgavene, vil det være et krav om å ha nødvendig oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer med betydning for folkehelsearbeidet i fylket og i fylkets kommuner.

Loven vil sikre at hensyn som påvirker befolkningens helse og som kan bidra til en mer rettferdig fordeling av helse, blir underlagt politisk styring og på den måten være gjenstand for vurderinger i lys av ulike lokale utfordringer og behov. Slik samfunns- og befolkningsrettet innsats vil være et nyttig supplement til samhandlingsreformen i helsetjenesten.

Ernæringsarbeid

Handlingsplan for bedre kosthold i befolkingen (2007-2011) innebærer tiltak på arenaer som bidrar til å redusere sosiale forskjeller i kosthold og er en viktig del av folkehelsearbeidet. Tiltak er videreført for å styrke ernæringsarbeidet innenfor helsestasjoner, barnehager, skoler, men også overfor forbrukere gjennom diverse tiltak og dialog med matvarebransjen. Det er innført en felles nordisk sunnhetsmerkeordning, nøkkelhullsmerke, på mat for å gjøre det enklere å velge sunt. Ordningen er forskriftsfestet. Helsedirektoratet leder et europeisk nettverk som arbeider for å få på plass internasjonale retningslinjer for å redusere markedsføring av usunn mat og drikke overfor barn og unge. Nettverkets arbeid vil gi viktige innspill til Verdens helseorganisasjons arbeid med temaet.

Et sentralt element i samhandlingsreformen er at helsetjenesten skal forebygge mer, og ernæring er sentralt i dette. Gratis vitamin D-tilskudd til spedbarn med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn er blitt et landsomfattende tilbud. Alle fylker har deltatt i kurs om «mor-barn vennlige» helsestasjoner der amming har vært sentralt. Det er under utprøving modeller for ernæringskompetanse i kommunene. Helseforetakene er i oppdragsdokumentet for 2009 bedt om å ha fokus på ernæring i helsetjenesten.

Resultatene fra kartlegging av ernæring i sykehjem, og tilsynsrapporter fra Helsetilsynet, viste behov for bedre rutiner for å ivareta beboernes grunnleggende behov, økt kompetanse om ernæringsstatus og relevante ernæringstiltak i sykehjem. Det er utarbeidet nasjonale faglige retningslinjer for forebygging og behandling av underernæring. Målgruppen for retningslinjene er personell og ledere både i spesialisthelsetjenesten og primærhelsetjenesten. Det er under utarbeidelse en egen veileder for ernæringsarbeid i pleie- og omsorgstjenesten.

Det vises til omtale i programkategori 10.10 Folkehelse.

Smittevern

Regjeringen la i juni 2009 fram en ny nasjonal hiv-strategi Aksept og mestring som skal gjelde for perioden 2009-2014. Det er seks departementer som sammen står bak strategien, hvor det overordnede siktemålet er et samfunn som aksepterer og mestrer hiv på en måte som både begrenser nysmitte og gir personer som lever med hiv gode livsbetingelser. Hovedmålene i strategien er at nysmitte med hiv skal reduseres – særlig i grupper med høy sårbarhet for hiv, og at alle som er smittet av hiv skal sikres god behandling og oppfølging uansett alder, kjønn, seksuell orientering og/eller praksis, bosted, etnisk bakgrunn og egen økonomi.

Verdens helseorganisasjon (WHO) hevet 11. juni 2009 beredskapsnivået til fase seks i utviklingen av epidemien med influensa A(H1N1). Dette betyr at verden erfarer den første influensapandemien siden 1968. Norske helsemyndigheter har forberedt tiltak for å møte en pandemi, i tråd med anbefalinger fra WHO og EU, og håndterer situasjonen i dialog med WHO og EU.

Rus

Opptrappingsplanen for rusfeltet som ble lagt fram i St.prp. nr. 1 (2007–2008), skal bidra til at mennesker med rusmiddelavhengighet tilbys den hjelp, behandling og rehabilitering de har behov for og rett til. Samtidig skal det rusforebyggende arbeidet styrkes. For personer som har rusmiddelproblemer eller er pårørende er det brukernes og pasientenes behov som må stå i sentrum. Nærhet, kvalitet og samhandling skal kjennetegne tjenestene, og pårørendeperspektivet skal styrkes i rusfeltet. Helsedirektoratet har gitt ut en statusrapport for Opptrappingsplanen, og den viser at de fleste av tiltakene er iverksatt og at gjennomføringen er i rute.

Målene og virkemidlene i St.meld. nr. 47 (2008-2009) Samhandlingsreformen, er sentrale for rusfeltet. Bedre samhandling mellom tjenestene og en styrket forebyggende innsats er nødvendig for å nå målene med rusmiddelpolitikken.

Opptrappingsplanen for rusfeltet er nærmere omtalt under kap. 763.

6.5 Sterkere brukerrolle

Et sentralt punkt i Nasjonal helseplan er å legge til rette for en sterkere brukerrolle. I dette ligger virkemidler som brukererfaringer, åpenhet i informasjon, valgmuligheter og videreutvikling av brukeres posisjon overfor kommuner og helseforetak. Det er viktig og ønskelig at brukerne skal ha kunnskap om tjenestene, og at de aktivt skal medvirke og påvirke. Ved siden av at pasienten selv og deres pårørende aktivt deltar i beslutninger som omhandler egen helse, har brukerorganisasjonene en viktig rolle. Det skal legges vekt på å videreutvikle brukerorganisasjonenes rolle i utvikling av helsetjenesten.

Brukermedvirkning

Det har de senere årene vært en utvikling av brukermedvirkning på systemnivå. Som eksempel på dette har Helse- og omsorgsdepartementet opprettet et Kontaktforum for brukerne i spesialisthelsetjenesten representert ved medlemmer fra brukerorganisasjonene. Kontaktforumet skal bidra til å skape en bedre og mer helhetlig helsetjeneste for befolkningen gjennom gjensidig informasjonsutveksling, dialog med og innspill til Helse- og omsorgsdepartementet om forhold som berører brukerne av spesialisthelsetjenesten.

Regionale helseforetak er gjennom helseforetaksloven pålagt å sørge for at virksomheter som yter spesialisthelsetjenester og andre tjenester som hører naturlig sammen med dette, etablerer systemer for innhenting av pasienters og andre brukeres erfaringer og synspunkter. Arbeidsforskningsinstituttet har gitt en evaluering av brukerinvolvering i helseforetakene gjennom brukerutvalg. Undersøkelsen har vist at både brukerinformanter og helseforetaksinformanter oppfatter at med brukerutvalg fikk helseforetakene tilført et alternativt perspektiv og en kunnskap helsetjenesten bare kan få tilgang til via brukerne. Brukerutvalgene har mange steder vært opptatt av sider ved helsetjenestens virksomhet som er særlig viktig for mennesker som har langvarig og hyppig kontakt med flere deler av helsetjenesten og helseapparatet. Brukerutvalgene har bidratt til at slike temaer og perspektiver er blitt satt på dagsorden i helseforetakene.

I Oppdragsdokumentet til regionale helseforetak for 2009 skal regionale helseforetak i verksette tiltak som sikrer at brukermedvirkning på systemnivå gjenspeiler befolkningssammensetningen i opptaksområdet. Om nødvendig må det legges spesielt til rette for dette sett i lys av ulikheter i språk og kultur. Videre skal det iverksettes tiltak for at alle pasienter, uavhengig av språk og kulturell bakgrunn, skal få nødvendig helsehjelp, og iverksettes tiltak for å sikre brukermedvirkning i forskning.

Psykisk helse

Sterke bruker- og pårørendeorganisasjoner, lokale brukermiljøer og reell brukermedvirkning har vært en forutsetning for å oppfylle intensjonene i opptrappingsplanen for psykisk helse. Undersøkelser tyder på at mange brukere fortsatt opplever å ha liten innflytelse på egen behandling, og at samarbeidet med pårørende ofte ikke er godt nok ivaretatt. Det er derfor behov for fortsatt å ha fokus på bruker- og mestringsperspektivet i tjenesten også etter at opptrappingsplanen er avsluttet. Det er viktig å øke brukernes kunnskap slik at de kan stille krav til tjenestene og være pådrivere i tjenesteutviklingen. Samtidig må brukerkunnskap gyldiggjøres og formidles for å bidra til reell brukermedvirkning. Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helse (NASEP) og de regionale brukerstyrte sentrene vil sammen med brukerorganisasjonene være sentrale aktører i dette arbeidet.

6.6 Arbeid og helse

Helse- og omsorgstjenesten skal bidra til at brukere av tjenestene i størst mulig grad mestrer eget liv. Det er også viktig at enkelte ikke vil ha helse til å stå i arbeidslivet. I Nasjonal helseplan vektlegges forebygging og rehabilitering hvor arbeidslivet, og spesielt samarbeidet mellom arbeids- og velferdsetaten helsetjenesten og arbeidslivets parter står sentralt.

Psykisk helse og arbeid

Hver tredje som er uføretrygdet og hver fjerde nye som blir uføretrygdet har en psykisk primærdiagnose. Nye mottakere av uføreytelse med lettere psykiske lidelser øker, særlig i aldergruppen 20-39 år.

Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse 2007-2012 ble lansert høsten 2007 for å videreføre og styrke den arbeidsrettede innsatsen i Opptrappingsplanen for psykisk helse, herunder behovet for et sterkere rehabiliteringsfokus. Planen viderefører den arbeidsrettede innsatsen i Opptrappingsplanen for psykisk helse og bygger en bro mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og helsesektoren for mennesker med psykiske lidelser /problemer. Strategiplanen legger til rette for at mennesker med psykiske lidelser lettere skal nyttiggjøre seg sin arbeidsevne gjennom blant annet lavterskel arbeidsrettede tiltak i kommunene og ansettelse av veilednings- og oppfølgingsloser ved på NAV-kontor. Det er i 2009 ansatt 42 loser på NAV kontorene.

Det satses også på opplæringspakker på området arbeid og psykisk helse rettet mot arbeidslivet.

Styrket kompetanse

Helsedirektoratet, Høgskolen i Akershus og attføringsbedriftene viderefører tilbud om studium i ernæring, levevaner og helse, beregnet for veiledere i attføringsbedrifter, ansatte i NAV og andre med tilsvarende yrke og spesiell interesse for kosthold og levevaner. Et viktig element i kurset er også at veilederen skal vite hvilke lokale ressurser de kan henvise brukeren til. Via kompetanseprogrammet Helsefremmende arbeidsplasser er det etablert kontakt og samarbeid med noen aktører som Arbeidstilsynet, noen Fylkesmenn med mer. Første evaluering viser at programmet har effekt. Ny folder om Mat og helse i arbeidslivet er utarbeidet. Ny forskrift om arbeidsrettede tiltak (i kraft fra 1.1.2009) Kap. 3.1 åpner for å gi livsstilsveiledning som en del av arbeidsrettet rehabilitering.

Raskere tilbake

På bakgrunn av Sykefraværsutvalgets rapport 2006 ble det avsatt midler til Tilskudd til helse- og rehabiliteringstjenester for sykmeldte (Raskere tilbake) fra 2007. Formålet med ordningen er å bringe sykemeldte arbeidstakere, herunder langtidssykmeldte, raskere tilbake til arbeidslivet og dermed redusere sykefraværet.

Raskere tilbake skal stimulere spesialisthelsetjenesten til å etablere nye tilbud rettet mot sykmeldte arbeidstakere samt legge til rette for at Arbeids- og velferdsetaten kan tilby tre nye tiltak; avklaring, oppfølging og arbeidsrettet rehabilitering. Tiltaket og oppfølgningen skal skje i nær dialog med arbeidsplassen, slik at tilbudet til den sykmeldte fra helsetjenesten eller fra arbeids- og velferdsetaten ses i en helhetlig sammenheng. Regionale helseforetak har opprettet en rekke tilbud, spesielt til pasienter med muskel- og skjelettlidelser som utgjør om lag 80 prosent av de henviste. Tilbudene til disse gis innenfor ortopedi, rehabilitering i sykehus, i opptreningsinstitusjon og tilbud for sammensatte lidelser.

Aktiviteten har økt gjennom hele perioden. 2007 var et oppstartsår med 8.500 henvisninger til spesialisthelsetjenesten. Mange tilbud kom på plass høsten 2007 og i begynnelsen av 2008, og antall henvisninger økte til 25.000 dette året. I 2009 ligger det an til en liten økning i forhold til fjoråret. Til sammen vil bortimot 60.000 pasienter ha fått tilbud gjennom Raskere tilbake i spesialisthelsetjenesten ved utgangen av 2009. Det er lik fordeling mellom kjønnene. De fleste pasientene blir henvist fra ekstern instans, fortrinnsvis fra sykmeldende behandlere, ikke fra helseforetakenes egne ventelister.

7 Sosiale helseforskjeller

St.meld. nr. 20 (2006–2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller utgjør helsedelen av regjeringens utjevningspolitikk. Det er mange årsaker til helseforskjeller, fra grunnleggende faktorer som økonomi og oppvekstvilkår, via risikofaktorer som arbeids- og bomiljø, til mer umiddelbare påvirkningsfaktorer som helseatferd og bruk av helsetjenester. Arbeidet for å redusere sosiale helseforskjeller vil derfor kreve langsiktig og målrettet innsats på mange områder.

Sosiale forskjeller som bidrar til helseforskjeller, skal reduseres. Gode og trygge oppvekstvilkår for alle, rettferdig fordeling av inntekt og like muligheter til utdanning og arbeid er samfunnets beste investering for å redusere sosiale helseforskjeller.

I strategien legges det vekt på å hindre sosial utstøting av grupper som faller ut av utdanning og arbeid av helsemessige eller andre årsaker. Gode universelle ordninger er det viktigste virkemidlet for å redusere sosiale helseforskjeller, men mange grupper kan ha behov for målrettede tjenester. Universelle ordninger må derfor suppleres med individuelt tilpassede tjenester og tiltak som ivaretar dette. Brukerrettede og tilpassede offentlige tjenester er nødvendig for at alle, uansett bakgrunn og forutsetninger, skal få likeverdige tjenester.

Målene som er omtalt nedenfor er hentet fra St.meld. nr. 20 (2006–2007). Se Helsedirektoratets rapport om oppfølgingen av stortingsmeldingen for nærmere omtale av utviklingen.

7.1 Inntekt

Mål

Målene på inntektsområdet er å: 1) Redusere økonomiske forskjeller i befolkningen 2) Bekjempe fattigdom og 3) Sikre grunnleggende økonomisk trygghet for alle.

Utvikling

Den generelle utviklingen i inntektsulikhet i Norge har i perioden 2001 til 2006 blitt sterkt påvirket av tilpasning til nye skatteregler – først og fremst ved utviklingen i aksjeutbytte. Hvis en ser bort i fra effekten av denne tilpasningen, er den generelle langsiktige trenden fra 1988 frem til 2007 en svak men jevn økning i utviklingen i inntektsulikhet.

Perioden fra 1997 fram til om lag 2001 er preget av en reduksjon i tallet på personer med vedvarende lavinntekt, både ut ifra OECDs og EUs lavinntektsdefinisjon. Utviklingen etter 2001 er noe forskjellig for de to lavinntektsdefinisjonene. For EUs lavinntektsdefinisjon er utviklingen nokså stabil med små endringer i andelen personer med vedvarende lavinntekt. For OECDs metode finner vi imidlertid en økning i tallet på personer med vedvarende lavinntekt hvert år fra 2001 (1,8 pst.) og til 2004 (3,0 pst).

Virkemidler

Regjeringen har de siste fire årene bevisst arbeidet for en bedre fordeling ved å stramme inn på toppen og dele ut i bunnen av skattesystemet. Grupper med høy inntekt og formue betaler i dag relativt mer skatt enn de gjorde under Bondevik II-regjeringen, samtidig som de med lavere inntekter har fått skattelettelser. Videre har Regjeringen ført en økonomisk politikk som har bidratt til økt sysselsetting og styrket ulike offentlige velferdsordninger.

Arbeidsinntekt er nøkkelen til å bringe folk ut av en situasjon med varig lav inntekt, og et godt utbygd sikkerhetsnett er avgjørende for dem som av ulike grunner faller utenfor arbeidslivet. Dette er også hovedproblemstillinger i Fordelingsutvalgets innstilling, NOU 2009: 10. Utvalget peker blant annet på at barnehager og resten av utdanningssystemet er blant faktorene med størst innvirkning på sosiale forskjeller senere i livet.

Samtidig spiller skattesystemet en viktig omfordelingsrolle gjennom en progressiv skatt på personinntekt (toppskatt, minstefradrag og personfradrag), brede skattegrunnlag, utbytteskatt og skatt på formue (formuesskatt og arveavgift). En effektiv omfordeling via skattesystemet forutsetter at alle inntekter skattlegges. Dersom skattepliktig inntekt ikke samsvarer med faktisk inntekt, svekkes den reelle omfordelingen mellom personer på ulike inntektsnivåer. Svakt begrunnede fradragsordninger, særregler og mangelfulle skattegrunnlag vil i mange tilfeller begunstige grupper med høye inntekter. Skatte- eller inntektsfradrag er dessuten ikke til nytte for dem med så lave inntekter at de ikke betaler skatt.

Det ble utarbeidet en egen Handlingsplan mot fattigdom som vedlegg til budsjettet for 2007. Satsingen på tiltak er videreført og forsterket på enkelte områder i 2008 og 2009. Regjeringen vil bekjempe fattigdom og redusere sosiale og økonomiske forskjeller gjennom universelle velferdsordninger, sterke fellesskapsløsninger og ved å gi alle anledning til å delta i arbeidslivet.

Ved siden av omfordelingen gjennom skattesystemet har Regjeringens økonomiske politikk i denne perioden lagt til rette for høy sysselsetting og økonomisk vekst. Arbeidsdeltakelse er viktig for å sikre velferden for den enkelte, og Regjeringen har lagt vekt på målrettede tiltak overfor grupper i arbeidsmarkedet med svakest kvalifikasjoner. Samtidig bidrar bærekraftige offentlige velferdsordninger til å sikre inntekt for dem som blir arbeidsledige eller av andre grunner faller utenfor arbeidslivet. Gode offentlige velferdsordninger er avgjørende i fordelingspolitikken og bidrar samtidig til å dempe virkningen av dramatiske svingninger i økonomien. Et eksempel på dette er satsingen på barnehager.

7.2 Oppvekst

Mål

Målene på oppvekstområdet er: 1) Full barnehagedekning og reduserte sosiale forskjeller i barnehagebruk, 2) Redusert andel elever som møter til skolestart uten tilfredsstillende språkferdigheter, 3) Redusert andel elever som går ut av grunnutdanningen med svake grunnleggende ferdigheter, 4) Redusert andel elever som ikke fullfører videregående opplæring, 5) Økt tilgjengelighet til skolehelsetjenesten, 6) Tidlig identifisering og god oppfølging av barn i risikogrupper og 7) Redusere sosiale forskjeller i barn og unges organisasjons- og kulturdeltakelse.

Utvikling

For aldersgruppen 1–5 år var dekningsgraden for andel barn i barnehage på 87,2 pst. i 2008. Tall per 20. september 2008 viste at det var 5 000 barn på venteliste til barnehageplass. Tilsvarende tall for 2007 var 9 800 barn. Det er ikke tilgjengelige data om hvor mange barn som har språkvansker i og utenfor barnehage.

Andel elever som ikke fullfører videregående opplæring, er generelt høyt og viser en klar sosial gradient. For yrkesfaglig utdanning, vil om lag halvparten av elever med foreldre som kun har grunnskoleutdanning ha sluttet underveis eller ikke ha fullført med bestått karakter. Når det gjelder grunnleggende ferdigheter, har vi data fra de nasjonale prøvene i lesing, regning og engelsk. Prøvene viser at det er en sammenheng mellom mestringsnivå og foreldrenes utdanning. 49 pst. av elevene på åttende trinn som har foreldre med kun grunnskole eller ingen fullført utdanning, presterer på laveste mestringsnivå (nivå 1 og 2), mens det bare gjelder 14 pst. av elevene som har foreldre med høyskole- eller universitetsutdanning.

De fleste barn gjennomgår helseundersøkelser før skolestart, men det antas at andelen barn som gjennomgår helsekontroller, avtar med økende alder. Det arbeides med å utvikle bedre indikatorer på tilgjengelighet til skolehelsetjeneste. Når det gjelder tidlig identifisering og oppfølging av barn i risikogruppen, kan melding til barnevernet brukes som indikator. Offisiell statistikk fra Statistisk sentralbyrå viser at kommunale tjenester, som skole og barnehage, sjelden melder bekymring til barnevernet. Kun 3 pst. av alle meldingene som fører til undersøkelse, kommer fra barnehagen.

Virkemidler

Tilskuddsordningen til barne- og ungdomstiltak i større bysamfunn er et virkemiddel for å bedre oppvekst og levekår i større bysamfunn. Ordningen skal stimulere til kommunal og frivillig samordning i den forebyggende barne- og ungdomspolitikken. Den statlige grunnstøtten til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner skal bidra til at like muligheter for deltakelse for alle står sentralt i støttepolitikken. Et nytt og forenklet regelverk for grunnstøtte er trådt i kraft fra tilskuddsåret 2008. Regelverket tar spesielle hensyn til minoritetsorganisasjoner og organisasjoner med begrenset rekrutteringsgrunnlag.

Det ble i 2007 etablert en arbeidsgruppe med representanter fra Barne- og likestillingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Fellesorganisasjonen og Utdanningsforbundet, som har foreslått tiltak for å bedre samarbeidet mellom barnehage og barnevern. Arbeidsgruppens rapport fra 2008 konkluderte med forslag til virkemidler for å få til et bedre samarbeid mellom barnehage og barnevern. Som en oppfølging av rapporten utarbeidet Barne- og likestillingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet en veileder til bruk for kommunene. Det er etablert et kunnskaps- og kompetanseprogram (2007–2011) for det kommunale barnevernet i samarbeid med høyskoler og universiteter, KS og ansattes organisasjoner. Programmet ble videreført og ytterligere styrket i 2008. Målsettingen er å bedre kommunenes forutsetninger for å løse et økende antall sammensatte og komplekse barnevernssaker. Aldersgruppen 18 til 23 år som er i kontakt med barnevernet er et viktig satsingsområde for det kommunale barnevernet. I tilknytning til fattigdomssatsingen videreføres et treårig utviklingsarbeid i åtte utvalgte kommuner knyttet til ettervern av unge 18 til 23 år.

Det er et mål å bedre oppfølgingen av barn og unge som utsettes for overgrep og vold i nære relasjoner. Justis- og politidepartementet har i samarbeid med berørte departementer utarbeidet Handlingsplan mot vold i nære relasjoner 2008–2011 Vendepunkt, som inneholder tiltak rettet mot barn. Erfaringer fra prosjektet Barn som lever med vold i familien viser at det er et stort kunnskapsbehov i tjenester som møter barn som er utsatt for vold, overgrep og utnytting. Det er videre stor usikkerhet og variasjon i kvalitet og tilnærming med hensyn til hvordan hjelpeapparatet arbeider med slike saker. Det er behov for å formidle kunnskap om metoder for å kartlegge og avdekke vold, sikkerhetsmessige konsekvenser av å avdekke vold, voldens konsekvenser, samtaleteknikk med barn i ulike aldre, takling av krisesituasjoner osv.

Regjeringen vil gjennom opprettelse av barnehus sikre et mer helhetlig og bedre samordnet tilbud til barn som har vært utsatt for overgrep. Det er siden 2007 etablert barnehus i Bergen, Hamar, Kristiansand, Trondheim, Tromsø og Oslo. Barnehusene skal være knutepunkt mellom offentlige instanser som har oppgaver og ansvar for behandling av saker som gjelder vold og overgrep mot barn. Det er særlig viktig å etablere et tett og formalisert samarbeid mellom barnehusene og politiet. Koordinator for familievold og seksuelle overgrep vil være kontaktpunktet mellom politiet og barnehusene. Videre er det etablert samarbeid med de regionale volds- og traumesentrene i helseregionene. Regjeringen vil legge til rette for å videreutvikle det tverrsektorielle samarbeidet med sikte på videre utbygging av dette tilbudet. Politidirektoratet vil iverksette en evaluering av barnehusene.

Barn med rusmisbrukende foreldre og/eller foreldre som er psykisk syke er særlig utsatte og sårbare som gruppe. Mange av dem fanges ikke opp av hjelpeapparatet og får ikke den hjelpen de trenger. For å ivareta disse barna bedre har det vært bevilget midler til å styrke veiledning og kompetanseheving i tjenestene. Se nærmere omtale under kap. 763.

I 2009 har Helsedirektoratet i samarbeid med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Utdanningsdirektoratet og Politidirektoratet utviklet en veileder i tidlig intervensjon. I veilederen gir disse fire direktoratene konkrete råd om hvordan veien fra bekymring til handling kan gjøres kortere og lettere for ansatte som er i en posisjon til å se et begynnende rusproblem hos barn, ungdom og voksne. Veilederen henvender seg til medarbeidere i barnehage, skole, SFO, helsetjenesten, politiet, barnevern, familievern, NAV, fritidsklubber, krisesentre og i tjenesteapparatet for øvrig.

Det er store sosiale forskjeller i læringsutbytte, deltagelse og valg av utdanning, til tross for høy grad av formell likhet i utdanningssystemet. Mange elever og lærlinger fullfører ikke videregående opplæring. Det er mange faktorer som kan spille en viktig rolle for å bidra til gjennomføringen av videregående opplæring. Blant annet er tidlig innsats slik at elevene tilegner seg grunnleggende ferdigheter, kompetanse hos lærerne og læringsmiljøet sentrale faktorer. I tillegg er det viktig at elevene får hjelp til å foreta valg av utdanningsvei som de er fornøyde med. En god rådgivningstjeneste er et avgjørende virkemiddel for å redusere omvalg og avbrudd i videregående opplæring. St.meld. nr. 44 (2008-2009) Utdanningslinja tar for seg frafallsproblematikken. Her legges det blant annet opp til tettere oppfølging av den enkelte elev og lærling, gjennom både videreføre arbeidet med å heve kvaliteten på rådgivningstjenesten og etablere gode systemer for overføring av elevene mellom grunnskolen og videregående skole. Videre skal det gjøres forsøk med et nytt fag på ungdomstrinnet – arbeidslivsfag – i skoleåret 2009-2010. Faget skal gi elever som ønsker det, større mulighet til å prøve ut interesser for yrkesfaglig opplæring. I revidert nasjonalbudsjett for 2009 er det bevilget til sammen 35 mill. kroner til fylkeskommunene, slik at de bedre kan følge opp elever som står i fare for å slutte i videregående opplæring og til utprøving av det nye faget på ungdomstrinnet. Fra høsten 2007 ble det satt i gang et forsøk, der elevene som avslutter ungdomsskolen, skal kunne få opplæring i et planlagt toårig løp, hvor hoveddelen av opplæringen vil være praksisrettet og foregå i bedrift. Etter endt opplæring skal kandidaten ha en formell og godkjennelig kompetanse som arbeidslivet kan etterspørre. Kompetansemålene er hentet fra ordinære læreplaner, slik at praksisbrevet også skal kunne inngå i et fagbrev uten forsinkelse. Fra høsten 2008 ble forsøket utvidet fra dagens tre fylkeskommuner, slik at det er åpent for alle. Det er utarbeidet læreplaner for 16 fag. Målet er at så mange som mulig skal fortsette opplæringen, slik at de tar fullt fagbrev. Regjeringen vil arbeide for å videreutvikle praksisbrevet som en kjent grunnkompetanse.

I Soria Moria-erklæringen er det en målsetting å utvide timetallet på barnetrinnet (1.-7. trinn) til 21 timer i uken (det vil si 28 timer à 45 minutter). Regjeringen vedtok i budsjettet for 2008 å utvide timetallet på barnetrinnet med til sammen fem uketimer à 60 minutter til fagene norsk, matematikk og engelsk. I 2009 ble timetallet utvidet med 2 timer til fysisk aktivitet. Timene til fysisk aktivitet skal skoleeier planlegge ut i fra fag- og timefordelingen i likhet med opplæring i fag. En idè- og ressursbank for fysisk aktivitet vil være tilgjengelig på Skolenettet fra skolestart 2009.

Det ble gjennomført forsøk med utvidet skoledag på barnetrinnet i 11 kommuner gjennom skoleåret 2007-2008. Formålet var å høste erfaringer med styrking av fellesfagene – leksehjelp, innføring av fysisk aktivitet og skolemat i en ordinær skoledag. Et hovedmål for forsøket var å styrke kvaliteten på opplæringen for alle elevene. Evalueringen viste at skolene som har deltatt, har positive erfaringer. Skoleledere og skoleeiere så på utvidet skoledag som et tiltak for å fremme læringsmiljøet og læringsutbyttet. Regjeringen vil arbeide for en mer helhetlig skoledag for alle elever. I den helhetlige skoledagen skal tilbudet i både den obligatoriske delen og SFO styrkes. Det vil medføre nye krav til ledelse og bemanning. Utvidet skoledag vil særlig være viktig for elever som i liten grad blir fulgt opp utenom skoletiden. En utvidet skoledag er et viktig virkemiddel for å utjevne forskjeller i både læringsutbytte og helse. I 2009 er det avsatt 6 mill. kroner til nye utprøvinger av utvidet skoledag. Det ble innført gratis frukt og grønt for alle elever på alle ungdomsskoler (8.-10. trinn) og skoler med alle trinn (1.-10. trinn) fra høsten 2007. Det er nå nedfelt i opplæringsloven at elevene skal ha dette tilbudet.

For å stimulere til økt deltakelse blant grupper som er underrepresentert i kultur- og organisasjonslivet, vil ordningen med den kulturelle skolesekken og tilskuddene til kulturkort for ungdom bli videreført. I sammenheng med behandlingen av St.meld. nr. 8 (2007–2008) Kulturell skulesekk for framtida ble det vedtatt å utvide ordningen til å omfatte videregående skole over en periode på to til tre år. Prøveordningen med tilskudd til kulturkort for ungdom ble i 2008 gjennomført i fylkene Østfold, Rogaland, Aust-Agder, Vest-Agder, Buskerud, Hordaland Møre- og Romsdal, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag og Nordland. Kultur- og kirkedepartementet la i 2009 fram en stortingsmelding om bibliotek. Folkebibliotekene representerer et lavterskeltilbud på kulturmarkedet og skal nå alle grupper uavhengig av utdanning, inntekt og bolig. Ved hovedfordeling av spillemidler ble det i 2008 og 2009 satt av egne midler til aktivitetsutvikling og sosial integrasjon i idrettsalg i utvalgte bydeler i de største byene.

7.3 Arbeid og arbeidsmiljø

Mål

Målene på arbeids- og arbeidsmiljøområdet er et mer inkluderende arbeidsliv og sunnere arbeidsmiljø.

Utvikling

Ved utgangen av august 2009 var det registrert 77 109 helt arbeidsledige, mot 44 364 ved utgangen av august 2008. Det er videre verdt å merke seg at det er blant de yngste at ledigheten er størst. Aldersgruppen 20-29 utgjør om lag en tredjedel av alle ledige. Også kjønnsforskjellene er markante i denne aldersgruppen. Ledighetsraten blant menn er nesten dobbel så høy som for kvinner.

Virkemidler

Stortinget vedtok i desember 2008 et lovforslag om at dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad skal erstattes av en ny midlertidig folketrygdytelse som skal hete arbeidsavklaringspenger. Det innføres også rett til arbeidsevnevurderinger og aktivitetsplaner for alle som ønsker eller trenger bistand for å komme i arbeid. Lovendringene skal etter planen tre i kraft 1. mars 2010.

Arbeidsavklaringspenger skal kunne gis til personer som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått sin arbeidsevne nedsatt med minst halvparten og som har behov for bistand for å bli i stand til å skaffe seg eller beholde arbeid som han eller hun kan utføre. Arbeidsavklaringspenger skal kunne gis så lenge det er påkrevd for å gjennomføre nødvendig aktivitet med sikte på å komme i arbeid, men som hovedregel ikke lenger enn fire år. Ytelsen skal være 66 pst. av mottakers pensjonsgivende inntekt før arbeidsevnen ble nedsatt. Det skal likevel være en minste årlig ytelse (for tiden 138 404 NOK). Det skal gis barnetillegg etter fast sats.

Et inkluderende arbeidsliv innebærer at forholdene på arbeidsmarkedet legges til rette for arbeidstakere som helt eller delvis ikke kan utføre sine vanlige arbeidsoppgaver og for arbeidstakere som midlertidig eller varig har fått nedsatt funksjonsevne. Arbeidet med å skape et mer inkluderende arbeidsliv må forankres på den enkelte arbeidsplass. Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv av 14. desember 2005 (IA-avtalen) og tillegg av 6. juni 2006 skal bidra til et mer inkluderende arbeidsliv til beste for den enkelte arbeidstaker, arbeidsplassen og for samfunnet. Avtalen skal bidra til at sykefraværet og antall nye mottakere av uføreytelser reduseres. Det er videre et mål å øke rekrutteringen av personer som ikke har et arbeidsforhold til arbeidslivet.

I forbindelse med Ot.prp. nr. 6 (2006–2007) fremmet Regjeringen forslag til endringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven. Hensikten er å bidra til bedre tilrettelegging og oppfølging under sykdom. På bakgrunn av Sykefraværsutvalgets rapport av 6. november 2006 er det satt i verk en ordning med tilskudd til helse- og rehabiliteringstjenester. Tilskuddet skal gå til kjøp av helse- og rehabiliteringstjenester for sykemeldte. Formålet med ordningen er å bringe personer som mottar sykepenger raskere tilbake til arbeidslivet og dermed redusere sykefraværet. Ved utgangen av 2008 var totalt 39 600 personer henvist til ordningen, herav om lag 6600 til Arbeids- og velferdsetatens tjenester for avklaring, oppfølging og arbeidsrettet rehabilitering. Midlene er fordelt etter drøftinger med partene i arbeidslivet. I 2009 er det er stilt 464,4 mill. kroner til disposisjon under Helse- og omsorgsdepartementets budsjett og 216,5 mill. kroner er stilt til disposisjon for Arbeids- og velferdsetaten til Tilskudd til helse- og rehabiliteringstjenester for sykmeldte i 2009.

Det ble i 2007 etablert et nytt kvalifiseringsprogram med en tilhørende standardisert kvalifiseringsstønad for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntekstevne og med ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold i folketrygden. Dette gjelder særlig personer som i dagens system vil kunne bli avhengige av sosialhjelp over lengre tid. Programmet skal inneholde arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking og kan inneholde andre tiltak som støtter opp under og forbereder den enkeltes overgang til arbeid. Det kan også settes av tid til helsehjelp, opptrening, egenaktivitet mv og det kan legges inn pauser der dette er nødvendig ut i fra den enkeltes sosiale og helsemessige situasjon.

Deltakere i kvalifiseringsprogrammet har rett til kvalifiseringsstønad, gitt som en standardisert ytelse på nivå med introduksjonsstønad, dvs. to ganger grunnbeløpet i folketrygden. Personer under 25 år får 2/3 av dette. Det er kommunen som er ansvarlig for gjennomføringen av ordningen. Forvaltningen av programmet skal i likhet med økonomisk sosialhjelp skje ved NAV-kontorene. Innfasingen av kvalifiseringsprogrammet og -stønaden skjer således i takt med etableringen av NAV-kontorer i kommunene. Det er lagt opp til at ordningen skal være landsomfattende fra 1. januar 2010. Ved utgangen av juli 2009 var ordningen tilgjengelig i 350 kommuner. Ved samme tidspunkt har det siden 1. januar 2008 vært registrert i overkant av 8 900 søknader om deltakelse, og truffet i overkant av 6 900 vedtak om innvilgelse av program. Antall deltakere ved utgangen av juli var 5 488.

Det er store forskjeller i fysiske og psykososiale arbeidsmiljøbelastninger mellom de ulike yrkesgruppene i arbeidslivet. Et viktig bidrag for å utjevne sosiale helseforskjeller er å arbeide for at alle arbeider under gode og helsefremmende arbeidsforhold. Forebyggende arbeidsmiljøtiltak og bedre tilrettelegging, særlig i yrker og på arbeidsplasser med mye ufaglært arbeid, tungt arbeid, tidspress og lav medbestemmelse over arbeidets utførelse er viktige virkemidler i denne sammenheng. Viktige virkemidler for å redusere sosiale forskjeller i helse er å videreføre og styrke arbeidet for et godt og sikkert arbeidsmiljø i bransjer med store arbeidsmiljøbelastninger. Arbeidstilsynet har derfor satt i verk nye tilsynssatsinger i bransjene helse- og sosialtjenesten, transport og forretningsmessig tjenesteyting og undervisning, renhold, detaljhandel, hotell- og restaurant og undervisning. Tilsynet gjennomførte et prosjekt i samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten (NAV) og partene i arbeidslivet rettet mot uvalgte bransjer for å fremme inkludering og hindre sykefravær. Arbeidstilsynet har også igangsatt en satsing rettet mot å øke kunnskapen om arbeidslivets regler og sentrale betingelser for et godt arbeidsmiljø hos unge arbeidstakere og deres arbeidsgivere, slik at de unge har best mulig forutsetning for å få en god start på arbeidslivet. Et annet satsingsområde for Arbeidstilsynet er å drive offensiv informasjon rettet mot unge arbeidstakere og gjennomføre tilsyn i lærlingbedrifter og bransjer med mange unge arbeidstakere. Et annet viktig virkemiddel er bedriftshelsetjenesten, som skal bistå virksomhetene i det forebyggende og helsefremmende arbeidet. Regjeringen har i samarbeid med partene i arbeidslivet vurdert ordningen, og det er vedtatt at det fra 1. januar 2010 skal innføres krav om bedriftshelsetjeneste i åtte ny risikoutsatte bransjer: helse- og sosialsektoren, undervisningsbransjen, fiskeoppdrett og klekkerier, gjenvinning, vakttjenester, frisørbransjen, kraft- og vannforsyning samt tekoindustrien. Dette er risikoutsatte bransjer med store arbeidsmiljøutfordringer og belastninger, og som i stor grad preges av tidlig utstøting gjennom sykefravær og uførepensjonering. Samtidig innføres en obligatorisk godkjenningsordning som skal sørge for at bedriftshelsetjenesten har den kvaliteten og kompetansen som er nødvendig for å bidra til godt HMS-arbeid og til å forebygge utstøting i virksomhetene. Regjeringen har siden tiltredelsen høsten 2005 arbeidet systematisk med å få på plass effektive tiltak mot sosial dumping. Arbeidstilsynet er styrket, det er etablert innsynsrett for tillitsvalgte og kommunenes og fylkeskommunenes ansvar er skjerpet. Så langt har hovedfokus vært rettet mot byggebransjen, men i handlingsplan 2 som ble fremlagt i revidert nasjonalbudsjett for 2009, er flere tiltak rettet mot andre bransjer, for eksempel hotell- og restaurantbransjen, renhold og landbruk.

Regjeringens strategiplan for arbeid og psykisk helse følges opp i 2010.

7.4 Helseatferd

Mål

Målet er reduserte sosiale forskjeller i helseatferd og omfatter kosthold, fysisk aktivitet, røyking, alkohol og andre rusmidler.

Utvikling

Siden 1999 har grønnsakforbruket på engrosnivå økt fra om lag 60 til 67 kg. og fruktforbruket fra om lag 69 til 91 kg. per innbygger per år. Omsetningen av sukkerholdig brus har økt mye siden 1970-årene. Den var på sitt høyeste nivå med 93 liter per innbygger i 1997 og har siden minket til 67 liter per innbygger i 2007. Omsetningen økte noe igjen i 2008. Forbruket av godterier har økt betydelig de siste tretti årene og var nesten 15 kg per innbygger i 2007. Andel spedbarn som fullammes ved 4 måneder er økt fra 44 pst. i 1998 til 46 pst. i 2006. Målet er at andel spedbarn som fullammes ved 4 måneders alder, skal øke fra 44 pst. til 70 pst. I dag er det store forskjeller i forhold til mors utdanningsnivå med hhv 23 pst. andel av mor med grunnskole som høyeste utdanning og 56 pst. andel av mor med universitet/høyskole utdanning som fullammes. Forekomsten av overvekt blant barn og unge synker med økende sosioøkonomisk status. For fedme er ikke tendensen like tydelig. Forekomsten av fedme blant voksne synker med høyere utdanningsnivå. Over tid har forekomsten av fedme økt både blant de med kort og lang utdanning. Vi finner de samme sosiale forskjellene i fysisk aktivitetsnivå som for kosthold. Andelen som ikke trener med høy intensitet på fritiden, er dobbelt så stor blant 40-45 åringer med grunnskole som høyeste fullførte utdanning sammenlignet med de som har minst 4 års høyskole- eller universitetsutdanning. Dersom all fysisk aktivitet med moderat intensitet brukes som indikator, finner vi fremdeles en sosial gradient selv om den er svakere. Tilsvarende finner vi en sosial gradient i andelen ungdom som oppgir at de er fysisk aktive minst 60 minutter per dag.

I 2008 røykte om lag 21 pst. daglig – det tilsvarer over 800 000 mennesker. Det er tre ganger så mange som røyker blant dem med ungdomsskole som høyeste utdanning, sammenliknet med dem med universitets- eller høgskoleutdanning. Blant unge (16–24 år) gikk andelen som røykte daglig, ned fra 16 pst. i 2007 til 15 pst. i 2008. På ti år er andelen mer enn halvert. Alkoholforbruket blant ungdom økte kraftig fra 1993 til 2003, men har gått noe tilbake de senere årene. Den største nedgangen ser man blant gutter. Andelen gutter som oppgir å ha vært beruset minst en gang, er høyere i gruppen med lav og middels sosial status enn i gruppen med høy sosial status. Andelen jenter som oppgir å ha vært beruset minst en gang, er derimot minst i gruppen med middels sosial status og omtrent på samme nivå i gruppene med lav og høy sosial status.

Virkemidler

I Oslo kommune ble det i 2007 satt i gang en 10-årig intensjonsavtale om et samarbeid for å bedre miljø- og leveforholdene for befolkningen i Groruddalen. Samme år ble det igangsatt en områdebasert satsing på lavterskeltiltak i flere bydeler i Groruddalen. Satsingen ble videreført i 2008 og styrket gjennom en tilsvarende satsing i bydel Søndre Nordstrand. Satsingen er et ledd i Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen, og siktemålet er å styrke innvandrerbefolkningens helse gjennom tiltak som fremmer fysisk aktivitet, gode kostvaner og sunn livsstil, herunder god tannhelse. Ett av målene er at helsetilstanden for befolkningen i Groruddalen ikke skal skille seg vesentlig fra Oslo-gjennomsnittet. Groruddalssatsingen har gitt muligheten til å prøve ut nye tiltak for å møte spesielle helseutfordringer rettet mot innvandrerbefolkningen, som kan gi nyttige nasjonale overføringsverdier. I 2009 mottok ulike helseutjevnende tiltak, som f. eks. «Jeg KAN (Kosthold/Aktitivtet/Norsk)», Stork Grorruddalen» rettet mot gravide og ulike forbyggende helse/livsstiltiltak, 4,5 mill. kroner over Groruddalssatsingen. Helsedirektoratet er gitt i oppdrag å følge opp satsingen i samarbeid med Oslo kommune og bydelene. Satsingen omfatter flere delprosjekter som bygger på kunnskap og erfaringer fra bl.a. MoRo-prosjektet i bydel Romsås og på initiativ fra samarbeidende bydeler. Tiltak rettes mot risikogrupper i innvandrerbefolkningen. I tillegg ble det i 2008 fordelt 7 mill. kroner til 7 fylker til utvikling og tilrettelegging av lavterskeltiltak innen fysisk aktivitet og kosthold med sikte på sosial utjevning og inkludering av minoritetsgrupper. I 2009 er 5 nye fylker inkludert i en utvidet satsing på lavterskeltilbud. Se nærmere omtale under kap. 719, post 60.

Føringene for ernæringsarbeidet er lagt i Handlingsplan for bedre kosthold i befolkningen (2007–2011). Det legges vekt på å redusere sosiale forskjeller i kosthold. Det er i 2009 lansert en felles nordisk frivillig sunnhetsmerkeordning på mat, Nøkkelhullet, som skal gjøre det enklere å velge sunt uavhengig av språkbakgrunn og bakgrunnskunnskaper om ernæring. Ordningen er forskriftsfestet. I 2007 ble avgiften på alkoholfrie drikkevarer lagt om slik at avgiftsplikten omfatter drikkevarer som er tilsatt sukker eller søtstoff. Drikkevarer uten tilsatt sukker/søtstoff, f.eks. farris, juice og lignende avgiftslegges ikke. Avgiften økte fra 1. januar 2009 med om lag 60 prosent. Gratis D-vitamin dråper til spedbarn med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn ble landsdekkende i 2009 og det er utgitt informasjonsbrosjyre på flere språk. Se nærmere omtale av handlingsplanen under kap. 711.

Det er lange tradisjoner for å ta i bruk avgifter og tiltak for å redusere tilgjengelighet både i det tobakksforebyggende arbeid og i alkoholpolitikken. Det er i 2009 vedtatt forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer på utsalgssteder. Et slikt forbud er ventet å redusere tobakkpakkenes reklameeffekt. Dette vil kunne ha betydning for impulskjøp og nyrekruttering, og hindre tilbakefall blant forhenværende røykere. I tillegg er det 24. september 2009 fastsatt en forskrift om innføring av bildeadvarsler på tobakkspakkene. Forskriften trer i kraft 1. januar 2010. Sterke helseadvarsler treffer hele målgruppen, og bilder fungerer uavhengig av språk.

Tiltak for å redusere rusmiddelbruk er viktig for å bedre sosiale levekår og redusere sosiale helseforskjeller. Dette er også understreket i Regjeringens opptrappingsplan for rusfeltet. Rusmiddelproblemer fører til at mange faller ut av arbeidslivet, og rusforebygging er derfor også viktig i et fattigdomsperspektiv. Å styrke rusforebyggingen i arbeidslivet er et viktig delmål i opptrappingsplanen. Arbeidsliv og rus er også et prioritert tema både i programplanen for rusmiddelforskningsprogrammet i Norges forskningsråd og for Statens institutt for rusmiddelforskning (Sirus).

7.5 Helsetjenester

Mål

Målet er likeverdige helse- og omsorgstjenester både med hensyn til tilgjengelighet, bruk og resultat. Delmålene omfatter 1) Styrket kunnskap om sosiale forskjeller i bruk av helsetjenester og 2) Styrket kunnskap om forhold som bidrar til sosiale forskjeller i bruk av helsetjenester og forhold som kan motvirke slike skjevheter.

Utvikling

Vi har i dag lite tilgjenglig kunnskap om eventuelle sosiale forskjeller i tilgjengelighet til helsetjenester. Statistisk sentralbyrå har på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet analysert om det er systematiske forskjeller i bruk av helsetjenester etter utdanning, yrke og/eller inntekt i den norske befolkning med utgangspunkt i datamaterialet fra helse- og levekårsundersøkelsene. Rapporten avdekker noen sosiale forskjeller i bruk av enkelte typer primærhelsetjenester og i bruk av spesialisthelsetjenester for enkelte aldersgrupper. Hovedinntrykket er at i den grad det avdekkes slike forskjeller, så følger de en sosial gradient. Det vil si at andelen som bruker ulike helsetjenester øker med stigende utdanning, inntekt i grupper med samme behov for helsetjenester. Den sosiale gradienten er sterkere blant menn enn blant kvinner.

Nasjonalt folkehelseinstitutt har på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet utført en kartlegging og vurdering av eventuelle sosiale ulikheter i tilgangen til legemidler på blå resept. Hovedkonklusjonen i rapporten er at det ikke er grunnlag for å hevde at blåreseptordningen skaper ulikhet i tilgang til legemidler avhengig av pasientenes sosiale eller økonomiske status. I undersøkelsen ble det også gjort separate analyser for bl.a. legemidler ved kronisk obstruktivlungesykdom (kols) og diabetes. Blant kols-pasientene avtok andelen som fikk individuell refusjon med økende utdanning/inntekt. I diabetesgruppen, som er en relativ liten undergruppe totalt sett, var tendensen at andelen som fikk individuell refusjon økte med økende utdanning/inntekt. Selv om undersøkelsen indikerer sosiale og geografiske forskjeller i bruk av legemidler mot kols og diabetes, mener Folkehelseinstituttet at dette ikke nødvendigvis skyldes ordningen med individuell refusjon.

Virkemidler

Siden kunnskapsgrunnlaget på dette området er relativt begrenset, er mange av tiltakene knyttet til å styrke kunnskapsgrunnlaget. Det er blant annet bakgrunnen for oppdragene til Statistisk sentralbyrå og Nasjonalt folkehelseinstitutt som er referert over.

Med utgangspunkt i Nasjonal helseplan 2007–2010 er det startet et arbeid med å fastsette nasjonale indikatorer som måler kvalitet, ytelse og effekt av helsetjenester ut fra et sett internasjonale kvalitetskriterier. Det er en målsetting å utvikle indikatorer skal si noe om tilgangen til helsetjenester og ulikheter på tvers av faktorer som bl.a. fagfelt, kjønn, alder og geografiske områder – målt med utgangspunkt i hele befolkningen.

Arbeidet med å skape et bedre lokalbasert tilbud om psykiske helsetjenester videreføres etter opptrappingsplanen, jf. nærmere omtale under kap. 764 og kap 732. Sentrale mål i Opptrappingsplan for rusfeltet er å styrke folkehelsearbeidet og å øke kapasitet og kvalitet i tjenesteapparat på begge nivåer, jf. nærmere omtale under kap. 763.

Regjeringen la i 2008 fram Handlingsplan for bedre livskvalitet for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (2009–2012). Handlingsplanens overordnede mål er fjerne diskriminering. Planen er tverrsektoriell og inneholder tiltak som skal bidra til å styrke kunnskapen om lesbiske, homofile, bifile og transpersoner sin situasjon og bidra til likeverdige helse- og omsorgstjenester.

St.meld. nr. 35 (2006–2007) Tilgjengelighet, kompetanse og sosial utjevning – framtidas tannhelsetjenester ble behandlet i Stortinget 7. mars 2008. I denne meldingen legger regjeringen fram forslag til en helhetlig politikk for tannhelsetjenester til befolkningen. Det overordnede målet er utjevning av sosiale forskjeller i tannhelse. Likeverdighet i tjenester og bedre tilgjengelighet for dem som trenger det mest, forutsetter at vi har god kunnskap om ulikheter og hvordan ulikhetene gir seg utslag for den enkelte. Videre forutsetter det tilstrekkelig med kvalifisert personell i hele landet. Offentlig finansiering i kombinasjon med lavterskeltilbud og oppsøkende virksomhet kan også være avgjørende for et likeverdig tilbud.

7.6 Sosial inkludering

Mål

Målet er å bedre levekårene for de vanskeligst stilte. Dette målet omfatter delmålene 1) Redusert andel voksne med svake grunnleggende ferdigheter i skolen, 2) Gi flere mulighet til å komme i arbeid, 3) Avskaffe bostedsløshet, 4) Bedret tilgjengelighet til og styrking av helse – og omsorgstjenester for utsatte grupper, 5) Reduserte levekårsforskjeller mellom geografiske områder.

Utvikling

Det finnes per i dag ingen god oversikt over hvor stor andel av voksenbefolkningen som mangler kompetanse på grunnskolenivå eller tilsvarende grunnleggende ferdigheter etter Kunnskapsløftet, og dermed ikke hvor stor andel deltakere i voksenopplæring utgjør av voksne med kompetansebehov. Det er behov for å utvikle bedre statistikk på dette området. Utdanningsdirektoratet er inne i en prosess med å utvikle indikatorer i sammenheng med videreutvikling av Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem.

38 pst. av innsatte i norske fengsler har grunnskole som høyeste fullførte utdanningsnivå, mot 19,5 pst. i befolkningen for øvrig. 7,2 pst. av de innsatte har ikke fullført grunnskolen, og 83,7 pst. av de innsatte under 25 år i norske fengsel har ikke fullført videregående opplæring. Over halvparten av de innsatte ønsker utdanning. Over en tredjedel av de innsatte rapporterer om lese- eller skrivevansker.

Det vil fra 2010 foreligge data om antall/andel personer med redusert arbeidsevne som går fra arbeidsrettede tiltak og over i arbeid og om deltakere i kvalifiseringsprogram.

En ny kartlegging har vist at om lag 6100 personer var bostedsløse i uke 48 i 2008 (NIBR rapport 2009:17). Dette er 600 flere enn på samme tid i 2005. Kartleggingen viser videre en stor andel bostedsløse med rusmiddelmisbruk, psykisk sykdom og/eller dårlig økonomi.

Det er til dels store regionale variasjoner i gjennomsnittlig ventetid for tverrfaglig spesialisert behandling. Gjennomsnittlig ventetid var lengst i Helse Nord med 133 dager, mens den var lavest i Helse Sør-Øst med 65 dager i 2008. At gjennomsnittlig ventetid i Helse Sør-Øst er lavere enn i de andre regionene, skyldes i stor grad kort ventetid ved akuttinstitusjonene Storgata og Montebello. Dette er basert på data fra Norsk pasientregister (NPR). Data fra NPR viser også en økning i gjennomsnittlig ventetid til behandling i Helse Sør-Øst og Helse Nord med hhv. ni og fire dager. I Helse Vest og Helse Midt-Norge var det en nedgang i gjennomsnittlig ventetid på hhv. åtte og to dager fra 2007 til 2008. Fra 1. september 2008 ble det innført en ventetidsgaranti for barn og unge under 23 år med psykiske lidelser og /eller rusmiddelavhengighet. Denne garantien innebærer at ingen skal måtte vente lenger enn 10 virkedager for å få vurdert deres behov for rett til nødvendig helsehjelp. I tillegg skal ingen måtte vente lenger enn 65 virkedager før behandling senest er iverksatt, dersom rett til nødvendig helsehjelp er blitt gitt. Data over pasienter innenfor rusomsorgen med individuell plan vil etter planen foreligge i 2010.

Virkemidler

Utdanning har en tydelig sammenheng med levekår. Svake grunnleggende ferdigheter og manglende grunnutdanning øker sjansen for å falle ut av arbeidslivet. Det er derfor et mål å løfte kunnskapsnivået for dem som trenger det mest. Motivasjon, god veiledning, finansiering av livsopphold under utdanning og fleksible ordninger for læring både innenfor og utenfor utdanningssystemet er viktige faktorer. Regjeringen vil i 2010 videreføre Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) for å styrke voksnes lese-, skive-, regne- og IKT- ferdigheter.

I 2008 og 2009 videreførte og styrket Regjeringen innsatsen for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen. Det ble satt inn ekstra ressurser til bl.a. styrking og forbedring av norskopplæringen, utvidelse av ordningen med gratis kjernetid og innsats mot tvangsekteskap.

Husbankens viktigste oppgave er å bidra til å forebygge og bekjempe bostedsløshet. Tiltak som støtter dette målet har første prioritet innenfor alle låne- og tilskuddsordningene som Husbanken forvalter. De viktigste tiltakene som er gjennomført i 2009, er styrking av bostøtten som innebærer at 50 000 flere husstander nå kan motta bostøtte. Dette er et tiltak som sikrer at flere enslige og barnefamilier kommer inn i ordningen. Videre er det satt mål om 3000 nye utleieboliger i 2009 ved styrking av boligtilskuddet. Resultatene fra kartleggingen av bostedsløse vil danne et viktig grunnlag for det videre arbeidet med bostedsløshet i 2010.

85 kommuner har inngått samarbeidsavtaler med lokale fengsler om hjelp til bolig ved løslatelse. Husbanken har gitt tilskudd til 7 boligkonsulenter i kriminalomsorgen. Planleggingen med å skaffe bolig starter tidligere enn før, slik at flere innsatte vil kunne få en varig bolig ved løslatelse fra fengsel.

Fylkesmannen i Hordaland har fått i oppgave å etablere to prosjekter som tar sikte på å redusere tilbakefall til kriminalitet, etter modell av et svensk samarbeidsprosjekt. Prosjektet som har fått navnet Tilbakeføring gjennom utdanning og arbeid og blir gjennomført i Troms og i Rogaland. Deltagerne får hjelp til å finne bosted, arbeid eller utdanning og styrking av det sosiale nettverket. Erfaringen fra samarbeidsprosjektene vil bli trukket inn i arbeidet med tilbakeføringsgarantien, og det vil være behov for et nært samarbeid mellom kriminalomsorgen og andre tjenester.

Utdanning er av de mest effektive tiltakene for å forebygge tilbakefall til kriminalitet. Undervisningstilbudet i fengslene er derfor blitt betydelig styrket de siste årene. Det er nå etablert et skoletilbud i alle norske fengsler, der det skal være et skoletilbud. På oppdrag fra Fylkesmannen i Hordaland har Universitetet i Bergen (UiB) gjennomført et pilotprosjekt om lese- og skrivevansker blant innsatte i Bergen fengsel. Fylkesmannen i Hordaland i samarbeid med UiB skal i 2009 gjennomføre en ny kartlegging av utdanningsbakgrunnen blant innsatte i norske fengsel. Kartleggingene skal brukes som grunnlag for å tilpasse opplæringstilbudene til målgruppen.

I St.meld. nr. 26 (2008-2009) Om offentleg rettshjelp er det foreslått å etablere en prøveordning før førstelinjetjeneste for rettshjelp. Som et element i Regjeringens strategi for forebygging — felleskap — trygghet og utjevning la Justisdepartementet i august 2009 frem en handlingsplan for kriminalitetsforebygging.

Fengselspopulasjonen i norske fengsler har til dels omfattende rusmiddelproblem. I tillegg har en betydelig andel også psykiske problemer/lidelser. Det er arbeidet med å få på plass individuell plan som verktøy for innsatte med behov for langvarige og samordnede tjenester. Samarbeidet med andre aktører (spesialisthelsetjeneste innefor psykisk helsevern og rus, kriminalomsorgen, sosialtjenesten i kommunene og NAV) er videreutviklet bl.a. gjennom etablering av en helsefaglig ressursgruppe som skal utvides til også å omfatte representanter for sosialtjenesten. De fleste fengsler har satt i gang med legemiddelassistert rehabilitering (LAR). Det er forutsatt at det skal opprettes avtaler mellom spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten om tilbud av tjenester overfor de innsatte. Formålet er å styrke samhandlingen og tydeliggjøre ansvaret for tjenestene. Det er etablert samarbeid mellom NAV-kontorer og noen større fengsler.

Kriminalomsorgen har nylig utarbeidet en helhetlig strategi for å motvirke rusmiddelmisbruk i fengslene for perioden 2008–2011 som skal sikre bedre rehabilitering og behandling av innsatte og domfelte rusmisbrukere. I 2007 ble det etablert rusmestringsenheter i Bodø, Stavanger og Ravneberget og Sarpsborg fengsler. Rusmestringsenhetene er etablert for rusmiddelavhengige i fengsler og som er vurdert å ha rett til nødvendig helsehjelp for sin rusmiddelavhengighet. Dette vil gi bedre tilgang til helsetjenestene for en gruppe innsatte med særlig behov for tett oppfølging og for rehabilitering. Helsetjenestetilbud til innsatte er styrket i tråd med økningen i antall nye fengselsplasser. Det vil i løpet av 2009 blir etablert 6 nye rusmestringsenheter i 2009. Samtidig legges det opp til økt bruk av overføring til fortsatt straffegjennomføring utenfor fengsel etter straffegjennomføringsloven § 12 (behandlings- eller omsorgsinstitusjon). Videre er det i 2009 etablert et tilbud om behandling til kvinnelige innsatte med rusproblemer og voldserfaringer ved Bredtveit fengsel etter modell fra Stifinnern ved Oslo fengsel. Promilleprogrammet skal utvides til å omfatte andre rusmidler enn alkohol. Den treårige prøveordningen med straffereaksjonen Narkotikaprogram med domstolskontroll vil bli forlenget til 2011. Etter oppdrag fra daværende Helsedepartementet og i samarbeid med Oslo kommune etablerte Frelsesarmeen i 2005 Gatehospitalet som et treårig prosjekt. Regjeringen viderefører tilskuddet til Gatehospitalet i 2009 og bidrar til at tilbudet utvides med en egen avdeling for kvinner. Erfaringene fra Gatehospitalet skal bidra til å utvikle pleie- og omsorgstjenestene slik at de i større grad når rusmiddelavhengige.

Ordningen med lavterskel helsetiltak for rusmiddelavhengige er opprettet for å gi et helsetilbud til rusmiddelavhengige med store helseproblemer, og som ikke klarer å bruke det ordinære helsetilbudet. Tiltakene skal gjennom å tilby helsetjenester og tannhelsetiltak, sprøyteutdeling, matservering, væresteder og oppsøkende virksomhet, bedre livssituasjonen og redusere faren for overdoser. Tiltakene skal også være bindeledd og bidra til at ordinære tjenester benyttes i større grad. Det gis tilskudd til kommuner der mange har omfattende rus og helseproblemer, og der forekomsten av overdoser er høy. Det er etablert tiltak i 34 kommuner. Sintef Helse har evaluert ordningen med lavterskel helsetiltak. Rapporten viser at tiltakene når målgruppen og bidrar til bedre helse og skadereduksjon samt kontakt med hjelpeapparatet. Sprøyteutdeling og matservering er tiltak som gjør at mange benytter tiltakene ofte, og om lag 70 pst. av registrerte brukere benytter tiltaket 1–2 ganger i uken eller hyppigere. Som del av utviklingsarbeidet skal erfaringene med lavterskel helsetiltak og lavterskelmetoden spres til andre kommuner. Det er også nødvendig å opprettholde satsingen på smittevern og forebygging av sykdommer som hepatitt og hiv blant injiserende rusmiddelavhengige.

For å styrke deltakelse og tilhørighet i nærmiljøet, er det opprettet en rekke nye frivillighetssentraler. Frifond ble i 2008 styrket med 4,4 mill. kroner for å stimulere til aktivitet og deltakelse for barn og unge i frivillig lokalt basert arbeid. Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner og Frivillighet Norge fikk i 2008 tilskudd til prosjektlederstillinger for å bidra til økt etnisk mangfold i de frivillige organisasjonene.

7.7 Rapportering

Utviklingen på innsatsområdene i stortingsmeldingen skal følges gjennom et rapporteringssystem som skal gi systematisk og oppdatert oversikt over utviklingen av arbeidet for å redusere sosiale helseforskjeller. Det er etablert et interdepartementalt samarbeid om utvikling av denne rapporteringen. Helsedirektoratet er tillagt ansvaret for utviklingsarbeidet i nært samarbeid med aktuelle fagdirektorater og fagmiljøer. Direktoratet skal utgi en årlig rapport basert på rapporteringssystemet. Den første rapporten utgis høsten 2009.

7.8 Sektorovergripende verktøy

Kommunehelseprofiler skal gjøre data om faktorer som påvirker helsen, data om helsetilstand og data om helsetjenester mer tilgjengelig for kommunene. Dette vil gi et bedre og mer faktabasert grunnlag for kommunens planlegging, styring og evaluering av arbeidet for å styrke folkehelsen og helsetjenestetilbudet. En slik oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er nødvendig for å ivareta folkehelse i kommunale plan- og beslutningsprosesser. Arbeidet utføres av Helsedirektoratet i samarbeid med Statistisk sentralbyrå og Nasjonalt folkehelseinstitutt. Nettportalen for kommunehelseprofiler åpnet i august 2006. I 2009 arbeides det med å utvikle flere indikatorer med vekt på forhold som påvirker helsen.

Basert på utredningene fra planlovutvalget og høringen av disse utarbeidet Miljøverndepartementet et forslag til ny plandel i plan- og bygningsloven som ble vedtatt av Stortinget 5. juni 2008. I tillegg til miljø, samfunnssikkerhet og barn og unges oppvekstmiljø er helse blant de hensynene som har fått sterkere fokus. I lovens kapittel 3 går det fram at planleggingen skal ivareta hensynet til befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller. De nye planbestemmelsene understøtter den sektorovergripende planleggingen i fylker og kommuner. Loven legger opp til et samarbeid mellom de ulike kommunale sektorene i planprosessene som vil kunne bidra til at lokalsamfunn mv. utformes eventuelt forbedres slik at sosiale helseforskjeller kan forebygges. Planbestemmelsene vil også bli et viktig verktøy for planlegging av kommunale helse- og sosialtjenester.

7.9 Kunnskapsutvikling

Regjeringen etablerte fra 2007 en ny og helhetlig satsing på forskning om sykefravær og utstøting gjennom Program for forskning om årsaker til sykefravær, uførhet og utstøting (2007–2016) i regi av Norges forskningsråd. Forskningsprogrammet skal bidra til bedre kunnskap om årsakene til sykefravær, uførhet og utstøting fra arbeidslivet. Folkehelseprogrammet i Norges forskningsråd skal bidra til å øke kunnskapen om helsefremmende og sykdomsforebyggende tiltak. Prioriterte områder er fysisk aktivitet, kosthold, psykisk helse og sosial ulikhet i helse. Forskningsrådet skal legge spesiell vekt på prosjekter som inkluderer problemstillinger knyttet til sosial ulikhet i helse og oppfølging av Handlingsplan for bedre kosthold i befolkningen 2007–2011. Program for helse- og omsorgstjenester i Norges forskningsråd skal stimulere til utvikling av relevant ny kunnskap om helse- og omsorgstjenesten. Forskningsrådet skal legge vekt på prosjekter som inkluderer problemstillinger knyttet til sosial ulikhet i tilgjengelighet, bruk og resultat av helse- og omsorgstjenesten.

Ved Nasjonalt folkehelseinstitutt er forskning og helseovervåkning en vesentlig del av virksomheten. Instituttet har igangsatt et arbeid med å lage et presentasjonssystem for å overvåke sosiale helseforskjeller. Overvåkingssystemet vil inneholde tekst og tall på indikatorer som er viktige i et overvåkingsperspektiv. I 2009 har instituttet laget en rapport om sosiale forskjeller i skader og ulykker i Norge og Norden. Sosiale helseforskjeller inngår som ett av ti temaområder i forskningsstrategien til Divisjon for epidemiologi for perioden 2009-2013. I denne perioden har divisjonen som mål å:

  • Beskrive sosiale forskjeller i sykelighet og dødelighet gjennom tidsperioder

  • Beskrive sosiale forskjeller i helsetilstander som er forbundet med særlig nedsatt livskvalitet

  • Beskrive sosiale forskjeller i bruk av helsetjenester

  • Beskrive sosiale forskjeller i helserelatert atferd og i forekomst av sykdomsfremkallende og sykdomsbeskyttende eksponeringer

  • Forstå hvordan sosiale helseforskjeller oppstår ved å følge familier over generasjoner og søsken gjennom lange tidsperioder

Flere forskningsprosjekter er igangsatt, for eksempel analyser av sosiale forskjeller i dødelighet i ulike aldersgrupper over tid.

8 Opptrappingsplanen for psykisk helse 1999-2008

8.1 Overordnede mål og føringer. Måltall

Opptrappingsplan for psykisk helse 1999-2006 ble lagt frem i St.prp. nr. 63 (1997-1998) på bakgrunn av Stortingets behandling av St.meld. nr. 25 (1996-1997) Åpenhet og helhet. Målet var å bedre tjenestetilbudet til mennesker med psykiske lidelser. Dette skulle gjøres gjennom å bygge opp kommunale tjenester til mennesker med psykiske problemer og lidelser, en omfattende omstrukturering og tilføring av ressurser til det psykiske helsevernet og en sterk økning i personell, herunder leger, psykologer og høyskoleutdannet helse- og sosialpersonell. Det var klare forventninger om at tilgjengelighet og kvalitet på tjenesten skulle bedres.

De sentrale målsetninger for Opptrappingsplanen bygger på St.meld. nr. 25 (1996-1997) Åpenhet og helhet og Stortingets føringer i Innst. S. nr. 258 (1996-1997). Målsetningene er videre presisert i St.prp. nr. 63 (1997-1998) Om opptrappingsplanen for psykisk helse, Innst. S. nr. 222 (1997-1998), samt årlige budsjettdokumenter gjennom planperioden.

I sin innstilling til St.meld. nr. 25 (1996-1997) understreket Sosialkomiteen at målet med tjenestetilbudet til mennesker med psykiske lidelser må være å fremme uavhengighet, selvstendighet og evnen til å mestre eget liv. Formuleringen har ligget til grunn for arbeidet gjennom hele planperioden, og er fortsatt førende for regjeringens satsing på psykisk helse. St.meld. nr. 25 (1996-1997) ga videre en oversikt over status for tjenestene og utfordringene på feltet, og fastslo behovet for å utvikle tjenestetilbudet til mennesker med psykiske lidelser. Et sett overordnede prinsipper som skulle ligge til grunn for arbeidet med utvikling av tjenestene ble trukket opp og videreført i opptrappingsplanen:

  • forebygging der dette er mulig, og i hvert fall å søke å påvirke forløp, alvorlighetsgrad og konsekvenser

  • ansvaret for tjenestene skal følge øvrig ansvarsfordeling innen helse- og sosialtjenesten

  • pasienten først, – brukernes behov skal avgjøre hvilket tilbud som skal gis ut fra et helhetlig menneskesyn

  • mest mulig frivillighet, – behandlingen må gis i mest mulig åpne, normaliserte og frivillige former

  • mest mulig normalt liv, – velferd, økt livskvalitet og deltakelse i samfunnslivet gjennom uavhengighet, selvstendighet og evne til å mestre eget liv

Gjennomføringen av Opptrappingsplanen for psykisk helse innebar ingen endring mht. ansvarsdelingen mellom de ulike nivåene i helsesektoren eller i andre berørte sektorer. Opptrappingsplanen innebar at staten gjennom ulike virkemidler og tiltak styrket tjenester på kommunalt nivå og innen spesialisthelsetjenesten i et nærmere definert økonomisk omfang. Dette omfanget ble fastlagt i form av kvantitative måltall. Måltallene var primært økonomiske størrelser som uttrykte omfanget av de statlige bevilgningene til ulike formål (se avsnitt 8.12 for en samlet oversikt) samt tall for ressursinnsats (årsverk) og tjenesteproduksjon. Det var kommunenes og spesialisthelsetjenestens oppgave å nytte tilskuddene med sikte på å oppfylle måltallene for årsverk og tjenesteproduksjon.

De økonomiske konsekvensene av å gjennomføre hvert enkelt måltall ble kostnadsberegnet. Summen av kostnadene utgjorde de økonomiske måltallene, dvs. de økonomiske rammene for planen. I opptrappingsplanen ble det dessuten understreket at nivået for ulike deler av Opptrappingsplanen ikke bare kunne baseres på tallfestede beregninger, men også måtte være et uttrykk for et politisk ambisjonsnivå.

Med utgangspunkt i overordnede målsetninger og prinsipper ble det i opptrappingsplanen lagt opp til følgende grupper av tiltak, jf. Innst. S. nr. 258 (1996-1997):

  • styrke brukerrettede tiltak

  • styrke tilbudet i kommunene med vekt på forebygging og tidlig hjelp

  • omstrukturere og bygge ut voksenpsykiatrien, – satse på kommunenære tiltak som distriktspsykiatriske sentre (DPS'er)

  • bygge ut barne- og ungdomspsykiatrien

  • stimulere utdanning og forskning

Utvidelse av planperioden

Stortinget ba Regjeringen i 2003 vurdere en utvidelse av planperioden. En gjennomgang av status for planen, samt tilbakemeldinger fra brukerorganisasjoner og fagmiljøer dokumenterte behovet for en utvidelse. Planen med utvidet med to år, der følgende områder skulle prioriteres:

  • Barn og unge (jf. regjeringens strategiplan for barn og unges psykiske helse)

  • Økt innsats i kommunene – videreutvikle lokale tjenester og utbygging av tilrettelagte boliger

  • Kultur- og holdningsendringer i tjenesteapparatet med vekt på brukerperspektiv og mestring

  • Omstille spesialisthelsetjenesten med videre utvikling av distriktspsykiatriske sentre og bedre akuttfunksjoner

  • Arbeid og sysselsetting i samarbeid med Aetat, trygdeetat og kommunene (NAV)

  • Bedre tilbud til særskilte grupper, bl.a. mennesker med rus- og psykiske problemer (dobbeltdiagnose), spiseforstyrrelser, eldre med psykiske lidelser, ofre for vold og traumatisk stress og selvmordsutsatte.

Revisjon og tilsyn av tjenestene

Riksrevisjonens revisjoner av tjenestene i løpet av Opptrappingsplanen for psykisk helse (1999-2008).

Riksrevisjonene har gjennomført tre forvaltningsrevisjoner av de psykiske helsetjenestene i løpet av Opptrappingsplanen for psykisk helse(1998-2008):

  • Riksrevisjonens undersøkelse av psykisk helsevern – opptrappingsplanen 1999–2006 (Dokument nr. 3:5 (2002–2003))

  • Riksrevisjonens undersøkelse av tilbudet til barn og unge med psykiske problemer (Dokument nr. 3:7 (2006-2007))

  • Riksrevisjonens undersøking av spesialisthelsetenesta sitt tilbod til vaksne med psykiske problem (Dokument nr. 3:5 (2008-2009))

Rapportene inneholder funn som har vært viktige for videre utvikling av tjenestene og underbygger spesielt behovet for å få til god og forpliktende samhandlingspraksis mellom de helsetjenester som yter hjelp til mennesker med psykiske lidelser, samt mellom helsetjenesten og andre sektorer som NAV, barnevern med mer. Rapportene har også pekt på utfordringer knyttet til store ulikheter når det gjelder tilgjengelighet og mangler i departementets målstyring av Opptrappinsplanen. Det er iverksatt en rekke tiltak som tar sikte på å møte de utfordringene riksrevisjonen peker på, herunder utvikling av bedre mål indikatorer og ferdigstilling av prioriteringsveiledere som skal sikre faglig og rettferdig prioritering i psykisk helsevern. Funnene har i stor grad bekreftet situasjonen slik den i overordnet form er beskrevet i de årlige budsjettfremlegg for Stortinget.

Tilsynsrapporter fra Statens helsetilsyn

Statens helsetilsyn har fra 2000 gjennomført flere landsomfattende tilsyn som helt eller delvis har hatt tjenestetilbudet til mennesker med psykiske problemer som tema og som er eller vil bli fulgt opp lokalt: I 2001 med helsetjenesten i fengsler, i 2001 med helsetjenesten til aldersdemente, i 2002 med helsetjenester til barn og unge med psykiske problemer, i 2003 med spesialisthelsetjenester til voksne med psykiske problemer, i 2004 med helsetjenester til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente, i 2007 med kommunale helse- og sosialtjenester til voksne med psykiske lidelser, i 2008 med kommunale barnevern, helse- og sosialtjenester til utsatte barn og unge og i 2009 oppsummering av første halvdel av landsomfattende tilsyn med spesialisthelsetjenester ved distriktspsykiatriske sentre. Tilsynene har inngått som en viktig del av kunnskapsgrunnlaget for utvikling av en bedre tjeneste.

8.2 Tiltak som har kommet til underveis

I de årlige budsjettproposisjonene ble det redegjort for grad av måloppnåelse, for årlig bevilgningsvekst m.v. i Opptrappingsplanen. Nye tiltak og politiske signaler ble på denne måten lagt fram underveis i perioden. Opptrappingsplanen må derfor ses i et dynamisk perspektiv; som summen av St.prp. nr. 63 (1997-1998) og de årlige budsjettproposisjonene samt Stortingets behandling av disse dokumentene.

Forsterket innsats for barn og unge i kommunene

Det ble stilt som vilkår at kommunene skulle bruke minst 20 pst. av tilskuddet til tiltak for barn og unge. Se avsnitt 8.5 Kommunale tiltak

Justering av måltall for døgnplasser for barn og unge

Måltallet er blitt redusert fra 500 til 400 plasser. Se avsnitt 8.6 Spesialisthelsetjenesten

Revurdering av behovet for boliger

Det framkom behov for ytterligere 2800 boliger i forhold til opprinnelig måltall. Se avsnitt 8.5 Kommunale tiltak

Økt innsats fra Regionsentrene for barn og unges psykiske helse overfor kommunene

I 2003 fikk R-Bupene et utvidet mandat overfor kommunene når det gjelder arbeidet med barn og unge. I løpet av 2009 er denne innsatsen intensivert.

Styrking av vold- og traumefeltet

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress ble etablert i 2004, og evaluert i 2007. Fem Regionssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging er etablert i tidsperioden 2006-2008. Se avsnitt 8.11.

Egen storbysatsning

Det ble satt av 50 mill. kroner til en særskilt satsing i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. Se avsnitt 8.5. Kommunale tiltak.

Tiltak for å styrke fastlegens rolle i det psykiske helsearbeidet

Det er etablert et samarbeid med Legeforeningen om gjennomføring av prosjekter med sikte på å øke denne deltakelsen. Se avsnitt 8.5 Kommunale tiltak

Ambulante team

I 2006 fikk de regionale helseforetakene styringssignal om at alle distriktspsykiatriske sentre skulle etablere ambulante team og at ambulante akutteam skulle prøves ut i alle regioner. Se avsnitt 8.5 Kommunale tiltak (ACT-team) og avsnitt 8.6 Spesialisthelsetjenesten (ambulante team).

Økt innsats innen informasjon og kommunikasjon

I 2004 ble det avdekket et behov for mer informasjon rettet inn mot tjenestene. Se avsnitt 8.9.

Rekruttering av psykologer til kommunene

For å stimulere til økt rekruttering av psykologer til kommunene er de etablert stimuleringstilskudd til noen forsøkskommuner. Se avsnitt 8.5 Kommunale tiltak

Styrking av pårørende og etablering av Nasjonalt Knutepunkt for selvhjelp

Tiltaksplan for pårørende innen psykisk helsearbeid er etablert og fulgt opp. Nasjonalt Knutepunkt for selvhjelp ble etablert i 2006. Se avsnitt 8.4 Styrking av brukerrettede tiltak.

Etablering av Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid for voksne i kommunene (NAPHA)

Dette kompetansesentret ble etablert høsten 2008 i Trondheim og vil være et viktig bidrag for å styrke kompetansen og det faglige grunnlaget for det psykiske helsearbeidet i kommunene. Se avsnitt 8.5 Kommunale tiltak.

Utvikling av indikatorer på psykisk helsefeltet

Opptrappingsplanens måltall har sagt mindre om kvalitet og innhold ved tjenester, samt effekt for brukerne. Dette var noe av bakgrunnen for at Helsedirektoratet i 2005 fikk i oppdrag å opprette et sett med nøkkeltall og indikatorer for psykisk helse. Se avsnitt 8.12 Finansiering av Opptrappingsplanen. Resultatoppfølging.

Barn av psykisk syke og rusmiddelavhengige foreldre

Som et ledd i Handlingsplanen mot fattigdom ble det i 2007 bevilget 15 mill. kroner over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. Bevilgningen er siden økt til 20 mill. kroner og videreført i 2008 og 2009.

Styrking av forebyggende og helsefremmende arbeid

I budsjettforslaget for 2004 ble det varslet en sterkere satsing på forebyggende og helsefremmende arbeid i resten av perioden. Kapasiteten og kompetansen i helsestasjons- og skolehelsetjenesten skulle styrkes for å gjøre tjenesten bedre i stand til å avdekke og følge opp problemer så tidlig som mulig. Se avsnitt 8.5 Kommunale tiltak og 8.8 Personellbehov, utdanning og forskning.

8.3 Den psykiske helsetilstanden i befolkningen

Den psykiske helsetilstand i Norge er rimelig god, stabil og på linje med land det er naturlig å sammenligne med. Høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet, høy grad av distriktsbosetting, høyt utdanningsnivå, liten andel fattige, høy grad av sosial likhet, stabile bomiljøer, høy grad av innflytelse på egen arbeidssituasjon, lavere totalkonsum av alkohol enn det kontinentale Europa, og gode offentlige støtteordninger, særlig for barnefamilier, bidrar til dette.

Likevel er psykiske lidelser vår viktigste folkesykdom. En av tre i den norske befolkningen vil ha hatt en psykisk lidelse i løpet av det siste året og rundt halvparten i løpet av livet. I følge verdens helseorganisasjon er psykiske lidelser, målt i sykdomsbyrde, den mest kostbare av alle sykdomsgrupper i Norge. Tapt arbeid står for den største andelen av kostnadene og uføretrygding for den nest største. Behandlingskostnadene utgjør en liten og forebygging en ubetydelig del av kostnadene. Debutalder for fleste psykiske lidelsene er langt lavere enn for de vanligste og alvorligste somatiske lidelsene (f. eks. hjerte-kar, kreft og diabetes). Mange får psykiske lidelser allerede i barne- eller ungdomstiden og de fleste innen 30-årsaldren. Debutalderen for de vanligste lidelsene (angst, depresjon, rus) er synkende.

Kjønn og geografi

Psykiske lidelser er hyppigere blant kvinner enn menn og lidelsene er ulike. Sammenlignet med menn har kvinner dobbelt så mye angstlidelser og depressive lidelser, og menn har dobbelt så mye rusrelaterte lidelser som kvinner. Personlighetsforstyrrelser er like vanlig hos begge kjønn, men kvinner har mer engstelige, unnvikende og avhengige typer og menn mer schizoide eller antisosiale. For hver tredje mann som får schizofreni, får bare to kvinner sykdommen. Befolkningen i Oslo har mer av alle typer psykiske lidelser enn befolkningen i resten av landet. Det skyldes opphoping av risikofaktorer, men også at mennesker med psykiske lidelser oftere flytter til storbyer. Forekomsten er lavest i distriktene.

Barn og unge

Psykiske lidelser er det viktigste helseproblemet blant barn og unge og et av de alvorligste hindre for læring og sosial utvikling. I aldersgruppen 3-18 år har 7-8 pst. en behandlingstrengende psykisk lidelse. Dette er omtrent på linje med andre nordeuropeiske land. Hos gutter i alderen 0-12 år er det atferdsforstyrrelser og nevrokognitive utviklingsforstyrrelser som dominerer. Halvparten av barn med betydelige plager ved 4-års alder, vil fortsatt ha plager ved 10-års alder. Fra puberteten er det angst, depresjon og spiseproblemer som dominerer hos jenter.

Blant ungdom i sosialt belastede bydeler i Oslo har én av fire så store plager at det forstyrrer skolegang og dagligliv for øvrig. Symptomene oppdages ofte tidlig av foreldre, helsestasjon, barnehage, skole eller nærmiljø. Likevel kommer helsetjenesten sjelden inn før en psykisk lidelse med kompliserende følgetilstander er fullt utviklet og henvisning til spesialist er nødvendig.

Barn og unge i det psykiske helsevern gjenspeiler fordelingen på kjønn, alder og problemtyper i befolkningen. Basert på nye undersøkelser anslår Folkehelseinstituttet at behandlingsbehovet er på 7-8 pst. i kommunehelsetjenesten og i spesialisthelsetjenesten. Opptrappingsplanens mål for behandlingsplasser i det psykiske helsevernet for barn og unge er 5 pst. Det nye anslaget betyr ikke at utbredelsen av psykiske lidelser er endret, men at dagens undersøkelser er vesentlig bedre enn på 1990-tallet da Opptrappingsplanen ble utarbeidet.

Utviklingen i den psykiske helsen

Langt flere barn, unge og voksne behandles for psykiske lidelser i dag enn for ti år siden. Videre har andelen nye uførepensjoner grunnet psykisk lidelse økt de siste 15 årene, særlig blant unge voksne. Dette speiler at samfunnets møte med psykiske lidelser og konsekvensene av dem er betydelig endret. Aksept, kunnskap og omfanget av behandlingstilbud har økt.

Selv om flere har fått behandling, er forekomsten av diagnostiserbare psykiske lidelser i befolkningen uendret. Opptrappingsplanen for psykisk helse prioriterte barn og unge og de alvorligst syke og det har vært satset på behandling og omsorgstiltak. Behandling etter at en sykdom har oppstått bidrar lite til å hindre at ny sykdom oppstår i befolkningen. Skal vi påvirke utbredelsen av psykiske lidelser trengs mer kunnskap om effektive virkemidler og langsiktig forebyggende arbeid.

Folkehelseinstituttets analyser, av tall fra Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse, viser imidlertid nedgang i «Betydelige psykiske plager» fra 10,5 pst. i 1998 til 9,7 pst. i 2002 og 8,7 pst. i 2005. Nyere tall er foreløpig ikke tilgjengelig fra Statistisk sentralbyrå og resultatene er usikre på grunn av lav og fallende svarprosent.

8.4 Styrking av brukerrettede tiltak og mestringsperspektivet. Bruker- og pårørende-organisasjoner

Mestring

Det overordnede målet i Opptrappingsplanen – å fremme uavhengighet, selvstendighet og evnen til å mestre eget liv – har vært lagt til grunn gjennom hele planperioden og er fortsatt førende for regjeringens satsing på psykisk helse.

St.prp. nr. 63 (1997-1998) peker på forutsetninger som må til dersom dette målet skal oppnås:

  • Tjenestetilbud og behandling må ses i et mestringsperspektiv

  • Perspektivet i behandling og tjenestetilbud må være tilstrekkelig bredt til at mestring blir mulig.

  • Det enkelte menneske som har en psykisk lidelse kan ha behov for tjenester fra ulike sektorer og forvaltningsnivåer samtidig. Sektorer og forvaltningsnivåer må derfor legge til rette for en slik samtidighet og se det som en oppgave å bidra aktivt til å etablere behandlingsnettverk på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Tiltak

Det har i planperioden vært satset på tiltak som bygger opp under mestringsperspektivet:

  • Økt vekt på bruker- og pårørendeperspektivet i tjenestene

  • Arbeidsstøttende tiltak til mennesker med psykiske lidelser

  • Informasjonstiltak for større åpenhet og økte kunnskaper om psykiske lidelser

  • Etablering av støttetiltak og mer enn 3000 boliger i kommunene

  • Desentralisering av spesialisthelsetjenesten og en mer utadrettet virksomhet rettet mot kommunene gjennom etablering og styrking av de distriktspsykiatriske sentrene

  • Styrking av polikliniske og ambulante funksjoner, akuttfunksjoner og generell kapasitetsøkning, særlig innenfor psykisk helsevern for barn og unge

  • Utvikling av det psykiske helsearbeidet i kommunene med fokus på den enkeltes ressurser og mestringsevne

  • Mest mulig frivillighet i behandlingen

Resultater og utfordringer

Det foreligger ingen konkrete resultater som viser hvorvidt målet om mestring er oppnådd. Det er mange elementer og tiltak som til sammen vil medvirke til at mestring oppnås hos den enkelte, som vist ovenfor. Det er derfor fortsatt viktig å ha et bredt perspektiv i behandling og tjenestetilbud og legge til rette for samarbeid på tvers av sektorgrenser og forvaltningsnivåer.

Brukerrettede tiltak

Mål

Målet var prioritering av brukerrettede tiltak og at brukermedvirkning skulle bidra til tjenestenes kvalitet på ulike nivå. Brukerne skulle ha innflytelse på egen behandlingssituasjon og på utformingen av tjenestetilbudene. Behovet for tiltak var stort, og måloppnåelse forutsatte at kommuner og fylkeskommuner også prioriterte dette. Økonomisk overføring til brukerorgansisasjonene skulle økes, for å fremme oppbygging av organisasjonene og få økt brukerrepresentantasjon inn i kontrollkommisjoner, kvalitetsutvalg, i kommunal og fylkeskommunale planleggingsgrupper mv. Det skulle etableres brukerstyrte sentra, i samarbeid med brukerorganisasjonene, hvor selvhjelpsgrupper og opplæring stod sentralt. Målet var å opprette et brukerstyrt senter i hvert fylke. Andre brukerrettede tiltak og prosjekter i regi av brukerorganisasjoner skulle også gis offentlig støtte. Mental Helse Norges hjelpetelefon skulle styrkes og fullfinansieres som et nasjonalt tilbud, og utvidelse skulle vurderes. Bevilgningen til brukerrettede tiltak og informasjon ble anbefalt å økes med 25 mill. kroner i løpet av planperioden.

Tiltak og resultater

  • Det er etablert egen tilskuddsordning for Bruker- og pårørendeorganisasjoner innen psykisk helsefeltet for å styrke og bygge opp brukerorganisasjonene. Tilskuddet er økt gjennom perioden og i 2008 ble det fordelt 20,5 mill. kroner på 15 organisasjoner.

  • Mental Helses hjelpetelefon er både styrket og utvidet. Kapasiteten er økt på kveld og natt, og nettjenesten «sidetmedord» er opprettet. Ansatte har deltatt i kompetansehevende tiltak for å bedre møte også pårørendes behov. Hjelpetelefonens nummer formidles aktivt i Helsedirektoratet befolkningskampanjer.

  • Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helse er etablert, NASEP, (tidligere Mental Helse Kompetanse). Senteret arbeider på tvers av alle bruker- og pårørendeorganisasjoner, som også er bredt representert i senterets styre. Senteret arbeider med å samle, spre og gyldiggjøre brukerkunnskap og tilbyr også brukeropplæringsprogram i samarbeid med brukerstyrt sentre og organisasjonene. Senteret ble evaluert i 2008. Evalueringsrapporten viser at senteret har lykkes med flere viktige satsinger og er på vei til å få en sentral rolle i videreutviklingen av bruker- og pårørendekunnskap.

  • 6 regionale brukerstyrte sentre er etablert. De drives i regi av minimum 2 brukerorganisasjoner og fungerer som regionale ressursbaser for brukerkompetanse og opplæring innen psykisk helse. De har sine styrker på ulike felt, og samarbeider med hverandre, alle organisasjonene, det nasjonale senteret for erfaringskompetanse og med fagfeltet. Innretningen med å etablere regionale sentre framfor 1 i hvert fylke, som opprinnelig var tenkt, er gjort i samråd med brukerorganisasjonene.

  • Plan for brukermedvirkning – psykisk helsefeltet er laget, og fulgt opp. (IS – 1315) Nasjonale mål og tiltak for brukermedvirkning er der konkretisert på både individ- og systemnivå. En rekke tiltak og prosjekter er ivaretatt i regi av brukerorganisasjonene.

  • Eksempler fra enkeltprosjekter:

    • Undervisningsprogrammet «Verktøykasse for brukermedvirkning- lave stemmer skal også høres», er utviklet som et resultat av det flerårige prosjektet Myndiggjøring og medvirkning i regi av Stange/ Hamar brukerforum.

    • Undervisningsmateriell på norsk om KOR, klient og resultatstyrt terapi. Metode for systematisk tilbakemelding fra bruker til egen terapeut

    • ARENA -opplæring av talspersoner for barn og unge (Voksne for Barn)

  • Tiltaksplan for pårørende innen psykisk helse er etablert og fulgt opp. Det er iverksatt en rekke tiltak og prosjekter for å styrke pårørende og tjenestenes pårørendearbeid. Flere tiltak er i regi av pårørendeorganisasjoner. «Pårørende – en ressurs«( IS – 1512) Veileder om samarbeid med pårørende innen psykisk helsetjenester et laget som et viktig hjelpemiddel.

  • Brukerundersøkelser.

    • Nasjonalt Kunnskapssenter gjennomfører jevnlige nasjonale pasienttilfredshetsundersøkelser (PasOppundersøkelse) ved alle landet poliklinikker og døgnavdelinger innen psykisk helsevern, voksne og barn, på oppdrag fra Helsedirektoratet. Resultatene brukes til forbedringsarbeid for det enkelte tjenestested og nasjonalt.

    • Kommunene ble i planperioden pålagt å gjennomføre systematisk innhenting av brukerfaringer, som førte til at brukerundersøkelser ble både laget og tatt i bruk i stor utstrekning.

  • Måling. Måling av brukermedvirkning er ivaretatt gjennom kvalitative studier (NIBR), bruk av individuell plan og rapporteringskrav til kommunene om hvor mye de bevilger av midler til brukermedvirkning

  • Egen referansegruppe med brukerorganisasjonene innen psykisk helse ble etablert som rådgivende gruppe for departementet/ direktoratet i planperioden. Gruppen består av 7 sentrale bruker- og pårørendeorganisasjoner, og videreføres etter planperioden.

Utfordringer

Det er stadig behov for opplæring av brukerrepresentanter, samt fokus på ulike tiltak for å oppnå reel brukermedvirkning både på systemnivå og individnivå. Brukerundersøkelser viser også at brukerne fortsatt ikke får nok informasjon og at mange opplever at de har for liten innflytelse på egen behandling. Det er fortsatt en utfordring for både brukere og fagfolk å få inkludert brukerkunnskap inn i tjenesteutvikling, kvalitetsutviklingsarbeid og kunnskapsbasert praksis. Ekstra tiltak for barn som pårørende og for å fremme brukermedvirkning for barn og unge gjenstår, men tiltak er startet på.

Selvhjelp

Nasjonal plan for selvhjelp er etablert og fulgt opp. Nasjonalt Knutepunkt for selvhjelp er i den sammenheng etablert (2006), og egen tilskuddsordning bidrar til ulike selvhjelpsprosjekt fordelt over hele landet. Fra 2008 er det også bevilget midler til forskning på selvhjelp. Knutepunktet ble evaluert i 2008. Evalueringene av Knutepunkt for selvhjelp og Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helse viser at dette er tiltak som bør ha en sentral plass i videre arbeid med å fremme brukermedvirkning.

8.5 Kommunale tiltak

Mål

St.meld. nr. 25 (1996-97) slo fast at det forekom brister i alle ledd i tjenestetilbudet til mennesker med psykiske lidelser. Også tjenestetilbudet i mange kommuner var for dårlig utbygd. Et sentralt siktemål med Opptrappingsplanen var ut fra dette å styrke tjenestetilbudet i kommunene. Gjennomføring av en slik styrking ville være et avgjørende bidrag til å gjennomføre Opptrappingsplanens overordnede målsettinger, jf. avsnitt 8.1 over.

Utgangspunktet var at kommunens ordinære tjenesteapparat også skal møte behovene hos mennesker med psykiske lidelser gjennom en kvalitativ tilrettelegging for denne gruppa, og ved en kvantitativ styrking av eksisterende tjenester. Organiseringen av tjenestene skulle »- ikke føre til en etablering av en særomsorg for mennesker med psykiske lidelser» (St.prp. nr. 63 (1997-1998), s.11).

Betydningen av at kommunene fant fram til en organisering som ivaretar brukernes behov for tilbud fra ulike tjenesteledd, sektorer og forvaltningsnivåer ble understreket.

Begrepet psykisk helsearbeid i kommunene er blitt presisert i opptrappingsperioden. I budsjettproposisjonen for 2009 er det beskrevet slik:

«Psykisk helsearbeid i kommunene omfatter tiltak og tjenester til mennesker med psykiske vansker og lidelser og deres familier og nettverk. De kommunale tjenestene skal bidra til bedre mestring og økt selvstendighet for mennesker med psykiske lidelser. Kommunens tjenester omfatter forebygging, behandling og oppfølging, herunder bolig med tilstrekkelig bistand, meningsfylte aktiviteter, bistand til å delta i sosiale fellesskap og nødvendige og tilpassede helse- og sosialtjenester. Barn og unge er en viktig målgruppe. Brukerperspektivet skal legges til grunn ved planlegging, organisering og drift av tjenestene og i tilbudet til den enkelte. » (s.164)

Forebyggende tiltak ble vektlagt. For det første vil godt forebyggende arbeid hindre unødvendige lidelser og senere komplikasjoner for den enkelte. For det andre er forebygging nødvendig ut fra et ressursperspektiv i det man alltid vil oppleve å ha utilstrekkelige resurser i forhold til udekkete behov. På sikt er forebygging bedre resursbruk enn kostbar behandling.

Primærforebyggende arbeid skulle vies stor oppmerksomhet i de kommunale planene. I forbindelse med det forebyggende arbeidet ble skolene fremhevet. De fylkeskommunale tjenestene skulle med sin spesialkompetanse støtte kommunene i deres forebyggende arbeid. Et viktig ledd i dette arbeidet skulle være å ivareta behovene hos barn av foreldre med psykiske lidelser.

Planen vektla at en person med psykiske problemer »- ikke bare måtte ses som pasient, men som et helt menneske med kropp, sjel og ånd.» (St.prp. nr. 63 (1997-1998) s.6). Rammene rundt den enkeltes tilværelse representerte samtidig grunnleggende behov;

  • en tilfredsstillende bolig og å kunne bo med verdighet

  • å delta i meningsfylt aktivitet og om mulig sysselsetting

  • å inngå i et sosialt fellesskap og unngå sosial isolasjon

  • å ha mulighet for kulturell og åndelig stimulans

  • tilgang på tilfredsstillende helse- og sosialtjenester

Disse rammene representerte samtidig sentrale kommunale tjenester. Måltallene når det gjelder ulike tiltak for voksne i kommunene bygde i stor grad på disse.

Vurdering av måltall for tiltak i kommunene ble basert på gjennomganger av kommunale planer for psykisk helsearbeid foretatt av det daværende Sosialdepartementet og av SINTEF Helse. Gjennomgangen ga tall for behov for ulike typer tjenester med utgangspunkt i forekomst av alvorlige og noe mindre alvorlige psykiske lidelser. Det understrekes at dette var tall primært for tjenestebehov og ikke uten videre for forekomst. Gjennomgangen av planene indikerte at om lag 0,75 pst. av befolkningen over 18 år eller om lag 25 000 personer hadde alvorlige psykiske lidelser som medfører langvarige og sammensatte behov for ulike kommunale tjenester. I tillegg ble det lagt til grunn at 0,25 pst. av den voksne befolkningen, svarende til noe over 8 000 personer, har noe mindre alvorlige lidelser, men også et visst behov for enkelte kommunale tjenester. Det var en forutsetning i Opptrappingsplanen at et tjenesteapparat som var satt i stand til å møte denne gruppens behov også ville kunne gi et bedre tilbud til mennesker med moderate lidelser.

Det viste seg at de fleste kommunale planene som ble gjennomgått ikke innholdt tiltak for barn og unge. Samtidig var forebyggingsperspektivet særlig vektlagt i tiltakene for barn og unge. Måltallene for tiltak for barn og unge gjenspeiler dette.

De kvantitative måltallene for kommunene var følgende (sett i forhold til nivået i 1998):

Tiltak for voksne

  • 3 400 nye omsorgsboliger for mennesker med psykiske lidelser

  • 3 400 flere årsverk i hjemmetjenesten

  • 4 500 flere brukere av dagsentre

  • 10 000 flere skal få tilbud om støttekontakt

  • 15 000 flere skal få tilbud om kultur- og fritidstiltak

  • styrking av behandlingstilbudet (184 psykologer og 125 flere høyskoleutdannet personell med tilleggsutdanning i psykiatri. For psykologene pekte Opptrappingsplanen at vi i noen år utover opptrappingsperioden måtte kompensere for mangel med bl.a. økt bruk av høgskoleutdannet personell)

Tiltak for barn og unge

  • 260 flere årsverk til styrking av psykososiale tjenester, støttekontakttilbud, psykososiale tiltak for barn og unge i samme relative omfang som for voksne

  • 800 flere årsverk til styrking av helsestasjons- og skolehelsetjenesten (+ 50 pst.)

Kostnadene ved å oppfylle hvert enkelt måltall ble beregnet. Utbyggingen av de 3 400 omsorgsboligene ble anslått til en samlet investering på 2 516 mill. kroner (1998-kroner) i løpet av planperioden.

Kostnadene ved å styrke de kommunale tjenestene svarende til oppfylling av de øvrige måltallene representerte driftutgifter og dermed årlige tilskudd til kommunene. Disse tilskuddene skulle økes reelt til 2 100 mill. kroner utover nivået i 1998 i løpet av planperioden. Kommunene hadde som kjent mottatt statlige tilskudd til drift også i perioden 1995-98. I 1998 var dette tilskuddet på 420 mill. kroner.

Oppnåelsen av måltallene for henholdsvis dagsentre, støttekontakt og kultur- og fritidstiltak viste seg vanskelig å registrere, og i budsjettproposisjonen for 2004 ble disse målt samlet i form av årsverk (St.prp. nr. 1 (2003-2004)). Senere ble forventet måloppnåelse her satt til 720 årsverk ved utløpet av planperioden.

Virkemidler og tiltak

Økonomiske virkemidler

Øremerkede statlige tilskudd har vært et helt sentralt virkemiddel for å styrke tilbudet i kommunene. Gjennom årlige økninger i bevilgningene ble det økonomiske måltallet for tilskuddene nådd i 2008-budsjettet. Tilskuddene er fordelt i tråd med inntektssystemets kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten i kommunene.

Kostnadene ved utbyggingen av de 3 400 omsorgsboligene ble anslått til en samlet investeringsutgift på 2 516 mill. kroner (1998-kroner). Samme støtteordning som for eldresatsningen ble lagt til grunn. Husbanken sto for forvaltning og utbetaling av disse midlene med utgangspunkt i rammer for tilsagn gitt i statsbudsjettene det enkelte år.

Det har i hele planperioden vært stilt vilkår som den enkelte kommune måtte oppfylle for å få utbetalt tilskudd. Vilkårene er meddelt kommunene i årlige rundskriv etter å ha vært lagt fram i de årlige budsjettproposisjonene.

Resultatoppfølging av kommunenes bruk av øremerkede tilskudd er foretatt gjennom vilkår om årlig rapportering fra kommunene til landets fylkesmenn. Fylkesmennene gjennom rådgiverne i psykisk helsearbeid har i tillegg en omfattende dialog med kommunene om videreutviklingen av det psykiske helsearbeidet. Innholdet i rapporteringen er basert på statlige føringer. Resultatene er vist i tabeller nedenfor.

Ved siden av generelle vilkår som at kommunen hvert år måtte redegjøre for planlagt disponering av tilskuddet og rapportere på foregående års bruk, er det også stilt spesielle vilkår som at kommunen skal støtte lokale brukerorganisasjoner og at kommunens plan for det psykiske helsearbeidet skal oppdateres og inngå som del av kommunenes økonomiplan. Det ble årlig stilt følgende spesielle vilkår:

  • Kommunene må dokumentere bruken av systematiske tilbakemeldinger fra brukere og deres pårørende. Det skal i tillegg ytes støtte til brukerorganisasjoner og brukertiltak.

  • Oppdatering og politisk vedtatt plan for det samlede psykiske helsearbeidet som ledd i kommunenes økonomiplan for perioden 2007-2010 skal foreligge.

  • Det skal foreligge etablerte skriftlige rutiner mellom helseforetak og kommune for utarbeiding av individuell plan.

I tråd med forutsetningene er det øremerkede tilskuddet til kommunene innlemmet i rammetilskuddet fra og med 2009, jf. omtale i St.prp. nr. 67 (2007-2008) Kommuneproposisjonen. De særskilte midlene til de fire største byene er fortsatt øremerket.

Råd og veiledning. Fagutvikling

Fylkesmannen har gjennom egne rådgivere for psykisk helsearbeid i kommunene fulgt opp kommunene i opptrappingsplanperioden. Denne rådgivningsfunksjonen videreføres også etter 2008 for å følge opp utviklingen i kommunene. Det er fortsatt store forskjeller mellom kommunene mht. hvor langt de er kommet i satsingen. Det forutsettes en særskilt innsats de nærmeste årene for å løfte de kommunene som er kommet kort. Rådgivningsfunksjonen må sees i sammenheng med fylkesmannens rådgivning på folkehelsefeltet og opptrappingsplanen for rusfeltet.

Psykisk helsearbeid i kommunal sektor er et ungt arbeidsfelt. Det har derfor vært og er fortsatt behov for videreutvikling når det gjelder kvalitet, kompetanse, innhold og organisasjon. Det psykiske helsearbeidet er heller ikke tilstrekkelig bygget opp i alle kommuner når det gjelder forebygging, tilbud om tidlig intervensjon, og effektiv behandling og oppfølging av psykiske plager og lidelser. Det er videre gitt ut veiledere i psykisk helsearbeid henholdsvis for voksne og for barn og unge for å bidra til faglig styrking og tydeliggjøring av dette fagfeltet i kommunene.

Kompetansehevende tiltak

Et viktig virkemiddel for å sikre tilgang på kvalifisert tilgang på personell i kommunene har vært støtten til de tverrfaglige videreutdanningene for høgskoleutdannet personell i psykisk helsearbeid for voksne og i psykososialt arbeid for barn og unge samt lønnstilskuddet til personell som tar denne utdanningen. Om lag 6300 studenter har fullført videreutdanningen i psykisk helsearbeid i perioden 2000-2008. Tilskuddsordningen ble evaluert i 2007. Tilbakemeldingene var at ordningen var hensiktsmessig og at kriteriene for å prioritere mellom søkerne fungerte godt.

Rapportering og statistikkutvikling

Fra 2007 er kommunene bedt om å rapportere sin innsats overfor mennesker med psykiske lidelser og problemer, uavhengig av finansieringsform. Rapporteringen danner et grunnlag for å følge utviklingen på dette området også etter 2008. Indikatorutviklingen er nærmere omtalt under avsnitt 8.12 Finansiering av Opptrappingsplanen. Resultatoppfølging.

Sterkere satsning på barn og unge

Betydningen av en sterkere fokusering på innsatsen for barn og unge er understreket i budsjettproposisjonen for 2001. I den forbindelse sluttet Sosialkomiteen seg til at 20 pst. av innsatsen bør rettes inn mot barn og unge, og at dette bør være veiledende for kommunene ved fordeling av tilskuddene.

En egen strategiplan for barn og unges psykiske helse «…sammen om psykisk helse…» ble lagt fram i 2003. Strategiplanen omfatter 100 tiltak under Barne- og familiedepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Justisdepartementet, Sosialdepartementet, Kultur- og kirkedepartementet og Helsedepartementet.

Samarbeid med Utdanningsdirektoratet

I manifestperioden 2006-2008 mot mobbing har Helsedirektoratet i samarbeid med Utdanningsdirektoratet støttet implementering av Olweus-programmet.

Skolene har fått tilbud om antimobbeprogrammet Olweus fra Hemil-senteret, Universitetet i Bergen. Det er 466 skoler som har tatt i bruk Olweus programmet. Resultatene ved skolen og forskning viser at programmet har god effekt, og at forekomsten av mobbing reduseres på de skolene som bruker dem systematisk. I nytt manifest for perioden 2009- 2012 er det startet et utviklingsarbeid internt med å involvere helsestasjons- og skolehelsetjenesten, samt etablere Olweus- programmet til RBUP.

Psykisk helse i skolen er en nasjonal forebyggende satsing som drives av fem organisasjoner og består av seks ulike opplæringsprogrammer for elever, lærere, administrasjon og helsepersonell. Mer enn 110 000 elever, 13 000 skoleansatte, 879 helseansatte og 249 skoler har deltatt i minst ett av opplæringsprogrammene for videregående opplæring. Alle fylker vil være dekket innen utgangen av 2010. 54,2 pst av alle videregående skoler har deltatt i satsningen. 40,3 pst. av skolene har deltatt på VIP (185 skoler), 6,5 pst. av skolene har deltatt på STEP (30 skoler) og 13,1 pst. av skolene har deltatt på Venn1.no (60 skoler). Over 300 skoler har deltatt på kurs om Zippy`s venner.

Endring i fordelingen av midler til kommuner og spesialisthelsetjeneste

Opptrappingsplanen forutsatte like store bevilgninger til henholdsvis kommuner og spesialisthelsetjeneste (2,1 mrd. kroner). Det har imidlertid vært foretatt en raskere og mer omfattende nedtrapping av sykehjemmene enn Opptrappingsplanen forutsatte. Den sterkeste nedtrappingen ble foretatt før planen reelt startet i 1999, men den fortsatte også etter dette tidspunktet. Tempoet i og omfanget av nedtrappingen har medført både en faglig utfordring og en økonomisk merbelastning for en rekke kommuner. Det ble derfor fra 2005 lagt opp til en sterkere vekst i bevilgningen til kommunene. Den endrede fordelingen har vært opprettholdt ut opptrappingsperioden. I 2008 mottok kommunene 2 823 mill. kroner (2008-kroner), mens spesialisthelsetjenesten mottok 2 557 mill. kroner.

Storbysatsningen

Mennesker med alvorlige psykiske lidelser er blant dem som har de dårligste levekårene og mottar svakest tilbud fra tjenesteapparatet. Den største hyppigheten her finner vi i de største byene. Mange av dem dette gjelder får ikke den oppfølging som er nødvendig. Styrkingen av tjenesteapparatet gjennom Opptrappingsplanen ble i 2005 antatt ikke å ha nådd fram til denne gruppen i tilstrekkelig grad. En del av kommunesatsningen i 2005-budsjettet ble derfor rettet inn mot økt innsats for denne gruppen i form av en storbysatsing. Det ble satt av 50 mill. kroner til en særskilt satsing i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. Ved behandlingen av 2009-budsjettet vedtok Stortinget å opprettholde øremerkingen av disse midlene framfor å legge dem inn i rammetilskuddene. Beløpet er nå økt til om lag 56 mill. kroner.

Samhandling og samarbeid

Kommunene møter økende utfordringer i å gi tilbud til stadig mer ressurskrevende brukere. Et styrket kommunalt tjenesteapparat, herunder en styrket pleie- og omsorgstjeneste, er viktig for å møte disse utfordringene. I tillegg er det nødvendig at også de spesialiserte tjenestene kan inngå i et forpliktende samarbeid. De distriktpsykiatriske sentrene er særlig viktige her. Utbygging og styrking av disse må foregå på en måte som kan bidra til å utvikle et nært samarbeid med kommunene så vel faglig som administrativt. I noen tilfelle er det utviklet økonomiske samarbeidsordninger mellom spesialisthelsetjeneste og kommune.

Alle kommuner og respektive helseforetak/DPS-områder skulle innen utløpet av 2005 ha etablert et fast strukturert samarbeid i form av forpliktende samarbeidsavtaler der også brukerorganisasjonene ble trukket inn.

Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid for voksne i kommunene

Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid for voksne i kommunene er etablert ved NTNU Samfunnsforskning A/S i Trondheim med midler over statsbudsjettet og er i oppbyggingsfasen. Virksomheten ble startet opp høsten 2008. Prioriterte oppgaver for sentret vil være

  • innsamling, systematisering av dokumentasjon om psykisk helsearbeid

  • formidling og kunnskapsoverføring

  • etablere nært samarbeid og bidra til gjensidig samordning mellom de ulike fag- og kompetansemiljøene på feltet

  • å lage tverrfaglige arenaer og nettverk

  • vurdere behov for kompetansehevende tiltak

Fastlegenes rolle i det samlede psykiske helsearbeidet

På det tidspunktet da Opptrappingsplanen ble fremmet arbeidet departementet med å forberede innføringen av fastlegeordningen. Opptrappingsplanen inneholdt dermed ikke detaljer om denne reformen. Det ble imidlertid påpekt i Opptrappingsplanen at «Ved å knytte et tettere bånd mellom lege og pasient, vil også mennesker med psykiske lidelser få bedre hjelp enn i dag fordi denne ordningen vil bli mer forpliktende og innebære større kontinuitet.» Det har imidlertid vist seg at det gjennomgående er behov for større deltakelse fra fastlegers side i det øvrige kommunale psykiske helsearbeidet. Helsedirektoratet samarbeidet derfor med Legeforeningen om gjennomføring av prosjekter med sikte på å øke denne deltakelsen.

Rekruttering av psykologer til kommunene

Ved utgangen av 2008 arbeidet det 199 psykologer i helse- og sosialtjenesten. Av disse var 121 finansiert over Opptrappingsplanen. Rekrutteringen av psykologer til kommunene har imidlertid gått langsommere enn forutsatt i Opptrappingsplanen der måltallet var 184 psykologer. For å stimulere til økt rekruttering av denne yrkesgruppen til kommunene ble det høsten 2008 utbetalt tilskudd til fem forsøkskommuner. En av forsøkskommunene består av et interkommunalt samarbeid med seks kommuner. Innsatsen er videreført og styrket i 2009, jf. bevilgning på 20 mill. kroner, og omtale under kap. 764, post 60. I 2008 ble Norsk psykologforening tildelt stimuleringsmidler for å formidle gode eksempler når det gjelder kommunepsykologens funksjon og oppgaver, samt til opprettelse av fagnettverk/ faglige fora for psykologer lokalt, regionalt og sentralt.

Tilbud til personer med langvarige og sammensatte behov. Samhandling mellom kommune- og spesialisthelsetjeneste

Helsedirektoratet foretok i 2008 en vurdering av omfang og behov, samt forslag til tiltak for mennesker med alvorlige psykiske lidelser og behov for særlig tilrettelagte tilbud (Rapport IS-1554). Rapporten følges opp bl.a. gjennom etablering av flere aktivt oppsøkende behandlingsteam etter ACT-modell (Assertive Community Treatment), iverksetting av samhandlingstiltak mellom 1. og 2. linjetjenesten (se nedenfor), og utvikling av opplegg for kartlegginger av målgruppen for å sikre bedre tilbud til den enkelte. Rapporten og gjennomføring av tiltakene er nærmere omtalt under kap 764, post 60.

Resultater

Tabell 8.1 (fra proposisjonens omtale under kap. 743 post 62, Resultatrapportering 2008) viser faktisk økning i løpet av opptrappingsperioden 1998 til 2008 sammenliknet med måltallene i Opptrappingsplanen. Enkelte måltall var ikke definert ved oppstart av Opptrappingsplanen, men er utviklet i ettertid. Dette framkommer av tabellen.

Tabell 8.1 Kapasitetsøkning i kommunale tjenester 1999–2008 (Tall per 31. desember 2008)

Tiltak

Planlagt økning fra 1998 til 2008

Faktisk økning 19981 til 2008

Faktisk økning 1999–2008 som andel av planlagt økning (pst.)

Omsorgsboliger for mennesker med psykiske lidelser

3400

32532

96

Årsverk totalt

4770

5006

105

Årsverk voksne

3710

3570

96

– hjemmetjenester mv.

3400

2741

81

– behandlingstilbud, veiledning

309

828

268

– aktivitetstilbud

(720)3

(710)

(99)

Årsverk barn og unge

1060

1436

136

– helsestasjon, skolehelsetjeneste

800

746

93

– annen forbygging/psykososialt arbeid

260

690

265

Støtte til brukerorganisasjoner (mill. kroner)

4

335

Kompetansetiltak, rekruttering (mill. kroner)

4

555

1 Pga. tidligere endringer i registreringsrutinene foreligger ikke direkte sammenliknbare tall. For 1998 bygger kolonnen på beregnede tall. Det knytter seg måleproblemer til resultatrapporteringen fra kommunene fordi mange tiltak organisasjonsmessig, og dermed regnskapsmessig, er spredd på ulike virksomheter.

2 Her inngår 50 boliger som realiseres i 2009

3 Ikke definert måltall. Med utgangspunkt i faktisk utvikling fram til 2003 og økonomiske måltall er forventet nivå ved utgangen av 2008 tidligere satt til 720 årsverk.

4 Måltall er ikke definert i Opptrappingsplanen, men kommunene kan nytte midler til slike formål. (Fra og med 2004 var det satt som vilkår at midlene nyttes til blant annet til støtte til brukerorganisasjoner).

5 2008-kroner

Tabellen viser at Opptrappingsplanens mål for samlet årsverksvekst ble oppfylt i noe sterkere grad enn opprinnelig planlagt (105 pst.). Foreløpige tall fra SINTEF Helse indikerer at kommunene i tillegg til årsverkene finansiert over Opptrappingsplanen finansierte ytterligere i størrelsesorden 6000 årsverk med egne midler ved utgangen av 2007. Opptrappingsplanen ser dermed ut til å ha utløst en meget betydelig kommunal egenfinansiert aktivitet ved utløpet av opptrappingsperioden. Omfanget av det samlede kommunale psykiske helsearbeidet ser ut til å være i størrelsesorden 12 700 årsverk ved utløpet av 2008.

Det er oppnådd en økning på vel 370 årsverk utover måltallet på 1060 for barn og unge, mens det mangler om lag 140 årsverk på å oppfylle måltallet når det gjelder voksne. Denne forskyvningen må ses i lys av at satsning på barn og unge har vært sterkt vektlagt i store deler av planperioden. Måltallet for helsestasjons- og skolehelsetjenesten er ikke nådd, mens annen forebygging og psykososialt arbeid er betydelig overoppfylt. Annen forebygging og psykososialt arbeid omfatter psykisk helserelatert innsats innen viktige områder som eksempelvis familiesentre/familiens hus, barnevern, PP-tjenesten mv.

Ved utløpet av 2008 var det med opptrappingsmidler rekruttert 121 psykologer i kommunene mens måltallet var 184. Opptrappingsplanen tok imidlertid forbehold om at det kunne bli nødvendig å kompensere for mangel på psykologer og leger med bl.a. økt bruk av høgskoleutdannet personell utover planperioden. Under iverksatte tiltak er det redegjort for satsningen på å få flere psykologer til kommunene.

Opptrappingsplanen hadde som mål å etablere 3400 omsorgsboliger til mennesker med psykiske lidelser. Ved årsskiftet var 3203 godkjente prosjekter ferdigstilt. Ytterligere 50 boliger skal ferdigstilles i 2009, slik at totaltallet blir 3253 boliger.

I 2005 ble det gjennomført flere kartlegginger over bolig- og tjenestebehov utover Opptrappingsplanens måltall. I kartleggingene anslås det et tilleggsbehov på om lag 2800 boliger. Tjenestebehovet knyttet til disse boligene ble anslått til om lag 1800 årsverk ut over Opptrappingsplanens måltall for årsverk innen tiltak for voksne. Blant annet på bakgrunn av dette, ble det innført et nytt investeringstilskudd til sykehjem og omsorgsboliger. Målgruppen for ordningen er personer med behov for heldøgns helse- og omsorgstjenester, uavhengig av alder, diagnose og funksjonshemming. Også personer med psykiske lidelser inngår i denne målgruppen. Omfanget av denne ordningen er satt til 12 000 boliger fram til 2015. Dette vil gi muligheter for å imøtekomme tilleggsbehovet på 2800 boliger.

Videre har regjeringen ved økningen av rammeoverføringene til kommunene lagt til rette for en utvidelse av personellkapasiteten med 10.000 nye årsverk i den kommunale helse- og sosialtjenesten innen utgangen av 2009. Kommunene forutsettes først og fremst å benytte denne veksten til å utvide tjenestetilbudet i sykehjem og hjemmetjenester, herunder psykisk helsearbeid, ut fra lokale behov og prioriteringer. Dette vil dermed gjøre det mulig å møte utfordringene knyttet til behovet for tjenester også ut over Opptrappingsplanens rammer.

Tall fra NIBR (NIBR-rapport 2009:4) viser at 93 pst. av kommunene har organisert sitt psykiske helsearbeid i form av en egen enhet eller en egen avdeling.

Barn og unge

Rapporteringen i regi av opptrappingsplanen viser at helsestasjons- og skolehelsetjenesten er styrket med 746 årsverk i perioden. Det tilsvarer 93 prosent av måltallet på 800 nye årsverk. Betydningen av å styrke tjenesten har vært vektlagt i sentrale styringsdokumenter som det årlige rundskrivet om mål og hovedprioriteringer fra Helsedirektoratet til kommunene, fylkesmennene, de regionale helseforetakene og fylkeskommunene, og i embetsoppdraget fra Helse- og omsorgsdepartementet til fylkesmennene. Rekruttering av nye årsverk har både vært et virkemiddel for å styrke kapasiteten og for å styrke kompetansen i tjenesten. For å styrke kompetansen, har det i tillegg vært satt av midler til etterutdanning av helsesøstre i psykisk helsearbeid for barn og unge. Helsesøstre er også en sentral målgruppe for den tverrfaglige videreutdanningen i psykososialt arbeid for barn og unge.

Det går fram av Forskningsrådets sluttrapport at rekrutteringen til helsestasjons- og skolehelsetjenesten utgjør den største andelen av de midlene som har gått til tiltak til barn og unge. I den siste delen av opptrappingsperioden har det vært en dreining av innsatsen i det psykiske helsearbeidet i kommunene mot mer bruk av helsestasjonene, skolehelsetjenesten og skolene. I følge Forskningsrådet har dette gitt mulighet for mer forebyggende arbeid for barn og unge og gitt økt tilbud i nærmiljøet i tråd med målsettingen i Opptrappingsplanen. Videre viser Forskningsrådet til at samarbeidet mellom BUP og det kommunale tjenestetilbudet har økt i perioden, særlig i forhold til helsestasjons- og skolehelsetjenesten og PP-tjenesten. Mangel på møtepunkter oppleves imidlertid som en viktig begrensning for det tverrfaglige samarbeidet.

Utfordringer

Foreløpige tall fra en enkel rundspørring til landets fylkesmenn tyder på at 84 pst. av kommunene opprettholder eller styrker tilbudet innen psykisk helsearbeid, men 16 pst. reduserer tilbudet (basert på tall fra 229 kommuner). Noen av kommunene har imidlertid opprettholdt tilbudet ved hjelp av ubrukte øremerkede tilskudd overført fra 2008. 13 pst (av i alt 168 kommuner) reduserte sine driftsutgifter fra 2008 til 2009. Tallene må tolkes med forsiktighet, men dette kan være en indikasjon på at det psykiske helsearbeidet er noe mer utsatt ved nedskjæringer enn kommunenes øvrige tjenester. Det vil være særlig viktig å følge denne utviklingen nøye i årene framover.

Til tross for at målet om nye årsverk i opptrappingsperioden nesten er nådd, er det mye som tyder på at tilbudet i skolehelsetjenesten fremdeles er for dårlig utbygd i mange kommuner. Dette gjelder særlig tilbudet i videregående skoler. Forskningsrådet mener at kommunene kan ta noen grep som vil bidra til ytterligere å bedre kvaliteten i tjenestene ved å rekruttere fagpersonell med psykososial kompetanse til helsestasjons- og skolehelsetjenesten, og ved å etablere samarbeid mellom berørte tjenester gjennom ansvarsgrupper med tverrfaglig deltakelse.

I stortingsmeldingen om samhandlingsreformen er det derfor lagt vekt på behovet for å styrke tjenesten som ledd i arbeidet med å styrke det forebyggende arbeidet i helsetjenesten i kommunene.

8.6 Spesialisthelsetjenesten

Mål (Voksne)

Det var store strukturproblemer innen psykisk helsevern for voksne på slutten av 1990-tallet, bl.a. var mange pasienter feilplassert, dvs. at de både var plassert på for høyt omsorgsnivå i forhold til deres behov og at tilpasset tilbud ikke fantes. I sykehusavdelingene var det et stort antall pasienter som burde hatt annet tilbud, og i langtidsinstitusjonene var det mange pasienter som primært trengte kommunal omsorg. Feilplasseringene innvirket på kapasiteten i det psykiske helsevernet.

Omstrukturering av tjenestetilbudet

Ett av målene for Opptrappingsplanen var å gi behandlingstilbud til personer med psykiske lidelser nærmere der de bor og lever samt å legge til rette for samhandling og helhetlige tjenester. Ettersom det psykiske helsevernet i stor grad var institusjonsbasert, innebar dette store omlegginger av tjenestetilbudet. Fylkeskommunale tjenester omfattet psykiatriske sykehusavdelinger, distriktspsykiatriske sentre og privatpraktiserende spesialister. St.meld. nr. 25 (1996-1997) slo fast at det var nødvendig både å bygge ut og å modernisere psykisk helsevern. Psykisk helsevern måtte få en klarere spesialistprofil med mer differensierte og lettere tilgjengelige tjenester for befolkningen. For å nå målet måtte det psykiske helsevernet utvikle desentraliserte, tilgjengelige distriktspsykiatriske sentre (DPS) som skulle ha et hovedansvar for tilbudet innen psykisk helsevern for voksne.

Dette ville innebære store omstillinger med endring av ansvar og oppgavefordeling både innad i spesialisthelsetjenesten og mellom spesialisthelsetjenesten og det kommunale tilbud. Psykiatriske sykehjem skulle enten omgjøres til mer behandlingsorienterte enheter under DPSene eller gradvis trappes ned etter hvert som de kommunale omsorgstjenestene ble bygget ut. DPSene skulle bygges opp som aktive behandlingsenheter på lokalsykehusnivå. De skulle gi tilbud om korttids døgnopphold, døgnopphold for lengre tids behandling og rehabilitering, dagbehandling, poliklinisk og ambulant behandling, differensierte behandlingstilbud tilpasset befolkningen, samt å gi råd og veiledning til kommunale tjenester. Sykehusavdelingene skulle spesialiseres slik at de kunne tilby tjenester som av ulike grunner var viktige for å ivareta på et sentralisert nivå.

I tillegg til å omstrukturere tjenestetilbudet, var målet å styrke dette både kvantitativt og kvalitativt. Dette innebar en betydelig personelløkning, en økning i personell med universitets- og høgskoleutdanning og en økning i bemanningen per behandlingsplass.

Tiltakene som ble iverksatt for å øke omfanget på tjenestetilbudet forutsatte tilføring av statlige midler. Midlene ble øremerket til dette formålet og skulle komme som et tillegg til fylkeskommunale midler og ikke som erstatning for disse. I St.prp. nr. 63 (1997-1998) ble det forutsatt at alle fylkeskommuner skulle utarbeide planer for den nødvendige utbygging og omstrukturering av det psykiske helsevernet, gitt mål og føringer i proposisjonen og i St.meld. nr. 25 (1996-1997). Planene skulle godkjennes av departementet som grunnlag for utbetaling av øremerkede midler til drift og investeringer. Driftsmidlene ble fordelt etter objektive kriterier, mens investeringsmidlene skulle fordeles etter dokumenterte behov.

Etter helsereformen i 2002, da staten overtok eierskapet av spesialisthelsetjenesten, ble det forutsatt at godkjente fylkeskommunale planer skulle legges til grunn for den videre utviklingen av tjenestene. De regionale helseforetakene (RHF) måtte samtidig gjennomgå planene for å tilpasse dem til den nye regionale strukturen. Dette førte til visse forsinkelser i DPS-utbyggingen i en overgangsfase.

Utbygging av distriktspsykiatriske sentre (DPSer)

Målet var å bygge ut distriktspsykiatriske sentre med aktive behandlingstilbud på lokalsykehusnivå som skulle gi tilbud om differensierte tjenester, jf. St.prp. nr. 63 (1997-1998) og St.meld. nr. 25 (1996-1997). I departementets føringer for det fylkeskommunale planarbeidet (rundskriv I-24/99), ble det lagt vekt på at DPSene skulle være faglige selvstendige enheter med ansvar for en vesentlig del av de allmennpsykiatriske tjenestene innen et geografisk område. Faglig selvstendighet skulle legge til rette for større fleksibilitet til å utvikle tilbud i tråd med befolkningens behov for tjenester.

Opptrappingsplanen la til grunn at det skulle være 2065 døgnplasser i DPS totalt ved utløpet av planperioden.

Spesialisering av sykehusfunksjoner

Hovedvekten av behandlingen skulle gis ved DPSene. Pasienter som på grunn av utagerende atferd eller spesielle behov trengte avdelinger med sterkere bemanning eller mer spesialiserte tilbud som krevde ressurser utover det DPSene kunne forventes å ha, skulle behandles ved psykiatriske sykehusavdelinger. I St.meld. nr. 25 (1996-1997) ble det forutsatt at følgende funksjoner ble ivaretatt i psykiatriske sykehusavdelinger: lukkede akuttavdelinger, sikkerhetspsykiatri og eventuelle spesialavdelinger som for eksempel behandling av døve med alvorlige sinnslidelser.

I St.prp. nr. 63 (1997-1998) var det lagt til grunn at antallet døgnplasser i sykehus skulle oppettholdes på 1996-nivå, dvs. 2940 plasser, og utvides med 160 plasser til personer som ble dømt til behandling.

Psykiatriske sykehjem

I følge St.prp. nr. 63 (1997-1998) skulle de psykiatriske sykehjemmene enten omgjøres til mer behandlingsorienterte enheter under DPSene eller gradvis trappes ned etter hvert som de kommunale omsorgstjenestene ble bygget ut.

Dagbehandling

Det var sentralt i Opptrappingsplanen at behandling i størst mulig grad skulle skje frivillig og gis poliklinisk, som dagbehandling eller via ambulant tjeneste. Målet var å øke antallet dagopphold i DPSene med 90 000, dvs. en økning på 50 pst.

Polikliniske tjenester

Den samlede polikliniske kapasiteten skulle økes med om lag 450 000 konsultasjoner. Dette tilsvarte en økning på 50 pst. og inkluderte både offentlige poliklinikker og private avtalespesialister. Det skulle gjennomføres 220 000 flere konsultasjoner i offentlige poliklinikker. Produktiviteten, målt ved antall konsultasjoner per årsverk, skulle økes med 50 pst.

Tilbud til pasientgrupper med særskilte behov

I planen ble det lagt til rette for styrking av tilbudet til pasientgrupper med særskilte behov. Grupper som ble nevnt her var innvandrere, flyktninger og asylsøkere, personer med psykiske lidelser og personer med samisk bakgrunn, døve og døvblinde, psykisk utviklingshemmede, rusmiddelmisbrukere, sedelighetsdømte, og mennesker med psykiske lidelser som ble vurdert som særlig vanskelige og farlige. Det skulle etableres et kompetansesenter for voksne og for barn og unge med samisk bakgrunn. Det skulle bygges tre kompetansesentre ved regionale sikkerhetsavdelinger med alvorlige sinnslidelser skulle, samt etableres 160 nye plasser til personer som ble idømt psykiatrisk behandling.

Personelløkning

For å styrke tjenestetilbudet kvantitativt og kvalitativt ble det planlagt at totalbemanningen skulle økes med om lag 4505 årsverk. Antallet leger, psykologer og høyskoleutdannet personell skulle økes og til sammen utgjøre 72 pst. av bemanningsøkningen. Det ble forutsatt en bemanningsøkning per plass i DPSene, men uten at økningen var tallfestet.

Tiltak og resultat (Voksne)

Distriktspsykiatriske sentre (DPSer)

Utbyggingen av DPSer var et av hovedsatsingsområdene i Opptrappingsplanen. Utbyggingen skulle skje over hele landet og alle DPS skulle ha definerte opptaksområder. Ved utgangen av 2008 var det etablert totalt 75 DPSer som samlet dekket alle landets kommuner. Helsedirektoratets kartlegging av de distriktspsykiatriske sentrene i 2008 viste at 62 av 75 DPSer hadde etablert alle funksjoner i form av poliklinikk, dagenhet, gruppetilbud, døgntilbud og ambulant virksomhet. Kartleggingen viste at 30 DPS hadde etablert et rustilbud. 66 DPS hadde akuttilbud i en eller annen form men kun 30 hadde etablert ambulant akutteam. Et stort flertall oppga førøvrig at de drev ambulant virksomhet i en eller annen form enten fra poliklinikk og eller døgnavdeling.

DPS-utbyggingen har bidratt til bedre tilgjengelighet til tjenestene og mange flere pasienter får tilbud. DPS har fått en viktig rolle i helsetjenesten, mellom sentraliserte sykehusavdelinger og kommuner. Samarbeidet mellom DPS, kommuner og pårørende har økt, særlig om personer med alvorlige psykiske lidelser. Det har funnet sted en økt differensiering og spesialisering av behandlingstilbudet.

DPS-kartleggingen viste at både totalbemanning og spesialistbemanning ved DPSene varierte betydelig, fra 6 til 49 årsverk per 10 000 innbyggere. De store variasjonene i spesialistbemanningen ga særlig grunn til bekymring. Bemanningen var lav flere steder og kartleggingen avdekket et stort antall ubesatte stillinger for psykiatere og psykologspesialister.

Ved utgangen av 2008 var det totalt 1833 døgnplasser ved DPSene, i 1998 var antallet plasser 1492. Dette var en økning på 23 prosent, dvs. 341 flere døgnplasser. Plasstallet økte frem til 2004, da man langt på vei hadde nådd måltallet, men det har senere blitt redusert. Døgnplassdekning, målt som døgnplasser per 10 000 innbyggere, varierer fortsatt betydelig mellom helseregionene både for barn og unge og for voksne. Antall døgnplasser sier i seg selv lite om tilgjengelighet og behovsdekning, men må se sees i sammenheng med det samlede tilbudet som gis. Særlig har den økte vekten på poliklinisk og ambulant arbeid og gode samhandlingsrutiner mellom og innen tjenestenivåene betydning for vurderingen av det samlede tilbudet.

Økt poliklinisk aktivitet

Antallet polikliniske konsultasjoner økte med 131 pst. i opptrappingsplanperioden. Til sammen ble det gjennomført 1 099 000 polikliniske konsultasjoner i 2008 mot 476 000 i 1998. Målet om 50 pst. økning i behandling / konsultasjoner ble nådd i 2003, ikke på grunn av økning i aktivitet, men på grunn av flere behandlere. Produktiviteten, dvs. antallet konsultasjoner per fagårsverk økte med 7 pst. i perioden, men det fremgår at produktiviteten har variert noe fra år til år.

Antall oppholdsdøgn ble redusert med 28 pst. i planperioden og det ble foretatt 70 pst. flere utskrivninger fra døgninstitusjonene. Den gjennomsnittlige varigheten på døgnopphold ble redusert fra 66 til 28 døgn i planperioden, men uten at frekvensen for reinnleggelser innen 30 dager gikk opp i nevneverdig grad. Målt i antall konsultasjoner og i utskrivninger er målet om bedre tilgjengelighet til tjenester for voksne langt på vei nådd.

Døgnplasser ved sykehus

Det ble lagt til grunn at det ved planens utløp skulle være 3100 døgnplasser i sykehus og 6 565 døgnplasser totalt. Samlet har tallet på døgnplasser i det psykiske helsevernet for voksne blitt redusert med 1 423 plasser, dvs. med 24 pst. Det må imidlertid understrekes at totaltallet inkluderer en reduksjon på over 1000 plasser i psykiatriske sykehjem, som er erstattet med over 3000 nye omsorgsboliger. Dersom man ser på aktive behandlingsplasser, dvs summen av plasser i DPS og sykehus, så er dette omtrent uendret fra 1998 til 2008. Ved sykehusene var det 17 pst. færre døgnplasser i 2008 enn i 1998, en nedgang på 531 plasser. Noe av reduksjonen kan tilskrives omklassifiseringer, ved at sykehusavdelinger har blitt omgjort til DPS og at behandling i større grad gis poliklinisk og ambulant.

I statsbudsjettene for 2003, 2004 og 2005 ble det åpnet for at Opptrappingsplanens opprinnelige utgangspunkt om å opprettholde antall døgnplasser kunne avvikes under forutsetning at nye og bedre tilbud var etablert. Deretter skjedde det en innstramming i forhold til å redusere antallet sengeplasser pga. det store presset mot sykehusavdelingene, særlig akuttavdelingene. Fra 2008 ble dette i noen grad løst opp, og fra 2009 er det tydelig signalisert et behov for styrket omstruktureringen med økt satsing på DPS i forhold til sykehus. Det vises til det som er sagt foran vedr. betydningen av ambulante og polikliniske arbeidsformer og om bedre samhandling.

Personellvekst

Antall årsverk i institusjoner i psykisk helsevern for voksne økte totalt i perioden 1998 til 2008 med 23 pst. Målet om å tilføre 4505 nye årsverk i spesialisthelsetjenesten ble nådd ved utløpet av planperioden. I hovedsak skjedde økningen, som planlagt, blant personell med universitets- eller høyskoleutdanning. Den relativt sett største økningen var for psykologer med 111 pst. med 685 flere psykologårsverk, mens det har blitt 52 pst. flere psykiaterårsverk (256) og 34 pst. flere årsverk for andre leger (126). DPSenes andel av årsverkene i psykisk helsevern for voksne økte med 23 pst. i perioden 1998 til 2008, men ble redusert ved psykiatriske sykehus med 17 pst., for sykehjem med 90 pst. og andre døgninstitusjoner med 52 pst.

Til tross for færre døgnplasser har personellinnsatsen i døgn- og dagvirksomhet økt med 23 pst. fra 1998 til 2008. Veksten i poliklinisk personell har i perioden vært på 100 pst. I tillegg er ressursinnsatsen til døgnbehandling styrket. Målt i antall årsverk har det vært en økning på i alt 1534 årsverk til døgninstitusjoner for voksne, mens det har blitt 1538 flere årsverk i poliklinikker for voksne. Innenfor tjenestetilbudet til voksne har en større andel av ressursveksten gått til poliklinisk virksomhet enn opprinnelig planlagt. Dette er et uttrykk for at moderne arbeidsmåter vinner terreng.

Driftskostnader

Målt i faste 2008-kroner har driftskostnadene i psykisk helsevern økt med 38 pst. totalt siden starten av Opptrappingsplanen i 1998. Driftskostnadene i det psykiske helsevernet for barn og unge har økt med 88 pst., mens det psykiske helsevernet for voksne har økt med 31 pst. i samme periode.

Tabell 8.2 Utvikling i totale driftskostnader til det psykiske helsevernet 1998–2008. Mill. kroner faste 2008 kroner og prosentvis endring

1998

2000

2002

2004

2006

2007

2008

Prosent endring 1998-2008

Totale driftsutgifter psykisk helsevern

10 903

11 412

12 263

12 824

14 047

14 764

15 932

46

Prosent endring fra året før

1,4

5,8

1,3

2,9

5,1

2,4

Totale driftsutgifter PHV-Barn og unge

1 373

1 465

1 760

2 051

2 375

2 498

2 735

99

Prosent endring fra året før 3,4 15,0 7,7 7,1 5,2 3,9
Totale driftsutgifter PHV-Voksne 9 530 9 947 10 503 10 773 11 672 12 266 13 197 38
Prosent endring fra året før 1,1 4,4 0,2 2,1 5,1 2,1

Kilde: Datakilde: SSB og SINTEF Helse

I løpet av opptrappingsperioden har det blitt totalt 4681 flere årsverk i det psykiske helsevernet, dvs. en økning på 30 pst. Av denne veksten har 1608 årsverk gått til psykisk helsevern for barn og unge, dvs. en økning på 75 pst., mens 3071 årsverk har gått til det psykiske helsevernet for voksne, dvs. en økning på 23 pst.

En omstrukturering har funnet sted

Formålet med omstruktureringen av tjenesten var å etablere en ny tjeneste som kunne løse oppgavene i nært samarbeid med de kommunale tjenestene, og som bedre la til rette for et normalt liv i normale omgivelser for mennesker med psykiske lidelser. Satsingen på polikliniske og ambulante tjenester er et sentralt skritt i dette. I 2006 fikk de regionale helseforetakene styringssignal om at alle DPS skulle etablere ambulante team og at ambulante akutteam skulle prøves ut i alle regioner.

I en kartlegging av DPSene i Norge foretatt av Muusmann-Agenda (2008), fremkommer det at det i opptrappingsperioden er etablert 34 akutt team ved DPS. Rapporten viser videre at 62 av landets 75 DPS har etablert ambulant virksomhet (inkludert ambulante team). 74 av 75 DPS rapporterer i 2009 at de har ambulante funksjoner. Samtidig tyder SINTEFs pasientregistrering per 20 nov 2007 på at det fortsatt er en betydelig flaskehalsproblematikk i spesialisthelsetjenesten, jf. at 55 pst. (forsiktig estimat) av de innlagte ble vurdert til å være bedre tjent med tilbud på lavere nivå (i DPS eller kommune). Om lag 30 pst. av innlagte i DPS ble tilsvarende vurdert til å være bedre tjent med et kommunalt tilbud. En tilsvarende undersøkelse fra det regionale kompetansesenteret i retts-, fengsels- og sikkerhetspsykiatri i Helse Sør-øst (Rapport 1/09) viser en tilsvarende situasjon på sikkerhetsavdelingene. Dette tyder på et fortsatt stort potensiale for store gevinster ved ytterligere omstrukturering og dermed bedre ressursbruk.

Antall døgnplasser ved distriktspsykiatriske sentre økte med 23 prosent mens sykehjemmene på det nærmeste er avviklet gjennom 90 prosent reduksjon i plasstallet. Det har skjedd en vesentlig styrking av bemanningen av døgntilbudene. Personellfaktoren, som er et estimat på antall årsverk per belagt behandlingsplass, økte med 67 prosent fra 1998 til 2008. Veksten i polikliniske årsverk, inkludert inklusive ambulant virksomhet, har i perioden vært 100 prosent. Målt i antall årsverk har det vært en økning på i alt 1534 årsverk til døgninstitusjoner for voksne, mens det har blitt 1538 flere årsverk i poliklinikker for voksne. Også innenfor tjenestene til voksne finner vi altså at en større andel av ressursveksten enn planlagt har gått til poliklinisk virksomhet, noe som er i tråd med ønsket utvikling.

Utfordringer (Voksne)

Undersøkelsene som ble gjennomført i 2008 viser at de distriktspsykiatriske sentrene må videreutvikles for at de skal kunne ivareta den sentrale funksjonen de er tiltenkt i spesialisthelsetjenesten. Det er stor variasjon i DPSenes tjenestetilbud. Totalbemanningen varierer fra 6 – 49 per 10 000 og dette viser at befolkningen ikke gis et likeverdig behandlingstilbud. Målet om at befolkningen skal tilbys et likeverdig behandlingstilbud, uavhengig av bosted, er i så måte ikke nådd. På landsbasis er det et stort antall ubesatte stillinger for psykiatere og psykologspesialister, noe som tilsier at det fortsatt er nødvendig å overføre både funksjoner, kompetanse og ressurser fra sykehus til DPS.

Evalueringen av Opptrappingsplanen (Norges forskningsråd) viser at samhandlingen innen og mellom nivåer er styrket, men at det fortsatt må arbeides for å få til samhandling og flyt i tilbudet, jf. også den omfattende flaskehalsproblematikken omtalt i ovenfor. Evalueringen konkluderer også med at innholdet i tjenestetilbudene er for lite kjent til at en kan si noe om tilbudenes kvalitet. Det må arbeides videre med veiledere for faglige standarder for god evaluering og behandling. Også når det gjelder utdanning og kompetanse har en i liten grad kunnskap om de ulike utdanningsprogrammene faktisk sikrer nødvendig faglig kompetanse. Opptrappingsplanen har særlig fokusert på voksne med alvorlige psykiske lidelser og på barn og unge. Dette har vært en viktig prioritering, men har også ført til at andre pasientgrupper har kommet noe i bakgrunnen. Eldre mennesker med psykiske lidelser og mennesker med lettere psykiske lidelser er i dag pasientgrupper som har et mangelfullt behandlingstilbud.

Et overordnet mål for psykisk helsevern er at behandling i størst mulig grad skjer frivillig. Det må fortsatt arbeides for at bruk av tvang skal reduseres og kvalitetssikres. Det er store variasjoner i landet på dette området. I tillegg må datakvaliteten bedres.

Mål (Barn og unge)

St.prp. nr. 63 (1997-1998) la opp til en betydelig styrking av psykiske helsevern for barn og unge. Flere institusjonsplasser skulle bygges ut og kapasiteten på konsultasjon og veiledning til andre kommunale og fylkeskommunale helse- og sosialtjenester skulle økes. Det var et uttalt mål at psykiske helsevern for barn og unge skulle bidra til et godt samarbeid med barnevernet, pediatrien, rusmiddelomsorgen og psykisk helsevern for voksne. Stortinget hadde bedt Regjeringen spesielt om å samarbeide med fylkeskommunene for at psykiske helsevern for barn og unge skulle bygges ut til en tilfredsstillende dekningsgrad jf. Innst. S. nr. 258 (1996-97) vedtak IV.

Målene for de fylkeskommunale tiltakene for barn og unge var følgende:

  • 205 flere døgnplasser til ungdom og omgjøring av behandlingshjem til klinikker med mer aktiv behandling

  • 265 flere dagplasser for barn og unge

  • 400 flere fagpersoner til poliklinisk virksomhet. Medregnet 50 pst. økning av produktiviteten i poliklinikkene skulle dette gi rom for 166 pst. flere konsultasjoner.

  • I psykisk helsevern for barn og unge var det registrert om lag 22 500 pasienter i 1996, noe som utgjorde omtrent 2 pst. av befolkningen under 18 år. Fagmiljøene anslo imidlertid at antallet som hadde behov for tjenester var om lag 5 pst.

  • Ett av målene i Opptrappingsplanen var å øke antallet barn og unge som skulle motta et behandlingstilbud til om lag 50 000. Det ble anslått at 5 pst. av denne gruppen, dvs. om lag 2500 personer, hadde behov for institusjonsplass. 1000 av disse barna var under 7 år og hadde ikke behov for døgnplass, men for ulike former for dagtilbud.

  • Det ble foreslått en omgjøring fra langtids- til korttidstilbud. Dette innebar at døgnplasser i behandlingshjem kunne omgjøres til mer aktiv behandling over et kortere tidsspenn.

Opptrappingsplanen la opp til en effektivitetsøkning på 50 pst. både i poliklinikker og i den polikliniske aktiviteten i klinikkavdelingene. Dette tilsvarte den ønskede produktivitetsøkningen for de poliklinikkene i psykisk helsevern for voksne. I 1995 ble det gjennomsnittlig utført om lag 1,1 «tiltak» dvs. terapisesjon, konsultasjon, samarbeidsmøte eller tilsvarende, per behandler per dag. Departementet anså det som realistisk å kunne øke produktiviteten med 50 pst.

Tiltak og resultat (Barn og unge)

Døgnplasser

I 2008 var det 323 døgnplasser for barn og unge, en økning på 10 pst. fra 1998 til 2008. I følge Opptrappingsplanen skulle tallet på døgnplasser opprinnelig øke fra om lag 300 til 500 plasser. I de årlige statsbudsjett er Stortinget orientert om at forutsetningene har endret seg gjennom fremveksten av andre behandlingsformer. Måltallet ble redusert til 400 plasser statsbudsjettet for 2005. Det er i senere års budsjetter orientert om at de regionale helseforetakene ikke har planer som tilsvarer dette målet, og at sentrale helsemyndigheter vil avvente utviklingen bl.a. under henvisning til at ventetidene til døgnbehandling er relativt korte.

En foreløpig gjennomgang i 2007 viser at de regionale helseforetakene nå planlegger om lag 350 døgnplasser i det psykiske helsevernet for barn og unge, jf. St.prp. nr. 1 (2008-2009). Samtidig har gjennomsnittlig ventetid til døgnbehandling for barn og unge gått ned fra 65 dager 1. tertial 2006 til 44 dager tilsvarende tertial i 2008. Antall ventende har i de samme tertialene gått ned fra 128 til 72.

Økt poliklinisk aktivitet

Veksten har vært betydelig og er hovedårsak til at andel barn og unge som får behandling i løpet av et år er økt fra om lag 2 pst. til nesten 5 pst.

Personelløkning

Personellinnsatsen økte med 75 pst. I planperioden har det vært en klar økning i andelen fagpersonell med høyskole- eller universitetsutdanning.

Det har vært en vesentlig sterkere prosentvis vekst i antall behandlede pasienter enn veksten i ressursinnsatsen. Dette må sees på bakgrunn av den sterkere veksten i poliklinisk personell, en økning på 105 pst., enn i økningen i personell ved dag- og døgnavdelingene som økte med 50 pst. Et årsverk ved poliklinikkene når flere pasienter per behandler sammenliknet med de mer ressurskrevende dag- og døgntilbudene. I tillegg har antall pasienter økt mer enn veksten i personell både for polikliniske tilbud, og for dag- og døgntilbud. Det vil igjen si at hver behandler gir tilbud til flere pasienter.

Driftskostnader

I tråd med intensjonene i Opptrappingsplanen økte driftskostnadene til det psykiske helsevernet for barn og unge mer enn for voksne, jfr. tabell 8.2. Tabellen viser en fordobling av driftsutgiftene til psykisk helsevern for barn og unge mot en vekst på 38 pst. for voksendelen. Av de totale driftskostnadene til det psykiske helsevernet på nasjonalt nivå på 15,9 mrd. kroner, utgjorde driftskostnadene til tjenester for barn og unge 2,7 mrd. i 2008 og 1,3 mrd. i 1998.

Utbyggingen av tjenestetilbudet til barn og unge har fått et annet mønster enn opprinnelig forutsatt i Opptrappingsplanen (St.prp. nr. 63 (1997-1998)). Mens to tredjedeler av ressursøkningen i følge planen skulle gå til dag- og døgnavdelinger og en tredjedel til poliklinikkene, har fordelingen i praksis blitt nær den motsatte, 38 pst. av personelløkningen har gått til avdelingene og 62 pst. til poliklinikkene.

Utfordringer (Barn og unge)

Psykisk helsevern for barn og unge er blitt bygget ut i tråd med intensjonene i opptrappingsplanen. Fortsatt er det regionale og lokale variasjoner som bør følges opp og utjevnes. Det er også et betydelig antall fristbrudd (om lag 20 pst.), som gjør det nødvendig å ha betydelig fokus på organisering og arbeidsmåter i tjenesten fremover.

8.6.1 Tverrgående tiltak for barn og unge

Regionsenter for barn og unges psykiske helse

Regionsentrene for barn og unges psykiske helse (R BUP) har vært sentrale virkemidler for økt kompetanse om barn og unges psykiske helse og rekruttering til feltet, både gjennom utdanning, forskning og veiledning. De fire regionsentre ble opprettet i perioden 1991-1998.

Fra 2003 ble R BUPenes ansvarsområde utvidet til å ikke bare gjelde innsats overfor spesialisthelsetjenesten. Sentrene hadde kompetanse som var relevant i det forebyggende arbeidet for å styrke barn og unges psykiske helse, og for å utvikle det kommunale tilbud på området. Regionsentrenes oppgaver ble derfor utvidet til å gjelde utvikling av kompetanse på barn og unges psykiske helse generelt. Med bakgrunn i en evaluering Helsedirektoratet gjennomførte i 2008 intensiverte RBUP`ene fokus på kommunale oppgaver bl.a ved at alle sentrene har et ansvar for å bistå kommunene i faglig utvikling av lavterskel tilbud som familiesenter/familiens hus.

Strategiplan for barn og unge

Strategiplan for barn og unges psykiske helse ».. Sammen om psykisk helse ..» ble lagt fram høsten 2003. Sju departementer samarbeidet om planen, som omfattet hundre tiltak for å styrke barn og unges psykiske helse.

Strategiplanen var en forsterkning av Opptrappingsplanen for psykisk helse sine målsettinger på barne- og ungdomsområdet. Planperioden ble avsluttet i 2008, og rapporteringen viser at 86 tiltak er gjennomført og de øvrige 14 delvis gjennomført.

En rekke tiltak anbefales videreført, blant annet psykisk helse i skolen og økt psykologkompetanse i kommunene.

Strategiplan mot spiseforstyrrelser

Strategiplan mot spiseforstyrrelser ble lagt fram våren 2000. Som en oppfølging av strategiplan mot spiseforstyrrelser har det blitt implementert ulike tiltak både på det forebyggende, behandlingsmessige og kompetansehevende felt. Det ble blant annet opprettet et nasjonalt klinisk nettverk for behandling av alvorlige spiseforstyrrelser med representanter fra alle helseregioner som har vært viktige i etableringen av regionale behandlingstiltak.

Flatøutvalget

Barne- og likestillingsdepartementet nedsatte i 2008 et offentlig utvalg (Flatøutvalget). Utvalget skal se på organiseringen av tilbudet til utsatte barn og unge. Organisatoriske og juridiske virkemidler er fremhevet i mandatet til utvalget, som skal levere sin innstilling i løpet av 2009. Hovedformålet er å bedre samarbeidet mellom spesialisert rusbehandling, kommunalt rusarbeid, kommunalt psykisk helsearbeid, psykisk helsevern for barn og unge og barnevern for de mest utsatte barn og unge. Samhandlingsreformens fokus på forebyggende og integrerte helsetjenester bereder grunnen for et samarbeid om bedre og mer helhetlige tjenester for barn og unge jf. omtale på kap. 764, post 72 om Strategi for kommunalt arbeid for barn og unges psykiske helse.

8.7 Arbeid og arbeidsrettede tiltak

Mål

Opptrappingsplanens måltall var at Arbeidsmarkedsetatens innsats skulle styrkes slik at 4000 flere personer fikk tilbud i løpet av planperioden, svarende til 186 mill. kroner i økte utgifter til personell og tiltaksplasser.

Integrering i arbeidslivet er viktig for den enkeltes identitet, stilling i samfunnet og utviklingsmulighet. Mennesker med psykiske lidelser eller problemer utgjør en stor del av dem som står utenfor arbeidslivet, eller står i fare for å falle ut. Mange av disse trenger samordnede tilbud fra helse- og sosialtjenesten og arbeids- og velferdsetaten for å kunne utnytte sin arbeidsevne.

Da Opptrappingsplanen startet var det behov for mer kunnskap om situasjonen til mennesker med psykiske lidelser i arbeidsmarkedet, og en utvikling og supplering av tilbud om arbeid, attføring og aktivisering. Satsing på arbeidsrettede tiltak slik at flere kan komme i arbeid sto derfor sentralt. Dette skulle ses i sammenheng med utbyggingen av behandlings- og aktivitetstilbud i kommunene. Bedre tilbud på disse områdene er en forutsetning for at flere skal kunne benytte tilbudene i Aetat (nå NAV arbeid). Behandling og rehabilitering bør skje parallelt med yrkesforberedende tiltak, i nært samarbeid mellom helse- og sosialsektoren og arbeidsmarkedsetaten. Det var store problemer når det gjaldt gjensidig kunnskap, samarbeid og koordinering mellom arbeidsmarkedsetaten og helse- og sosialsektoren vedr. målgruppen.

Behovet for ekstra veiledning, avklaring, oppfølging, tverretatlig samarbeid og formidling i forhold til målgruppen, tilsa også en personellmessig styrking av Aetat.

Tiltak

Det er satt av opptrappingsmidler over Arbeids- og administrasjonsdepartementets budsjett (nå Arbeids- og inkluderingsdepartementet) med en gradvis årlig økning, i tillegg til den direkte finansieringen av etablering av tiltaksplasser for mennesker med psykiske lidelser. I 2004 startet samarbeidsprosjektet «Vilje Viser Vei», senere «Vilje Viser Vei – NAVs satsing på arbeid og psykisk helse» med ulike utviklingstiltak for å styrke tilbud i og samarbeid mellom arbeidsmarkedsetat, trygdeetat, helse- og sosialsektor. Arbeidet i prosjektet tydeliggjorde behov for en bred satsing på feltet. Høsten 2007 lanserte regjeringen «Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse (2007-2012). Strategien viderefører og styrker den arbeidsrettede innsatsen i Opptrappingsplanen, herunder tilbud utviklet og igangsatt under «Vilje Viser Vei» som videreutvikles og spres. Strategien skal ses i nær sammenheng bl.a. med avtalen om Inkluderende Arbeidsliv (IA-avtalen). Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet samarbeider om oppfølging av tiltakene i planen som også involverer Direktoratet for arbeidstilsynet, partene i arbeidslivet, brukerorganisasjoner mv. Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvar for oppfølging av de fleste tiltakene. Satsingen forutsetter et nært samarbeid mellom NAV og helsesiden på alle nivå. I 2008 ble det satt av 218 mill. kroner over Arbeids- og inkluderingsdepartementets budsjett, herunder tiltaks- og driftsmidler, og 30 mill. kroner over Helse – og omsorgsdepartementets budsjett, til oppfølging av tiltakene i strategien.

Resultater

Måltallet om tilbud i NAV Arbeid til 4000 flere personer med psykiske lidelser er oppfylt. NAV og (sosial- og) helsetjenesten samarbeider for å styrke områdene Samarbeid og samordning, Brukermedvirkning og selvhjelp, Tiltak og tjenester, Kompetanse, nettverk, informasjon og holdninger, samt Kunnskap, forskning og utvikling.

For å bedre samarbeidet med helsetjenesten på systemnivå, ivareta nettverksbygging mellom ulike samarbeidsparter og det faglige arbeidet med oppfølging av den arbeidsrettede delen av Opptrappingsplanen, er det fra 2005 til 2006 tilsatt koordinatorer for arbeid og psykisk helse i NAV på sentralt nivå og i alle landets fylker. Disse bidrar til utvikling av tiltakstilbudet og har skapt viktige samarbeidsarenaer mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, helsetjenesten og øvrig tjenesteapparat. Stillingene videreføres.

Mennesker med psykiske lidelser trenger ofte tettere oppfølging enn det NAV vanligvis kan gi. For å ivareta slike brukerbehov og samordning av bistand mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, tilgrensende tjenester og arbeidslivet på en fleksibel og individuelt tilpasset måte er det i regi av nasjonal strategiplan tilsatt 42 veilednings- og oppfølgingsloser, hovedsakelig i de største byene. En foreløpig evaluering viser at både brukerne og NAV er svært fornøyd med dette tilbudet.

Det satses bevisst for å få et godt samarbeid med brukerorganisasjoner og enkeltbrukere. For å nyttiggjøre brukererfaringen i arbeidslivet, er det startet opplæring for å skolere brukere til å bli erfaringskonsulenter i virksomheter innen området arbeid og psykisk helse – «Medarbeider med brukererfaring». Det er et hovedanliggende å videreutvikle tiltak og tjenester slik at de i enda større grad kan tilpasses brukerens behov. NAVs øremerkede tiltaksplasser er nyttet til dette formål og er i særlig grad fokusert på lavterskeltilbud. Dette inkluderer bl.a. bedre tilbud til ungdom og «Grønt arbeid» som er et eksempel på et lavterskeltilbud utviklet i samarbeid med landbruksmyndighetene. Det gis stimuleringsmidler til utvikling av lavterskeltilbud i kommunene med motivasjons- og mestringsstyrkende tiltak som kan støtte/lede til arbeidsrettede løp for den enkelte, herunder Fontenehus.

Etter lovende resultater i pilotprosjekter, satses og forskes det på systematisk utprøving av ny metodikk basert på kognitiv tilnærming i tilsammen 13 fylker, når det gjelder «Jobbmestrende oppfølging» både i forhold til personer med lettere psykiske lidelser og personer med psykoselidelse. Nært og forpliktende samarbeid mellom NAV og helsetjenestene inngår i metodikken. Mange med psykiske lidelser har behov for støtte for å følge et studieopplegg på vanlig måte. «Studier med støtte» er et samarbeid mellom NAV og utdanningsmyndighetene og er utvidet til flere studiesteder. I utvalgte fylker er det satt i gang metodeutvikling på området rus, arbeid og psykisk helse.

Det er satt i gang ulike lokale kompetansetilbud på tvers av etatsgrenser for saksbehandlere/ behandlere som jobber med personer med psykiske lidelser. I samarbeid med bl.a. arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene utarbeides kurspakker for arbeidslivet. Det er utarbeidet en felles kommunikasjonsstrategi mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet. Som en del av denne mottar Rådet for psykisk helse tilskudd i 2009 for å gjennomføre «Gjestebud» for arbeidslivsaktører i alle fylker i samarbeid med NAV.

Utfordringer

Mennesker med psykiske lidelser utgjør en stadig større andel av de som står helt eller delvis utenfor arbeidslivet. Når det gjelder uføretrygdede er økningen størst i aldersgruppen 20 – 39 år med lettere psykiske lidelser. Det er viktig med satsing både i forhold til mennesker med lettere psykiske lidelser og de med moderate og alvorlige psykiske lidelser. Det er særlig viktig å hindre at flere unge med psykiske helseproblemer faller utenfor opplæring/utdanning og arbeidsliv. Her har skole-/utdanningssektor og arbeidsliv et hovedansvar og videreutvikling av samarbeid sektorer og instanser i mellom er nødvendig. Forskningsrådets evaluering av Opptrappingsplanen tydeliggjør behov for fortsatt og langsiktig satsing når det gjelder arbeid, skole/utdanning, meningsfylt aktivitet og sosial funksjon. Tilbakemelding fra brukerorganisasjonene tilsier også fortsatt satsing på inkludering i arbeidslivet.

Det er behov for systematisk utprøving av nye metoder både innen psykisk helsevern og i kommunene og i nært samarbeid med arbeids- og velferdsforvaltningen. Behandling og opplæring i ulike mestringsteknikker må i større grad skje i tilknytning til utdanning og arbeid, og inkludere opplæring og veiledning av attføringskonsulenter, ledere/ personalansvarlige, medarbeidere o.a. Den nasjonale strategiplanen ivaretar viktige utfordringer. Den må ses i nær sammenheng med andre pågående satsinger bl.a. med tilsetting av psykologer i kommunene og utvikling av lavterskel behandlingstilbud der, samt utvikling av ny metodikk i psykisk helsevern. Satsingen har gjort det mulig for NAV å følge opp brukerne i større grad, og har tydeliggjort behovet for ekstra oppfølgingsressurser for å ivareta målgruppen.

Det kan vises til mange tiltak med gode resultater/erfaringer. Det er imidlertid for tidlig å se langtidseffekten av pågående satsing. Det er viktig å vinne mer kunnskap og spre gode tiltak og metoder som vi vet har effekt. Uviklingen bør følges over tid, herunder hvor mange som kommer (tilbake) i jobb helt eller delvis og hvor mange som blir værende i arbeidslivet og ikke faller ut (igjen). Evaluering og finansiering av fontenehusmodellen bør utredes nærmere. Videre utfordringer er: tilstrekkelige personalressurser i NAV, kompetanse og kontinuitet, fortsatt utbygging av lavterskel behandlings- og mestringstilbud, videreutvikling av felles tenkning, tilnærming og metodeutvikling innen NAV og helsetjenesten.

8.8 Personellbehov, utdanning og forskning

Personellbehov

Mål

Personellbehovet som ble anslått måtte dekkes for å oppfylle måltallene i St.prp. nr. 63 (1997-1998) var i alt 9275 nye årsverk fordelt på 375 leger, 940 psykologer, 4360 høyskoleutdannet helse- og sosialfaglig personell samt om lag 3600 personell uten slik bakgrunn. Av de 9275 årsverkene var måltallet for kommunene på 4770 årsverk. De resterende 4505 årsverkene skulle dermed gå til spesialisttjenesten. For spesifisering av bemanningsveksten i henhold til kommunene og spesialisthelsetjenesten vises det til avsnittene 8.5 kommunale tiltak og 8.6 Spesialhelsetjenesten.

Tiltak

Det sentrale virkemiddelet for å styrke bemanningen på psykisk helsefeltet var å øke de økonomiske rammene for grunn- og videreutdanninger, og sørge for tilstrekkelig kapasitet i disse utdanningene. Studier har vist at satsingen var vellykket. Samlet sett har veksten blant universitets- og høgskoleutdannede vært på 107 pst. i perioden 1998-2005, mot planlagt 72 pst. Gjennom planperioden økte kapasiteten ved de aktuelle utdanningene innen psykisk helsevern og psykisk helsearbeid (SINTEF 2007).

Resultater

Totalt i spesialisthelsetjenesten var det en vekst fra 15 809 årsverk i 1998 til 20 490 i 2008, en økning på 4681 årsverk. Måltallet på 4505 årsverk er dermed oppfylt.

Tallet for nye legeårsverk i spesialisthelsetjenesten økte fra 1036 årsverk (586 psykiatere og 450 andre leger) i 1998 til i alt 1588 årsverk (921 psykiatere og 667 andre leger) i 2008 eller en vekst på 552 årsverk. Måltallet på 375 legeårsverk er dermed overoppfylt. Det var ikke noe måltall for legeårsverk i kommunene.

Antall psykologer i spesialisthelsetjenesten var i 1998 1009, i 2008 2117, en økning på 1108 årsverk. For kommunenes del mangler vi 63 psykologårsverk på å oppfylle måltallet på 184 kommunepsykologer. For kommunene og spesialisthelsetjenesten under ett er det samlede resultatet på 1229 årsverk. Samlet måltall for psykologtilgang er dermed oppfylt.

Tilgangen på høyskoleutdannet helse- og sosialfaglig personell har vært vesentlig bedre enn opprinnelig antatt og har gitt om lag 7300 årsverk. Måltallet på 4360 årsverk er dermed overoppfylt. Siden samlet tilgang på høyskoleutdannet og annet personell i hovedsak har vært som forutsatt, er tilgangen på annet personell tilsvarende mindre, i størrelsesorden 700 årsverk.

Utfordringer

En sentral målsetting er å sørge for at befolkningen får et likeverdig helsetilbud uavhengig av bosted. Studier har vist store geografiske variasjoner i personelldekningen, og spesielt i spesialistbemanningen, ved DPSene.

Utdanning

Mål

Av Opptrappingsplanen fremgikk det at bevilgningen til utdannings- og kompetansehevende tiltak i barne- og ungdomspsykiatrien skulle økes med 50 mill. kroner, regionssentrene for barn og unges psykiske helse skulle styrkes, tilskudd til spesialist- og videreutdanninger samt andre kompetansehevende tiltak i løpet av planperioden skulle også styrkes.

Videre- og etterutdanningstiltak innen psykisk helsevern for voksne skulle økes med 71 mill. kroner. Tiltakene omfattet spesialistutdanning, andre kompetansehevende tiltak og opplæring av ufaglærte.

Tiltak

Når det gjelder utdanningstiltak for personell som jobber med barn og unge har hovedsatsingen i planperioden vært rettet mot økonomisk styrking av de fire regionsentrene for barn og unges psykiske helse (RBUP Øst og Sør, RBUP Vest, RBUP Midt-Norge og RBUP Nord). Regionsentrene står for en viktig del av videre- og etterutdanningsaktiviteten for ansatte i både psykisk helsevern og i kommunene.

I 2007 ble det etablert en tverrfaglig videreutdanning i psykososialt arbeid med barn og unge. Videreutdanningen er oppdragsfinansiert og tilbys ved flere av landets høgskoler. Utdanningen ble opprettet for å styrke høgskoleutdannet personells kompetanse i tråd med barn og unges behov.

For personell som jobber med voksne med psykiske lidelser har satsingen på utdanningstiltak bl.a. vært rettet som tilskudd og støtte til institutter og foreninger som driver med videre- og etterutdanning som f.eks. SEPREP, Institutt for psykoterapi og Norsk psykoanalytisk institutt. Instituttene og foreningene driver etter- og videreutdanning som både er relevant for psykiatere, psykologer og annet høyskole- og universitetsutdannet personell.

For å øke kompetansen i landets kommuner og bydeler ble det i starten av planperioden opprettet en tilskuddordning knyttet til tverrfaglig videreutdanning i psykisk helsearbeid. Ordningen er basert på lønnstilskudd til kommunene. I 2007 ble tilskuddsordningen utvidet til også å omfatte tverrfaglig videreutdanning i psykososialt arbeid med barn og unge.

Under planperioden ble Kompetansesenter for psykisk helsearbeid for voksne etablert. Senteret har bl.a. i oppgave å vurdere behovet for kompetansehevede tiltak og ta initiativ til nye etter- og videreutdanningstiltak.

Resultater

Satsingen på etter- og videreutdanning, og særlig den tverrfaglig videreutdanning i psykisk helsearbeid gjennom Opptrappingsplanen, har gitt gode resultater. I perioden 2000-2008 har om lag 6300 studenter fullført videreutdanningen. Den gode rekruttering til videreutdanningen må sees i sammenheng med tilskuddsordningen som ble opprettet for kommuner og bydeler. SEPREPs utdanningsprogram representerer også en sentral satsing på kompetanseheving gjennom Opptrappingsplanen. Statistikk viser at i underkant av 3000 kandidater har gjennomført SEPREP i løpet av planperioden.

Foreningene og instituttene som mottok støtte gjennom planperioden har spilt en viktig rolle i videre- og etterutdanningen av psykologer, psykiatere og annet høyskole- og universitetsutdannet personell. Eksempelvis deltok om lag 1800 kandidater på ulike videre- og etterutdanninger som hadde en varighet på ett år eller mer i 2007. I tillegg deltok om lag 1500 psykologer på spesialiseringskurs i regi av Norsk psykologforening.

Utfordringer

Til tross for at en har lykkes med å nå de kvantitative målsettingene knyttet til rekruttering av ulike personellgrupper i Opptrappingsplanen, er kunnskapsgrunnlaget tynt hva angår om utdanningsprogrammene faktisk sikrer den nødvendige faglige kompetanse. Det kan derfor være behov for å se nærmere på kvalitet og innhold i utdanningstilbudene i forhold til behovet i tjenestene.

Forskning

Mål

Opptrappingsplanen la opp til en økning i tilskudd til forskningsformål på 40 mill. kroner i løpet av planperioden til Norges forskningsråds programmer for mental helse og helsetjenesteforskning, schizofreniforskning og statistikkutvikling for å styrke kunnskapsgrunnlaget. Det har vært etablert et eget evalueringsprogram i samarbeid med Norges Forskningsråd for å følge effektene av Opptrappingsplanen etter hvert som denne ble gjennomført, og eventuelt legge et grunnlag for justering i bruken av virkemidlene. Det ble satt av 5 mill. kroner per år i opptrappingsperioden.

Tiltak

I opptrappingsplanperioden har forskningen på psykisk helse blitt styrket. Midlene har primært blitt fordelt via Norges forskningsråd, men også til Regionsentrene for barn og unges psykisk helse, Senter for atferdsproblemer og innovativ praksis, Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress og Nasjonalt folkehelseinstitutt. De regionale helseforetakene har hatt, og har, et selvstendig ansvar for å drive forskning på psykisk helseområdet.

I planperioden ble det avsatt midler til forskningsprogram for evaluering av Opptrappingsplanen. Norges forskningsråd ble tildelt oppdraget og evalueringen var en tematisk bred systemevaluering der hovedhensikten var å avdekke om virkemidlene hadde bidratt til å oppfylle planens intensjoner.

Resultater

Norges forskningsråds evaluering av Opptrappingsplanen viser at det er avsatt 1 484 mill. kroner i perioden 1999-2008 til forskning som er relevant for Opptrappingsplanen. I tillegg til midler bevilget gjennom Norges forskningsråd, inkluderer beløpet også midler til de regionale helseforetakene, Nasjonalt folkehelseinstitutt og andre offentlige kilder. Dette har resultert i en sterk økning i antallet vitenskapelig publiseringer innenfor fagfeltet. Den relative veksten for dette fagområdet har vært betydelig større enn i klinisk medisin generelt. Tall for 2007 viser at institutter i universitets- og høgskolesektoren stod for 59 prosent av den vitenskapelige publiseringen innenfor psykiatri/psykologi, helseforetakenes andel (inklusive universitetssykehusene) utgjorde 31 prosent, mens instituttsektoren bidro med ti prosent. Forskningen har først og fremst bidratt til å øke kunnskapsgrunnlaget, men også til å skape en bedre oversikt over behovene i sektoren.

Norges forskningsråds Program for psykisk helse 2006-2010 har som overordnet mål å bidra til utvikling av relevant kunnskap for å fremme den psykiske helsen. Et viktig delmål er å øke kunnskapen om forholdet mellom psykiske lidelser og rusmiddelproblemer. Programmet har følgende prioriteringer: barn og unges psykiske helse, sosiale og kulturelle faktorer ved psykisk helse og forskning om alvorlige psykiske lidelser, herunder forskning om psykisk helse og rusmiddelbruk. Programmet har prosjekter innenfor alle prioriterte temaer i programplanen, og Norges forskningsråd finansierer gjennom programmet 43 prosjekter (2008).

Nasjonalt folkehelseinstitutts virksomhet innen psykisk helse er vesentlig styrket i opptrappingsperioden. I 2006 ble fagfeltet organisert som en egen divisjon ved instituttet. I dag omfatter divisjonen drøyt 100 forskere og har et stort nasjonalt og internasjonalt nettverk. Forskningen gir grunnlag for råd og informasjon om psykisk helse til helsemyndigheter, helseforetak, media og publikum. Folkehelseinstituttet følger utviklingen i den psykiske helsen i befolkningen og driver forskning på alle de viktigste psykiske sykdommene, selvmord, selvskading og helserelatert atferd som er relevant for psykisk helse. Nye satsingsområder er konsekvenser av psykisk sykdom, demens, sammenhengen mellom rusmiddelmisbruk og psykisk sykdom, og metoder både for å forebygge og mestre psykiske problemer. Det er i løpet opptrappingsperioden etablert et system for rapportering om befolkningens psykiske helse.

Siden opprettelsen i 2004 har Kunnskapssenteret arbeidet med å styrke kunnskapsgrunnlaget for faglige beslutninger i helsetjenesten og forvaltningen. Hensikten har vært å bidra til at beslutninger i helsetjenesten blir fattet på et best mulig kunnskapsgrunnlag, slik at tjenestene som tilbys brukerne blir virksomme og trygge. Kunnskapssenteret sammenfatter forskning innen helse, måler kvalitet på helsetjenester og bidrar til å utvikle og forbedre kvaliteten på helsetjenester. I oppsummering av kunnskap har det vært spesielt fokus på spørsmål der det er faglig uenighet, tvil om effekt av behandling eller tiltak, store geografiske variasjoner i Norge og om tilstander eller tiltak som angår et stort antall pasienter. Kunnskapssenteret har bidratt i utviklingen av kvalitetsindikatorer i helsetjenesten og har gjennomført brukererfaringsundersøkelser i flere tjenester. Kunnskapssenteret har også arbeidet med å bedre pasientsikkerhet gjennom å analysere data fra eksisterende nasjonale meldesystemer for å avdekke årsaker til uønskede hendelser og for å komme med konkrete tiltak for å forebygge gjentagelse.

Psykisk helse har vært et prioritert område i Folkehelseprogrammet. Forskningsprogrammet har som mål å bidra til økt kunnskap om forebyggende tiltak. Det ble i samarbeid med forskningsprogrammene Psykisk helse og Helse- og omsorgstjenester arrangert en metodekonferanse med internasjonale eksperter på forskningsmetoder på feltet i 2008. Forskningsprogrammet avsluttes i 2010.

Utfordringer

Det er fortsatt behov for mer kunnskap om årsaker til psykiske problemer og lidelser og effektive tiltak for å forebygge og behandle. Norges forskningsråd, de regionale helseforetakene, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Kompetansesenter for psykisk helsearbeid, regionsentrene for barn og unge, Senter for atferdsproblemer og innovativ praksis, Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress, og andre relevante institusjoner vil sentralt i det videre arbeidet

Kvalitet, innhold og kompetanse. Kultur og holdninger i tjenesteapparatet

Kvalitetsutvikling i tjenestene er et ansvar for de ansvarlige for tjenestene på ulike nivåer. Selv om Opptrappingsplanen er avsluttet, er det viktig at kvalitetsarbeidet i tjenestene videreføres. Råd og veiledning, utgivelse av faglige retningslinjer og veileder og stimulering til fortsatt fagutvikling og formidling av statistikk vil være viktige oppgaver for statlige myndigheter framover.

Videre er det viktig at det sikres at de relevante utdanningene har eller utvikler et innhold i tråd med de overordnede føringene på psykisk helsefeltet. Disse føringene må også prege kulturene og holdningene i tjenesteapparatet.

8.9 Kommunikasjon og holdninger

I tråd med desentraliseringen og utbyggingen av tjenestene har det i perioden vært jobbet for økt aksept og endrede holdninger knyttet til mennesker med psykiske problemer. Internasjonale studier har vist at negative holdninger til mennesker med psykiske problemer påvirker mulighetene de har på boligmarkedet, på jobbmarkedet og i samfunnet for øvrig. For å styrke folks evne til å mestre selv og for å få de som trenger det til å søke hjelp på et tidlig stadium har det vært satset på å øke kunnskapen om psykisk helse, psykiske lidelser, hjelpetilbud og rettigheter.

I 1998 ble det avsatt 2 millioner kroner til informasjonstiltak og det ble hvert år utvidet med flere målgrupper og flere aktiviteter. I 2008 ble det brukt 34 millioner kroner på kommunikasjonstiltak, samt 12 millioner til Psykisk helse i skolen. I fase 1 ble det utarbeidet tiltak mot skole og lokalmiljøer gjennom satsingene undervisningsprogrammer og Verdensdagen for psykisk helse. Dette bottom-up-perspektivet skulle gjøre psykisk helse til et tema i mange ulike miljøer og gi lokalt engasjement. Tiltakene ble i hovedsak utført av brukerorganisasjonene på psykisk helse-feltet. Skoleprogrammene ble i 2004 samlet i den nasjonale satsingen «Psykisk helse i skolen» www.phis.no. I 2008 var det over 120 000 elever som har gjennomført minst et kurs. Evalueringer av programmene viser at elevene får mer kunnskap om psykisk helse og hjelpeapparatet. Fordomsfulle holdninger reduseres som resultat av deltakelse.

Det har vært flere større satsinger i Opptrappingsplanperioden i regi av frivillige organisasjoner. Bl.a. har Rådet for psykisk helse i planperioden drevet et femårig prosjekt, Kvalitetsutvikling i psykisk helsearbeid, KUP, med fokus på holdninger og kommunikasjon mellom brukere og tjenesteapparatet. Temaer som har vært belyst har vært brukermedvirkning, sammenheng i tjenestene og behovet for tjenester nært der mennesker bor. I prosjektperioden ble det bl.a. gitt noe økonomisk støtte og faglig bistand til ulike kvalitetsforbedringsprosjekter lokalt og det ble arrangert møteplasser mellom brukere, pårørende og fagfeltet flere steder i landet. Hensikten var å styrke dialogen og og for å løse lokale utfordringer ut fra et brukerperspektiv. Det ble utarbeidet flere rapporter i prosjektperioden basert på erfaringer fra prosjektarbeidet.

Mental Helse har stimulert til lokale markeringer av Verdensdagen for psykisk helse 10.oktober og årlig har det vært over 1000 markeringer over hele landet. Om lag halvparten av befolkningen legger merke til Verdensdagen.

I 2003 ble det utformet en mediestrategi for å forsterke utviklingen av tjenestetilbudet og stimulere mediene til å skrive flere saker om psykisk helse. Medieanalysene viser i hovedsak at det totale mediebildet (av alle aviser i Norge) er preget av historier om åpenhet, at enkeltpersoner får hjelp og faktasaker om hva psykiske problemer er. Det har vært et økende innslag av saker om etablering av nye kommunale tiltak som kan relateres til informasjonssatsinger.

I 2004 ble det avdekket et behov for mer informasjon rettet mot tjenestene. Målet med informasjonstiltakene var å øke kunnskapen om Opptrappingsplanens mål, tiltak, virkemidler og resultater. Sentrale tiltak var og er nyhetsbrevet/magasinet Psykisk, nettartikler på www.helsedir.no/psykisk for tjenesten, konferanser og medietiltak i alle fylker. Tiltakene er fulgt med ulike evalueringer. Undersøkelsene viser at kjernemålgruppen med psykisk helsearbeidere i kommunene nås i all hovedsak med informasjon om sentrale veiledere. Det er gjennomført leserundersøkelser i 2006 og 2009 av bladet Psykisk. Over 60 pst. av målgruppen leser bladet og 88 pst. er fornøyd med det.

For å øke kunnskapen i flere målgrupper i befolkningen ble kampanjen «Et åpent sinn» utarbeidet i 2007. Kampanjen har hatt ungdom som målgruppe i 2007 og 2009 og voksne i 2008. Høsten 2009 planlegges en ny kampanje mot voksne. Virkemidlene som er brukt er film, annonser, brosjyrer, nett, medietiltak, konferanser og lokale arrangementer.

For å øke kunnskapen om psykisk helse og hjelpetilbudet hos minoritetsspråklige, er det utarbeidet og oversatt informasjonsmateriell om psykisk helse og hjelpetilbudet på de 17 mest brukte minoritetsspråkene. Informasjonspakkene ble gjort gratis tilgjengelig for tjenesten og i 2008.

For å virke må kampanjer ha nær tilknytning til utviklingen av de strukturelle tjenestetilbudene i Opptrappingsplanens regi.

Evalueringene av kampanjene viser at kunnskapen hos ungdom øker og at de fleste opplever å ha fått nyttig informasjon gjennom kampanjen.

Resultater

Norsk institutt for by og regionforskning har på oppdrag fra Norges Forskningsråd undersøkt kunnskap og holdninger i befolkningen i perioden og funnet at færre mener det er flaut å ha psykiske problemer og det er en mindre tendens til negative holdninger i befolkningen i 2007 enn i 2002. Halvparten av befolkningen mener de ikke har tilstrekkelig kunnskap om psykisk helse. Folk flest legger i liten grad for dagen stigmatiserende holdninger. Det er en mindre tendens til stigmatiserende holdninger til psykisk sykdom og psykisk syke i 2007 enn i 2002. Det er færre som mener at man bør løse problemene selv hvis man får psykiske problemer. Betydelig færre synes personer med psykiske problemer er en belastning å være sammen med. Det er et lite mindretall som mener at det ikke er håp om å bli frisk av psykisk sykdom.

Det er et klart flertall som mener at psykiske problemer på sikt kan gi livet styrke. Folk ser mer optimistisk på mulighetene til å komme seg etter psykisk sykdom nå enn i 2002.

Rapporten viser at folk er svært engasjerte i den psykiske helsen til folk som står nær – seks av 10 vil engasjere seg i venners og families psykiske problemer. Kvinner, folk som jobber i helse- og velferdssektoren og de som kjenner noen som har vært syk har størst engasjement. Alle disse gruppene er blitt klart mer engasjert i perioden fra 2002 til 2007. De aller fleste sier de vil være åpne om psykiske problemer – det samme som i 2002. Nesten alle ville være åpne overfor familien, 3 av 4 overfor venner, halvparten overfor kollegaer.

Rapporten viser at det er en markant endring i hvor folk vil søke etter informasjon om psykisk helse: flere vil søke på internett etter slik informasjon. Færre vil søke informasjon hos legen i 2007, men fremdeles er det 60 prosent som oppgir legen som en viktig informasjonskilde.

Rapporten viser at det er stor oppslutning om økt offentlig satsing på tilbud til mennesker med psykiske problemer. Et stort flertall er uenig i påstandene om at det brukes tilstrekkelig ressurser på barn og ungdom. Det er flere negative holdninger blant dem som jobber innen håndverk, transport og produksjon. Det er også ganske markante forskjeller mellom kvinner og menn – kvinner er bedre informert, mer engasjert, mer åpne og også mer forståelsesfulle og realistiske i sine holdninger.

Ufordringer

Økt kunnskap og åpenhet er en nødvendig del av arbeidet for å forebygge psykiske problemer. Studier viser at det er nødvendig med et kontinuerlig fokus for å opprettholde kunnskap og forhindre negative holdninger knyttet til mennesker med psykiske lidelser. For å styrke det forebyggende og helsefremmende arbeidet er det nødvendige med fortsatt kampanjevirksomhet mot større målgrupper. Økt kunnskap kan forebygge og gi hjelp til selvhjelp, samtidig som det er nødvendig å gi folk kunnskap om når de bør søke hjelp og hvor de bør søke hjelp. I 2008 ble det i samarbeid mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet utformet en kommunikasjonsstrategi som skal støtte opp under tiltakene i Strategiplanen for arbeid og psykisk helse som går frem til 2012. Rådet for psykisk helse fortsetter med å arrangere Gjestebud for å øke kunnskapen om psykisk helse blant ledere.

Det legges opp til å bruke kommunikasjonstiltak for å forsterke innsatsen i forebygging av angst og depresjon. Arbeidet med å øke åpenheten i samfunnet via markering av Verdensdagen for psykisk helse er viktig for å ivareta markeringer i lokalmiljøet. Ulike kommunikasjonstiltak som nett, nyhetsbrev, mediearbeid, konferanser, informasjonsmateriell etc. er viktig for å understøtte og styrke utviklingen i tjenestene.

8.10 Økt hjelp til grupper med særlige behov

I planperioden ble det åpnet for utvidelse av kapasitet i private institusjoner med tilbud til pasientgrupper særskilte behov. Grupper som ble nevnt her var innvandrere, flyktninger og asylsøkere, personer med psykiske lidelser og personer med samisk bakgrunn, døve og døvblinde, psykisk utviklingshemmede, rusmiddelmisbrukere, sedelighetsdømte, og mennesker med psykiske lidelser som ble vurdert som særlig vanskelige og farlige. Det skulle etableres et kompetansesenter for voksne og for barn og unge med samisk bakgrunn. Det skulle bygges tre kompetansesentre ved regionale sikkerhetsavdelinger med alvorlige sinnslidelser skulle, samt etableres 160 nye plasser til personer som ble idømt psykiatrisk behandling.

Døve med psykiske lidelser

Tilbudet til døve og døvblinde med psykiske lidelser er styrket. Det er etablert en landsdekkende funksjon for barn, unge og voksne ved Gaustad sykehus, Helse Sør-Øst.

Dette senteret skal være et kompetansesenter, ha regionalt klinisk tilbud til Helse Sør-Øst og klinisk landsfunksjon.

Psykisk utviklingshemmede med psykiske lidelser

Målet var å vurdere behovet for å bygge opp tjenestetilbud og kompetanse innen psykisk helsevern for psykisk utviklingshemmede med alvorlige adferdsavvik eller psykiske lidelser. Målet var videre å utrede et eventuelt behov for mer varige interkommunale eller fylkeskommunale botilbud til psykisk utviklingshemmede med så store adferdsavvik at særlig mindre kommuner har problemer med å etablere tilfredsstillende tjenester for denne gruppen- med utprøving og forsøksvirksomhet.

Det har vært gitt støtte til flere kompetansehevende tiltak, modellutprøving og utvikling- og forskningsprosjekt på dette området. Nasjonalt fagnettverk for utviklingshemming og psykiske lidelser er etablert v/ NAKU (Nasjonalt kompetansemiljø om utviklingshemning)

Det er svært varierende hvordan denne gruppen ivaretas i landet, og det er fortsatt lite kompetanse blant ansatte innen psykisk helsevern for å ivareta denne gruppen. Der det er etablert sentraliserte spesialenheter med særlig kompetanse på området, gis det et godt tilbud til de med alvorlig utviklingshemning. DPS gir tilbud til de med lett utviklingshemning, mens de med moderat utviklingshemning fortsatt faller mellom mange stoler. De sentraliserte spesialenhetene har bare kapasitet til de med alvorlig utviklingshemning, samt at det i deler av landet (Helse Vest) ikke er etablert slik enhet.

Det er behov for kompetanseheving innen psykisk helsevern, habiliteringstjenesten og i kommunen om psykisk utviklingshemning og psykiske lidelser. I tillegg må det utvikles samhandlingskompetanse mellom disse tjenestene, oppgaven må løses i fellesskap. Det er behov for å etablere flere spesialiserte enheter der det mangler. Denne gruppen vil også profitere på mer ambulante tjenester.

Tilbud til personer med psykiske lidelser i den samiske befolkningen

Det er etablert kompetansesentre i Karasjok og Lakselv i psykisk helsevern for den samiske befolkningen, ett for voksne og ett for barn og unge.

Rusmiddelavhengige med alvorlige psykiske lidelser

Målet var at tjenestene må være organisert slik at de på en best mulig måte er tilpasset de sammensatte hjelpebehovene som mange av disse pasientene har. Ansvaret for tjenestene skal følge normal ansvarsfordeling mellom helse- og sosialtjenestene.

Flere sykehus har egne avdelinger for pasienter med en psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet. De distriktspsykiatriske sentrene (DPS) skal ha kompetanse til å diagnostisere, behandle og følge opp denne gruppen. I tilknytning til mange DPSer er det etablert egne rusavdelinger. Det er opprettet oppsøkende team som spesielt følger opp personer med rus- og psykiske lidelser. Det i tillegg er opprettet flere typer botilbud som er tilpasset gruppens behov for oppfølging.

Det mangler fortsatt kunnskap innen psykisk helsevern om rusmiddelavhengighet og innen tverrfaglig rusbehandling om psykiske lidelser. Individuell plan er ikke utarbeidet for alle som kunne ha stor nytte av koordinerte tjenester. Retningslinjer for utredning og behandling av personer med rus- og psykiske lidelser vil bli ferdig i 2010.

Behandlingstilbud til sedelighetsdømte

Målet i St.prp. nr. 63 (1997–1998) var utvide behandlingstilbudet til sedelighetsdømte og prøve ut frivillig hormonbehandling.

Det er tilbud om kognitive behandlingsprogrammer for sedelighetsdømte som er innsatt i fengsel både i Oslo (Ila), Bergen og Trondheim. Ved Ila er det i tillegg tilbud om psykologisk behandling av Institutt for klinisk sexologi (IKST). I Trondheim er det etablert et frivillig behandlingstilbud med bruk av hormoner i tillegg til psykologisk behandling. Det er gitt statlige midler til noen prosjekter for å følge opp personer etter løslatelse for slik å forebygge nye overgrep. Betanien BUP i Bergen har utviklet tilbud om kartlegging av seksuelle overgrep begått av barn under 18 år, samt en behandlingsmodell. Sluttrapport innsendt vår 2009. Videreføring av tilbudet må vurderes.

8.11 Vold og traumer

Mål

Målet for arbeidet er å øke kunnskapsgrunnlaget og styrke kompetansen for å bedre tjenestene til mennesker som har vært utsatt for vold og overgrep i nære relasjoner, redusere antall selvmord, og bedre omsorg for etterlatte etter selvmord.

Det har i planperioden vært lagt vekt på at relevante departementer samarbeider om å utvikle kompetansestrukturer og samarbeidsarenaer.

Kompetanseoppbygging på vold-/traumafeltet

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) ble etablert i 2004. Senterets formål er å styrke kunnskap og kompetanse om vold og traumatisk stress med oppgaver innen forsknings- og utviklingsarbeid; utdanning og formidling; veiledning og rådgivning. NKVTS ble allerede i januar 2007 evaluert for å bidra til ønsket utvikling av senteret som dekker de samarbeidende sektorene.

I perioden 2006-2008 er det etablert frem regionale sentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS). Sentrene skal bidra til kompetanseheving i tjenesteapparatet gjennom undervisning, konsultasjon og nettverksarbeid på tvers av sektorer, etater og forvaltningsnivåer. Alle fem regionssentre har fagteam som dekker områdene vold og seksuelle overgrep, selvmordsforebygging og flyktninghelse og migrasjon. Fire av sentrene er forankret i den regionale helseforetaket mens det femte, RVTS Sør, er forankret i Barne- ungdoms- og familie-etat.

Særskilte tiltak og målgrupper

Psykososialt arbeid for flyktninger og asylsøkere

Det er i 2003 etablert en nasjonal kompetanseenhet for minoritetshelse (NAKMI) ved Ullevål Universitetssykehus HF. Enheten består av fagmiljøer og fagpersoner, kliniske så vel som vitenskapelige, som har kompetanse på området innvandreres somatiske og psykiske helse. NAKMI skal drive kunnskapsformidling, forsknings- og utviklingsarbeid og informasjonsutveksling nasjonalt og internasjonalt om somatisk og psykisk helse og omsorg for mennesker med minoritetsbakgrunn. Målet for arbeidet er likeverdige helsetjenester for hele befolkningen.

Det har gjennom flere år blitt tildelt tilskuddsmidler til UngKul-prosjektet (undersøkelse av psykisk helse hos enslige mindreårige asylsøkere ved Folkehelseinstituttet) i samarbeid med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (BUFdir) og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI).

Alle fem regionssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) har team som har spesialisert seg på flyktninghelse og tvungen migrasjon. Teamene utgjør en viktig ressurs i opplæring, veiledning og konsultasjon til helsepersonell/helsetjeneste, oppbygging av kompetansenettverk og tverrfaglig samarbeid i de fem regionene, og følger opp det økte kompetansebehovet i helsetjenesten.

Folkehelseinstituttet har siden 2006 arbeidet med forskningsprosjekt som fokuserer på psykisk helse hos enslige mindreårige flyktninger (UngKul). Prosjektet skal sluttføres i 2010.

Det ble i 2003 utgitt en veileder for tjenestetilbud til asylsøkere og flyktninger (IS-1022) som tydeliggjør ansvarsfordelingen mellom og innhold i de ulike tjenestene.

I 2008 utga Brøset Regionalt kompetansesenter for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri på oppdrag fra Helsedirektoratet en utredning med særlig fokus på mulighetene til å etablere et system for å identifisere og gi et tilbud til de personer som tilhør gruppen potensielt voldelige mottaksbeboere. Rapporten «Vold, trusler og ustabil atferd i norske asylmottak» er en kartleggingsstudie om forekomst av voldelige hendelser i mottak med mål å vurdere hvorvidt ekstraordinære tiltak bør iverksettes. I tillegg beskriver den livs- og arbeidssituasjonen til ansatte og beboere i mottak og den kliniske utvidede helseundersøkelsen av asylsøkere med bekymringsmeldinger om voldelig, utagerende og/eller psykisk ustabil atferd. Som oppfølging av rapporten ble det i gang satt arbeid med for å utvikle et introduksjonskurs for ansatte i asylmottak (felles opplæringspakke for hele landet).

Overgrepsmottak

Med utgangspunkt i St.prp. nr. 1 (2004-2005) og St.prp. nr. 1 (2005-2006) er det etablert døgnåpne overgrepsmottak i alle fylker for å styrke tilbudet til voksne offer for seksuelle overgrep. Kommunen har ansvar for etablering og drift. Mottakene er organisert ulikt i fylkene, men er vanligvis knyttet til interkommunal legevakt, eventuelt samlokalisert med sykehus. Ett av tiltakene i handlingsplanen «Vold i nære relasjoner» (2008-2011) er styrking av overgrepsmottakene. Det er gitt etablerings- og stimuleringsmidler på over 20 mill. kroner fra 2005. Oppfølging av de etablerte mottakene skjer gjennom kompetanseheving. I følge Handlingsplanen «Vold i nære relasjoner» (2008-2011) skal det i perioden gjennomføres en evaluering av mottakene

FN-/NATO-veteraner

I samarbeid mellom Forsvarets sanitet og regions sentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging er det i gang satt arbeid for å utvikle veiledende materiell for helsetjenesten for bedre ivaretakelse av FN-/NATO-personell etter internasjonale operasjoner.

RVTSene har i 2009-årets oppdragsbrev fått et nytt oppdrag om utarbeidelse av opplæringspakke for leger og psykologer.

Psykososialt arbeid ved kriser og katastrofer

Det er i gang satt arbeid for å utarbeide veileder om psykososiale tjenester ved ulykker og katastrofer. Helsedirektoratet har samarbeidsavtale om materiell- og støttegruppeberedskap med Norges Røde Kors. Tilskudd gis årlig til støttegruppeberedskap og konferanse for Nasjonal støttegruppe.

Selvmordsforebyggende arbeid

Nasjonalt senter for selvmordsforskning og -forebygging (SSFF) er tilknyttet Institutt for psykiatri på Det medisinske fakultet ved Universitetet i Oslo. Formålet med SSFF er å utvikle, vedlikeholde og spre kunnskap for å redusere antall selvmord og selvmordsforsøk i Norge, og bidra til bedre livskvalitet og omsorg for alle som blir berørt av selvmordsatferd. SSFF samarbeider med NKVTS, RVTSene og Folkehelseinstituttet om fellesområder.

Det ble i 2007 utarbeidet satsningsområder og tiltak innen selvmordsforebygging. Som et av tiltakene ble det i 2008 utgitt nasjonale retningslinjer for forebygging av selvmord i psykisk helsevern. Det er i gang satt arbeid for å lage informasjonsmateriell for de kommunale helsetjenestene for forebygging av selvmord. VIVAT er et nasjonalt undervisningsprogram som sprer kunnskap om førstehjelp ved selvmordskriser til ulike faggrupper og frivillige gjennom bruk av standardiserte kurs.

Landsorganisasjonen for etterlatte ved selvmord (LEVE) gjennomfører årlige konferanser. Det er i gang satt arbeid for å lage en veileder for ivaretakelse av etterlatte.

8.12 Finansiering av Opptrappingsplanen. Resultatoppfølging

For nærmer omtale av innretningen av de økonomiske virkemidlene vises til kap. 8.5 Kommunale tiltak og 8.6 Spesialisthelsetjenesten.

Årlig opptrapping

Figuren nedenfor viser årlig opptrapping i øremerkede tilskudd til kommunene, spesialisthelsetjenesten og generelle statlige tiltak samlet i opptrappingsperioden 1999-2008. I tillegg kommer det bevilgninger fra de enkelte kommunene og fra de regionale helseforetakene. Økningen i ekstra midler i forbindelse med Opptappingsplanen var særlig høy i siste del av planperioden.

Figur 8.1 Årlig opptrapping, øremerkede driftstilskudd, mill. kroner,
1999-2008

Figur 8.1 Årlig opptrapping, øremerkede driftstilskudd, mill. kroner, 1999-2008

Kilde:  Helsedirektoratets nettsted, http://www.helsedirektoratet.no/psykisk/opptrapingsplanen/

Økonomiske rammer – bevilgninger for perioden 1999–2008

Opptrappingsplanen for psykisk helse er fulgt opp gjennom bevilgninger i de årlige statsbudsjetter. I 2008 ble de økonomiske målene i Opptrappingsplanen for psykisk helse oppfylt i henhold til St.prp. nr. 63 (1997–1998) og de endringer som er foretatt gjennom de årlige budsjettbehandlinger.

Stortinget har gjennom de årlige budsjettbevilgninger sluttet seg til enkelte budsjettmessige omprioriteringer mellom hovedtiltakene i planen. Tabell 8.3 gir oversikt over de samlede driftsutgifter fordelt mellom tiltakene. Oversikten viser de opprinnelige måltall (i 1998-kroner og i 2008- kroner) i St.prp. nr. 63 (1997–1998), og status mellom tiltakene ved fullføring av planen i 2008.

Tabell 8.3 Økte utgifter til drift bevilget til gjennomføring av Opptrappingsplanen for psykisk helse – mål og resultat i forhold St.prp. nr. 63 (1997–1998) (mill. kroner).

Tiltak

Mål ift. 1998-priser

Mål ift. 2008-priser

Resultat 2008

Brukerrettede tiltak

25

37

101

Kommunale tjenester

2 100

2 757

2 823

Spesialisthelsetjenester

2 100

2 769

2 557

Statlige sysselsettingstiltak

186

276

257

Utdanning/rekruttering, forskning

161

238

221

Arbeid med vold og traumatisk stress

0

0

105

Spesielle driftsutgifter

4

6

27

Sum

4 575

6 083

6 090

Ved behandling av St.prp. nr. 1 (2006–2007) vedtok Stortinget en omfordeling av støtte til drift mellom kommuner og spesialisthelsetjenesten. Med bakgrunn i nedbyggingen av psykiatriske sykehjemsplasser på slutten av 1990-tallet og som samlet var mer omfattende enn forutsatt i St.prp. nr. 63 (1997–1998), er kommunene tildelt en større andel av driftsbevilgningene enn forutsatt opprinnelig. Denne omdisponeringen har ikke vært basert på nærmere beregninger av konsekvensene av nedleggingen av de psykiatriske sykehjemsplasser utover måltallene i Opptrappingsplanen.

Videre har det i løpet av opptrappingsperioden framkommet behov for å styrke arbeidet med kompetanse om vold og traumatisk stress, noe som ikke var høyt prioritert i St.prp. nr. 63 (1997–1998). Det er også bevilget mer midler til støtte av brukerorganisasjoner enn forutsatt. Disse omprioriteringene forklarer de endringene som er foretatt i forhold til de opprinnelige tiltakene i planen. Disse omprioriteringene har framgått av de årlige budsjettproposisjonene. Omprioriteringene har vært foretatt innenfor Opptrappingsplanens totalramme for støtte til drift bl.a. i kommuner og spesialisthelsetjenesten.

Når oppnåelsen av de økonomiske måltallene i St.prp. nr. 63 (1997–1998) skal vurderes, må nødvendig hensyn tas til disse omprioriteringene. Tabellen over viser at summen på 4 575 mill. kroner (1998-kroner) som staten i den økonomiske forpliktende opptrappingsplanen skulle bevilge utover 1998-nivået er oppnådd.

Når det gjelder måltall på enkeltområdene i tabellen, anses bevilgningsnivået for 2008 som måltall og måloppnåelse for det enkelte område i lys av foregående års budsjettdokumenter og -behandling.

Investeringer

Bevilgninger til investeringer er fullført i en tidligere fase av planen og kommer i tillegg til oversikten i tabellen. Investeringsvolumet i boliger målt i antall tilsagn viser at det er gitt tilsagn til om lag 3400 flere omsorgsboliger i kommunene. Dette tilsvarer 100 pst. av måltallet i St.prp. nr. 63 (1997–1998).

I spesialisthelsetjenesten forventes det ved utgangen av 2008 å være investert for 5,6 mrd. kroner (2008-priser) som også tilsvarer måltallet i opptrappingsplanen.

Indikatorer og nøkkeltall

Opptrappingsplanen for psykisk helse har omfattet om lag 50 målsettinger knyttet til bl.a. kapasitet og aktivitet i form av kvantitative måltall (antall årsverk, døgnplasser mv.). Måltallene har sagt mindre om kvalitet og innhold ved tjenester samt effekt for brukerne. Dette var noe av bakgrunnen for at Helsedirektoratet i 2005 fikk i oppdrag å opprette et sett med nøkkeltall og indikatorer for psykisk helse. I arbeidet med utvikling av indikator og nøkkeltall har brukerorganisasjoner, fagorganisasjoner, kommuner, regionale helseforetak og forskningsmiljøer vært viktige aktører. Viktige størrelser er lokale brukerundersøkelser, samt ventetider og fristbrudd. De overordnede prinsippene for Opptrappingsplanen og den nasjonale strategien for kvalitetsforbedring i helse- og sosialtjenesten er lagt til grunn for arbeidet.

Helsedirektoratets arbeid har resultert i opprettelsen av om lag 50 indikatorer og nøkkeltall som samlet sett gir informasjon om helsestatus, risiko- og påvirkningsfaktorer, forbyggende tjenester, virkningsfulle og trygge tjenester, brukerinvolvering, samordning og kontinuitet, ressursutnyttelse, tilgjengelige tjenester og rettferdig fordeling. I tillegg til å øke fokuset på kvalitet og innhold i tjenestene brukes indikatorene og nøkkeltallene til å følge med på utviklingen i de tjenestene som har blitt styrket og oppbygd gjennom Opptrappingsplanen. Indikatorsystemet er ikke et statisk verktøy, f.eks. arbeides det fortløpende med indikatorer knyttet til behandlingseffekt, og tilrettelegging for at flere indikatorer skal kunne benyttes til lokalt kvalitetsforbedringsarbeid.

8.13 Evaluering av Opptrappingsplanen for psykisk helse (2001–2009). Sammendrag av evalueringsrapporten fra Norges forskningsråd

Som et ledd i iverksettingen av Opptrappingsplanen fikk Norges forskningsråd i oppdrag av det daværende Sosial- og helsedepartementet å stå for gjennomføringen av en forskningsbasert evaluering av planen. Rapporten oppsummerer følgende hovedfunn:

«Opptrappingsplanens kvantitative mål langt på vei nådd.

  • I hovedsak har man nådd de kvantitative målene når det gjelder styrking av infrastrukturen for det psykiske helsearbeidet i kommunene. I første rekke har antall helsetjenesteårsverk i kommunene økt betydelig, med 4376 nye årsverk ved utgangen av 2007. Det samme gjelder et desentralisert botilbud til mennesker med psykiske lidelser, med nær 3000 nye boliger.

  • Når det gjelder spesialisthelsetjenesten for voksne, er døgnkapasiteten økt på distriktspsykiatriske sentre (DPS). Den polikliniske aktiviteten har også økt i betydelig grad. Dette har bidratt til å bedre tilgjengeligheten til tjenestene.

  • Når det gjelder barn og unge, har det vært en markant bemanningsøkning ved barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP), slik at dekningsgraden har økt vesentlig og er nær måltallet på fem prosent på landsbasis.

  • Samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten (DPS og BUP) og psykisk helsearbeid i kommunene er styrket, men her er det et betydelig forbedringspotensial. Grad av samarbeid mellom første- og andrelinjetjenesten varierer sterkt mellom kommunene. Det gjør også samarbeid om psykisk helsearbeid kommunene imellom. En undersøkelse fra 2008 viser at rundt halvparten av kommunene ikke hadde noen form for tjenestesamarbeid, og at rundt en tredjedel heller ikke hadde faglig samarbeid på tvers avkommunegrensene.

  • Utdanningskapasiteten har økt vesentlig i høgskolesektoren, og rekrutteringsgrunnlaget til stillinger i de psykiske helsetjenestene er dermed klart styrket. Evalueringen viser at de kvantitative mål om personellvekst er nådd både i psykisk helsevern (spesialisthelsetjenesten) og i psykisk helsearbeid (kommunene).

  • I planperioden har brukermedvirkning fått en langt mer sentral plass. Det gjenstår imidlertid fortsatt store utfordringer på dette området.

  • Når det gjelder tvang er hovedfunnet i evalueringen at kvaliteten på data om tvangsinnleggelser og bruk av tvangsmidler er gjennomgående dårlig. Anslagene for omfang av og endring i bruk av tvang på disse to viktige områdene er derfor svært usikre.

Ett av de viktigste virkemidlene i Opptrappingsplanen, øremerking av midler til utbyggingen av de psykiske helsetjenestene, har vært en suksess som klart har bidratt til å nå målene. De statlige øremerkede midlene til kommunene har utløst egne kommunale midler til det psykiske helsearbeidet. Det er en uttalt bekymring i kommunene for at bortfallet av de øremerkede midlene vil føre til et dårligere kommunalt tjenestetilbud til mennesker med psykiske lidelser.

Fortsatt hull i tilbudet – behov for ytterligere innsats

Det er behov for fortsatt styrking av DPS og BUP slik at de kan ivareta den sentrale funksjonen som de er tiltenkt i spesialisthelsetjenesten. Selv om samhandlingen er styrket, viser evalueringen at det er et betydelig stykke å gå for å innfri intensjonene om «god samhandling og flyt i behandlingskjeden». Døgnplassantallet ved sykehusene ligger under det mål som ble satt i Opptrappingsplanen. Nedbyggingen av psykiatriske sykehjemsplasser har gått vesentlig raskere enn forutsatt. På den annen side har antall kommunale boenheter økt betydelig, slik at totalbildet er vanskelig å vurdere. Et sentralt problem er at vi vet lite om innholdet i de tjenestetilbudene som gis, og følgelig lite om kvaliteten i disse tilbudene. Det samme gjelder utdanning og kompetanse: Selv om man har lykkes i en kvantitativ utbygging av relevante utdanningsløp, vet vi lite om i hvilken grad de ulike utdanningsprogrammene virkelig sikrer nødvendig faglig kompetanse. Opptrappingsplanen er i hovedsak en strukturreform med svakt fokus på innhold og kvalitet. Det bør derfor satses på videreutvikling av meningsfulle kvalitetsindikatorer og bruk av rutinedata for kvalitetssikring av klinisk virksomhet. Det er særlig viktig at det tas et krafttak for å skaffe pålitelige, landsdekkende data for bruk av tvang i psykisk helsevern. Noen store pasientgrupper har i dag et mangelfullt behandlingstilbud. Dette gjelder særlig eldre. Vi har også mangelfull kunnskap om behandlingstilbudet til pasienter med lettere psykiske lidelser.»

8.14 Oppsummering

En tiårig satsing på psykisk helse er nå fullført i henhold til St.prp. nr. 63 (1997-1998) Om Opptrappingsplan for psykisk helse. Evalueringsrapporten fra Norges forskningsråd viser at opptrappingsplanens kvantitative mål langt på vei er nådd. Samtidig viser evalueringsrapporten at det gjenstår noen utfordringer når det gjelder innhold og kvalitet i tjenesten. Dette legger et grunnlag for det videre arbeidet med fortsatt styrking og utvikling av innholdet og kvaliteten i det psykiske helsearbeidet ut fra de kvalitative målene.

I resultatvurderingen i budsjettproposisjonen for 2008 ble det pekt på at i henhold til offisiell statistikk, evalueringsrapporter, tilbakemeldinger fra brukerorganisasjonene og vurderinger fra Sosial og helsedirektoratet er det oppnådd:

  • økt fokus på psykisk helse i kommunene og i spesialisthelsetjenesten

  • økt vekt på bruker- og pårørendeperspektivet

  • etablering av boliger og støttetiltak i kommunene

  • større åpenhet og økte kunnskaper om psykiske lidelser

  • vesentlig flere personer med psykiske lidelser får arbeidsstøttende tiltak

  • etablering av en rekke kompetansehevende tiltak

Målene i Opptrappingsplanen forutsetter endring og omstilling i holdninger, arbeidsmetode og kompetanseinnhold. Disse oppfølgingspunktene ble oppsummert slik i budsjettproposisjonen for 2003:

  • Mestringsperspektivet, med økt vekt på brukernes egne ressurser og mindre sykdomsfokusering

  • Styrking av brukerperspektivet, både i møtet mellom behandler og pasient/bruker og i plan- og utviklingsarbeid.

  • Holdningsendring med økt vekt på et samfunns- og forebyggingsperspektiv.

  • Utdanningene må vektlegge den nye deltagende brukerrollen, brukermedvirkning, brukerens og pårørendes kompetanse som likeverdig med eksperten og endring av hjelperollen.

  • Utvikling av forpliktende og nært samarbeid mellom kommunale tjenester og spesialisttjenester. Individuell plan til alle som har behov for det.

Det er vanskelig å etablere sikker kunnskap om graden av oppnåelse på de enkelte punktene. I tillegg vil det være betydelige lokale variasjoner. Samtidig er dette punkter som representerer utfordringer av mer varig karakter som tjenestene på alle nivåer kontinuerlig arbeid er for å møte i det videre arbeidet med utvikling av tjenestene.

De økonomiske forutsetningene

Den økonomiske delen av Opptrappingsplanen er fullført i henhold til forutsetningene i St.prp. nr. 63 (1997-1998). Planens økonomiske rammer innebar et driftsnivå i 2008 på 6,37 mrd. kroner (2009-kroner) høyere enn i 1998 og at det skulle investeres for 9,2 mrd. kroner (2009-kroner) i planperioden. Det var en forutsetning at midlene i Opptrappingsplanen skulle videreføres i de ordinære systemer etter planperioden.

Kommunene er styrket gjennom at øremerkede midler som tilsvarer en økning i de årlige driftsutgiftene på 2,823 mrd. kroner i 2008. Med utgangspunkt i målsettingen i Opptrappingsplanen på 2,757 mrd. kroner, er målet overoppfylt. Storparten av de øremerkede midlene til kommunene har gått til finansiering av personell i oppbygging og drift av tiltak for barn, unge og voksne. I 2004 ble målet nådd om at 20 prosent av midlene skulle gå til tiltak for barn og unge. De øremerkede midlene på om lag 3,5 mrd. kroner ble i 2009 lagt inn i kommunenes frie rammer.

Evalueringen viser at Opptrappingsplanen har bidratt til å gi psykisk helsearbeid i kommunene et løft. Dels har dette skjedd ved at kommunene er tilført statlige midler gjennom øremerkede tilskudd, dels ved at disse overføringene har utløst egenfinansiering i kommunene som til sammen har resultert i en utgiftsvekst i hele planperioden.

Psykisk helsevern (spesialisthelsetjenesten) har vært betydelig styrket i planperioden. Målet om en økning i driftskostnadene til psykisk helsevern på 2,1 mrd. i 1998-kroner ble nådd i 2006, og veksten i denne delen av spesialisthelsetjenesten har fortsatt i årene etter. Veksten i driftskostnader har vært størst for barn og unge. Opptrappingsplanen har medført en betydelig styrking og omstrukturering av psykisk helsevern for voksne, primært gjennom flere distriktspsykiatriske sentre (DPS). Det har vært en sterk vekst innenfor utviklingen i personellinnsats, oppholdsdøgn, utskrivinger og konsultasjoner.

Statlige stimuleringsmidler til brukerrettede tiltak, informasjon og kompetanseoppbygging videreføres.

Brukertiltak

Det er bevilget mer midler til støtte av brukerorganisasjoner enn opprinnelig forutsatt i St.prp. nr. 63 (1997–1998), jf. tabell 8.4. Det har videre vært en betydelig styrking av brukerrettede tiltak i planperioden. Evalueringsrapporter viser at det har vært en økning i samarbeidet med brukerorganisasjonene fra 2002 til 2008. Brukerundersøkelser viser imidlertid at brukerne fortsatt ikke får nok informasjon og at mange opplever at de har for liten innflytelse på egen behandling. Det er fortsatt en utfordring for både brukere og fagfolk å få inkludert brukerkunnskap inn i tjenesteutvikling, kvalitetsarbeid og kunnskapsbasert praksis.

Kommunikasjon og holdninger

I tråd med desentraliseringen og utbyggingen av tjenestene har det i opptrappingsplanperioden vært jobbet for økt aksept og endrede holdninger knyttet til mennesker med psykiske problemer. For å styrke folke evne til å mestre selv og for å få de som trenger det til å søke hjelp tidlig, har det vært satset på å øke kunnskapen om psykisk helse, psykiske lidelser, hjelpetilbud og rettigheter. Økt kunnskap og åpenhet er en nødvendig del av arbeidet for å forebygge psykiske problemer. Studier viser at det er nødvendig med et kontinuerlig fokus for å opprettholde kunnskap og forhindre negative holdninger knyttet til mennesker med psykiske lidelser.

Folkehelseperspektivet

Forebygging av psykiske helseplager ble beskrevet som en av de svakest utviklede sidene av opptrappingsplanen. I budsjettforslaget for 2004 ble det varslet en sterkere satsing på forebyggende og helsefremmende arbeid i resten av planperioden.

Det har vært en sterk satsing på forbyggende psykososialt arbeid for barn og unge, gjennom vekst i årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten og annet forebyggende arbeid, og kompetansehevende tiltak, blant annet tverrfaglig videreutdanning i psykisk helsearbeid og tverrfaglig videreutdanning i psykososialt arbeid med barn og unge. Det har i opptrappingsperioden også vært økt fokus på selvhjelpsarbeid, mestring og lavterskeltilbud i kommunene.

I arbeidet med å forebygge psykiske problemer og lidelser er det behov for en bred tilnærming med tverrsektoriell og systematisk innsats over tid. Det er en spesiell utfordring for det forebyggende arbeidet at viktige faktorer som påvirker befolkningens psykiske helse i hovedsakligger utenfor helsesektoren, og at mange sektorer har et stort ansvar. Barnehage, skole og arbeidsliv er særlig viktige arenaer.

Kommunale tiltak

De kvantitative målene i opptrappingsplanen er, eller er i ferd med å bli oppfylt. Det er fortsatt behov for å legge stor vekt på det kvalitative innholdet i tjenesten og gjøre tjenestene mer synlige og tydelige slik at både brukere, befolkningen og samarbeidspartnere lett kan finne fram til adekvat hjelp. Det kommunale tilbudet må tilpasses ulike grupper som barn og unge med psykiske lidelser, mennesker med psykososiale problemer og med de mest vanlig forekommende lidelsene, eldre med psykiske lidelser, mennesker med samtidig rusproblematikk og psykiske lidelser og brukere med langvarige og sammensatte behov.

Spesialisthelsetjenesten

Det psykiske helsevernet for voksne hadde en kraftig vekst i ressurser og aktivitet i opptrappingsplanperioden. I tråd med intensjonene i opptrappingsplanen, økte driftskostnadene til det psykiske helsevernet for barn og unge mer enn for voksne.

Det er bygd ut et desentralisert behandlingstilbud med 75 distriktspsykiatriske sentra (DPS) som samlet dekker alle landets kommuner, og det psykiske helsevernet har i tillegg vært preget av en omfattende omstrukturering i perioden som ennå ikke er fullført. Det er fortsatt for lite kunnskap om innholdet i tjenestetilbudet. For barn og unge har tilgjengeligheten til BUP økt i opptrappingsperioden. Dekningsgraden på landsbasis er svært nær måltallet på fem prosent. Det er imidlertid fortsatt store regionale forskjeller.

Grupper med særlige behov

I St.prp. nr. 63 (1997-1998) ble det satt fokus på behovet for økt hjelp til grupper med særskilte behov i tillegg til sin psykiske lidelse: innvandrere, flyktninger og asylsøkere, døve, psykisk utviklingshemmede, rusmiddelmisbrukere og sedelighetsdømte. Opptrappingsplanens satsing til disse gruppene har vært fulgt opp, blant annet ved kompetanseoppbygging på vold- og traumefeltet, etablering av overgrepsmottak i alle fylker og etablering av en nasjonal kompetanseenhet for minoritetshelse.

Det har vært bygget ut generelle tiltak og tjenester som også har kommet disse gruppene til gode. Det har videre vært bevilget midler til tiltak for å hjelpe barn av psykisk syke og rusmiddelavhengige foreldre, blant annet satses det på å styrke veiledning og kompetanseheving i tjenestene. En gruppe voksne pasienter med sammensatte og til dels omfattende tjenestebehov synes å falle utenfor tilbudene, og har ennå ikke fått et godt nok samlet tilbud. Mange av disse har rusproblematikk kombinert med psykiske problemer.

Arbeid og arbeidsrettede tiltak

Målet om tilbud i NAV til 4000 flere personer med psykiske lidelser er oppfylt. Mennesker med psykiske lidelser utgjør en stadig større andel av de som står helt eller delvis utenfor arbeidslivet. Gjennom Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse (2007-2012) videreføres og styrkes den arbeidsrettede innsatsen i Opptrappingsplanen. Strategien ses i sammenheng med blant annet avtalen om Inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen). Satsingen forutsetter et nært samarbeid mellom NAV og helsesiden på alle nivå. For å ivareta brukerbehov og samordning av bistand mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, tilgrensende tjenester og arbeidslivet er det i regi av nasjonal strategiplan tilsatt 42 veilednings- og oppfølgingsoser, hovedsakelig i de største byene. En foreløpig evaluering viser at både brukerne og NAV er svært fornøyd med dette tilbudet.

Forskningsrådets evaluering av opptrappingsplanen tydeliggjør behov for fortsatt og langsiktig satsing når det gjelder arbeid, meningsfylt aktivitet og utdanning. Tilbakemelding fra brukerorganisasjonene tilsier også fortsatt satsing på inkludering i arbeidslivet.

Personell, utdanning og forskning

Det har vært en storstilt satsing på utdanning og rekruttering av personell i Opptrappingsplanen. SAMDATA sektorrapport for psykisk helsevern (2/08) viser at det har skjedd en betydelig ressursøkning og kompetansebygging i psykisk helsevern i løpet av planperioden. Opptrappingsplanens mål for samlet årsverksvekst ble oppfylt i noe større grad enn opprinnelig planlagt (105 pst.) Omfanget av det samlede kommunale psykiske helsearbeidet ser ut til å være i størrelsesorden 12 700 årsverk ved utløpet av 2008. Rekrutteringen av psykologer til kommunene har gått langsommere enn forutsatt i opptrappingsplanen.

Det er imidlertid fortsatt store geografiske forskjeller i personelldekning i tjenestene for barn, unge og voksne. Tilgangen til kvalifisert personell, særlig psykiatere og psykologspesialister varierer. Opptrappingsplanen har lykkes i en kvantitativ utbygging av utdanningsløp, men det er for lite kunnskap om i hvilken grad de ulike utdanningsprogrammene sikrer nødvendig faglig kompetanse sett opp mot det overordnede målet i opptrappingsplanen: tilrettelegging for selvstendighet og mestring av eget liv.

Opptrappingsplanen la vekt på å styrke det faglige kunnskapsgrunnlaget og det ble satt av 40 mill. kroner til forskning i planperioden utover bevilgningsnivået i 1998. Forskningsinnsatsen i regi av forskningsprogrammer i Norges forskningsråd ble styrket og avdeling for psykisk helse ved Folkehelseinstituttet er videreutviklet og bygget ut. Norge har hatt en sterk økning i vitenskapelige publiseringer innenfor psykiatri/psykologi i løpet av perioden.

Det er fortsatt et stort behov for mer kunnskap om både årsaker til psykiske lidelser og effektive tiltak for å forebygge og behandle lidelsene.

Tjeneste- og samfunnsperspektiv

Ti år med en opptrappingsplan for psykisk helse har ført til en betydelig utvidelse av behandlingskapasiteten for mennesker med psykiske lidelser på alle nivåer. Det er imidlertid store variasjoner mellom kommunene og mellom DPS. Det er fortsatt utfordringer når det gjelder tilgjengelighet, oppfølging, kompetanse, kvalitet, samt samhandling mellom forvaltningsnivåer, sektorer og ulike tjenesteytere i samme sektor og nivå, jf. bærebjelkene i Nasjonal helseplan (2007–2010).

Styringssystemet i Opptrappingsplanen har i hovedsak prioritert strukturelle forhold. Det er en utfordring at kvalitetsdimensjoner ved tjenesten i liten grad er fanget opp i overvåkning og styring. Ved å følge med og styre med utgangspunkt i et sett indikatorer som fanger opp kvaliteten i tjenestene, vil også innholdet i tjenestene som ytes komme sterkere i fokus. Bruken av tvang i psykisk helsevern er generelt for høy.

Samarbeidsperspektiv

I løpet av opptrappingsplanperioden har det vært mye fokus på behovet for å utvikle helhetlige tjenestetilbud gjennom samarbeid mellom nivåene og innad i dem. Alle helseforetak er pålagt å utarbeide samarbeidsavtaler mellom DPS/BUP og kommunene, og de fleste DPS har nå på plass en samarbeidsavtale med kommunene i sitt opptaksområde. I en kartlegging av DPSene i Norge i 2008 oppgir både DPSene og kommunene at det er et utstrakt samarbeid på brukernivå. Den største utfordringen for samarbeidet ligger i forhold til gruppen med problematikk knyttet til rus og psykiske lidelser, og hvor også farlighetsvurderinger er inne i bildet. Det framgår av rapporter at manglende, mangelfull og lite smidig samhandling innen og mellom nivåene i sosial- og helsetjenestene kan få alvorlige konsekvenser for tjenestemottakerne.

For omtale av budsjettforslag vises til programområde 10.30,10.60 og 10.80.

9 Nasjonal strategi for habilitering og rehabilitering 2008–2011

9.1 Gjennomgang halvveis i strategiperioden

Mål for strategien

Rehabilitering og habilitering har ikke den posisjon og prestisje i helse- og omsorgstjenesten som de overordnede helse- og velferdspolitiske målene tilsier. Det overordnede målet for rehabiliteringsstrategien er å endre dette.

Vurdering av status for tiltak i strategien

Både spesialisthelsetjenesten og kommunene har ansvar for å sørge for forsvarlige habiliterings- og rehabiliteringstjenester innenfor ordinære bevilgninger og inntekter. Det har aldri tidligere vært brukt mer ressurser på habilitering og rehabilitering.

Det er et mål å unngå at rehabilitering får karakter av et særområde. Nyere forskning dokumenterer at umiddelbar oppstart av rehabilitering, tett integrert i den akuttmedisinske behandlingen, fører til bedre overlevelse og funksjon for enkelte pasientgrupper.

I tråd med dette er det i oppdragsdokumentet til de regionale helseforetakene presisert at det er et mål at rehabilitering er en integrert del av behandlingen i alle kliniske avdelinger. De regionale helseforetakene skal i årlig melding for 2009 rapportere for hvilke pasientgrupper det er etablert pasientforløp hvor dette er ivaretatt. De regionale helseforetakenes arbeid med standardisering av pasientforløp vil få en positiv betydning også for tilbudet innen habilitering og rehabilitering. De fleste helseforetakene har egne rehabiliteringstilbud, samt rehabilitering gjennom polikliniske tjenester og ambulante team.

De regionale helseforetakene har utarbeidet planer for utvikling av habiliterings-/rehabiliteringsområdet i tråd med den nasjonale strategien. De regionale helseforetakene Sør-Øst, Vest og Nord rapporterer om økt ressursbruk innen habilitering og rehabilitering. De har videre etablert og styrket tilbudet til pasienter med alvorlige hodeskader. Tilbudene er fortsatt under utvikling. I Helse Midt-Norge er ikke kravet om etablering og styrking av tilbudet til pasienter med alvorlige hodeskader fulgt opp, det fremgår heller ikke om habiliterings-/rehabiliteringsområdet er styrket i henhold til styringskravet (ref. protokoll fra foretaksmøtet 9. juni 2009).

Det har vært en vekst i antall opphold i private opptrenings- og rehabiliteringsinstitusjoner fra 2006 til 2008 på vel 18 pst. Bevilgningene som er øremerket til kjøp av tjenester fra private opptrenings- og rehabiliteringsinstitusjoner har økt fra 1 020 millioner kroner i 2006 til 1 139 millioner kroner i 2009. Det har også vært en rekke omstillingsprosjekter i de private institusjonene de siste årene. I tillegg er det inngått avtale om kjøp av tjenester fra de private opptrenings- og rehabiliteringsinstitusjonene gjennom ordningen «Raskere tilbake».

Det pågår også et mer langsiktig arbeid med sikte på en mer omfattende omlegging av finansieringsløsningen av rehabiliteringsområdet i spesialisthelsetjenesten. Dette arbeidet tar sikte på en mer detaljert og objektiv beskrivelse av helsehjelpen som ytes samt et bedre bilde på ressursbruken. For dette formålet er det utviklet to nye kodeverk. Et for å kunne registrere prosedyrer og et for å kunne registrere rehabiliteringsbehov/funksjonssvikt. Fra 2008 har Helsedirektoratet bedt sektoren om å registrere informasjon om rehabiliteringsprosedyrer og forbereder nå tilsvarende krav i forhold til funksjonsnivå fra 2009. Disse dataene vil være grunnlaget for en ny og bedre løsning for rehabilitering i ISF-ordningen.

Også kommunenes utgifter til habilitering og rehabilitering er vanskelig å tallfeste, da disse tjenestene som regel er en integrert del av det totale kommunale tjenestetilbudet.

Antallet plasser i kommunale institusjoner avsatt til rehabilitering har økt fra 734 i 2000 til 2003 i 2008. Både ressurser innenfor fysioterapi og ergoterapi i kommunene viser en positiv utvikling.

Ved utgangen av 2008 hadde 16 pst. av mottakerne av hjemmesykepleie eller praktisk bistand fått individuell plan. Andelen med individuell plan var høyest blant de med omfattende bistandsbehov (26 pst.). Denne utviklingen kan tolkes som at kommunene nå legger større vekt på å utvikle rehabiliteringstjenester.

Helhet og samhandling

Helsedirektoratet er fagsekretariat for nasjonal rammeavtale for samhandling på helse- og omsorgsområdet mellom KS og Helse- og omsorgsdepartementet.

De regionale helseforetakene skal i årlig melding for 2009 rapportere om tiltak som er gjennomført der kommune(r) og helseforetak har inngått forpliktende samarbeid om habilitering og rehabilitering.

Flere kommuner og fastleger benytter helsenett. Det er samtidig en økning av bruken av elektroniske innsending av sykmeldinger og legeerklæringer til NAV. Det gjenstår noe arbeid før rehabiliteringsaktørene tar i bruk koordinerte IKT-systemer.

Nasjonalt råd for kvalitet og prioritering i helsetjenesten har behandlet saken «Organisatoriske barrierer for innføring av individuell plan». Rådet støtter en videreført lovfestet rettighet for brukere med behov for individuell plan.

Helsedirektoratet har startet arbeidet med en samlet gjennomgang og oppfølging av rettsbestemmelsene på rehabiliteringsfeltet.

Etter fastsetting av forskrift om individuell plan i 2001, er det gjennomført en rekke tiltak for økt bruk; informasjon til helsepersonell og pasientorganisasjoner, opplæring av helsepersonell i regi av fylkesmennene, kommuner og helseforetak.

Rapporteringen viser at mindre enn 35 pst. av pasientene som var til behandling i barnehabiliteringstjenesten i 2008 hadde individuell plan. Dette stemmer også med tilbakemeldinger fra brukerorganisasjonene som gir uttrykk for at mange av tiltakene som er etablert for å styrke samhandlingen er viktige, men at individuell plan ikke er tatt i bruk i den utstrekning som var forutsatt. Helsedirektoratet arrangerte i 2008 seks regionale konferanser med tema individuell plan med til sammen 12 000 deltagere. Det foreligger en rapport fra konferansene der deltakerne gir sine innspill til hva som skal til for at det lages bedre og flere planer. Det er utarbeidet veileder, brosjyre og tipshefte.

Embetsoppdraget for 2008 ba fylkesmennene om å bidra med råd og veiledning til kommunene i etablering av koordinerende enheter og i arbeidet med individuelle plan. I 2009 skal de rapportere hvilket innhold og hvilken funksjon koordinerende enheter i kommunene har og om systemansvar for individuell plan i kommunene er klart definert.

De regionale helseforetakene har alle opprettet regional koordinerende enhet for habilitering og rehabilitering som har oversikt over regionens private og offentlige rehabiliteringstilbud og deres innhold, kapasitet/ventetider. Helse Sør-Øst, Helse Vest og Helse Nord har grønt nummer for informasjonstelefon om rehabilitering. De har informasjon om rehabiliteringstilbudene i regionen på sine nettsider. Helse Nord RHF planlegger informasjon om ventetider fra høsten 2009.

Det er utarbeidet en veileder om samarbeid med pårørende innen psykiske helsetjenester: «Pårørende – en ressurs». Veilederen retter seg mot helsetjenesten, men har overføringsverdi til ansatte i andre tjenester.

Demokrati og legitimitet

Nasjonal enhet for pasientsikkerhet skal ha mer fokus på rehabilitering også når det gjelder åpenhet om feil. Arbeidet Helsedirektoratet har igangsatt med å utarbeide kvalitetsindikatorer som fanger opp samhandling og helhetlige behandlingskjeder må fortsette. Det må arbeides mer med å etablere kontakter med organisasjoner som er bærere av minoritetsgruppers perspektiver innen alle nivåer av habiliterings- og rehabiliteringsfeltet.

Nærhet og trygghet

Nasjonalt råd for kvalitet og prioritering har vedtatt å behandle saken «Rehabilitering – Hvordan sikre lik tilgang på tjenester av god kvalitet?». Rådet er blant annet bedt om å drøfte hvordan rehabiliteringsstrategien og den nye samhandlingsreformen implementeres for å sikre at rehabiliteringsfeltet får det løftet som feltet behøver.

Som resultat av prosjektet «Riktigere prioritering i spesialisthelsetjenesten» foreligger flere prioriteringsveiledere som har relevans for habiliterings- og rehabiliteringsområdet, og flere er under utarbeidelse.

Nasjonale retningslinjer for forebygging, behandling og rehabilitering av slagrammede skal etter planen være ferdig til implementering høsten 2009.

Nasjonal enhet for pasientsikkerhet planlegger et prosjekt for å avdekke risikofaktorer for uønskede hendelser innenfor habiliterings- og rehabiliteringstjenestene.

Det foreligger informasjon om rehabilitering på de regionale helseforetakenes nettsider, men det gjenstår å utrede etablering av et nasjonalt nettsted for informasjon om rehabiliteringstilbud.

Rapporten «Privat i offentlig sektor» fra Helsedirektoratet om de private rehabiliteringsinstitusjonenes rolle og rammebetingelser vil følges opp i oppdragsdokumentene til de regionale helseforetakene for 2010.

Helsedirektoratet har utarbeidet en handlingsplan for habilitering av barn og unge som forutsettes fulgt opp i siste del av planperioden.

Sterkere brukerrolle

I Forum for oppfølging av den nasjonale strategien møtes politisk ledelse, brukerorganisasjoner, arbeidstakerorganisasjoner, departementer, direktorater mfl. Det ble avholdt tre møter i 2008 med temaene samhandling, habilitering av barn og unge og behov og kapasitet. I 2009 er det avholdt et møte om status og innspill til prioritering i siste del av strategiperioden, og det er planlagt et møte høsten 2009. Brukerorganisasjonene er bredt representert. Representanter fra FFO og SAFO deltar i planleggingen av møtene.

På møtene har det kommet nyttige innspill om utfordringer som gjenstår, bl.a.:

  • det er nødvendig med økonomisk prioritering for å gi prestisje og fokus til feltet

  • det er en utfordring at det er for liten felles forståelse av status og utfordringer

  • det er for få tilpassede tilbud til ungdom

  • det mangler statistisk grunnlag

  • forskningsprogram er ikke iverksatt

  • føringer i oppdragsdokumentet må følges tettere opp

  • rehabilitering har ikke vært tilstrekkelig prioritert

  • det er ulikt tilbud og kapasitet

  • mangel på samhandling

I spesialisthelsetjenesten er samarbeid med brukere på systemnivå ivaretatt gjennom brukerutvalg i de regionale helseforetakene og i alle helseforetakene. Kommunene og fylkeskommunene har eldreråd og råd eller annen representasjonsordning for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Alle helseforetak har opprettet lærings- og mestringssentere som er viktige arenaer for brukermedvirkning både på systemnivå og på individnivå.

Faglighet og kvalitet

Kunnskapssenteret har gjort en kunnskapsoppsummering av forskning om gode rehabiliteringsprosesser. De utarbeider videre en kunnskapsoppsummering om oppfølging av barn med cochlea-implantat. To aktuelle kartlegginger er gjennomført i regi av Helsedirektoratet; fastlegens rolle og praksis overfor private rehabiliteringsinstitusjoner og deres forhold til bl.a. koordinerende enheter i kommunene fra 2008; oversikt over koordinerende enheters rapportering om fritidstilbud til barn og unge med nedsatt funksjonsevne.

Helsedirektoratet har startet arbeid med utvikling av kvalitetsindikatorer og styringsvariabler for habiliterings- og rehabiliteringstjenester.

«Veileder for voksenhabilitering» er ferdigstilt.

Helsedirektoratet leder en arbeidsgruppe som følger opp avtalen om kvalitetsutvikling i helse- og omsorgstjenestene 2006-2010 mellom regjeringen og KS.

KOSTRA og IPLOS gjennomgås med tanke på bedre data og statistikk på rehabiliteringsfeltet. Helsedirektoratet følger opp arbeidet.

Vurdering av kvalitetsregistre for enkelte pasientgrupper under habilitering og rehabilitering, for eksempel for hjerneslag, gjenstår.

Norges Forskningsråd har på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet utarbeidet en kunnskapsstatus over forskning som er gjort på området habilitering og rehabilitering de siste fem årene. Gjennomgangen fra Forskningsrådet og rapporteringen fra de regionale helseforetakene viser at det skjer forskning innenfor ulike områder når det gjelder rehabiliteringsfeltet. Det er foreslått satt av midler for å styrke forskningen innen habilitering og rehabilitering i 2010.

Helsedirektoratet har påbegynt arbeidet med å etabler og drifte en interaktiv, nettbasert erfaringsbank for den lokale helse- og sosialforvaltning, personell, brukere og pårørende i helse- og omsorgstjenesten.

Helsedirektoratet har igangsatt arbeidet med å bidra til at ICF i fagmiljøene innen habilitering og tas i bruk rehabilitering.

Det gjenstår å gjennomføre de foreslåtte tiltakene om utdanning i strategien.

Arbeid og helse

«Raskere tilbake» har som formål å få sykmeldte raskere tilbake i arbeid slik at sykefraværet reduseres. Helse- og omsorgsdepartementet samarbeider med Arbeids- og inkluderingsdepartementet i oppfølgingen av prosjektet. Prosjektet bidrar til å stimulere og utvikle samhandlingen lokalt mellom helsetjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen.

Øvrige tiltak innen dette området følges opp i siste del av strategiperioden.

Fokusområder i 2010 og 2011

Gjennomgangen viser at mange av intensjonene og tiltakene i den nasjonale strategien er godt i gang halvveis i strategiperioden. De neste to årene brukes til å fullføre det som er påbegynt og å arbeide med tema som gjenstår.

Strategien peker på at rehabilitering har for svak posisjon i forskning. Det er foreslått satt av midler for å styrke forskningen innen habilitering og rehabilitering i 2010.

Det gjenstår mye arbeid før det er utviklet tilfredsstillende kvalitetsindikatorer og styringsvariabler for habiliterings- og rehabiliteringstjenester.

Fokus på bruk av individuell plan må fortsette også fra helsemyndighetenes side.

Tiltak på området demokrati og legitimitet må det arbeides videre med.

Det legges til grunn av de foreslåtte tiltakene om utdanninggjennomføres i siste del av perioden.

Det må etableres kontakter med organisasjoner som er bærere av minoritetsgruppers perspektiver innen alle nivåer av habiliterings- og rehabiliteringsfeltet.

Det gjenstår arbeid før rehabiliteringsaktørene bruker koordinerte IKT-systemer.

Arbeidet med å bidra til at ICF tas i bruk i fagmiljøene innen habilitering og rehabilitering videreføres.

Videre gjenstår utredning av nasjonalt nettsted for informasjon om rehabiliteringstilbud, det samme gjelder vurdering av kvalitetsregistre for enkelte pasientgrupper under habilitering og rehabilitering.

10 Andre særlige tema

10.1 Sektorovergripende miljøpolitikk

Helse- og omsorgssektorens målsetning er å oppnå tryggere og mer helsefremmende miljøer. Viktige tiltak her er å tydeliggjøre miljøfaktorene i folkehelsearbeidet, støtte kommunenes miljørettede helsevern, herunder god regelverksforvaltning, bidra til å forebygge skader og ulykker, forebygge forgiftninger, forebygge astma, allergi og inneklimasykdommer, og bedre barns miljø og helse. Det er startet en gjennomgang av området miljørettet helsevern med formål å styrke tjenesten og gi et bedre grunnlag for prioriteringer i tråd med betydningen av de ulike miljøfaktorer.

Helse- og omsorgsdepartementet har lagt til grunn at helseforetakene, med sitt betydelige forbruk, må ta et miljøansvar. Foretakene har gjennom sine omfattende anskaffelser også en innkjøpsmakt som kan bidra til å påvirke både produsent og leverandørsiden på en positiv måte. Med en bygningsmasse på om lag 4 mill. kvm bidrar helseforetakene til betydelige klimagassutslipp både gjennom egen drift og gjennom anskaffelser. Innkjøp av utstyr, forbruksmateriell og tjenester utgjør mer enn 16 mrd. kroner hvert år. I tillegg er sektoren en stor byggherre med mange store utbyggingsprosjekter.

Helse- og omsorgsdepartementet har i foretaksmøter bedt regionale helseforetak om å følge opp regjeringens Handlingsplan 2007–2010, Miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser.

De regionale helseforetakene leverte 1. oktober 2008 en rapport som kartlegger etablerte miljøtiltak i sektoren med overføringsverdi og som utreder nye mulige miljøtiltak innenfor spesialisthelsetjenesten. Helseforetakene er i fellesskap bedt om å sikre en helhetlig tilnærming for å oppfylle de nasjonale miljø- og klimamålene med utgangspunkt i denne rapporten. Videre er de i fellesskap særskilt bedt om å vurdere strategier for å nå regjeringens målsettinger på miljø- og klimaområdet ved bruk av felles innkjøpsmakt, å etablere et rådgivende miljø- og klimaforum innen 1. juli 2009 og innen 1. juni 2010 vurdere hvorvidt helseforetakene bør miljøsertifiseres. I dette arbeidet vil en innhente erfaringer fra Sverige som har kommet lengre enn Norge på dette området. De regionale helseforetakene vil for øvrig opprette en egen nettside for forumet som blant annet vil inneholde en idébank for miljø- og klimatiltak som kan gjennomføres i helseforetakene. I august 2009 arrangerte man en klimakonferanse for spesialisthelsetjenesten med god deltakelse fra ledelsen i helseforetakene og med ekspertise internt og eksternt.

De sentrale helsemyndighetene bestemte i 2008 at befolkningen i kommunene Gulen og Masfjorden skulle tilbys helseundersøkelse som en oppfølging av Vest-Tank ulykken i Gulen i mai 2007. Dette er en viktig undersøkelse for den aktuelle befolkningen, men er erfaringsmessig også viktig for den øvrige befolkning. De planlagte undersøkelsene går imidlertid utover spesialisthelsetjenestens ansvarsområde, og en vil derfor gi en særskilt finansiering til deler av dette omfattende arbeidet som er planlagt å gå frem til 2013.

Statens strålevern overvåker forekomsten av radioaktive stoffer i miljøet i Norge. Målinger blir jevnlig foretatt av luft, jord, vann, fisk, sediment og utvalgte indikatororganismer, samt i husdyr og enkelte matvarer som en del av det nasjonale overvåkningsprogrammet. Dette danner en del av basisen for konsekvensvurderinger og studier av effekter. I tillegg har Strålevernet bygget opp en omfattende beredskap for å redusere konsekvensene av eventuelle atomulykker. Strålevernet har også et målenettverk og et varslings- og prognoseverktøy som muliggjør reduksjon av risiko for solskader. Lov av 12. mai 2000 om strålevern og bruk av stråling og forskrift 21. november 2003 om strålevern og bruk av stråling inneholder bl.a. bestemmelser om avfallsdisponering av radioaktige stoffer, inkludert utslipp. Miljøverndepartementet har det konstitusjonelle ansvaret for radioaktiv forurensning og annen stråling i det ytre miljø og har fått delegert myndighet etter strålevernlovens og strålevernsforskriftens bestemmelser om ytre miljø, jf. kgl. res. 10. november 2006. I avtale mellom Helse- og omsorgsdepartementet og Miljøverndepartementet av 2006 beskrives Strålevernets fagdirektoratsfunksjoner overfor Miljøverndepartementet på dette området. I statsbudsjettet for 2009 har regjeringen varslet en gjennomgang av regelverket med sikte på styrking av kompetansegrunnlaget for Statens strålevern. Hovedformålet er at forurensning fra radioaktive stoffer behandles på samme måte som andre forurensende stoffer. Regjeringen la i juni 2009 frem strategi for å redusere radoneksponering i Norge.

Helsedirektoratet og Nasjonalt folkehelseinstitutt, samt Statens helsetilsyn, helsetilsynene i fylkene og fylkesmennene, er rådgivere for sentrale og lokale helsemyndigheter, og de utreder og deltar i overvåking av miljøforurensing. Både forskrift om miljørettet helsevern og kommunehelsetjenesteloven påpeker kommunenes ansvar for oversikt, rådgivning og medvirking som ledd i arbeidet med å fremme folkehelse og bidra til gode miljømessige forhold. Kommunene skal også gjennom sin planlegging sikre befolkningen mot skadelige faktorer i miljøet, bl.a. biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale, som kan ha negativ innvirking på helsen.

Norge er representert ved Helsedirektoratet i European Environment and Health Committe (EEHC), under WHO- Europakontoret for å bidra til implementering av felles strategiplan for barns helse og miljø i Europa (Children’s Environment and Health Action Plan for Europe, Cehape) og forberedelser til WHOs 5. ministerkonferanse om miljø og helse i Parma 2010.

Nasjonal strategi for barns miljø og helse, Barnas framtid, for planperioden 2006–2016 følges opp. Helse- og omsorgsdepartementet har i samarbeid med berørte parter startet arbeidet med utvikling av et nasjonalt barnebarometer som oppfølging av strategien.

10.2 Fornying, organisasjons- og strukturendring i statsforvaltningen

Helserefusjonsområdet

Fra og med 1. januar 2009 ble ansvaret for helserefusjonsområdet flyttet fra Arbeids- og velferdsetaten til Helsedirektoratet ved Helseøkonomiforvaltningen (HELFO). HELFO er en egen organisatorisk og administrativ enhet i Helsedirektoratet og er en leverandør av tjenester til befolkningen, med ansvar for saksbehandling og utbetaling av refusjon.

Forslag til endringer i folketrygdloven, helseregisterloven og spesialisthelsetjenesteloven ble sendt på høring i mai 2009. Forslagene gjelder innføring av en automatisk frikortsordning, etablering av nødvendige registre, reservasjonsrett m.m. En automatisk frikortsordning foreslås å trå i kraft i løpet av 2010.

I en slik ordning sendes frikort automatisk i posten til brukeren når egenandelstak 1 er nådd. Løsningen forutsetter innhenting og utveksling av opplysninger om fritaksstatus m.m. mellom etaten og behandlere/tjenesteytere. Digitaliseringen innebærer en betydelig forenkling for både brukerne og forvaltningen. Helsedirektoratet overtok ansvaret for frikortsprosjektet 1. januar 2009, i forbindelse med overføringen av helserefusjonsområdet. Det er besluttet at utprøvingen av den elektroniske frikortmodulen i Tromsø starter 1. januar 2010, og vil gjelde alle med folkeregistrert adresse i Tromsø kommune. For nærmere omtale vises det til programområde 30 og kap. 720.

Pasientreiseprosjektet

Oppgaven med å håndtere enkeltoppgjør for pasientreiser blir i perioden 1. september 2009 til 1. januar 2010 overført fra Arbeids- og velferdsetaten til de regionale helseforetakene. Tjenesten vil bli organisert med et nasjonalt kontor i Skien og regionale saksbehandlerenheter. Det utvikles et eget saksbehandlingssystem for arbeidet med søknader om enkeltoppgjør for reise til og fra behandling i helseinstitusjon.

Norsk helsearkiv

Norsk helsearkiv foreslås etablert på Tynset. Formålet med helsearkivet er å sikre en forsvarlig oppbevaring og tilgjengeliggjøring av eldre, bevaringsverdige pasientarkiver.

Helsearkivet vil ved full drift gi rundt 15-20 arbeidsplasser. Norsk helsearkiv organiseres som en enhet i Arkivverket. Helse- og omsorgsdepartementet vil ha oppgaven med å etablere Norsk helsearkiv.

Det vises til nærmere omtale under kap. 781, post 21 Forsøk og utviklingsvirksomhet.

10.3 Kjønns- og likestillingsperspektivet

Kjønnsperspektivet skal ivaretas innenfor det ordinære arbeidet med å forebygge, diagnostisere og behandle helseproblemer, framfor å lage egne tilbud for kvinner og menn. Det er et mål å redusere forskjell mellom kjønnene i helseatferd. Helseinformasjon skal være tilpasset begge kjønn.

Departementets mål for en likestilt helsetjeneste er konsentrert om to akser. Den ene er å inkludere kjønnsperspektiv i all virksomhet hvor dette er relevant. Den andre er å rette spesiell oppmerksomhet mot lidelser som utelukkende kvinner eller menn har, eller sykdommer hvor det ene kjønnet er i flertall eller har spesielle vansker. I departementets styringsdokumenter er de regionale helseforetakene og Helsedirektoratet bedt om å vektlegge at helsetjenestene utvikles i et kjønnsperspektiv. Spesielle utfordringer knyttet til kvinners og menns helse skal møtes med tilstrekkelige kunnskaper og ressurser.

Den nasjonale forskningsetiske komité for medisin er gitt et særskilt ansvar for å forvalte retningslinjer for inklusjon av kvinner i medisinsk forskning.

Departementet har vektlagt og synliggjort forskning på kvinners helse gjennom en strategisk satsning i Norges forskningsråd. Norges forskningsråd er de to siste årene bedt om at disse øremerkede forskningsmidlene spesielt skal rettes mot helsetjenester til kvinner. Departementet har videre i tildelingsbrevet til Norges forskningsråd de senere årene bedt om særskilt rapportering på hvordan kjønnsperspektivet er ivaretatt i de enkelte programmene.

I 2008 var det seks forskningsprosjekter med bevilgning fra midlene øremerket Kvinners helse. Disse prosjektene inngår i porteføljen til flere av helseprogrammene og omhandler blant annet temaene; kvinner og osteoporose, sosial ulikhet i kvinners helse, brystkreft og effekten av fysisk aktivitet, psykisk helse hos mor som får barn med medfødt hjertefeil og vold mot kvinner. I Forskningsrådets totale portefølje var det i tillegg 28 andre pågående prosjekter med helt spesifikk relevans for kvinnehelse. Kjønnsperspektivet er relevant i større randomiserte kliniske studier innenfor programmet Klinisk forskning, men også i epidemiologiske og andre studier i Folkehelseprogrammet. Programmet Klinisk forskning hadde elleve større kliniske studier i 2008, hvorav fem har adressert kjønnsperspektivet spesifikt i studiedesign og/eller analyser. Av de fem studiene er en innenfor hjerte-/karlidelser, to om diabetes, en om hjerneslag og en innenfor rygg og andre muskel/skjelettlidelser.

Det ble i 2006 etablert et nasjonalt kompetansesenter for kvinnehelse knyttet til Oslo universitetssykehus HF, Rikshospitalet. Kompetansesenteret har særskilte oppgaver innen forskning, kompetanseoppbygging, rådgivning og formidling av kunnskap om kvinnehelse.

Helse- og omsorgsdepartementet la i februar 2009 fram St.meld. nr. 12 (2008-2009) En gledelig begivenhet. Meldingen omtaler en sammenhengende svangerskaps-, fødsels- og barselomsorg. Tilbudet til kvinner både før, under og etter fødselen må være helhetlig, slik at den fødende og hennes familie skal kunne føle trygghet i hele forløpet. Den lokale jordmortjenesten skal bli mer tilgjengelig og sykehusene får ansvar for følgetjenesten til fødestedet. De regionale helseforetakene skal sammen med kommunene lage en flerårig og helhetlig plan for fødetilbudet i regionen.

Hiv og aids har tradisjonelt blitt sett på som et helsespørsmål, – en utfordring for folkehelsen. Regjeringen lanserte i juni 2009 strategien «Aksept og mestring: Nasjonal hiv-strategi (2009-2014)». Et av hovedmålene er at alle som er smittet av hiv skal sikres god behandling og oppfølging, uansett kjønn.

Regjeringen har lagt fram en opptrappingsplan for rusfeltet (2006–2010) med en helhetlig satsing for å styrke feltet. Et hovedmål er å gi brukerne et mer individuelt utformet tjenestetilbud, herunder tilbud som er tilpasset kvinners særskilte behov. Frelsesarmeens gatehospital gir et tilbud til rusmiddelavhengige som trenger døgnbasert pleie- og omsorgstilbud og medisinsk oppfølging. Erfaringene fra Gatehospitalet er at kvinner har behov for et skjermet og tilpasset tilbud i denne fasen, og Helse- og omsorgsdepartementet har styrket tilskuddet slik at tilbudet fra høsten 2008 er utvidet med en egen kvinneavdeling

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) er en tverrdepartemental satsning for å styrke forskning, utviklingsarbeid, kunnskapsformidling og kompetanseutvikling på volds – og traumefeltet. Det er videre etablert regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS). Sentrene skal bidra til bedre og mer helhetlige tjenester gjennom å arbeide for økt kompetanse og bedre tverrfaglig og tverretatlig samarbeid i regionen. Sentrene skal bistå det utøvende tjenesteapparatet (barnevern, krisesentre, helsetjenester, familievern, politi mv.) med informasjon, veiledning og kompetansebygging. De skal bidra til å etablere nettverk mellom relevante samarbeidspartnere i regionen. Det er etablert overgrepsmottak i alle fylker. Overgrepsmottakene er lavterskeltilbud forankret i kommunale/interkommunale legevakter for personer som har vært utsatt for vold i nære relasjoner og/eller seksuelle overgrep. Handlingsplan mot vold i nære relasjoner (2008-2011), Vendepunkt, har tiltak for å bidra til at politiet, utdanningsinstitusjonene og hjelpeapparatet blir bedre skolert, mer samordnet og dyktigere til å avdekke, forebygge og ivareta de sammensatte problemstillingene vold i nære relasjoner reiser. Krisesentertilbudet i kommunene er nå i 2009 lovfestet. Det er Barne- og likestillingsdepartementet som koordinerer arbeidet med krisesentrene.

Nasjonal kompetanseenhet for minoritetshelse (Nakmi) skal drive kunnskapsformidling, forsknings- og utviklingsarbeid og informasjonsutveksling nasjonalt og internasjonalt om somatisk og psykisk helse og omsorg for mennesker med minoritetsbakgrunn. Målet for arbeidet er likeverdige helsetjenester for hele befolkningen. Handlingsplan mot tvangsekteskap (2008–2011), har tiltak som omfatter; lovverk, forebygging, kompetanse, samarbeid, gode og tilgjengelige hjelpetiltak, kunnskap og forskning, internasjonal innsats og samarbeid og aktørenes ansvar og roller.

Likestillingsrapport

Helse- og omsorgsdepartementet har i alt 219 ansatte, hvorav 34 pst. er menn og 66 pst. er kvinner. Inkludert her er seks ansatte i fødselspermisjon, hvorav fem kvinner og en mann. Departementet har 56 embetsstillinger, hvorav 63 pst. innehas av kvinner og 37 pst. av menn. Heltidsansatte utgjør 84 pst. av antall ansatte, hvorav 37 pst. er menn. Departementet har videre 21 ansatte som arbeider deltid eller har redusert stilling, hvorav en er mann. Videre har departementet ni ansatte i ulønnet permisjon. Av disse er tre menn og seks kvinner. Departementet har likestilling som integrert del av sin overordnede og daglige lønns- og personalpolitikk.

Helsedirektoratet hadde i 2008 69 pst. kvinneandel. Det er det samme som i 2006 og 2007. Det er ikke lønnsforskjeller mellom kvinner og menn til og med rådgivertrinnet, men lønnsforskjellene øker fra gruppen seniorrådgiver og oppover. For seniorrådgivere var differensen uendret i 2008. I gruppen spesialstillinger/prosjektledere ble lønnsforskjellene noe redusert i 2008, mens den økte marginalt fra avdelingsdirektør og oppover. Antall deltidsansatte har blitt redusert i 2008. I denne gruppen har det vært en negativ lønnsmessig utvikling sett i et likestillingsperspektiv. Sykefraværet for kvinner gikk ned fra 2004 til 2005. I de påfølgende år har det vært en svak stigning. For menn var det en markant stigning i 2007, mens det har vært en nedgang i 2008. Sykefraværet følges opp av den enkelte leder og tas opp i AMU og ledermøter jevnlig og i årsanalyse av sykefravær.

Nasjonalt folkehelseinstitutt har om lag 850 ansatte, herav om lag 70 pst. kvinner. FHI økte i 2008 andelen kvinner i ledende stillinger, sett i forhold til 2007. Andelen kvinner i faglige seniorstillinger er stabil. I de miljøer der FHI har en overvekt av mannlige ledere tilstrebes det å rekruttere inn kvinner. Analyser av lønnsnivået i ulike stillingskategorier gir ingen indikasjoner på at det er lønnsforskjeller som kan forklares ut fra kjønn. Analysene viser at gjennomsnittslønnen for kvinner har økt mer enn for menn sist år. FHIs viktigste utfordring er å øke kvinneandelen i vitenskapelige seniorstillinger.

Statens institutt for rusmiddelforskning har 41 ansatte og en kvinneandel på om lag 72 pst. I ledergruppen er det halvparten av hvert kjønn. Det er ikke er uttalte lønnsforskjeller som følge av kjønn. Den lokale tilpasningsavtalen inneholder likestillingstiltak som kjønnsnøytrale kriterier for lønn, at kvinner skal gis samme mulighet som menn til å arbeide med kvalifiserende arbeidsoppgaver og til å ivareta prosjektlederfunksjoner og andre lederfunksjoner.

Norsk pasientskadeerstatning har følgende kvinneandel blant de ansatte: 72 pst. i arbeidsstokken totalt og 50 pst. blant virksomhetens ledere. Kvinneandelen har økt litt fra 2007 til 2008. Det er en klar overvekt av kvinnelige søkere til ledige stillinger i NPE. For å øke andelen menn i stillingsgrupper hvor disse er underrepresentert, har virksomheten tatt inn en oppfordring om mannlige kandidater i stillingsannonser fra høsten 2005. NPEs styre har en kvinnerepresentasjon på 40 pst.

Statens helsetilsyn hadde i 2008 en kvinneandel på 62 pst. Gjennomsnittslønn var 486 758 kroner for kvinner og 562 568 kroner for menn. I 2008 har forskjellen i gjennomsnittslønn mellom kvinner og menn økt markant, i forhold til tidligere år. Dette kan forklares med at det i 2008 ble rekruttert til nye lederstillinger, herunder prosjektleder, som har krevd høy avlønning, og hvor tilsatte har vært menn. Det er også en viss variasjon i lønnsnivå mellom kjønnene i mellomledersjiktet. Her har kvinner en høyere gjennomsnittslønn enn menn, henholdsvis om lag 604 000 kroner og 544 229 kroner. Dette forklares hovedsakelig ved at flere kvinner enn menn leder enheter og grupper med stort kontrollspenn og har personalansvar for et større antall medarbeidere. For seniorrådgivere og prosjektledere fordelt på utdanningsgrupper er det små lønnsforskjeller mellom kjønnene. Fastsetting av lønn på dette nivået er basert på krav til kompetanse, ansvar og bredde i arbeidsoppgavene og eventuelt andre særlige forhold som det er tatt hensyn til. I de lokale forhandlingene i 2008 ble lønnsmidlene fordelt med henholdsvis 73,1 pst. til kvinner og 27,6 pst. til menn.

Legemiddelverket er en kvinnedominert arbeidsplass. Ved slutten av 2008 var kvinneandelen 71 pst. På ledernivå har etaten en meget jevn kjønnsfordeling. Legemiddelverket tilstreber å ha en god likestillingspolitikk både ved rekruttering og i de lokale lønnsforhandlingene. Legemiddelverket vil fortsette arbeidet med å fremme likestilling og vil i arbeidet videre se likestilling både i forhold til alder, kjønn, etnisitet, religion og fysiske/psykiske handikap.

I Statens strålevern var det i 2008 98 tilsatte – derav 48 kvinner. I lederstillingen er 6 av 13 kvinner. I gruppen forskere og ingeniører er om lag to tredeler menn, mens blant saksbehandlerne er det motsatt. Av totalt 7 forskere med høyest kompetanse (forsker 1183) er det kun en kvinne. Det er om lag like mange menn og kvinner i deltidsstilling hvor begrunnelsen er omsorg for barn. Beregninger foretatt i 2006 viser at det ikke er uttalte lønnsforskjeller som følge av kjønn. Det arbeides med å få en jevnere fordeling mellom kvinner og menn i stillinger hvor det er skjevheter. Videre vil forholdene legges til rette for at forskere, og da særlig kvinner, kan kvalifisere for høyere forskerstillinger.

Helse Sør-Øst hadde i gjennomsnitt 65 613 ansatte i 2008, og blant de ansatte i Helse Sør-Øst RHF er det en tilnærmet lik fordeling mellom kvinner og menn. De enkelte helseforetak redegjør for lokale likestillingsspørsmål i sine årsberetninger. Styret i Helse Sør-Øst RHF hadde i 2008 16 medlemmer. Av de elleve eieroppnevnte medlemmer var seks kvinner og fem menn. De ansattvalgte styremedlemmer fordelte seg med to kvinner og tre menn. Ledergruppen i Helse Sør-Øst RHF består av seks kvinner og seks menn. Helseforetakene i Helse Sør-Øst er ledet av styrer med god likevekt mellom kjønnene. To av syv styreledere/driftsstyreledere er kvinner. Helse Sør-Øst er opptatt av å styrke kvinneandelen blant helseforetakslederne. Fire av fjorten helseforetak ledes av kvinner. Utviklingen har vært positiv siden etableringen av helseforetakene i 2002, da bare ett helseforetak var ledet av en kvinne. En egen tiltaksplan for å bedre kjønnsbalansen innen toppstillinger for klinisk akademisk medisin er vedtatt i Samarbeidsutvalget for Helse Sør-Øst RHF og Universitetet i Oslo.

Helse Vest hadde i gjennomsnitt 21 770 ansatte i 2008. Om lag tre fjerdedeler av de tilsatte ved sykehusene og institusjonene i helseregionen er kvinner. Innen enkelte yrkesgrupper er kvinneandelen spesielt stor, blant annet gjelder dette sykepleiere, hjelpepleiere og renholdspersonell. Blant leger er situasjonen motsatt. Det er store lønnsforskjeller mellom de ulike yrkesgruppene i helseforetakene, men ut fra lønnsnivå ligger kvinner og menn innen samme yrkesgruppe på om lag likt nivå. Styret i Helse Vest RHF bestod i 2008 av 13 medlemmer. Blant de ni eieroppnevnte medlemmene var det fire kvinner og fem menn. De ansattvalgte styremedlemmene fordelte seg med tre kvinner og en mann.

Helse Midt-Norge hadde i gjennomsnitt 15 619 ansatte i 2008, herav 80 pst. kvinner. I underliggende foretak er det en overvekt av menn i topplederstillinger. Fordelingen av administrerende direktører i de underliggende foretakene er to kvinner og seks menn, mens 39 pst. av lederne i foretakene er kvinner. Helse Midt-Norge RHF ønsker å legge til rette for en mest mulig jevn fordeling mellom kjønnene i alle fag og organisasjonsnivå. Styret i Helse Midt-Norge RHF besto i 2008 av seks menn og syv kvinner. I foretaksgruppens styrer var det en 45 pst. kvinneandel, en reduksjon på 3 pst. fra 2007. For brukerutvalgene i foretaksgruppen er det en overvekt av kvinnelige representanter med 52 pst., en økning på 6 pst. fra 2007. Helse Midt-Norge går inn for å ha en god balanse mellom kjønnene med hensyn til styrer og brukerutvalg.

Helse Nord hadde i gjennomsnitt 12 943 ansatte i 2008. Av alle ansatte i helseforetaksgruppen var 70,9 pst. kvinner, en reduksjon på 2 pst. fra 2007. I forhold til andel ansatte, er kvinner fremdeles underrepresentert i lederstillinger på mellom- og toppnivå i helseforetakene. I ledelsesutviklingstiltakene som gjennomføres er det lagt særlig vekt på rekruttering av kvinnelige deltakere. Styret i Helse Nord RHF bestod i 2008 frem til februar av tolv medlemmer og resten av året av tretten medlemmer. Styret bestod frem til februar av seks kvinner og seks menn, fra mars til juni av seks kvinner og syv menn og fra juli av syv kvinner og seks menn. Ledergruppen har i 2008 bestått av fem menn og en kvinne. Kvinneandelen av ansatte i Helse Nord RHF er 52,2 pst. og kvinneandelen i Helse Nord IKT er på 22,4 pst. Samlet kvinneandel for Helse Nord RHF i 2008 har vært 31,1 pst.

Arbeidet med likestilling er en viktig del av AS Vinmonopolets personalpolitikk. Dette gjelder ved rekruttering, kompetanseutvikling, lønnspolitikk og arbeidsvilkår. Andelen kvinnelige ledere ved utgangen av 2008 var 47 pst. Andelen varierer mellom de ulike ledernivåene, ledergruppen har en 29 pst. kvinneandel, mellomledere i administrasjonen har en 33 pst. andel kvinner, mens andelen kvinnelige ledere i Vinmonopolets butikker er 51 pst. Fordelingen på heltidsstillinger i butikkene er 53 pst. kvinner, mens deltidsstillinger i butikk har en kvinneandel på 82 pst. Det var i 2008 en høyere rekruttering av kvinner enn menn i de forskjellige stillingsgruppene.

10.4 Omtale av tilsettingsvilkårene til ledere i heleide statlige virksomheter

Administrerende direktør i Helse Sør-Øst RHF har i regnskapsperioden 2008 mottatt lønn på 1 831 046 kroner, mens andre ytelser beløp seg til 51 323 kroner. Pensjonsutgiftene til administrerende direktør utgjorde 272 016 kroner. Administrerende direktør har ordinære pensjonsbetingelser via KLP og har ingen avtale om tilleggspensjon. Under gitte forutsetninger har ledergruppen rett på etterlønn i 12 måneder fra fratredelsesdato. Etterlønn vil bli redusert med lønn fra ny arbeidsgiver.

Administrerende direktør i Helse Vest RHF har i regnskapsperioden 2008 mottatt lønn på 1 782 000 kroner, mens andre ytelser beløp seg til 42 000 kroner. Pensjonsutgiftene til administrerende direktør utgjorde 803 000 kroner. I dette beløpet inngår også kostnader knyttet til pensjon utover kollektiv pensjonsordning. Det er ikke inngått avtale om sluttvederlag eller lignende for administrerende direktør.

Administrerende direktør i Helse Nord RHF har i regnskapsperioden 2008 mottatt lønn på 1 559 000 kroner, mens andre ytelser beløp seg til 9 000 kroner. Pensjonsutgiftene til administrerende direktør utgjorde 216 000 kroner. I tillegg til lønn opptjener administrerende direktør halvannen måneds studie- og oppdateringspermisjon for hvert hele år i funksjon som administrerende direktør. Dersom administrerende direktør må fratre, eller selv velger å slutte i sin stilling, plikter Helse Nord RHF å betale lønn i 6 måneder ut over vanlig oppsigelsestid.

Tidligere administrerende direktør i Helse Midt-Norge RHF fratrådte stillingen som administrerende direktør og gikk etter eget ønske over til en annen stilling 30. oktober 2008. Tidligere administrerende direktør har i regnskapsperioden 2008 mottatt lønn på 1 495 000 kroner, mens andre ytelser beløp seg til 103 000 kroner. Pensjonsutgiftene til tidligere administrerende direktør utgjorde 220 000 kroner. Kommunikasjonsdirektør i Helse Midt-Norge RHF fungerte som midlertidig administrerende direktør i perioden 30. oktober 2009 til 10. november 2009. Konstituert administrerende direktør fra 10. november 2008 har i regnskapsperioden 2008 mottatt lønn på 221 000 kroner. Pensjonsutgiftene til konstituert administrerende direktør utgjorde 35 000 kroner. Ny administrerende direktør i Helse Midt-Norge RHF tiltrådte 18. mai 2009.

Pensjonskostnadene er i sin helhet knyttet til kollektiv pensjonsordning i KLP for alle direktørene.

Administrerende direktør i AS Vinmonopolet hadde per 31. desember 2008 en årslønn på 1 677 940 kroner. I tillegg til lønnen har administrerende direktør en fast bilgodtgjørelse på 136 092 kroner per år. Vinmonopolet implementerte i 2007 en lederpensjonsordning som finansieres over drift. Total pensjonskostnad for administrerende direktør i 2008 var 663 000.

Fotnoter

1.

Agenda Muusmann: Kartlegging av de Distriktspsykiatriske sentrene i Norge 2008

2.

Forskningsrådet: Evaluering av Opptrappingsplanen for psykisk helse (2001-2009). Sluttrapport – syntese og analyse av evalueringens delprosjekter

Til dokumentets forside