17 Vern mot diskriminering
17.1 Innledning
Lovutkastet kap. 10 gir bestemmelser om vern mot diskriminering. Det sentrale er et forbud mot diskriminering på grunn av politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering eller alder, samt mot diskriminering av deltids- og midlertidig ansatte. Forbudet gjelder alle sider ved arbeidsforholdet. Diskrimineringsvernet er forankret i ulike lover der kjernen i regelverket er parallelt. Felles er at lovene inneholder forbud mot direkte og indirekte diskriminering, som begrenses av adgang til saklig forskjellsbehandling og positiv særbehandling. Utkastet er i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett.
17.2 Gjeldende rett
Kapittel IIA i sjømannsloven om forbud mot diskriminering ble føyd til i 2007. Bestemmelsene tilsvarer i all hovedsak diskrimineringsvernet i aml. kap. 13. Utformingen av bestemmelser til vern mot diskriminering bygger i stor grad på EU-direktiver, og begge regelsettene gjennomfører EUs rammedirektiv mot diskriminering. Lovgivningen er på samme tid en gjennomføring av forpliktelser etter en rekke menneskerettighetskonvensjoner for å respektere og sikre individets rett til ikke å bli diskriminert. Siden 2007 er det imidlertid gjort enkelte endringer i aml. kap. 13 som ikke er fulgt opp med tilsvarende endringer i sjømannsloven. Vernet mot diskriminering i arbeidslivet etter sjømannsloven og arbeidsmiljøloven må ses i sammenheng med den øvrige diskrimineringslovgivningen.
17.3 Utvalgets forslag
Det fremgår av NOU 2012: 18 punkt 17.2.2 at utvalget tar utgangspunkt i at diskrimineringsvernet i skipsfart inngår i en bredere diskrimineringsbeskyttelse. Vernets forankring i internasjonal rett og parallelle utforming tilsier tilbakeholdenhet med å gjøre endringer, både materielt og i utforming. I forarbeidene til sjml. kap. IIA er det gjennomgående vist til forarbeidene til aml. kap. 13.1 Det klare utgangspunket er derfor at diskrimineringsvernet i arbeidslivet til sjøs skal forstås i tråd med diskrimineringsvernet som gjelder i arbeidslivet på land.
Ved innføringen av sjml. kap IIA ble det ikke foreslått adgang til å fravike bestemmelsene i tariffavtale for NIS-skip. I høringsforslaget var det lagt til grunn at lønns- og arbeidsvilkår på NIS-skip fastsettes i tariffavtaler som tar utgangspunkt i lønnsnivået i sjømannens hjemland, men at alle skal ha like vilkår innenfor samme stilling på det enkelte skip. Denne praksisen er ansett som saklig begrunnet og i tråd med direktivets intensjoner2, og foreslås videreført.
Utvalget vil i det alt vesentlige videreføre gjeldende bestemmelser i sjømannsloven i ny skipsarbeidslov. Ettersom både arbeidsgiver og rederiet har plikter etter skipsarbeidsloven, må det imidlertid vurderes særskilt hvem som skal være pliktsubjekt etter diskrimineringsbestemmelsene. Utvalget legger opp til at diskrimineringsbeskyttelsen etter skipsarbeidsloven kan tolkes i tråd med utviklingen i diskrimineringsbeskyttelsen internasjonalt. Samtidig forutsetter utvalget at tolkningen må skje under hensyn til de særlige forholdene til sjøs.
Den generelt virkende diskrimineringslovgivningen innebærer plikt for enhver til å avstå fra diskriminering. Det er likevel arbeidsgiver som er det primære pliktsubjektet for diskrimineringsforbudet i sjømannsloven og arbeidsmiljøloven. Dette fremgår forutsetningsvis av de videre bestemmelsene i diskrimineringskapitlene. I arbeidsmiljøloven er dette dessuten en konsekvens av at det er arbeidsgiver som generelt sett er ansvarlig for å sørge for at lovens krav overholdes, og at lovens krav gjelder arbeidsgivers relasjon til arbeidstaker, jf. aml. § 2-1, jf. §§ 1-2 og 1-8. Ettersom sjømannslovens rederibegrep anses å tilsvare arbeidsmiljølovens arbeidsgiverbegrep, må det samme legges til grunn for sjømannsloven. Som et utgangspunkt legger utvalget derfor til grunn at arbeidsgiver bør være ansvarlig for å sørge for at skipsarbeidslovens diskrimineringsbestemmelser overholdes overfor sine arbeidstakere.
Plikten til ikke å diskriminere gjelder videre i langt flere relasjoner enn kun i kontraktsforholdet mellom en arbeidsgiver og arbeidstaker. I praksis er arbeidsgivere pålagt plikt til ikke å diskriminere personer som utfører arbeid i tilknytning til virksomheten, enten disse er ansatt, innleide eller selvstendig næringsdrivende, samt ved utvelgelsen av slike personer.
Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (dtl.) av 2008 gir vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne på alle samfunnsområder. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven gir i utgangspunktet et vern som er parallelt med likestillings- og diskrimineringsloven. En viktig forskjell er imidlertid at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven også inneholder tilretteleggingsregler, som blant annet gir arbeidsgiver en plikt til å foreta «rimelig individuell tilrettelegging av arbeidsplass og arbeidsoppgaver» overfor arbeidstakere mv. med nedsatt funksjonsevne, jf. dtl. § 12 første ledd. Det følger også av diskrimineringsbeskyttelsen i menneskerettskonvensjonene at mangel på tilrettelegging av de fysiske forholdene kan utgjøre diskriminering av mennesker med nedsatt funksjonsevne. Ivaretakelse av grunnleggende rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne medfører altså en viss plikt til tilrettelegging.
I norsk rett er dette fulgt opp og presisert ved krav om tilrettelegging i dtl. §§ 9, 10, 11 og 12. Det er imidlertid gjort unntak for disse tilretteleggingsbestemmelsene og fra rapporteringsplikt etter § 3 for skip, installasjoner og fartøy i virksomhet på kontinentalsokkelen mv., jf. § 2 annet ledd. Etter dagens regler gjelder således ikke disse tilretteleggingsbestemmelsene i skipsfart. Utvalget oppfatter unntaket som et klart uttrykk for at plikten til å tilrettelegge de fysiske forholdene generelt sett ikke rekker like langt på skip som for arbeidsplasser på land. Hvilke krav som stilles vil bero på de konkrete forholdene og er vanskelig å klarlegge på forhånd. Det skal trolig mye til for å konstatere diskriminering dersom gjeldende forskrifter om utforming av skipet er oppfylt.
Utvalget mener videre at det må være en misforståelse og/eller en forglemmelse at likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) og likestillings- og diskrimineringsnemnda (LDN) ikke har kompetanse til å behandle individuelle klager på diskriminering etter sjømannsloven. Utvalget viser til at håndhevingsapparatet er ansett viktig for den norske oppfyllelsen av EU-direktivenes krav om effektive sanksjoner mot brudd på diskrimineringsvernet. Diskrimineringsbeskyttelsen bygger på kriterier med sterke innslag av skjønnsmessige vurderinger. Det er derfor i stor grad gjennom praksis at diskrimineringsvernet finner sitt innhold. Praksis fra LDO og LDN vil kunne klargjøre innholdet i diskrimineringsvernet til sjøs og gi økt forutsigbarhet for alle involverte.
17.4 Høringsinstansenes syn
Flere av høringsinstansene er positive til lovutkastet og ser på reglene i kapittelet som en styrking av vernet for arbeidstakere i skipsfarten. Det er påpekt at det er positivt og viktig at diskrimineringslovgivningen er harmonisert.
Likestillings og diskrimineringsombudet støtter utvalgets forslag om tilpasning i skipsarbeidsloven til endringer som er gjort i annen diskrimineringslovgivning, og som ikke tidligere er fulgt opp i sjømannsloven. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9 om arbeidsgivers tilretteleggingsplikt gjelder ikke på skip, og ombudet viser til en forståelse av at generelle bestemmelser om arbeidsmiljø på skip følger av skipssikkerhetsloven §§ 21 og 22. Ombudet mener det vil være hensiktsmessig av pedagogiske grunner med en uttrykkelig henvisning til skipssikkerhetslovens bestemmelser om tilrettelegging i skipsarbeidslovens kapittel om diskrimineringsvern.
Ombudet støtter utvalgets forslag om en endring i diskrimineringsombudsloven, slik at ombudet får håndhevingsansvar for diskrimineringsgrunnlagene som følger av ny skipsarbeidslov.
Ombudet bemerker også at forhold som omfatter diskriminering på skip allerede kan bringes inn for ombudet. Dette gjelder diskriminering på grunn av kjønn, ettersom likestillingsloven også gjelder på skip. Det samme gjelder spørsmål om diskriminering etter diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Endringen i diskrimineringsombudsloven vil da innebære at ombudet får håndhevingsansvar for diskrimineringsgrunnlagene som følge av skipsarbeidsloven og som ikke er omfattet av de ovennevnte lovene.
Likestillings- og diskrimineringsombudet mener videre det er viktig at diskrimineringslovgivningen er harmonisert, og ombudet vil i den forbindelse særlig påpeke at utvalget ikke har omtalt aktivitets- og redegjørelsesplikt i forslaget til ny lov. Arbeidsgivere har i dag aktivitets- og redegjørelsesplikt etter likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Ombudet er klar over at aktivitets- og redegjørelsesplikten i dag ikke er inntatt i arbeidsmiljøloven, men ombudet antar at dette vil bli endret i forbindelse med kommende endringer i diskrimineringsregelverket. Ombudet opplyser at Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) vil våren 2013 legge frem en lovproposisjon med forslag til endringer i diskrimineringslovgivningen, samt en ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Det anføres avslutningsvis at hensynet til harmonisering og effektivisering av diskrimineringsvernet tilsier at man bør se hen til den kommende proposisjonen også i det videre arbeidet med ny skipsarbeidslov.
Ombudet har ellers tatt opp at utkastet til diskrimineringsbestemmelser ikke vil gjelde for bemanningsbyråer som ikke er arbeidsgiver. Det vises særlig til at stillingsannonser med diskriminerende innhold ikke vil rammes av bestemmelsene i kap. 10.
Landsorganisasjonen i Norge støtter forslaget om å harmonisere skipsarbeidsloven etter mønster fra arbeidsmiljøloven kapittel 13. Det at bestemmelsene om diskriminering samles i et eget kapittel og utformes tilsvarende som i arbeidsmiljøloven innebærer en klar styrking av vernet og er egnet til å fremheve kravet til likebehandling.
Norges Rederiforbund anser at henvisningen til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven i utkastet § 10-1 sjette ledd som lite opplysende, all den tid tilretteleggingsbestemmelsene i dtl. §§ 9 til 12 ikke gjelder for skip eller installasjoner og fartøy i virksomhet på kontinentalsokkelen.
Videre mener Rederiforbundet det er misvisende at diskrimineringsvernet i skipsarbeidsloven i utgangspunktet skal forstås i tråd med diskrimineringsvernet som gjelder i arbeidslivet på land, ettersom det er uttalt at man må ta hensyn til de spesielle forholdene som gjør seg gjeldende for arbeid til sjøs.
17.5 Departementets vurderinger
Departementet gir sin tilslutning til utvalgets forslag om i det alt vesentlige å videreføre gjeldende bestemmelser i sjømannsloven i ny skipsarbeidslov. Vernets forankring i internasjonal rett og parallelle utforming tilsier tilbakeholdenhet med å gjøre endringer, både materielt og i utforming. Det klare utgangspunket må være at diskrimineringsvernet i arbeidslivet til sjøs skal forstås i tråd med diskrimineringsvernet som gjelder i arbeidslivet på land. Samtidig forutsetter departementet at tolkningen må ta i betraktning de særlige forholdene til sjøs.
Det legges opp til at det er rederiet som er pliktsubjektet og som er ansvarlig for å sørge for at skipsarbeidslovens diskrimineringsbestemmelser overholdes overfor sine arbeidstakere. Videre er rederier, i kraft av å være arbeidsgiver, pålagt plikt til ikke å diskriminere personer som utfører arbeid i tilknytning til virksomheten, enten disse er ansatt, innleide eller selvstendig næringsdrivende, samt ved utvelgelsen av slike personer.
Departementet mener i motsetning til Rederiforbundet at det ikke er misforhold mellom utgangspunktet om at diskrimineringsvernet i skipsarbeidsloven skal forstås i tråd med diskrimineringsvernet som gjelder i arbeidslivet på land. Utgangspunktet bør være at det samme vernet mot diskriminering gjør seg gjeldende uansett arbeidsområde. Ved anvendelse av skipsarbeidsloven må det tas hensyn til de særlige forholdene til sjøs. Departementene legger til grunn at reglene ses i lys av hva som er praktisk gjennomførbart uten at det går på akkord med overordnede hensyn som ligger til grunn for diskrimineringsvern. Når det gjelder forholdet til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er det ved henvisningen i utkastet § 10-1 sjette ledd ikke ment å gjøre noen endringer i virkeområdet for denne loven.
Departementet vil i tråd med utvalgets vurderinger foreslå en endring i diskrimineringsombudsloven, slik at diskriminering på skip kan påklages på tilsvarende måte som diskriminering på land. Ombudet vil da få håndhevingsansvar som beskrevet i deres høringsuttalelse. Dette vil føre til en styrking av arbeidstakernes vern, og mulighetene for en ekstern prøving av forhold knyttet til diskriminering på arbeidsplassen, lik den vi finner på land. Se nærmere om dette i kapittel 20.
Hva gjelder Likestillingsombudets kommentar om hensynet til en harmonisering av diskrimineringslovgivningen og hensyntagen i skipsarbeidslovens til ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, vises det til Barne- og likestillingsdepartementet sin kommentar i Prop 88 L Diskrimineringslovgivning punkt 16.5.3:
«Vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk bør tas inn i en egen lov, og ikke innfortolkes i andre diskrimineringsgrunnlag eller reguleres i andre lover. Selv om arbeidsmiljøloven allerede har regler om diskriminering på grunn av seksuell orientering, kan de nye reglene ikke tas inn der siden vernet skal gjelde også utenfor arbeidslivet.»
Et av hovedhensynene med ny skipsarbeidslov er å harmonisere vernet og reglene for arbeidsmiljøet på sjøen med vernet arbeidstakere har på land etter arbeidsmiljøloven. Når det ikke legges opp til å implementere nye diskrimineringsbestemmelser i arbeidsmiljøloven, anses det heller ikke som naturlig ta dette inn i ny skipsarbeidslov.
Når det gjelder Likestillingsombudets uttalelse om at det bør gjøres henvisning til ssl. §§ 21 og 22, anses ikke dette hensiktsmessig.
Likestillingsombudet har påpekt at bemanningsbyrå som ikke er arbeidsgiver ikke omfattes av diskrimineringsforbudet i skipsarbeidsloven. Arbeidsmarkedsloven stiller krav til bemanningsforetak, og et eventuelt diskrimineringsforbud må gjøres i eller i medhold av denne lovgivningen. Det er i arbeidsmarkedsloven en adgang til å gi forskrifter om bemanningsforetak til sjøs.
For øvrig er lovutkastet kapittel 10 endret noe i forhold til utvalgets forslag og tilpasset lovutkastet i Prop. 88 L (2012–2013) Diskrimineringslovgivning.