Prop. 100 L (2020–2021)

Endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator)

Til innholdsfortegnelse

6 Lovpålagte samarbeidsavtaler

6.1 Innledning

I dette kapitlet diskuterer departementene om den eksisterende ordningen med lovpålagte samarbeidsavtaler mellom kommunal helse- og omsorgstjeneste og spesialisthelsetjenesten bør utvides til å omfatte tjenester til barn og unge med behov for tjenester fra begge nivåer. Videre diskuteres om det bør innføres en liknende ordning innenfor de andre velferdstjenestene eller mellom velferdstjenester som dette høringsnotatet omhandler, og da særlig barneverntjenesten, utdanningssektoren eller arbeids- og velferdsforvaltningen.

6.2 Gjeldende rett

Den kommunale helse- og omsorgstjenesten skal sørge for at pasienter og brukere får nødvendige helse- og omsorgstjenester, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første ledd. Av bestemmelsens andre ledd fremgår at kommunens ansvar «omfatter alle pasient- og brukergrupper, herunder personer med somatisk eller psykisk sykdom, skade eller lidelse, rusmiddelproblem, sosiale problemer eller nedsatt funksjonsevne».

Tilsvarende følger det av spesialisthelsetjenesteloven § 2-1a første ledd at det regionale helseforetaket skal sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted innen helseregionen tilbys spesialisthelsetjeneste i og utenfor institusjon.

Oppgavefordelingen i helse- og omsorgstjenesten legger i hovedsak til grunn at de to nivåene, den kommunale helse- og omsorgstjenesten og den statlige spesialisthelsetjenesten, skal samarbeide. I tillegg har fylkeskommunene ansvar for å sørge for den offentlige tannhelsetjenesten.

Den mest avgjørende faktoren for hvorvidt helse- og omsorgstjenestene skal foregå i spesialisthelsetjenesten eller i kommunen, er behovet for kompetanse. Helse- og omsorgstjenestelovgivningen legger i utgangspunktet til grunn et entydig skille mellom hva som er kommunens ansvar når det gjelder å sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester, og hva som er spesialisthelsetjenestens ansvar. Selv om det i praksis normalt vil være stor enighet om hvilke velferdstjenester som faller inn under henholdsvis kommunens og spesialisthelsetjenestens ansvar, finnes det også eksempler på ulik forståelse av hvilken ansvarsfordeling regelverket legger opp til og også lokale og regionale forskjeller når det gjelder hvilke oppgaver som ivaretas av de ulike forvaltningsnivåene. Grensen mellom de to forvaltningsnivåene er heller ikke statisk. Forvaltningsnivåenes ansvar og oppgaver vil endre seg noe over tid, blant annet på grunn av faglig og teknologisk utvikling og helsepolitiske mål. I praksis er det ofte også slik at avklaring av ansvar og oppgaver ikke kan avgrenses til et spørsmål om «enten eller». Mange av de som mottar mesteparten av tjenestene fra kommunen, har i tillegg behov for samtidige tjenester fra spesialisthelsetjenesten. I noen tilfeller er behovet for spesialisthelsetjenester avgrenset til tidlig fase av et behandlingsforløp, mens andre trenger vekselvis tilbud fra begge nivåer gjennom lengre forløp. Over tid vil forvaltningsnivåenes ansvar og oppgaver endre seg noe, og det vil i praksis også kunne være mindre variasjoner på landsbasis, og da særlig knyttet til ulik kompetanse kommunene imellom. Man kan inngå avtale om at et forvaltningsnivå skal utføre oppgaver som normalt ligger under det andre forvaltningsnivåets sørge for-ansvar. Inngåelse av slike «utføreravtaler» kan ikke endre det lovpålagte sørge for-ansvaret.

Selv om det i mange år har eksistert bestemmelser som krever eller forutsetter samarbeid mellom de ulike forvaltningsnivåene innenfor helse- og omsorgstjenesten, fungerer ikke dette alltid godt nok. Tilsynserfaringer har også vist at det ofte skjer svikt i overgangene mellom forvaltningsnivåene, og at samarbeid om enkeltpasienter eller pasientgrupper kan være krevende på tvers av forvaltningsnivåene. I forbindelse med Samhandlingsreformen ble det derfor innført en lovfestet plikt for kommuner og spesialisthelsetjenesten til å inngå såkalte samarbeidsavtaler om utvalgte temaer eller tjenesteområder. Plikten til å inngå slike samarbeidsavtaler følger for kommunenes del av helse- og omsorgstjenesteloven § 6-1 som lyder:

Kommunestyret selv skal inngå samarbeidsavtale med det regionale helseforetaket i helseregionen eller med helseforetak som det regionale helseforetaket bestemmer. Kommunen kan inngå avtale alene eller sammen med andre kommuner.
Samarbeidet skal ha som målsetting å bidra til at pasienter og brukere mottar et helhetlig tilbud om helse- og omsorgstjenester.
Pasient- og brukererfaringer skal inngå i vurderingsgrunnlaget ved utarbeidelsen av avtalen. Pasient- og brukerorganisasjoner skal medvirke i forbindelse med utarbeidelse av avtalene.

Tilsvarende følger det av spesialisthelsetjenesteloven § 2-1e andre ledd at:

De regionale helseforetakene skal sørge for at det inngås samarbeidsavtaler som nevnt i helse- og omsorgstjenesteloven § 6-1. Det regionale helseforetaket kan beslutte at ett eller flere av helseforetakene det eier, skal inngå og være part i slike avtaler.

I Prop. 91 L (2010–2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) er det blant annet uttalt følgende under punkt 28.6.1:

Blant de som har behov for helse- og omsorgstjenester, vil det være mange som har behov for et sammensatt tilbud av deltjenester. De trenger for eksempel først undersøkelse og behandling på sykehus, deretter opptrening og hjelp i hjemmet. Det vil si at de trenger et behandlingsforløp med deltjenester fra flere tjenesteytere. I en slik situasjon er det ofte ikke tilstrekkelig at tjenesteyterne yter gode helse- og omsorgstjenester innenfor hvert sitt fagområde. Skal pasienten få oppfylt sitt behov på en forsvarlig og tilfredsstillende måte, kan det bli nødvendig å koordinere deltjenestene gjennom samhandling mellom tjenesteyterne. Dette stiller krav til helse- og omsorgstjenestene og mest krevende synes det å være når samhandlingen må skje på tvers av forvaltningsnivåene mellom kommunen og et helseforetak.

Det understrekes at slike avtaler vil kunne være et viktig supplement til regulering i lov og forskrift, og at slike samarbeidsavtaler kan bidra til å tydeliggjøre ansvar og oppgaver for de ulike forvaltningsnivåene. I lovproposisjonens punkt 28.6.3 diskuteres lovfesting av krav til samarbeidsavtalenes innhold. Det understrekes at kommunene og foretakene selv må ta ansvaret for å sørge for god samhandling gjennom avtalebasert samarbeid som binder sektorene sammen til en mer helhetlig helse- og omsorgstjeneste. Videre uttales det:

Først og fremst er det viktig at avtalene blir et verktøy til samarbeid. Derfor må partene som et minimum avtale rammene for samarbeidet på kort og lang sikt, hvordan samarbeidet skal fungere i det daglige, hvilke møtearenaer som skal etableres, hvilke virksomhetsområder som skal samarbeide, hva de skal samarbeid om, hvem som er kontaktperson innenfor de ulike virksomhetsområdene, for eksempel på henholdsvis administrativt nivå og tjenestenivå, osv.

I helse- og omsorgstjenesteloven § 6-2 første ledd er det i elleve punkter listet opp hva samarbeidsavtalene som et minimum skal omfatte. Av bestemmelsens andre ledd fremgår at når det avtales samarbeidstiltak, må avtalen klargjøre ansvarsforholdene, og herunder må arbeidsgiveransvaret avklares. Videre må det avtales hvordan samarbeidstiltaket skal organiseres og finansieres. Loven §§ 6-3 til 6-5 gir bestemmelser om frister for avtaleinngåelse, om plikt til å sende inn inngåtte avtaler til Helsedirektoratet og om endringer og oppsigelse av avtalene.

De lovpålagte samarbeidsavtalene supplerer bestemmelsene i helse- og omsorgstjenestelovgivningen som pålegger samarbeid og samhandling, både internt innenfor det enkelte forvaltningsnivå og eksternt mot andre forvaltningsnivåer, samt også mot andre sektorer, jf. nærmere om dette under punkt 5.2.

I barneverntjenesten, utdanningssektoren, eller arbeids- og velferdsforvaltningen har man ikke lovfestet tilsvarende ordninger. Innenfor disse sektorene har man imidlertid flere lov- og forskriftsbestemmelser som pålegger plikt til samarbeid med andre forvaltningsnivåer eller velferdstjenester innenfor egen sektor, og som stiller krav til hvordan slikt samarbeid skal finne sted eller gjennomføres. Departementene viser til redegjørelsen i kapittel 5, 7 og 8.

6.3 Høringsforslaget

6.3.1 Endring av eksisterende ordning med lovpålagte samarbeidsavtaler

I høringsnotatet la departementene til grunn at lovpålagte samarbeidsavtaler kan være et egnet virkemiddel for å oppnå bedre samhandling mellom kommuner og spesialisthelsetjenesten, slik at disse kan tilby barn og unge med sammensatte vansker og lidelser koordinerte tjenester og helhetlige pasientforløp når de har behov for det. Departementene foreslo derfor å endre helse- og omsorgstjenesteloven § 6-2 første ledd slik at de lovpålagte samarbeidsavtalene mellom den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten også skal omfatte samarbeid om ytelse av helse- og omsorgstjenester til barn og unge med sammensatte vansker og lidelser, og som derfor mottar tjenester fra begge forvaltningsnivåene.

6.3.2 Vurdering av om det bør innføres ordninger med lovpålagte samarbeidsavtaler i andre sektorer

I høringsnotatet vurderte departementene om det også burde innføres tilsvarende ordninger med lovpålagte samarbeidsavtaler innad i andre sektorer enn helse- og omsorgtjenesten. Departementene vurderte også om det burde innføres tilsvarende ordninger med lovpålagte samarbeidsavtaler mellom ulike sektorer. Departementene konkluderte imidlertid med at det ikke ville være hensiktsmessig å innføre slike ordninger og foreslo derfor ikke lovendringer.

6.4 Høringsuttalelsene

6.4.1 Endring av eksisterende ordning med lovpålagte samarbeidsavtaler

En rekke høringsinstanser har uttalt seg til forslaget om å utvide ordningen med lovpålagte samarbeidsavtaler mellom de kommunale helse- og omsorgstjenestene og spesialisthelsetjenesten, slik at den omfatter barn og unge med sammensatte vansker og lidelser.

Alle høringsinstansene som har uttalt seg, støtter dette forslaget helt eller delvis. Dette gjelder ADHD Norge, Advokatforeningen, Akershus universitetssykehus HF, Arbeiderbevegelsens Rus- og Sosialpolitiske Forbund, Arendal kommune, Sykehuset Østfold HF, Avdeling for barne- og ungdomspsykiatri og barnehabilitering, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Barneombudet, Oslo kommune, Legeforeningen, Tannlegeforeningen, Drammen kommune, Folkehelseinstituttet, Foreldreutvalg for barnehager (FUB), Fredrikstad kommune, Helse Midt-Norge RHF, Helse Sør-Øst RHF, Helse Stavanger HF, Helse Bergen HF, Helse Fonna HF, Helsedirektoratet, Horten kommune, Institutt for samfunnspsykologi, Psykologisk fakultet, Universitetet i Bergen, Kapellveien habilliteringssenter, Kompetansesenter Rus Oslo, KS, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke LHL, Lunner kommune, Midt-Telemark kommune, Nasjonalt senter for Læringsmiljø og atferdsforskning, Universitetet i Stavanger, Nordlandssykehuset HF, Norges Kvinne- og familieforbund, Norsk sykepleierforbund, Norsk psykologforening, Politidirektoratet, Ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) Vest, Rådet for psykisk helse, Samfunnsviterne, Statped, Statsforvalteren i Vestland, Stine Sofies Stiftelse, Sunnaas sykehus HF, Sørlandet sykehus HF, Tromsø kommune, Universitetssykehuset Nord-Norge HF, Vestre Viken HF, Viken fylkeskommune og Ålesund kommune.

Av disse høringsinstansene har bare et fåtall kommentert forslaget ytterligere eller hatt merknader til forslaget. Landsforeningen for hjerte- og lungesyke LHL mener det bør presiseres at samarbeidsavtaler om barn og unge ikke kan avgrenses til under 18 år, for eksempel 16 år. De mener det derfor bør presiseres at samarbeidsavtalene gjelder barn under 18 år, men prinsipielt mener LHL at aldersgrensen bør settes til 23 år.

Norsk sykepleierforbund har i sin uttalelse listet opp flere hensyn/forhold som de mener bør ivaretas i samarbeidsavtaler. Videre uttaler Sykepleierforbundet at samarbeid med tannhelsetjenesten også bør lovreguleres.

Statsforvalteren i Vestland viser i sin høringsuttalelse til at barn og unge allerede er omfattet av eksisterende samarbeidsavtaler mellom kommunene og spesialisthelsetjenesten.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet støtter som nevnt forslaget om å utvide ordningen med lovpålagte samarbeidsavtaler, slik at den omfatter barn og unge med sammensatte vansker og lidelser. Direktoratet mener imidlertid at forholdet mellom nivåer innenfor ulike velferdssektorer bør reguleres i lov for å skape forutsigbarhet og best mulig rettssikkerhet for brukerne. Direktoratet mener også det burde vært en ordning med lovpålagte samarbeidsavtaler i andre sektorer, og også samarbeidsavtaler mellom sektorene.

6.4.2 Vurdering av om det bør innføres ordninger med lovpålagte samarbeidsavtaler i andre sektorer

Forholdsvis få høringsinstanser har uttalt seg om departementenes vurdering om å ikke foreslå nye ordninger med lovpålagte samarbeidsavtaler innenfor andre sektorer enn helse- og omsorgstjenesten.

De aller fleste av høringsinstansene støtter departementenes vurdering om å ikke foreslå slike lovendringer helt eller delvis. Dette gjelder ADHD Norge, Advokatforeningen, Arbeiderbevegelsens Rus- og Sosialpolitiske Forbund, Barneombudet, Legeforeningen, Tannlegeforeningen, Folkehelseinstituttet, Fredrikstad kommune, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Vestland, Helse Midt-Norge RHF, Institutt for samfunnspsykologi, Psykologisk fakultet, Universitetet i Bergen, KS, Politidirektoratet, Sørlandet sykehus HF, Viken fylkeskommune og Ålesund kommune.

Kun et fåtall høringsinstanser har uttalt at de ikke støtter departementenes vurdering om å ikke ville innføre nye ordninger med lovpålagte samarbeidsavtaler innenfor andre sektorer enn helse- og omsorgstjenesten.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet mener som nevnt ovenfor at forholdet mellom nivåer innenfor ulike velferdssektorer bør reguleres i lov for å skape forutsigbarhet og best mulig rettssikkerhet for brukerne. Direktoratet mener det burde vært en ordning med lovpålagte samarbeidsavtaler i andre sektorer der dette er relevant, og også samarbeidsavtaler mellom sektorene. Det påpekes at «hovedfokus for styrking og harmonisering av samarbeidsbestemmelsene bør være å sikre samarbeid på tvers av sektor, og ikke innad i sektor.» Det påpekes videre at når det gjelder «samarbeid mellom sektorene innad i kommunen, mener vi det må stilles krav om kommunale rutiner for samarbeid som virkemiddel, da avtaleinstituttet ikke er hensiktsmessig mellom kommunale tjenester.»

Sykehuset Innlandet HF, Habiliteringstjenesten uttaler at de savner fokus på harmonisering mellom utdanning og helse og påpeker at det ikke er foreslått at det skal være samarbeidsavtaler mellom barnehage/skole og helse og omsorg.

Stine Sofies Stiftelse uttaler:

Stiftelsen har forståelse for at etablering av samarbeidsavtaler internt mellom tjenestenivåene samt sektorovergripende samarbeidsavtaler kan bli både kostnads- og ressurskrevende å gjennomføre. Vi er imidlertid usikre på om den foreslåtte utvidelsen og tydeliggjøringen av samarbeidsplikten i sektorlovene (høringsnotatets punkt 6) er tilstrekkelig for å sikre barn og unge et koordinert og helhetlig tjenestetilbud uten slike mer presiserende samarbeidsavtaler. Selv om etableringen vil være krevende både politisk og administrativt mener vi dette er en rimelig pris å betale for å sikre barn og unge helhetlig og god hjelp. Vi håper derfor departementene revurderer dette. Alternativt må samarbeidet sikres gjennom koordineringsenhet og barnekoordinator.

6.5 Departementenes vurderinger

6.5.1 Endring av eksisterende ordning med lovpålagte samarbeidsavtaler

Formålet med lovpålagte samarbeidsavtaler er som nevnt at disse skal være et virkemiddel for å oppnå bedre samarbeid mellom kommuner og spesialisthelsetjenesten for å kunne tilby pasienter og brukere koordinerte tjenester og helhetlige pasientforløp når de har behov for det.

Ved ikraftsetting av helse- og omsorgstjenesteloven ga Helse- og omsorgsdepartementet Forskningsrådet i oppdrag å gjennomføre en forskningsbasert evaluering av Samhandlingsreformen, herunder ordningen med lovpålagte samarbeidsavtaler. Det er også gjennomført enkelte andre evalueringer av ordningen. Som det er redegjort for i Meld. St. 7 (2019–2020) Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023, tyder disse evalueringene og andre innspill fra kommuner og helseforetak på at avtalene har vært viktige for å tydeliggjøre ansvar og oppgavedeling.1, 2, 3 Samtidig gis det uttrykk for at dialogen har vært orientert mot deling av ansvar og håndtering av økonomiske konsekvenser, noe som kan ha flyttet oppmerksomheten bort fra felles utvikling av bedre tjenester. Det oppleves også av mange som utfordrende å oppnå likeverdighet i relasjonen mellom kommuner og helseforetak.

I Mestre hele livet, regjeringens strategi for god psykisk helse (2017–2022) er det som nevnt i punkt 2.2.2 uttalt at regjeringen vil utrede å ta inn en bestemmelse i de lovpålagte samarbeidsavtalene mellom de kommunale helse- og omsorgstjenestene og spesialisthelsetjenesten om samarbeid om barn og unge med behov for tjenester fra begge nivåer. I forlengelsen av dette uttales det blant annet at tverrsektorielt samarbeid mellom ulike kommunale velferdstjenester og mellom kommunale velferdstjenester og spesialisthelsetjenesten er avgjørende for å sikre god kvalitet og sammenheng i tjenestene til barn og unge med sammensatte vansker og lidelser.

Den lovfastsatte listen over samarbeidsområder/-temaer gir til en viss grad uttrykk for prioriterte fagområder eller fagområder hvor det erfaringsmessig er særlig viktig med god samhandling mellom den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten. Barn og unge er eksempel på en pasientgruppe hvor det i mange tilfeller er særlig viktig med tett og hyppig samarbeid og samhandling på tvers av forvaltningsnivåene, for eksempel samarbeid mellom fastleger og sykehus ved behov for utredning eller behandling av somatisk sykdom. Et annet eksempel kan være samarbeid mellom kommunens helsestasjons- og skolehelsetjeneste og den statlige BUP-tjenesten.

De aller fleste barn og unge mottar en rekke ulike helse- og omsorgstjenester i løpet av sin oppvekst. For noen barn og unge er det her snakk om enkeltstående eller kortvarige tjenesteytelser, mens andre barn igjen kan motta omfattende tjenester over lange perioder. Felles for disse barna og unge er imidlertid at tjenestene de mottar, ytes både fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten. Tjenestene ytes ofte som deler av et sammenhengende behandlingsforløp, og samarbeid mellom forvaltningsnivåene om den totale tjenesteytelsen blir desto viktigere for å sikre gode og trygge overganger mellom forvaltningsnivåene og for å sikre at det ytes helhetlige og koordinerte tjenester på tvers av forvaltningsnivåene.

Slik departementene vurderer det, kan lovpålagte samarbeidsavtaler være et egnet virkemiddel for å oppnå bedre samhandling mellom kommuner og spesialisthelsetjenesten slik at disse kan tilby barn og unge med sammensatte vansker og lidelser koordinerte tjenester og helhetlige pasientforløp når de har behov for det. Som redegjort for i punkt 6.4.1 støttes forslaget helt eller delvis av alle høringsinstansene som har uttalt seg til dette forslaget.

Departementene opprettholder derfor høringsforslaget og foreslår å utvide ordningen med lovpålagte samarbeidsavtaler til å gjelde også overfor barn og unge med sammensatte vansker og lidelser, og som derfor mottar tjenester fra både den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten.

Med «barn og unge» siktes det ikke her til en konkret øvre aldersgrense. Departementene antar at det i mange tilfeller vil være naturlig å ta utgangspunkt i den alminnelige myndighetsalder som er 18 år, samtidig som det ikke bør være utelukket å la avtalene gjelde også for unge som er eldre enn 18 år. Departementene viser her til situasjoner hvor utredning eller behandling kan være påbegynt, men ennå ikke avsluttet etter at vedkommende har fylt 18 år. Departementene viser også til at det på noen områder kan være hensiktsmessig med særskilt oppfølging og samarbeid mellom forvaltningsnivåene også der hvor pasienten har fylt 18 år. Som illustrasjon vises det til den ordningen man har innenfor barnevernslovgivningen hvor tiltak som er iverksatt før barnet har fylt 18 år, kan fortsette inntil barnet har fylt 23 år såfremt den det gjelder samtykker, jf. barnevernloven § 1-3 andre ledd. Departementene foreslår derfor at det skal være opp til den enkelte kommune og foretak å selv avklare aldersmessig avgrensning i avtalene. I tråd med det som tas opp i høringsuttalelsen fra Landsforeningen for hjerte- og lungesyke legger imidlertid departementene til grunn at det ikke vil være adgang til å avgrense samarbeidsavtalene til kun å gjelde for barn opp til for eksempel 16 år. Som nevnt må man ved forståelsen av begrepet «barn og unge» ta utgangspunkt i den alminnelige myndighetsalder som er 18 år.

I likhet med det som gjelder for de andre fagområdene og temaene som i dag følger av helse- og omsorgstjenesteloven, legger departementene til grunn at partene selv avklarer avtalenes omfang og detaljeringsgrad når det gjelder ytelse av helse- og omsorgstjenester til barn og unge med sammensatte vansker og lidelser. De lovpålagte samarbeidsavtalene er primært ment å skulle gjelde på et mer overordnet nivå, og har ikke vært ment å skulle regulere samarbeid og samhandling knyttet til ytelse av helse- og omsorgstjenester til enkeltpasienter. Departementene viser her til punkt 6.2 hvor det er redegjort for dagens regler.

På samme måte som for de andre områdene som omfattes av dagens ordning, og i henhold til helse- og omsorgstjenesteloven § 6-4, foreslås det at de regionale helseforetakene innenfor en nærmere angitt frist fortsatt skal sende inngåtte samarbeidsavtaler til Helsedirektoratet.

6.5.2 Vurdering av om det bør innføres ordninger med lovpålagte samarbeidsavtaler i andre sektorer

Det er et grunnleggende prinsipp at Stortinget tildeler oppgaver og ansvar til kommuner og fylkeskommuner gjennom lov. Det følger klart av lovverket hvilket ansvar kommunene har innenfor for eksempel barnevern, barnehage, opplæring, sosialtjenester og helse- og omsorgstjenester. Tilsvarende er fylkeskommunenes og statlige myndigheters ansvar også klart regulert i lov.

Som redegjort for i punkt 6.2 er helse- og omsorgstjenesten inndelt i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten, der oppgavene og ansvaret er regulert i lovverket. For mange pasienter og brukere vil retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester bestå av summen av en rekke deltjenester som de vekselsvis eller parallelt mottar fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten. Denne type ansvars- og oppgaveorganisering med et «naturlig» og løpende samarbeid mellom forvaltningsnivåene er ikke direkte overførbart til barneverntjenesten, utdanningssektoren eller arbeids- og velferdsforvaltningen.

Til illustrasjon kan det vises til opplæringssektoren hvor barnets alder eller gjennomført opplæring langt på vei vil være avgjørende for hvem som er ansvarlig for å sørge for tjenester til det enkelte barnet, jf. barnehageloven § 8 og opplæringsloven kapittel 13. Som hovedregel er kommunen ansvarlig for tjenester som omfattes av barnehageloven og for opplæringen på grunnskolenivå, mens fylkeskommunen er ansvarlig for videregående opplæring. Det finnes enkelte bestemmelser som regulerer samarbeid om overgangen mellom de ulike utdanninginstitusjonene, jf. barnehageloven § 2 a og opplæringsloven § 13-5, samt bestemmelser som unntaksvis åpner for at tjenester kan ytes fra andre enn de som i utgangspunktet har ansvar for å tilby tjenesten, jf. for eksempel opplæringsloven §§ 13-2, 13-2 a og 13-2 c. Utover dette vil det bare rent unntaksvis skje at barn og unge samtidig mottar tjenester omfattet av de ulike lovene.

Også innenfor barnevernet er ansvaret for å utføre eller sørge for oppgaver eller tjenester omfattet av loven lagt til enten kommunen eller staten. De statlige barnevernmyndighetene består av Barne- og familiedepartementet, Barne-, ungdoms- og familieetaten og statsforvalterne, jf. særlig barnevernloven §§ 2-1 og 2-2. Av barnevernloven § 3-2 fremgår det at barneverntjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter denne loven.

Departementene mener derfor at de andre sektorene ikke i samme grad har de særtrekkene som kjennetegner helse- og omsorgstjenesten, og som er den viktigste begrunnelsen for de lovpålagte samarbeidsavtalene på helse- og omsorgstjenesteområdet.

Samarbeid innenfor den enkelte velferdstjenesten, for eksempel samarbeid mellom kommunalt og statlig barnevern og mellom barnehage og skole, er konkret regulert i lov, og disse lovbestemmelsene blir i kapittel 5 foreslått tydeliggjort og utvidet. Departementene mener det er viktig at velferdstjenestenes ansvar for å samarbeide om tjenester til barn og unge med sammensatte behov fremgår av lov. Det blir da en tydeligere ansvarsplassering, og mer forutsigbart for den enkelte tjenestemottaker. Det vil også være enklere for tilsynsmyndighetene å føre tilsyn med etterlevelsen av de lovpålagte samarbeidspliktene.

Å innføre samarbeidsavtaler innenfor nye sektorer vil innebære at det etableres avtaleverk og en ny måte å samarbeide på for utdanningssektoren, barnevernet og arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette vil ha administrative og økonomiske konsekvenser. Det er grunn til å tro at de administrative og økonomiske kostnadene vil være enda større ved sektorovergripende samarbeidsavtaler, sammenlignet med samarbeidsavtaler innenfor én og samme tjenestesektor. Hver av de aktuelle sektorene består av flere ulike forvaltningsnivåer. En ordning med sektorovergripende samarbeidsavtaler vil derfor trolig innebære at det totalt sett må inngås et stort antall samarbeidsavtaler for å omfatte alle de ulike forvaltningsnivåene eller velferdstjenestene innenfor de ulike sektorene som kan tenkes å samarbeide tverrsektorielt. Det forhold at flere sektorer består av flere ulike forvaltningsnivåer på statlig, fylkeskommunalt eller kommunalt nivå, medfører at det vil bli et komplisert administrativt og politisk arbeid å fremforhandle, inngå og vedlikeholde slike avtaler. En ordning med tverrsektorielle samarbeidsavtaler vil derfor lett kunne bli omstendelig og byråkratisk, og det vil være lite forutsigbart.

Departementene er derfor fortsatt av den oppfatning at det ikke vil være hensiktsmessig å innføre ordninger med lovpålagte samarbeidsavtaler verken innad i andre sektorer enn helse- og omsorgtjenesten eller mellom de ulike sektorene. Som redegjort i punkt 6.4.2 støttes denne vurderingen helt eller delvis av de aller fleste høringsinstansene som har uttalt seg om denne delen av høringen.

Departementene viser til at dersom en sektor, et forvaltningsnivå eller flere sektorer eller forvaltningsnivåer mener det er behov for å konkretisere sitt samarbeid ytterligere, kan de på eget initiativ inngå samarbeidsavtaler. Vi legger til grunn at det ikke er behov for særskilt lov- eller forskriftsregulering for at sektorene eller forvaltningsnivåene innenfor den enkelte sektor selv tar initiativ til å utarbeide og inngå samarbeidsavtaler. Som påpekt i høringsuttalelsen fra Stine Sofies Stiftelse, vil også koordinerende enhet innenfor helse- og omsorgstjenesten, koordinator og barnekoordinator være viktig for å påse nødvendig samarbeid og koordinering både innad i en sektor og på tvers av sektorene.

6.6 Forslag til lovendringer

Departementene foreslår å endre helse- og omsorgstjenesteloven § 6-2 første ledd slik at de lovpålagte samarbeidsavtalene mellom den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten også skal omfatte samarbeid om ytelse av helse- og omsorgstjenester til barn og unge med sammensatte vansker og lidelser, og som mottar tjenester fra begge forvaltningsnivåene.

Fotnoter

1.

Forskningsrådet (2016). Evaluering av samhandlingsreformen. Sluttrapport fra styringsgruppen for forskningsbasert følgeevaluering av samhandlingsreformen (EVASAM).

2.

Bruk av samarbeidsavtaler i et utvalg kommuner og helseforetak – kvalitativ studie av erfaringer med avtalene. KS (2014). FoU-prosjekt nr.:134017

3.

Nasjonalt nettverk for implementering av samhandlingsreformen (2014). Statusrapport for samhandlingsreformen.

Til dokumentets forside