4 Gjeldende rett
4.1 Innledning
Med Samhandlingsreformen (Meld. St. 47 (2008–2009)) ble det foreslått å innføre gjensidig plikt til å inngå samarbeidsavtale mellom kommuner og regionale helseforetak eller med helseforetak som pekes ut av det regionale helseforetaket. Forslaget ble senere lovfestet i helse- og omsorgstjenesteloven § 6-1 og lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven) § 2-1 e andre ledd, jf. Prop. 91 L (2010–2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) kapittel 28. Helse- og omsorgstjenesteloven § 6-2 stiller krav til avtalens innhold og definerer områder som avtalen minimum skal omfatte. I dag har alle kommuner inngått samarbeidsavtaler med helseforetaket de deler opptaksområde med.
Formålet med samarbeidsavtalene er å fremme samhandlingen ved å konkretisere oppgave- og ansvarsplasseringen mellom kommune og helseforetak, og å etablere gode samarbeidsrutiner. Avtalene skal bidra til at pasienter og brukere opplever at tjenestene er samordnet og at det alltid er klart hvem som skal yte de aktuelle tjenestene.
Det er flere lovverk med betydning for planlegging i kommuner og helseforetak. Eksempelvis inneholder lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) og lov 15. juni 2001 nr. 93 om helseforetak m.m. (helseforetaksloven) føringer og krav til planlegging for hhv. kommuner og helseforetak. Disse lovene har relevans for den foreslåtte endringen, og departementet vil gå nærmere inn på enkelte bestemmelser i kapittel 5.
4.2 Helse- og omsorgstjenesteloven
Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 6-1 første ledd at kommunen er forpliktet til å inngå samarbeidsavtale med det regionale helseforetaket i helseregionen eller med det helseforetak som det regionale helseforetaket bestemmer. Kommunen kan inngå avtale alene eller sammen med andre kommuner.
I andre ledd fremgår det at samarbeidet skal ha som målsetting å bidra til at pasienter og brukere mottar et helhetlig tilbud om helse- og omsorgstjenester. Videre følger det av tredje ledd at pasient- og brukererfaringer skal inngå i vurderingsgrunnlaget ved utarbeidelsen av avtalen, og at pasient- og brukerorganisasjoner skal medvirke i forbindelse med utarbeidelse av avtalene.
Helse- og omsorgstjenesteloven § 6-2 stiller krav til hva avtalen som et minimum skal omfatte. Partene kan inngå samarbeidsavtaler som omfatter mer enn det som er minimumskravene. Partene kan inngå en samlet avtale eller de kan inngå flere avtaler på ulike nivåer eller ulike områder av virksomheten.
Nummer 1 forutsetter at avtalepartene blir enige om hvilke tjenester henholdsvis kommuner og foretak er pålagt å sørge for etter loven, slik at de har en felles oppfatning av partenes ansvar. Denne felles oppfatningen vil danne grunnlag for å vurdere hvilke oppgaver den enkelte avtalepart har som det er aktuelt å samarbeide om. Partene må uttrykkelig avtale i de tilfellene hvor oppgaveutførelsen vil fravike den lovpålagte ansvarsplasseringen.
Nummer 2 pålegger avtalepartene å utarbeide retningslinjer for pasientforløp og brukerforløp for de som har behov for koordinerte tjenester.
Nummer 3 pålegger avtalepartene å komme frem til kriterier for i hvilke tilfeller det er forsvarlig å gi pasienter et annet tilbud enn innleggelse i sykehus.
Nummer 4 pålegger avtalepartene å ta inn en beskrivelse av kommunens tilbud om døgnopphold ved øyeblikkelig hjelp. Ved å pålegge partene å ta inn en slik beskrivelse i avtalen, oppfordres partene til å se sine øyeblikkelig hjelp-tilbud i sammenheng og bli enige om gode og hensiktsmessige løsninger til det beste for pasientene og brukerne.
Nummer 5 pålegger avtalepartene, for eksempel som en nærmere detaljering av forskrift, å utarbeide rutiner for det praktiske samarbeidet om pasienter som er ferdigbehandlet på sykehus og som trenger etterfølgende tjenester fra kommunen.
Nummer 6 pålegger avtalepartene å lage opplegg som sikrer at de gir den andre avtaleparten nødvendig informasjon og kunnskap. Foretaket må forplikte seg gjennom avtalen til å tilføre kommunen kunnskap som er nødvendig for at det skal være forsvarlig at kommunen i fremtiden utfører oppgaver som sykehus utfører i dag.
Nummer 7 til nummer 11 pålegger partene samarbeid på konkrete fagområder uten å fastsette i detalj hvor omfattende samarbeidet skal være eller hvordan det skal legges opp. Det er opp til avtalepartene selv.
Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 6-5 første ledd at avtalepartene årlig skal gjennomgå avtalen med sikte på nødvendige oppdateringer eller utvidelser. Det innebærer en plikt til å sørge for at avtalen er oppdatert og dynamisk, samt tilpasset pasienters og brukeres behov. Av andre ledd fremgår det at avtalen kan sies opp med ett års frist. Når en av partene sier opp avtalen, skal det regionale helseforetaket varsle Helsedirektoratet.
Når det gjelder krav til egen planlegging fremgår det blant annet av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd at kommunen har en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. For å kunne sørge for forsvarlige helse- og omsorgstjenester må kommunene sette i verk systematiske tiltak som sikrer at virksomhetens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres i samsvar med krav fastsatt i relevante lover og forskrifter.
4.3 Spesialisthelsetjenesteloven
Det følger av spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 e andre ledd at de regionale helseforetakene skal sørge for at det inngås samarbeidsavtaler som nevnt i helse- og omsorgstjenesteloven § 6-1. Det regionale helseforetaket kan beslutte at ett eller flere av helseforetakene det eier, skal inngå og være part i slike avtaler. Denne plikten er tilsvarende plikten som er pålagt kommunene i helse- og omsorgstjenesteloven § 6-1.
De regionale helseforetakene blir ikke forpliktet til å inngå avtalene selv, men kan pålegge helseforetakene de eier å inngå avtale med en eller flere kommuner, for eksempel alle kommunene i et helseforetak sitt opptaksområde. De kan også pålegge helseforetakene å inngå avtaler med kommuner om spesifikke tjenester og tiltak. Det ligger ikke i pålegget at alle avtalene som helseforetakene inngår skal være identiske. Avtalene må tilpasses lokale forhold og behov.
Når det gjelder krav til egen planlegging fremgår det av spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a fjerde ledd at de regionale helseforetakene har en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. For å kunne sørge for forsvarlige helsetjenester må de regionale helseforetakene sette i verk systematiske tiltak som sikrer at virksomhetens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres i samsvar med krav fastsatt i relevante lover og forskrifter.
4.4 Tvisteløsningsnemnda for helse- og omsorgssektoren
KS og Helse- og omsorgsdepartementet har opprettet tvisteløsningsnemnda for helse- og omsorgssektoren. Nemnda behandler tvister mellom partene i samarbeidsavtaler etter helse- og omsorgstjenesteloven § 6-2 og spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 e. Tvisteløsningsnemnda kan:
mekle når det oppstår uenighet om inngåelse av samarbeidsavtaler
avgi rådgivende uttalelse ved uenighet om inngåtte samarbeidsavtaler
avgi rådgivende uttalelser ved tvister om betaling etter forskrift om kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og kommunal betaling for utskrivningsklare pasienter
gi råd om hvem som har ansvaret for «gråsonepasienter» mellom kommuner og sykehus
Begge kontraktsparter (kommunen og det regionale helseforetaket i helseregionen, eller helseforetak som det regionale helseforetaket bestemmer) kan bringe en sak inn for tvisteløsningsnemnda.
Tvisteløsningsnemnda kan bare mekle dersom partene som skal inngå samarbeidsavtale er enige om det. Tilsvarende vil tvister om allerede inngåtte avtaler bare behandles dersom begge parter samtykker.
4.5 Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
Forskrift 28. oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten gjelder virksomheter på ulike nivå i de kommunale helse- og omsorgstjenestene, spesialisthelsetjenesten og private virksomheter som tilbyr helse- og omsorgstjenester. Formålet er å bidra til faglig forsvarlige helse- og omsorgstjenester, kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet samt at øvrige krav i helse- og omsorgslovgivningen etterleves. Forskriften beskriver virksomhetenes, herunder kommuner og helseforetak, ansvar for å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten. Forskriften tydeliggjør at dette ansvaret ligger til øverste leder av virksomheten.
I forskriften § 6 beskrives oppgavene som inngår i plikten til å planlegge, herunder plikten til å planlegge hvordan risiko kan minimaliseres med særlig vekt på risikofaktorer forbundet med samhandling internt og eksternt.