Prop. 109 L (2014-2015)

Lov om posttjenester (postloven)

Til innholdsfortegnelse

10 Sanksjoner

10.1 Kort om lovforslaget

Det foreslås innført en hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på utvalgte bestemmelser, jf. punkt 10.2. Departementet foreslår dessuten å videreføre gjeldende bestemmelse om tvangsmulkt, jf. punkt 10.3. Muligheten til å ilegge tvangsmulkt er erfaringsmessig et effektivt virkemiddel for å sikre at plikter fastsatt i lov, forskrift eller enkeltvedtak etterleves.

Det foreslås å videreføre en bestemmelse som gjør det mulig å straffe overtredelse av enkelte bestemmelser i den nye postloven, jf. omtale i punkt 10.4. Straffebestemmelsen i gjeldende postlov blir i hovedsak foreslått videreført. Strafferammen foreslås økt fra bøter eller fengsel i inntil tre måneder til bøter eller fengsel i inntil seks måneder.

10.2 Overtredelsesgebyr

10.2.1 Gjeldende rett

Bestemmelsen om overtredelsesgebyr er ny i postlovsammenheng.

10.2.2 Nærmere om lovforslaget

I høringsnotatet ble det foreslått å innføre en ny regel om overtredelsesgebyr. Formålet med forslaget er å gi tilsynsmyndighetene et hensiktsmessig og effektivt sanksjonsmiddel som skal supplere og utfylle de sanksjonsmidler som i dag er til rådighet. Bruk av overtredelsesgebyr vil hovedsakelig ha et pønalt formål, dvs. at overtrederen skal påføres et onde som en reaksjon på overtredelsen. Sanksjonstypen har likhetstrekk med ordinær bøtestraff, men regnes normalt ikke som straff etter forbudet i Grunnloven § 96, motsatt etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6. Ileggelse av både overtredelsesgebyr, som her anses som en sivilrettslig reaksjon, og bøter etter det strafferettslige sporet, for samme forhold vil derfor være i strid med EMKs forbud mot dobbeltforfølgning, jf. EMKs tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 nr. 1.

Dette betyr at anmeldelse av overtredelse av postloven etter straffebestemmelsen i § 51 må samstemmes med eventuell bruk overtredelsesgebyr etter § 49.

Både foretak og fysiske personer kan etter forslaget ilegges overtredelsesgebyr. På postområdet vil det være mest aktuelt å rette et vedtak om overtredelsesgebyr mot et foretak, men det vil også kunne være behov for å ansvarliggjøre fysiske personer.

Det foreslås at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges når overtredelsen er forsettlig eller uaktsom fra foretakets side eller den som handler på vegne av foretaket. Det er tilstrekkelig med simpel uaktsomhet.

10.2.3 Høringsinstansenes syn

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet er positiv til forslaget, men mener ileggelse av overtredelsesgebyr kan være lite hensiktsmessig for brudd på blant annet §§ 13, 23, 26 og 44 i høringsforslaget.

PostNord uttaler at det «Ikke (er) direktivets intensjon å regulere områder som hittil ikke har vært regulert. (…) bøter (bør) av rettsikkerhetsmessige årsaker ikke utstedes administrativt. PostNord mener at «nivået på overtredelsesgebyrene virker svært høyt sett i forhold til karakteren av de lovovertredelsene som kan sanksjoneres i henhold til lov».

10.2.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med Nasjonal kommunikasjonsmyndighet at det har lite for seg å reagere på for brudd for overtredelse av §§ 13, 23, 26 og 44 i høringsforslaget (§§ 9, 21, 26 og 44 i lovutkastet) med overtredelsesgebyr, og foreslår således at § 49 om overtredelsesgebyr justeres ved at disse bestemmelsene tas ut. Til PostNords uttalelse om at bøter av rettsikkerhetsmessige årsaker ikke bør utstedes administrativt og at nivået på overtredelsesgebyrene virker svært høyt sett i forhold til karakteren av de lovovertredelsene som kan sanksjoneres i henhold til lov, vises det til at reaksjonsnivået vil ligge på samme nivå som i sammenlignbare lover. Etter at sanksjonsutvalget la frem NOU 2003:15 «Fra bot til bedring» har en rekke særlover fått bestemmelser om administrative sanksjoner. Departementet ser ingen grunn til at de samme regulatoriske verktøy ikke skulle kunne tas i bruk i postloven, når behovet er tilsvarende til stede.

10.3 Tvangsmulkt

10.3.1 Gjeldende rett

Gjeldende postlov fastsetter at departementet kan treffe vedtak om en daglig løpende tvangsmulkt for å sikre at «regler med hjemmel i loven» overholdes. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet har fått delegert myndighet til å treffe vedtak om tvangsmulkt.

10.3.2 Nærmere om lovforslaget

Bestemmelsen er hovedsaklig en videreføring av tilsvarende bestemmelse om tvangsmulkt i gjeldende postlov. De krav som skal sikres oppfylt er plikter i lov og forskriftsbestemmelser og plikter i enkeltvedtak som er fattet i eller i medhold av loven.

Tvangsmulkt er ikke en straff for å unnlate å etterkomme et pålegg, men er ment å være et oppfyllelsespress som skal sikre at pålegg etterleves. Dette medfører at adgangen til å ilegge tvangsmulkt bortfaller når kravet eller pålegg er oppfylt eller uaktuelt. Tvangsmulkt kan ilegges uavhengig av utvist skyld. Det er tilstrekkelig å konstatere at det objektivt sett foreligger manglende imøtekommelse av krav eller pålegg. Det er opp til myndighetenes skjønn om tvangsmulkt skal ilegges i den enkelte sak.

Det foreslås tatt inn en lempingsregel om at myndigheten i særlige tilfeller helt eller delvis kan frafalle kravet om påløpt mulkt. Dette er ment å være en sikkerhetsventil for de tilfellene hvor det etter at vedtaket er fattet, inntrer forhold som tilsier at kravet helt eller delvis ikke bør forfølges. Adgangen til å lempe på en påløpt tvangsmulkt må sees i sammenheng med at det som hovedregel ikke skal gis oppsettende virkning for pålegg om tvangsmulkt. I enkelte tilfeller, hvor det er aktuelt å anvende overtredelsesgebyr og det allerede er påløpt tvangsmulkt, kan det også vurderes om kravet om mulkt skal frafalles helt eller delvis.

Tvangsmulkten kan fastsettes som en mulkt per dag eller ethvert annet tidsintervall. Tvangsmulkten kan også forfalle som et engangsbeløp.

10.3.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget.

10.3.4 Departementets vurdering

Siden ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget om tvangsmulkt, foreslås det materielle innholdet i høringsforslaget opprettholdt. Av lovtekniske grunner og for å tydeliggjøre forslaget, er bestemmelsen justert noe i forhold til høringsforslaget.

For å sikre at regler med hjemmel i loven overholdes, foreslås det å videreføre en regel for myndigheten til å kunne treffe vedtak om en løpende mulkt til staten til forholdet er rettet opp.

10.4 Straff

10.4.1 Gjeldende rett

Gjeldende postlov fastsetter i § 24 at uaktsomme og forsettelige overtredelser av §§ 4 (konsesjonspliktig postformidling), 6 (enerett) og 7 (frimerker og andre frankeringsmidler) eller forskrifter gitt med hjemmel i disse kan straffes med bøter eller fengsel i inntil tre måneder. Videre kan uaktsomme og forsettelige overtredelser av § 13 (taushetsplikt) straffes på samme måte.

Bestemmelsen er undergitt offentlig påtale. Ved overtredelse av §§ 4, 6 og 7 er det et tilleggskrav om at departementet må påtale forholdet særskilt. Det har ikke blitt begjært påtale i nyere tid.

10.4.2 Nærmere om lovforslaget

Departementet har ved vurderingen av om straff skal kunne benyttes i forslaget til postlov, foretatt en grundig vurdering av følgende hensyn: Nødvendighet, om det anses som nødvendig med en straffereaksjon ved den konkrete overtredelse. Subsidiaritet, at det normalt ikke er grunn til å reagere med straff hvis tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås ved andre sanksjoner. De vernede interesser; de interesser bestemmelsen skal beskytte bør i et samfunnsmessig perspektiv være så viktige at de forsvarer bruk av straff. Alvorlighet; straff bør normalt bare brukes ved alvorlige overtredelser. Håndheving; gjøres en handling etter ovennevnte vurdering straffbar bør det forutsettes at handlingen i praksis kan og vil bli søkt avdekket og straffetrusselen håndhevet.

Misbruk av frimerke eller frankeringsmidler (§ 18) hvor «Norge» eller «Noreg» fremkommer må anses som en alvorlig overtredelse fordi dette direkte berører Norges internasjonale forpliktelser etter Verdenspostkonvensjonen. Slik overtredelse er også straffbar i gjeldende postlov. Registrering (§ 20) anses nødvendig for at myndigheten skal kunne føre nødvendig tilsyn med markedet. Det må betraktes som et alvorlig brudd på bestemmelsen og innretningen på postreguleringen dersom en tilbyder unnlater å registrere seg for derved å unndra seg kontroll fra myndigheten. Overtredelse av § 23 vurderes som alvorlig på grunn av at publikum må ha tillit til at tilbyderne håndterer og oppbevarer postsendingene forsvarlig ved formidlingen. Sikkerhet i postnettet (§ 32) er grunnleggende for publikums tillit, i tillegg til at offentlige interesser tilsier at overtredelse av bestemmelsen bør være straffbar. Sikring av adresseregister og korrekt reservasjon mot utlevering av adresseinformasjon (§ 37) er både viktig for den generelle driften av posttjenester og kan være kritisk for personer med gradert adresseinformasjon etter Beskyttelsesinstruksen slik at adressene deres håndteres på en sikker og korrekt måte. Medvirkning til tilsyn (43) er viktig for å sikre at tilsynsobjektene bidrar til at tilsyn kan gjennomføres på en slik måte at myndigheten kan utøve sine tilsynsoppgaver på en effektiv måte for samfunnet. Dersom tilsynsobjektene nekter å samarbeide bør dette kunne medføre straff. Bestemmelsen om opplysningsplikt (§ 44) gir hjemmel for myndigheten til å kreve opplysninger utlevert i enkeltsaker og for å kunne gi forskrift om opplysningsplikten. Det samme gjelder pålegg om retting og endring mv. (§ 46). Tilgang til opplysninger er avgjørende for tilsynsmyndigheten og unnlatelse av å gi opplysninger til myndigheten bør derfor medføre straffeansvar. For å få gjennomført enkeltvedtak om pålegg og endringer bør myndigheten ha sterke virkemidler i bakhånd dersom vedtakene ikke blir respektert av tilbyder. I slike tilfeller bør tilbyderne kunne ilegges straff.

På bakgrunn av ovennevnte vurdering foreslår departementet straff for overtredelse av §§ 18 (frimerker), 20 (registrering), 23 (håndtering og oppbevaring), 32 (sikkerhet i postnettet), 37 (adresseregister og reservasjon mot utlevering av adresseinformasjon), 43 (medvirkning til tilsyn), 44 (opplysningsplikt) eller 46 (pålegg om retting og endring mv).

Gjeldende straffebestemmelse er underlagt offentlig påtale og ved overtredelse av § 4 (konsesjonsvilkår), § 6 (enerett) og § 7 (frimerker og andre frankeringsmidler) er påtalen gjort betinget av begjæring fra departementet. Departementet har ikke sett det som hensiktsmessig å foreslå videreføring av ordningen med betinget påtalebegjæring fra departementet. De aktuelle bestemmelsene om konsesjonsvilkår og enerett er ikke foreslått videreført, og departementet ser heller ikke behov for å videreføre ordningen med betinget påtale for overtredelse av den foreslåtte bestemmelsen om frimerker. Forslaget innebærer at straffebestemmelsen undergis ubetinget offentlig påtale i sin helhet. Ved ikraftsettingen av straffeloven 2005 vil de alminnelige reglene om påtale følge av ny bestemmelse i straffeprosessloven § 62 a.

Strafferammen foreslås økt fra bøter eller fengsel i inntil tre måneder til bøter eller fengsel i inntil seks måneder fordi departementet mener at strafferammen bør ligge på samme nivå som i sammenlignbare spesiallover, som for eksempel ekomloven og luftfartsloven.

10.4.3 Høringsinstansenes syn

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet støtter forslaget, men mener «straff er lite hensiktsmessig for brudd på forslag til ny postlov §§ 13 og 23» og viser til egne uttalelser om overtredelsesgebyr vedrørende dette.

10.4.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med Nasjonal kommunikasjonsmyndighet i at §§ 13 og 23 ikke egner seg for reaksjoner etter straffebestemmelsen i § 51 om straff, og har justert forslag til bestemmelse etter dette. For øvrig noterer departementet seg at ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til denne delen av forslaget. Da det heller ikke har kommet frem andre argumenter som skulle tilsi en annen løsning enn i høringsforslaget, legger departementet frem et forslag som bortsett fra ovennevnte justering er sammenfallende med høringsforslaget.

Til dokumentets forside