Prop. 109 L (2014-2015)

Lov om posttjenester (postloven)

Til innholdsfortegnelse

6 Leveringsplikt

6.1 Kort om lovforslaget

Den forventede utviklingen i postmarkedet vil føre til at fastsettelsen av et grunnleggende servicenivå for posttjenester som alle skal ha tilgang til, blir stadig viktigere. En reduksjon i omfanget av leveringsplikten, for eksempel gjennom ytterligere reduksjon i antall omdelingsdager, vil kunne bli presset frem på lengre sikt. Regjeringen foreslår å lovfeste det grunnleggende tjenestetilbudet som skal omfattes av leveringsplikten. Eventuelle endringer vil således måtte legges frem for Stortinget. Det foreslås langt på vei å videreføre gjeldende servicenivå for de leveringspliktige posttjenestene. Når det gjelder antall omdelingsdager, foreslås imidlertid en reduksjon fra seks til fem dager i uken. For aviser foreslås en hjemmel i loven for å forskriftsregulere krav til leveringsplikt på lørdager i områder der det ikke eksisterer noe alternativt avisdistribusjonsnett. Det vises til nærmere omtale av omfanget av de leveringspliktige posttjenestene og unntak fra leveringsplikten under punkt 6.2 og 6.3.

Det åpnes for at myndigheten kan direkteutpeke leveringspliktig tilbyder eller sikre de leveringspliktige tjenestene gjennom en offentlig anbudsprosess, eller ved en kombinasjon av disse to, se nærmere om dette under punkt 6.4.

Det foreslås å opprettholde krav til enhetsporto kun for enkeltsendinger. Dette omtales under punkt 6.5. Det foreslås også en særskilt bestemmelse for å sikre at forhåndsstemmer avgitt utenfor egen kommune blir fremsendt tidsnok til tross for forslaget om bortfall av lørdagsomdeling av post. Dette er ikke en del av de leveringspliktige tjenestene i henhold til postdirektivet, og forslaget om fremsending av forhåndstemmer er nærmere omtalt under punkt 11.2.

6.2 Leveringspliktige posttjenester

6.2.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett sikrer Postens konsesjon et landsdekkende tilbud av leveringspliktige tjenester til rimelig pris og god kvalitet. Postloven § 5 gir grunnlag til å sette vilkår i konsesjon om blant annet plikt til landsdekkende formidling av postsendinger, service og kvalitet, postnett, kriterier for takstberegninger, informasjon til publikum, fremsending av blindeskrift og beredskapsoppgaver.

Etter gjeldende rett sikrer konsesjonen at det foreligger tilbud om landsdekkende formidling av postsendinger til allmennheten som omfatter minst en innsamling og en utlevering av postsendinger per virkedag til alle fysiske og juridiske personers bosted eller fysiske adresse eller i særlige tilfeller til egnede innretninger. Leveringsplikten omfatter formidling av brevpost inntil 2 kg, aviser og blad i abonnement inntil 2 kg og lettgods inntil 20 kg, samt rekommandert postsending og verdipostsending, ettersending, retur og oppbevaring.

Det stilles krav til fremsendingstider slik at minst 85 prosent av innenlandsk prioritert brevpost skal være fremme innen dagen etter innlevering (D+1), mens minst 97 prosent skal være fremme innen D+3. Kravet gjelder som gjennomsnitt for hvert kvartal. Det stilles videre fremsendingskrav til postsendinger til/fra land innen EØS-området, til innenlandsk uprioritert brevpost og innenlandsk lettgods og til postsendinger som ankommer fra utlandet til Norge.

Konsesjonen sikrer også et tilbud for blinde og svaksynte i samsvar med kravene i Verdenspostkonvensjonen.

6.2.2 Nærmere om lovforslaget

Forslaget viderefører ordningen med et landsdekkende tilbud av leveringspliktige posttjenester av god kvalitet. Det foreslås å redusere antall omdelingsdager fra seks til fem dager per uke. Bakgrunnen for dette er nedgangen i brevmengden, og at det har vist seg at volumet av postsendinger som omdeles på lørdager kun er en fjerdedel av volumet på hverdager. Regulering av fremsendingstider foreslås i utgangspunktet videreført gjennom enkeltvedtak eller avtale som regulerer leveringsplikt, jf. bestemmelsene i § 6. På denne måten vil det kunne foretas endringer i tråd med utviklingen i markedet.

I høringsnotatet ble det lagt frem to alternative forslag til bestemmelse når det gjelder utlevering av aviser på lørdager. Det ene alternativet var en videreføring av leveringsplikt for lørdagsomdeling av aviser i områder hvor det ikke finnes alternativt avisdistribusjonsnett. Om lag 15 prosent av befolkningen har ikke tilgang til et alternativt avisdistribusjonsnett. Det andre alternativet var ingen leveringsplikt for lørdagsomdeling av aviser.

Videre ble det i høringen foreslått at det skal sikres et landsdekkende tilbud av leveringspliktige posttjenester som omfatter formidling av brevpost inntil 2 kg, aviser og blad i abonnement inntil 2 kg eller lettgods inntil 20 kg. Det ble foreslått krav om én innsamling av postsendinger minst fem dager i uken, samt én utlevering av postsendinger minst fem dager i uken til enhver juridisk eller fysisk persons forretningssted eller bosted. Videre ble det foreslått krav om leveringsplikt for rekommandert og verdipostsending inntil 2 kg, innenlands formidling av postsendinger til og fra utlandet, og vederlagsfri formidling av nærmere fastsatte posttjenester til blinde, svaksynte, krigsfanger og sivilt internerte.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

LO og Postkom viser til at ingen av alternativene inneholder videreføring av eksisterende omdelingsfrekvens, og mener departementet allerede har foretatt et valg uten noen forutgående høring og debatt. LO og Postkom mener derfor at man tvinges til å ta et dårligere valg dersom man skal velge mellom de to alternativene som departementet foreslår, samt at Stortinget settes til side i denne beslutningen.

Kommunene Audnedal, Bø i Telemark, Eidfjord, Folldal, Granvin, Kautokeino, Krødsherad, Nissedal, Skien og Voss, samt Fjellnettverket, Hardangerrådet, Regionrådet for Hallingdal, Arbeiderbevegelsens Presseforbund, Postens arbeiderpartilag, Vestfold Nei til EU, Stavanger Nei til EU, Pensjonistforbundet og SAKO organisasjonene ønsker videreføring av kravet i gjeldende rett til seks dagers ordinær postomdeling.

Kommunene Bjerkreim, Fjaler, Grane, Hemne, Flatanger, Fyresdal, Selbu, Selje, Åseral, fylkeskommunene Finnmark, Hedmark, Nordland, Sogn og Fjordane, Østfold, samt organisasjonene Nei til EU Østfold, Norges kommunistiske parti, Norges kommunistiske parti Østfold, Vennesla senterparti, Sarpsborg Nei til EU, Sogn regionråd og Sarpsborg SV, ønsker primært seks dager ordinær postomdeling, subsidiært plikt til avisomdeling på lørdager.

Landslaget for lokalaviser ønsker at distribusjon av aviser, til alle deler av landet, blir en leveringspliktig tjeneste dersom seksdagers omdeling av post ikke videreføres. Posten må ha ansvaret for tjenesten selv om de kan samarbeide med andre aktører. Prisen for distribusjon på lørdager må være den samme som de andre dagene i uken.

Advokatforeningen, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Telemark fylkeskommune, Vest-Telemarkrådet, Norges bygdekvinnelag, Gulen kommune, Norges bondelag, Hornindal kommune og lokalPosten mener alternativet med krav til lørdagsomdeling av aviser bør velges. Buskerud fylkeskommune aksepterer avvikling av lørdagsomdeling for aviser, men mener dette må ses i sammenheng med utbygging av bredbånd og at bruken av nettaviser ikke er godt nok utviklet.

Mediebedriftenes Landsforening mener alternativet om videreføring av leveringsplikt for lørdagsaviser til områder uten alternativt avisdistribusjonsnett bør velges. Det vises til at Posten distribuerer omlag 15 prosent av avisenes totalopplag per uke. Videre vises det til at omlag 70 prosent av abonnentene oppgir at de ønsker papiravis. En ordning med plikt til avisdistribusjon på lørdager må sees i sammenheng med bransjens eget distribusjonsnettverk. Posten bør pålegges å gå i en forpliktende dialog med bransjen og at en løsning ikke godkjennes før bransjen er trygg på at avisenes behov dekkes på en fullgod måte.

Møre og Romsdal Redaktørforening og Avisforeninga i Møre og Romsdal mener et bortfall av avisomdeling på lørdager vil svekke lønnsomhet for avisene og ønsker derfor å opprettholde lørdagsdistribusjon av aviser. Digital distribusjon er ikke et fullgodt alternativ ennå. Det er viktig å ha Posten som konkurrent til private distribusjonsselskaper, i motsatt fall kan uheldige monopolsituasjoner oppstå.

Skien kommune påpeker at konsekvensene for lokal medienæring må vektlegges ved valg av lørdagsomdeling av aviser. Videre bør krav til minimum ett fast ekspedisjonssted i hver kommune ses i sammenheng med mulig kommunesammenslåing og konsekvensene for tilgang til posttjenester.

NHO og NHO Logistikk og transport støtter forslaget om femdagers postomdeling. Besparelsene må være betydelige, uten at det synes å ha store negative konsekvenser gitt utviklingen av ulike former for elektronisk kommunikasjon. NHO Logistikk og transport mener forslaget om avisomdeling på lørdager må anses som statstøtte til pressesektoren. Dersom dette alternativet velges må avisdistribusjonen konkurranseutsettes.

Spekter mener det ikke er forretningsmessig grunnlag for seks dagers omdeling lenger. Dersom alternativet med avisomdeling på lørdager velges og Posten pålegges å utføre dette, må Postens merkostnader kompenseres fullt ut.

Røde Kors ønsker en presisering slik at portofritak også omfatter posttjenester til og fra det nasjonale og sentrale opplysningskontoret for krigsfanger og sivilt internerte. Opplysningskontoret jobber for gjenforening av familier som er kommet bort fra hverandre i forbindelse med væpnet konflikt. Røde Kors er tillagt oppgaven internasjonalt og nasjonalt, og viser til at Østerrike har innført en slik ordning.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet viser til at det er foreslått at «myndigheten» skal sikre et landsdekkende tilbud av leveringspliktige tjenester, mens pliktene som er beskrevet i bestemmelsen skal oppfylles av leveringspliktig tilbyder. Dette må klargjøres. Behovet for detaljregulering av leveringsplikten må veies opp mot behovet for å kunne gjøre nødvendige endringer i leveringsplikten som følge av utviklingen i samfunnet. Nødvendige tilpasninger i omfanget av leveringspliktige tjenester bør kunne skje uten lovendringer, for eksempel ved å konkretisere leveringsplikten i forskrift. Dersom utlevering av aviser på lørdager skal omfattes av leveringsplikt, må prisen være kostnadsorientert. Da synliggjøres reell kostnad for avisutgiverne og eventuelle alternativer kan vurderes.

Posten ønsker en fleksibel regulering der krav til servicenivå ikke lovfestes. Dette gjelder antall omdelingsdager, fremsendingstider og ekspedisjonssteder. Posten viser til at dette ikke er til hinder for at endringer i servicenivået kan forankres i Stortinget. Posten mener at den beste tilnærmingen vil være å definere vesentlige leveringspliktige tjenester i loven, eksempelvis formidling av postsendinger, rekommanderte postsendinger og verdipostsendinger. Derimot bør ikke servicenivå, som antall innsamlings- og utleveringsdager, og en eventuell plikt til avisutlevering på lørdager, lovfestes. Myndighetene kan da benytte sine hjemler til å fastsette krav til antall innsamlings- og utleveringsdager i forskrift eller ta inn kravene i avtale mellom staten og leveringspliktig tilbyder. Spørsmålet om lørdagsomdeling er etter Postens syn et kultur- og mediepolitisk spørsmål. Dersom myndighetene konkluderer med at en avisplikt er nødvendig, må plikten formuleres slik at man unngår at plikten varierer over tid med hvordan avisdistributørene velger å skalere opp eller ned det geografiske dekningsområdet for egen utlevering av aviser på lørdager.

6.2.4 Departementets vurdering

Et stort antall høringsinstanser ønsker enten videreføring av kravet til seksdagers postomdeling eller alternativet om krav til leveringspliktig lørdagsomdeling av aviser. Disse høringsinstansene har blant annet særlig fremhevet at papiraviser på lørdag er viktig for postmottakere i grisgrendte strøk, og at elektroniske løsninger ikke er et fullverdig alternativ for alle. Fra avissiden blir det også påpekt at lørdagsavisene er viktige utgivelser for mange småaviser rundt om i landet. Departementet mener at det ikke lenger er forsvarlig ressursbruk å opprettholde seksdagers omdeling i dagens samfunn og foreslår på bakgrunn av høringsinnspillene at det bør stilles krav til leveringsplikt bare for lørdagsomdeling av aviser i områder uten alternativt avisdistribusjonsnett. Det foreslås derfor en hjemmel i § 7 til å fastsette forskrift om krav til lørdagsomdeling av aviser i slike områder.

Når det gjelder høringsinnspillet fra Landslaget for lokalavviser om at Posten må ha ansvaret for lørdagsomdeling av aviser slik at ikke små lokalaviser blir prisgitt tjenester fra andre aktører, viser departementet til punkt 6.4 om valg av leveringspliktig tilbyder. På samme måte vises det til dette punktet hva gjelder NHO Transport og logistikks innspill om statsstøtte og konkurranseutsetting. Når det gjelder pris for avisdistribusjon på lørdager i områder hvor det ikke er alternativ avisdistribusjon, følger det av lovforslaget § 10 at de leveringspliktige tjenestene skal tilbys til kostnadsorienterte priser.

Hva gjelder Mediebedriftenes Landsforenings forslag om at leveringspliktig tilbyder bør pålegges å gå i en forpliktende dialog med bransjen, og at en løsning ikke godkjennes før bransjen er trygg på at avisenes behov dekkes på fullgod måte, vises det til punkt 6.4 om valg av leveringspliktig tilbyder. Krav til løsning for lørdagsdistribusjon vil fastsettes i avtale med leveringspliktig tilbyder.

Til høringsinnspillet fra Spekter om at merkostnader med å tilby avisomdeling på lørdager må kompenseres fullt ut vises det til at det ved direkteutpeking er foreslått regler for statlig kjøp av leveringspliktige posttjenester, jf. lovforslaget § 9. Dersom de leveringspliktige tjenestene sikres gjennom en offentlig anskaffelsesprosess, vil vederlaget for utføring av tjenestene fremgå av avtale.

Departementet foreslår ikke at ordningen med portofritak i § 7 i lovforslaget utvides til å gjelde posttjenester til og fra det nasjonale og sentrale opplysningskontoret for krigsfanger og sivilt internerte slik Røde Kors foreslår. De foreslåtte bestemmelsene om portofritak følger av internasjonale forpliktelser. Dersom grensene for hva som omfattes av bestemmelsen utvides, så vil dette medføre en utvidelse av leveringsplikten og behov for økt statlig kjøp av ulønnsomme posttjenester. Departementet kan heller ikke se at Røde Kors bør prioriteres ytterligere fremfor andre organisasjoner som også kunne ønske et tilsvarende portofritak.

Departementet er enig med Nasjonal kommunikasjonsmyndighet i at ordlyden i § 7 første ledd bør presiseres slik at det klart fremgår at det er leveringspliktig tilbyder som skal oppfylle pliktene. Når det gjelder Nasjonal kommunikasjonsmyndighet og Postens forslag om å konkretisere leveringsplikten i forskrift, er departementet enig i at dette kan være hensiktsmessig for å sikre større grad av fleksibilitet. En forskriftsregulering av servicenivået for de leveringspliktige tjenestene vil gi myndigheten mulighet for å gjøre nødvendige tilpasninger i omfanget av leveringspliktige tjenester uten lovendringer. Samtidig mener departementet at de leveringspliktige tjenestene er samfunnsviktige grunnleggende tjenester der det er viktig å sikre en tilstrekkelig god politisk forankring. Departementet legger derfor opp til at rammene for leveringsplikten reguleres i loven, mens ytterligere detaljering fremgår av forskrift.

Posten mener det bør presiseres at kravet til lørdagsomdeling av aviser ikke skal kunne variere over tid, avhengig av hvordan avisdistributørene velger å skalere opp eller ned sitt geografiske dekningsområde. Lovforslaget § 7 gir hjemmel til å fastsette forskrift om lørdagsomdeling av aviser. Departementet foreslår at omfanget av leveringsplikten hva gjelder avisomdeling fastsettes i enkeltvedtak eller i avtale med leveringspliktig tilbyder.

Når det gjelder verdipostsending, mener Posten at slike sendinger av sikkerhetsmessige grunner ikke skal tilbys i landpostnettet. Departementet er opptatt av videreføring av dagens servicenivå så langt som mulig og å sikre formidling av verdipostsendinger også i områder med landposttjeneste. Departementet anser det derfor ikke formålstjenlig å begrense plikten til å tilby verdipostsendinger til bare det faste ekspedisjonsnettet.

6.3 Unntak fra leveringsplikten

6.3.1 Gjeldende rett

Det følger av postloven § 5 at det kan gjøres unntak fra kravene om leveringspliktige tjenester ved ekstraordinære omstendigheter eller særlige geografiske forhold. Se nærmere om hva som i praksis regnes for ekstraordinære omstendigheter eller særlige geografiske forhold i punkt 6.3.2 nedenfor.

Formidling av farlige postsendinger omfattes ikke av leveringsplikten. Leveringsplikten gjelder alle virkedager unntatt påskeaften.

6.3.2 Nærmere om lovforslaget

Det foreslås i lovforslaget § 8 at leveringsplikten ikke skal gjelde for brukere der det ikke foreligger kjent adresse, utleveringspostkasse, postboks eller annen avtalt ordning for mottak av postsendinger. Det er i lovforslaget lagt opp til at leveringsplikten avgrenses mot utlevering på hellig- og høytidsdager, og opphører midlertidig ved ekstraordinære omstendigheter som hindrer normal postgang eller gjør den urimelig kostnadskrevende. Det er videre foreslått at myndigheten kan gjøre unntak fra kravet til innsamlings- og utleveringshyppighet ved særlige geografiske forhold som gjør leveringsplikten urimelig kostnadskrevende. Forslaget viderefører gjeldende rett.

Ekstraordinære omstendigheter kan være spesielle værforhold, streik og force majeur-tilstander som for en begrenset periode gjør det umulig eller urimelig kostnadskrevende å foreta utlevering av postsendinger. Ras, flom, vær- og føreforhold og liknende som hindrer postgangen og som gjør det umulig eller urimelig kostnadskrevende å opprettholde normal levering vil være forhold som i en begrenset periode vil frita tilbyder fra den alminnelige leveringsplikten.

Når det gjelder særlige geografiske forhold, vil dette berøre områder hvor det er svært vanskelig eller urimelig kostnadskrevende å foreta innsamling og utlevering fem dager i uken. Eksempler på slike særlige geografiske forhold kan være isolerte bosettinger uten regulær transportforbindelse, ikke farbar vei eller steder der posten befordres med rutegående transport som ikke har daglige avganger. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende praksis.

6.3.3 Høringsinstansenes syn

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet påpeker at dersom mottakeren har en utilstrekkelig merket utleveringspostkasse og heller ikke er oppført i et mottaksregister, vil det være vanskelig å gjennomføre leveringsplikten. Det foreslås en avgrensning av plikten til bare å gjelde når mottaker har kjent adresse eller «postboks, tilstrekkelig merket utleveringspostkasse eller annen avtalt ordning for mottak av postsendinger».

Posten anbefaler flere endringer i ordlyden for å tydeliggjøre at leveringsplikten ikke gjelder når mottaker ikke har kjent adresse, når postsendingen ikke er riktig adressert, når utleveringspostkasse ikke er satt opp, ikke plassert på anvist sted eller tilstrekkelig merket. Posten mener antall innsamlings- og utleveringsdager bør fastsettes i forskrift eller avtale og går derfor inn for at unntak for hellig- og høytidsdager, ekstraordinære omstendigheter og særlige geografiske forhold tas ut av loven. Disse unntaksbestemmelsene må imidlertid forskriftsfestes eller tas inn i avtale om leveringspliktige tjenester.

lokalPosten anfører at det bør presiseres i loven at postkasser skal være tydelig merket med navn på alle som skal motta post via kassen og at korrekt adresse også er påført postsendinger.

6.3.4 Departementets vurdering

Når det gjelder unntakene i forslaget til § 8, ser departementet at det er kommet flere relevante innspill knyttet til at leveringsplikten vanskelig lar seg gjennomføre hvis utleveringspostkasse ikke er tilstrekkelig merket eller det er ukjent for leveringspliktig tilbyder at adressaten skal ha sin post utlevert i kassen, samt at adressen på postsendingen ikke er korrekt. Bestemmelsen foreslås derfor omformulert for å ta hensyn til dette.

Vedrørende Postens innspill om at hjemmelen til å fatte vedtak og fastsette forskrift kan brukes til å forskriftsregulere eller fastsette i avtale unntak for fridager, særlige geografiske forhold og ekstraordinære omstendigheter, ser departementet at dette kan være hensiktsmessig ut fra hensynet til å unngå unødig detaljregulering i loven. Departementet foreslår likevel ikke dette i og med at servicenivået for leveringsplikten er foreslått fastsatt i loven og at unntaksreglene dermed også bør fremgå samme sted.

6.4 Valg av leveringspliktig tilbyder og kompensasjon

6.4.1 Gjeldende rett

Det fremgår av gjeldende postlov § 4 at regelmessig formidling mot vederlag av landsdekkende postsendinger bare kan utføres av den som er tildelt konsesjon av departementet. Posten er med hjemmel i postloven tildelt konsesjon for å tilby leveringspliktige tjenester innenfor enerettsområdet. Med begrepet «enerettsområdet» menes enerett til regelmessig formidling mot vederlag av lukket, adressert innenriks brevpost med vekt inntil 50 gram, og med pris inntil to og en halv ganger grunntaksten for et innenriks prioritert brev innenfor laveste vektklasse (20 gram) og til å formidle tilsvarende postsendinger fra utlandet i Norge. Dagens ordning for kjøp av ulønnsomme post- og banktjenester er beskrevet i punkt 3.2.1.

6.4.2 Nærmere om lovforslaget

Lovforslaget innebærer at dagens ordning med monopol for Posten og Postens konsesjon avskaffes og erstattes med direkteutpeking eller utvelgelse gjennom en offentlig anbudsprosess. Forslaget § 6 legger også opp til at myndigheten kan velge en kombinasjon av direkteutpeking og offentlig anskaffelse. Dersom to eller flere tilbydere får leveringsplikt til deler av de leveringspliktige tjenestene eller deler av landet, skal dette til sammen sikre et landsdekkende tilbud av alle leveringspliktige tjenester.

Direkteutpekt leveringspliktig tilbyder skal kunne kompenseres for sine nettokostnader knyttet til ulønnsomme posttjenester, jf. lovforslaget § 9. Kompensasjon til en leveringspliktig tilbyder som er valgt gjennom en anbudsprosess vil begrense seg til avtalt pris. Begge former for kompensasjon vil skje gjennom bevilgninger til statlig kjøp over statsbudsjettet.

6.4.3 Høringsinstansenes syn

LO og Postkom peker på at forslaget ikke viderefører § 21 i gjeldende lov som gir mulighet til å finansiere leveringsplikten gjennom et fond der andre tilbydere må bidra med penger. Dersom markedet liberaliseres må denne muligheten til kostnadsfordeling videreføres for å trekke inn overskudd fra tilbydere som velger å tilby tjenester i bare de lønnsomme områdene (fløteskumming). I motsatt fall vil man få et stadig økende underskudd som må dekkes over statsbudsjettet.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet mener ordlyden i forslaget, i motsetning til merknadene, kan forstås slik at den omfatter alle leveringspliktige tilbydere, både tilbydere som er utpekt direkte og tilbydere som er valgt ut etter et offentlig anbud. Det foreslås derfor en presisering slik at det er tilbyder «utpekt gjennom enkeltvedtak» som kan fremme anmodninger om kostnadsdekning.

Norpost støtter at valg av leveringspliktig tilbyder skal skje gjennom åpne, objektive og ikke-diskriminerende prosesser og at det kan velges mer enn én tilbyder. Når det gjelder kompensasjon for nettokostnader, må myndighetene føre kontroll med at utpekt tilbyder ikke velter alle sine kostnader over på det offentlige.

Posten mener at forslaget til bestemmelse bør endres slik at avtalen om leveringspliktige tjenester skal angi hvordan nettokostnader beregnes for å sikre utpekt tilbyder forutsigbarhet. Utpekt tilbyder må kompenseres fullt ut for tjenestene som blir pålagt. Det foreslås derfor en alternativ formulering.

PostNord ønsker primært en utpeking av leveringspliktig tilbyder, eventuelt en kombinasjon av direkteutpeking, anbud og fri konkurranse for ulike deler av landet.

Strålfors og Sogn og Fjordane fylkeskommune mener at utpeking av leveringspliktig tilbyder er den beste løsningen dersom formålet med postloven skal kunne gjennomføres.

Spekter mener postloven i størst mulig grad bør være en fullmaktslov og at nærmere krav til leveringsplikt fastsettes i forskrift eller avtale med leveringspliktig tilbyder. Konkurranse må skje på likeverdige vilkår, men ordlyden i bestemmelsen kan tyde på at staten kan unnlate å kompensere leveringspliktig tilbyder. Leveringspliktig tilbyder påføres da en vesentlig konkurranseulempe. Liberalisering må kombineres med en forutsigbar kompensasjonsordning som sikrer leveringspliktig tilbyder rett til full økonomisk kompensasjon.

6.4.4 Departementets vurdering

Departementet har vurdert å videreføre dagens hjemmel til å opprette et fond for finansiering av kostnader knyttet til tilbud av leveringspliktige posttjenester. Bakgrunnen for at denne ordningen ikke foreslås videreført, er at det vil være store transaksjonskostnader forbundet med å etablere og administrere et slikt fond. Erfaringene fra andre land viser at den tidligere monopolisten uansett vil være største bidragsyter inn i et slikt fond, og det vil derfor være behov for ekstern finansiering. Bevilgninger over statsbudsjettet anses derfor som mest hensiktsmessig, enten det blir gjennom en avtalt pris etter en anbudsprosess eller ved dekning av nettokostnader dersom tilbyder påføres en urimelig økonomisk byrde etter § 9. Valg av metode for utvelgelse av leveringspliktig tilbyder vil skje på bakgrunn av en markedsanalyse av postmarkedet, jf. omtale i punkt 3.2.2.

Departementet er enig med Nasjonal kommunikasjonsmyndighet i at det må presiseres at § 9 kun skal komme til anvendelse dersom en tilbyder er pålagt leveringsplikt gjennom direkteutpeking. Dersom det inngås avtale etter en anbudsprosess, vil denne avtalen regulere den økonomiske kompensasjonen til leveringspliktig tilbyder.

Posten fremmer også et forslag om endringer som skal sikre direkteutpekt tilbyder større grad av forutsigbarhet, både med tanke på å få dekket nettokostnader og hvordan kostnadene skal beregnes. Departementet ser at det er behov for at systemet skal være forutberegnelig ved direkteutpeking og foreslår derfor å endre § 9 i samsvar med dette, slik at det kommer klart frem at myndigheten etter anmodning fra tilbyder skal dekke nettokostnadene, dersom tilbyder påføres en urimelig økonomisk byrde ved å tilby leveringspliktig posttjeneste.

Når det gjelder beregning av nettokostnader, vil departementet bemerke at dette vil være strengt regulert. En slik kompensasjonsordning vil være underlagt statsstøtteregelverket og vil måtte oppfylle de såkalte Altmark-kriteriene, jf. omtale under merknadene til § 6. Departementet foreslår derfor ingen presisering av beregningsmetode.

6.5 Enhetsporto

6.5.1 Gjeldende rett

Posten er i dag pålagt å ha enhetsporto for postsendinger omfattet av eneretten (brev under 50 gram), uavhengig av om det er enkeltsendinger eller massesendinger. Portonivået innenfor eneretten foreslås i dag av styret for Posten og godkjennes av departementet. De prisene som blir godkjent, er forskjellige for frimerkefrankert brevpost, brev frankert med frankeringsmaskin og massesendinger, hvor frankeringsmerke er ferdigtrykt på konvolutten etter avtale mellom avsender og Posten.

6.5.2 Nærmere om lovforslaget

I lovforslaget § 13 foreslås å videreføre ordningen med geografisk enhetsporto for postsendinger inntil 50 gram, begrenset til enkeltsendinger. Dette vil sikre at privatkunder og bedrifter med små brevvolumer fortsatt vil nyte godt av ordningen med enhetsporto. I markedet for massesendinger vil konkurransen kunne gi geografiske forskjeller.

For massesendinger har man allerede i dag en viss prisdifferensiering for massesendinger over 50 gram med likt format. Posten gir i dag rabatter på 8 til 10 prosent for 5000 postsendinger i like formater utlevert i tettbygde områder, definert etter postnummer. Rabattsonen omfatter 67 prosent av befolkningen. Etter lovforslaget vil slike prisstrukturer kunne benyttes av leveringspliktig tilbyder også for massesendinger under 50 gram.

Enhetsporto skal sikre lik pris for like postsendinger over hele landet. De reelle kostnadene vil imidlertid ikke være like over hele landet ettersom det er store forskjeller i kostnadene for å distribuere post, avhengig av geografiske forhold. Enhetsportoen innebærer derfor en kryssubsidiering fra områder i landet med lave kostnader til områder hvor det er mer kostnadskrevende å drive postvirksomhet. Bakgrunnen for å avgrense enhetsporto til enkeltsendinger er at det er avsendere med små volumer som vil behøve den beskyttelse som geografisk enhetsporto vil gi mot eventuelle urimelige geografiske prisforskjeller. I markedet for massesendinger kan gevinstene ved konkurranse høstes gjennom økt priskonkurranse. Enhetsportoen er ikke en maksimalpris. Det er kun leveringspliktig tilbyder som blir bundet av kravet om geografisk enhetsporto for enkeltsendinger opp til 50 gram. Alle andre tilbydere vil også ha mulighet til å benytte en pris tilsvarende enhetsporto, men de vil også stå fritt til å konkurrere på pris også for enkeltsendinger opp til 50 gram. Ved å begrense kravet om enhetsporto til enkeltsendinger, oppnås at den leveringspliktige tilbyderen også kan delta i konkurransen om massesendingsmarkedet gjennom selv fritt å bestemme sin prisstruktur for massesendinger.

I den foreslåtte nye ordningen vil prissettingen i utgangspunktet være opp til den leveringspliktige tilbyder. Det vil imidlertid som en del av avtale om eventuelt statlig kjøp av ulønnsomme posttjenester kunne settes krav fra myndighetene om nivået for enhetsportoen for enkeltsendinger.

6.5.3 Høringsinstansenes syn

Kommunene Audnedal, Bardu, Beiarn, Bø i Telemark, Eid, Eidfjord, Fjaler, Fyresdal, Grane, Granvin, Gulen, Hornindal, Kautokeino, Krødsherad, Leirfjord, Måsøy, Nissedal, Salangen, Selje, Skien, Tana, Voss og Våler, fylkeskommunene Nordland, Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag og Telemark, og organisasjonene Landslaget for lokalaviser, LO, LO i Nord-Østerdal, Norges bondelag, Norges bygdekvinnelag, Norges kommunistiske parti, Norges kommunistiske parti Østfold, Pensjonistforbundet og SAKO organisasjonene, Postkom, Rogaland SV, Rødt Bamble, Rødt Notodden, Rødt Telemark, Sarpsborg SV, Nei til EU sentralt og ved lokallagene i Bamble, Hedemark, Østfold, Sarpsborg, Stavanger, Vest-Agder, Vestfold, samt Ungdom mot EU har uttrykt skepsis i høringsrunden til at enhetsporto bare skal videreføres for enkeltsendinger. Disse høringsinstansene mener avgrensningen til enkeltsendinger vil føre til dyrere og dårligere posttjenester i distrikts-Norge.

Arbeiderbevegelsens Presseforbund advarer mot å erstatte enhetsporto med det som i realiteten er en maksimumspris. De frykter at brevpost under 50 gram vil lide samme skjebne som massedistribuerte rabatterte postsendinger i befokningstette områder.

LO er sterkt i mot en begrensning av enhetsporto til kun å gjelde for enkeltsendinger. De mener at forslaget fremstår som en tilsløring av realitetene, fordi ca. 90 prosent av brev under 50 gram faller utenfor. Dette betyr ulike konkurransevilkår for bedriftskundene, og rammer spesielt næringslivet i distriktene.

NHO støtter forslaget om geografisk enhetsporto for enkeltsendinger og mener det balanserer hensynet til forbrukernes behov for lik pris på brevpost opp mot storkundemarkedet der det allerede er stor konkurranse og prispress. NHO Logistikk og transport,PostNord og Virke støtter også lovforslaget på dette punktet.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet støtter forslaget om enhetsporto på enkeltsendinger. Det må i forskriften klargjøres på hvilket grunnlag enhetsporto skal fastsettes. Det er viktig at enhetsporto anses som en maksimalpris og ikke en fast pris, slik at den kan brukes som en konkurransefaktor av tilbyderne.

Posten anfører at definisjonen av enkeltsending som er gitt i merknaden er for vid og uhensiktsmessig. Posten foreslår å avgrense «enhetsporto» på samme måte som i det danske regelverket, og at det i merknaden fremgår at: «Med enkeltsending forstås leveringspliktig frimerkefrankert adressert brevsending, som innleveres sporadisk og/eller i mindre antall, og som ikke er omfattet av brukeravtale med leveringspliktig tilbyder.»

Postens arbeiderpartilag foreslår en utvidelse av enhetsportoen til å omfatte brevsendinger inntil 2 kg.

Postkom mener den foreslåtte begrensningen av enhetsporto er en maksimalprisordning der forbrukere og postkunder i ulønnsomme deler av landet må betale høyeste pris, mens store kunder i sentrale strøk vil få lavere priser. Kostnaden må betales av staten over statsbudsjettet eller av forbrukerne i form av høyere maksimalpris, eller i form av redusert kvalitet og service på posttjenestene.

Spekter påpeker at det må gis tilstrekkelig frihet i prissettingen for leveringspliktige tilbydere for at konkurransen skal være reell.

6.5.4 Departementets vurdering

Departementet ser at det er noe skepsis til forslaget til § 13 om enhetsporto fordi det avskaffer dagens system der alle brev under 50 gram har samme prisstruktur, uavhengig av om det er enkeltsendinger eller massesendinger. Noen av høringsinstansene kaller dette et spleiselag og mener at dette frem til nå fullt ut har finansiert nettokostnaden knyttet til leveringsplikten. Departementet viser til at dette ikke medfører riktighet, jf. omtale under punkt 3.2.1 om finansiering av ulønnsomme tjenester. Postens enerettsoverskudd har ikke finansiert kostnadene knyttet til leveringsplikten fullt ut de siste årene.

Når det gjelder innspillene som foreslår at enhetsporto skal omfatte alle postsendinger under 50 gram, viser departementet til at forslaget tar utgangspunkt i at det primært er forbrukerne som har behov for en beskyttelse knyttet til enhetsporto. Brukere av posttjenester med et større volum vil kunne nyte godt av eventuelle prisreduksjoner som konkurransen kan gi i markedet. Det er videre viktig å gi leveringspliktig tilbyder mulighet til å konkurrere i markedet for massesendinger. Dersom enhetsporto blir pålagt alle postsendinger under 50 gram, vil dette bety en betydelig fløteskumming fra konkurrerende aktører og at leveringspliktig tilbyder bare vil være i stand til å tilby en konkurransedyktig pris i de presumptivt ulønnsomme distriktene i landet. Dette vil medføre en stor økning i ulønnsomheten ettersom postnettene er avhengig av stort volum for å få lave enhetskostnader. Departementet finner ut fra en avveiing av de ulike hensynene at det er nødvendig å gi leveringspliktig tilbyder mulighet til å sette prisene fritt i massemarkedet, men ha et krav om enhetsporto for enkeltsendinger.

Departementet er enig med Nasjonal kommunikasjonsmyndighet og Posten i at det er viktig å presisere innholdet i begrepet enkeltsending. Posten påpeker at det også finnes postsendinger innlevert i innsamlingspostkasser som har et omfang og en regelmessighet som tilsier at de ikke er enkeltsendinger. I Danmark er enkeltsendinger av brev avgrenset til leveringspliktige, frimerkefrankert brev innlevert sporadisk og/eller i mindre antall og som ikke er omfattet av en avtale. Det vises til merknadene til bestemmelsen for nærmere utdyping av begrepet.

Til dokumentets forside