Prop. 109 L (2017–2018)

Lov om register over reelle rettighetshavere

Til innholdsfortegnelse

9 Tilgang til registeret og avgivelse fra registeret

9.1 EØS-rett

I henhold til fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 5 og 6 samt artikkel 31 nr. 4 skal opplysningene som registreres av henholdsvis juridiske enheter og forvaltere av utenlandske juridiske arrangementer, være tilgjengelige for kompetente myndigheter og den finansielle etterretningsenheten. I tillegg til kompetente, offentlige myndigheter, skal rapporteringspliktige, som ledd i gjennomføringen av kundetiltak etter hvitvaskingsregelverket, ha tilgang til opplysningene i registeret. I revidert fjerde hvitvaskingsdirektiv er kravene til innsyn for allmennheten endret. For registrerte opplysninger om juridiske enheter stilles det ikke lenger krav om at allmennheten har en «legitim interesse» for å kunne få tilgang. For opplysningene om juridiske arrangementer skal allmennheten gis innsyn der det foreligger en «legitimate interest» eller det inngis en skriftlig begjæring om innsyn vedrørende et juridisk arrangement som besitter en kontrollerende interesse i en juridisk enhet som ikke er omfattet av artikkel 30 nr. 1.

Innsyn kan betinges av innlogging og betaling av et gebyr, se artikkel 30 nr. 5 tredje ledd og revidert fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 31 nr. 4a. Gebyret skal ikke være større enn det som er nødvendig for å finansiere de administrative utgiftene til registeret, herunder kostnader til drift og utvikling av registeret.

Det er åpnet for å gjøre unntak fra kravene om tilgang på opplysningene i registeret for visse rapporteringspliktige og andre personer og organisasjoner med en legitim interesse. Dette skal bare skje unntaksvis fra sak-til-sak («case-by-case basis»), begrunnet i at den reelle rettighetshaveren vil kunne utsettes for risiko for bedrageri, frihetsberøvelse, utpressing, vold eller trusler, eller fordi den reelle rettighetshaveren er mindreårig eller umyndiggjort. I endringene til fjerde hvitvaskingsdirektiv er det presisert at en slik avgjørelse må baseres på en «detailed evaluation of the exceptional nature of the circumstances», og dessuten at risikoen omtalt ovenfor må være uforholdsmessig stor. Medlemsstater som åpner for slike unntak, må føre årlig statistikk over antallet unntak som er innvilget, og begrunnelsen for unntakene. Statistikken skal rapporteres til EU-kommisjonen.

9.2 FATFs anbefalinger

Hvitvaskingslovutvalget omtaler kravene knyttet til tilgangen til opplysninger om reelle rettighetshavere slik (NOU 2016: 27 punkt 12.4.1):

«Relevante myndigheter, særlig rettshåndhevende myndigheter («law enforcement authorities»), skal ha tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere innen rimelig tid, se «interpretive note» til anbefaling 24 punkt 12.
Anbefalingene gir ikke regler om tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere for rapporteringspliktige eller andre.»

9.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at offentlige myndigheter, innenfor rammen av formålet om å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering, skal ha tilgang til registeret.

Utvalget foreslår videre at rapporteringspliktige som ledd i gjennomføringen av kundetiltak, kan få tilgang til registeret. Utvalget understreker at direktivet ikke åpner for at rapporteringspliktige utelukkende kan bygge på registeret ved gjennomføring av kundetiltak.

Andre personer kan gis tilgang til registeret dersom de har en «legitim interesse». Utvalget påpeker at den legitime interessen må knyttes til et legitimt formål, og dette formålet må være forebygging og avdekking av hvitvasking og terrorfinansiering.

Utvalget foreslår en bestemmelse som skal kunne legge til rette for sammenkobling av registeret med andre registre i EØS-området.

9.4 Høringsinstansenes syn

Brønnøysundregistrene (BRREG), Changemaker, Landsorganisasjonen i Norge, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norsk Øko-forum (NØF), Redd Barna, Revisorforeningen, Skatteetaten, Tax Justice Network, Transparency International – Norge (TI Norge) og Unio går imot utvalgets forslag om å begrense tilgangen til registeret til personer og organisasjoner med «legitim interesse». Høringsinstansene viser bl.a. til at en slik begrensning vil være byråkratiserende og ressurskrevende å håndtere, og at dette vil svekke arbeidet med å avdekke og forebygge hvitvasking og terrorfinansiering. Presseorganisasjonene er ikke enige i at det oppstår en «personvernproblemstilling» knyttet til opplysningene, siden disse i utgangspunktet ikke er underlagt særlige restriksjoner.

Changemaker mener registeret bør bygge på åpne data-løsninger og legge til rette for «kryssøk», slik at man kan se alle foretak en gitt reell rettighetshaver er reell rettighetshaver i. NØF gir uttrykk for det samme, og mener videre tilgangen må omfatte historiske data, herunder oppløste selskaper og selskaper som har gått konkurs. Også Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening mener det bør gis tilgang til historiske data. TI Norge mener et register som er åpent uten betaling, og som legger til rette for kryssøk, vil være en god vaksinasjon mot korrupsjon og annen økonomisk kriminalitet. Unio viser til at det er i allmennhetens interesse å få kjennskap til hvem som er egentlige eiere i norsk næringsliv, særlig for selskaper som utfører velferdstjenester på oppdrag fra det offentlige.

Skatteetaten understreker at etaten har behov for innsyn i opplysninger om reelle rettighetshavere bl.a. på bakgrunn av regelverket som gjennomfører «Common Reporting Standard» (CRS) i norsk rett. Etaten mener det vil være paradoksalt om etaten har krav på å få utlevert slike opplysninger fra utenlandske skattemyndigheter, men ikke har innsyn i tilsvarende opplysninger nasjonalt. I tillegg viser etaten til at manglende tilgang med tilhørende mangel på muligheter for forhåndsutfylling mv., ikke støtter opp under en effektiv og moderne skatteforvaltning, og neppe heller i favør av skattyters interesser. Videre påpekes det at det i EU er gitt særlige regler om skattemyndighetenes tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere, herunder i registeret over reelle rettighetshavere, i direktiv (EU) 2016/2258 (som ikke er EØS-relevant).

BRREG bemerker, i forlengelsen av forslaget om at registeret bør være åpent, at offentlige myndigheter primært bør hente ut informasjon fra registeret, i samsvar med prinsippet om «kun-én-gang» for å begrense næringslivets administrative byrder.

Politidirektoratet (POD) mener den mest praktiske løsningen for innsyn i dag vil være at politiets ansatte får direkte tilgang til registeret ut fra en vurdering av formål og tjenstlig behov. POD viser til at disse opplysningene bør kunne benyttes av politiet i forbindelse med politiets oppgaver innenfor både etterforskning, etterretning og forvaltning, herunder ved bevillingssøknader eller spørsmål om tilbakekall.

9.5 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at det gis en generell bestemmelse om tilgangen til registeret, se lovforslaget § 11.

Departementet foreslår at enhver skal ha tilgang til registeret, se forslaget til § 11 første ledd. Departementet viser til høringsinstansene som ga uttrykk for motstand mot utvalgets forslag om å kreve en «legitim interesse» for å gi innsyn. Ingen høringsinstanser støttet dette forslaget. Departementet deler høringsinstansenes vurdering av viktigheten av at offentligheten har enkel og rask tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere i norske juridiske personer. Økt gjennomsiktighet vil slik departementet ser det ha en dempende effekt på kriminelles ønske om og mulighet til å misbruke norske foretak til hvitvasking, terrorfinansiering og annen kriminalitet.

I revisjonen av fjerde hvitvaskingsdirektiv er det dessuten stilt krav om at offentligheten skal ha tilgang til registeret uten vurderinger av om det foreligger en «legitim interesse».

Departementet kan ikke se at EMK artikkel 8 eller EUs personvernforordning stiller krav om at innsyn bare kan gis når det er nødvendig og proporsjonalt i det enkelte tilfellet. Behandlingen skal etter lovforslaget innebære en tilgjengeliggjøring og offentliggjøring av opplysningene. Dette er også det sentrale formålet med regelverket, blant annet som ledd i å forebygge, avdekke og forfølge hvitvasking, terrorfinansiering og annen kriminalitet. Det fremgår også klart av EUs reviderte hvitvaskingsdirektiv at opplysningene skal være tilgjengelige for allmennheten. Departementet legger til grunn at EMK og forordningen ikke innebærer skranker for nasjonale myndigheters valg om å gi generelle regler om offentlighetens tilgang til opplysninger som er i offentlighetens interesse. En slik tolkning synes dessuten vanskelig å forene med EUs egen regulering på dette området, herunder i revidert fjerde hvitvaskingsdirektiv.

Departementet bemerker at siden de fleste opplysningene i registeret skal være tilgjengelige for enhver, oppstår spørsmålet om bruk av opplysningene i registeret hovedsakelig som et spørsmål om behovet for den relevante offentlige myndigheten til å benytte opplysningene i sin forvaltningsvirksomhet. Departementet viser til omtalen av dette i punkt 4.6.

Et annet spørsmål er hvilke offentlige myndigheter som skal gis ubegrenset tilgang til registeret, herunder opplysninger om fødsels- og D-nummer. Etter departementets vurdering bør dette løses gjennom særskilt regulering av hvilke myndigheter som kan få direkte tilgang til alle registrerte opplysninger, basert på den enkelte etats behov for slik tilgang, sett i lys av formålet med regelverket, jf. omtalen i punkt 4.6. I revidert fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 6 annet ledd er det uttrykkelig vist til myndigheter med ansvar for å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering, skattemyndigheter, tilsynsmyndigheter for rapporteringspliktige etter hvitvaskingsregelverket og myndigheter med ansvar for å etterforske og påtale hvitvasking, primærforbrytelser og terrorfinansiering, samt sporing, båndleggelse og inndragning av utbytte. Se lovforslaget § 11 første ledd annet punktum. Departementet finner for øvrig, på bakgrunn av høringen, grunn til å presisere at Skatteetaten vil kunne benytte opplysningene til både ordinær ligningsvirksomhet, informasjonsutveksling med utlandet og avdekking av skatteunndragelser og annen skatterelatert kriminalitet.

Departementet ser ikke grunn til å stille ulike krav til innsyn i juridiske enheter og utenlandske juridiske arrangementer. Tvert imot tilsier en størst mulig åpenhet og likebehandling av ulike organisasjonsformer at innsynsreglene utformes likt. En slik innsynsløsning som skisseres i revidert fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 31 nr. 4, vil dessuten være uforholdsmessig byrdefull og kostnadskrevende.

Et særlig spørsmål er om det skal stilles krav om innlogging eller betaling av et gebyr for å kunne gjøre søk i registeret. Dette er det åpnet for i fjerde hvitvaskingsdirektiv, også etter endringene som ble gjort i direktivet våren 2018.

I denne sammenheng er det relevant at opplysningene om reelle rettighetshavere i stor utstrekning vil bygge på allerede offentlig informasjon om eierskap i norske selskaper. Departementet presiserer at en tilgjengeliggjøring av disse opplysningene på internett likevel innebærer noe nytt, fordi det forenkler tilgangen i vesentlig grad. Videre er det relevant at et krav om innlogging eller gebyr antas å føre til en vesentlig mer begrenset bruk av registeret enn dersom opplysningene ligger åpent tilgjengelig uten begrensninger. Dette vil igjen kunne svekke offentlighetens kontroll, og dermed gå ut over formålet med regelverket, særlig hensynet til å sikre korrekte og oppdaterte opplysninger om reelle rettighetshavere blant annet for å forebygge at de juridiske enhetene og utenlandske juridiske arrangementene misbrukes til kriminalitet. Se punkt 4.6. Departementet presiserer at offentlige myndigheter og rapporteringspliktige uansett skal sikres tilgang. Det er også av betydning at et krav om innlogging og betaling vil føre til økte utgifter tilknyttet både utvikling og drift av registeret.

Et krav om innlogging eller gebyr vil i tillegg føre til at registeret ikke vil være enkelt tilgjengelig for rapporteringspliktige eller myndigheter i andre land, som kan ha bruk for registeret i tilfeller der norske foretak eksempelvis oppretter kundeforhold i utlandet. For offentlige myndigheter i utlandet vil man med et åpent register uten innlogging og betaling kunne redusere behovet for særskilte anmodninger til norske myndigheter om å utveksle registrerte opplysninger om reelle rettighetshavere. Dette vil kunne være ressursbesparende.

Unntak fra tilgangen til registrerte opplysninger avgrenses til D-nummer og fødselsnummer. Ubegrenset tilgang til registeret skal imidlertid kunne gis offentlige myndigheter, jf. også omtalen ovenfor. Regulering av ubegrenset tilgang skal skje i forskrift. I tillegg gis det forskriftshjemmel for å regulere tilgangen til registrerte opplysninger generelt. I forskriften kan det gis nærmere regler om blant annet tilgang til opplysningene på en måte som eventuelt kan legge til rette for kryssøk og tilgang til historiske opplysninger.

I fjerde hvitvaskingsdirektiv er det åpnet for å gjøre særskilte unntak fra innsyn i ekstraordinære tilfeller. Dette kan, etter det reviderte direktivet, kun gjøres fra sak til sak og der innsyn vil medføre en uforholdsmessig risiko for eksempelvis vold eller trusler mot reell rettighetshaver. Departementet foreslår en hjemmel til å kunne gi nærmere regler om slike unntak også i Norge. Departementet presiserer at dette ikke medfører noe unntak fra registreringspliktiges plikt til å innhente og registrere opplysningene både hos seg selv og i registeret over reelle rettighetshavere. Offentlige myndigheter og de fleste rapporteringspliktige skal heller ikke kunne nektes tilgang til opplysningene i registeret, se fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 9 og artikkel 31 nr. 7a. Departementet viser til lovforslaget § 11 første ledd tredje punktum.

Departementet foreslår videre en forskriftshjemmel til å kunne gi nærmere regler om avgivelse av opplysninger fra registeret, se lovforslaget § 11 annet ledd. Bestemmelsen vil bl.a. legge til rette for sammenkobling av registeret med andre registre på EU-nivå, slik dette er lagt opp til i endringene i fjerde hvitvaskingsdirektiv. De nærmere tekniske kravene til slik sammenkobling er ikke avklart.

Til dokumentets forside