9 Fjernmøter mv. i UNE
9.1 Gjeldende rett
Det følger av den innledende bestemmelsen i det midlertidige kapittel 10 a som nå gjelder, at reglene i kapittelet bare skal benyttes «i den utstrekning smittevernhensyn gjør det nødvendig og ubetenkelig».
Ifølge de midlertidige reglene kan UNE gjennomføre nemndmøter som fjernmøter, jf. utlendingsloven § 79 b første ledd første punktum:
«Nemndleder kan beslutte at nemndmøter helt eller delvis skal holdes som fjernmøter.»
Et fjernmøte innebærer at deltakerne ikke er fysisk samme sted, men at møtet gjennomføres ved hjelp av fjernmøteteknologi, som f.eks. video- eller telefonkonferanse.
Bestemmelsen åpner også for at det bare velges nemndmedlemmer fra Oslo-området, jf. § 79 b første ledd annet punktum:
«Det kan videre besluttes at bare nemndmedlemmer fra Oslo-området skal delta i nemndmøter.»
Videre innebærer dagens midlertidige regler at utlendingens muntlige forklaring i nemndmøtet kan avgrenses, slik at deler av saken avgjøres på bakgrunn av de skriftlige saksdokumentene. Utlendingsloven § 79 c første ledd lyder:
«Nemndleder kan beslutte at nemndas møte skal begrenses i omfang. Vedtak kan treffes på grunnlag av en kombinasjon av muntlig behandling i møte og sakens dokumenter.»
Dersom det besluttes at nemndmøtet skal gjennomføres som fjernmøte eller den muntlige delen av nemndmøtet skal avgrenses, skal utlendingen gis rett til å uttale seg, jf. § 79 b annet ledd og § 79 c annet ledd.
Det følger av § 79 d at bestemmelsene i §§ 79 b og 79 c gjelder tilsvarende for saker som skal behandles i stornemnd.
9.2 UNEs erfaringer med de midlertidige saksbehandlingsreglene
Tilbakemeldingen fra UNE er at de midlertidige ordningene i utlendingsloven kapittel 10 a fungerer godt, og at få nemndmøter måtte avlyses høsten 2020 som følge av pandemien. Det er gjennomført omkring 30 nemndmøter der utlendingen har deltatt digitalt sammen med sin advokat (per utløpet av februar 2021). Muligheten til å avgrense utlendingens muntlige forklaring i nemndmøte, er i liten grad brukt. UNE benytter adgangen som er gitt til å innkalle nemndmedlemmer fra Oslo-området, og vil fortsette med det så lenge smittesituasjonen tilsier det.
9.3 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet å forlenge de særskilte saksbehandlingsreglene i utlendingsloven kapittel 10 a frem til 31. desember 2021. Det ble vist til at det er usikkert hvor lenge det vil være anbefalt å holde avstand, unngå kollektivtransport mv. for å begrense smittespredning, og at det dermed kan være behov for de særskilte saksbehandlingsreglene lenger enn til 1. juni 2021. Det ble ikke foreslått innholdsmessige endringer i reglene.
9.4 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene har i liten grad merknader til forslaget om å forlenge de midlertidige saksbehandlingsreglene om gjennomføring av nemndmøter.
Utlendingsnemnda (UNE) har gode erfaringer med saksbehandlingsreglene så langt, og støtter forslaget om forlengelse.
NOAS ser at bruk av fjernmøteteknologi kan ha positive sider, men understreker at utgangspunktet må være at fjernmøter kun benyttes der fysiske møter ikke kan gjennomføres. I vurderingen av om fjernmøte er gjennomførbart, fremhever NOAS at utlendingens erfaring med bruk av fjernmøteteknologi, tilgjengelig utstyr og lokale, må vektlegges. NOAS har erfart at utlendingen og fullmektigen måtte dele pc under gjennomføring av fjernmøte, og at det dermed ikke var mulig å holde tilstrekkelig avstand med tanke på smitterisiko.
Jussbuss er bekymret for at et fjernmøte fremfor et fysisk nemndmøte kan få uheldige konsekvenser for utlendingen, bl.a. fordi det kan skapes en utrygg situasjon, føre til en forbeholden forklaring og vanskeliggjøre god kommunikasjon. Videre er Jussbuss imot forslaget om å forlenge adgangen til avgrensing av utlendingens muntlige forklaring, bl.a. fordi det ikke er påvist at tiltaket i betydelig grad reduserer smitterisikoen.
9.5 Departementets vurderinger
9.5.1 Generelt
Departementet foreslår å forlenge muligheten for tilpasset gjennomføring av nemndmøter i UNE frem til 10. november 2021. Det vises til at det er mange usikkerhetsmomenter knyttet til pandemiens utvikling, og at helsemyndighetene anbefaler en forlengelse etter 1. juni.
Departementets forslag innebærer en noe kortere virketid enn høringsforslaget (31. desember), av hensyn til samordning med andre midlertidige koronalover som skal opphøre 10. november. Det vises til begrunnelsen for valg av opphørsdato under punkt 6.3.2.
Formålet med reglene er å legge til rette for at nemndmøter som ellers kunne blitt utsatt som følge av pandemien, likevel kan gjennomføres. De særskilte tiltakene som det åpnes for i kapittel 10 a, anvendes kun når det er nødvendig, og det er ubetenkelig av hensyn til utlendingens rettssikkerhet, jf. § 79 a annet ledd.
Departementet understreker at det kun er tale om en forlenget varighet av reglene, og ingen innholdsmessige endringer. Det vil derfor bli fastholdt i innledningsbestemmelsen i § 79 a at de aktuelle reglene bare skal benyttes i den utstrekning smittevernhensyn gjør det nødvendig og ubetenkelig.
9.5.2 Fjernmøter
Departementet foreslår for det første å forlenge hjemmelen til å gjennomføre fjernmøter når det er ubetenkelig av hensyn til utlendingens rettssikkerhet. Det betyr at møtet gjennomføres uten at utlendingen, advokat mv. er fysisk til stede, men deltar via telefon- eller videokonferanse.
UNE har innført smitteverntiltak som gjør det mulig å gjennomføre fysiske nemndmøter i UNEs lokaler mens pandemien pågår. Tiltakene reduserer imidlertid nemndmøtekapasiteten. Ved at nemndmøter som et alternativ kan gjennomføres som fjernmøte, øker kapasiteten. Det kan igjen bidra til å forhindre lang saksbehandlingstid.
Under pandemien kan det oftere enn ellers forekomme at et fysisk nemndmøte må utsettes. Det kan f.eks. skyldes at en deltaker i nemndmøtet har forkjølelsessymptomer og dermed skal holde seg hjemme, eller at personen blir forhindret i å reise og delta fysisk som følge av et lokalt smitteutbrudd. Så lenge bruk av fjernmøteteknologi er en mulighet, vil nemndmøtet kunne gjennomføres til tross for at enkelte er forhindret i å møte fysisk. Det vil også bidra til å forhindre lengre ventetid for utlendingen før saken blir avgjort.
Det bemerkes at UNEs erfaring med de midlertidige saksbehandlingsreglene fra høsten 2020, er at kun et lavt antall nemndmøter ble avlyst som følge av pandemien.
Departementet mener det er viktig at UNE fortsatt får mulighet til å gjennomføre fjernmøter så lenge det er ubetenkelig av hensyn til klagerens rettssikkerhet, jf. utlendingsloven § 79 a annet ledd. Det kan bidra til at nemndmøter som ellers kan bli utsatt, likevel gjennomføres.
Departementet har merket seg bekymringene fra NOAS og Jussbuss knyttet til å gjennomføre nemndmøter som fjernmøte, og understreker at det er et krav at UNE vurderer konkret i hver sak hvordan nemndmøtet skal gjennomføres. Det er ikke alle saker som egner seg for fjernmøter. UNE må bl.a. vurdere hvilken teknologisk løsning og hvilket fjernmøteutstyr som er tilgjengelig. Videre vil sakens karakter og utlendingens situasjon ha betydning, og det må også legges vekt på utlendingens eget syn på å gjennomføre nemndmøtet som fjernmøte. Departementet presiserer at dersom det er særlig betydningsfullt for saken at nemndmøtet gjennomføres fysisk, må nemndmøtet eventuelt utsettes inntil et fysisk nemndmøte er mulig.
9.5.3 Avgrenset muntlig forklaring
Departementet foreslår videre å forlenge hjemmelen for å avgrense omfanget av utlendingens muntlige forklaring og deltakelse i nemndmøtet. Formålet er å konsentrere forklaringen om de sentrale spørsmålene i saken, slik at nemndmøtet blir mer effektivt. De mindre sentrale delene av saken, som utlendingen ev. ikke skal avgi muntlig forklaring om, vil bli behandlet i nemndmøtet på bakgrunn av det skriftlige materialet i saken, jf. utlendingsloven § 79 c.
Erfaring viser at UNE kun benytter adgangen til å avgrense omfanget av utlendingens muntlige forklaring i få tilfeller. Departementet mener likevel det er viktig at UNE fortsatt beholder denne muligheten. Tiltaket bidrar til å forenkle gjennomføringen av nemndmøter under pandemien, fordi tilstedeværelsen i UNEs lokaler ved fysiske møter blir mer kortvarig, og tilsvarende for tiden nemndmøtedeltakerne må være oppkoblet ved fjernmøter.
Til innspillet fra Jussbuss om at en avgrensing kan få konsekvenser for vurderingen av tvilsspørsmålene i saken, bemerker departementet at det er de mindre sentrale delene av saken som utlendingen eventuelt ikke forklarer seg muntlig om. De sentralene delene vil fortsatt være gjenstand for muntlig behandling.
Departementet merker seg at det for øvrig ikke har kommet vesentlige innvendinger mot ordningen. Departementet viser også til at NOAS tidligere (bl.a. i høringsinnspill 16. september 2020 knyttet til forrige forslag om forlengelse av de midlertidige saksbehandlingsreglene) har uttrykt seg positivt til å gjennomføre nemndmøter på en mer effektiv måte, med kortere tidsbruk og mer spisset oppmerksomhet rettet mot de sentrale sidene av saken.
Det følger dessuten av forslaget at det uansett må vurderes konkret for hver sak om det er aktuelt å avgrense omfanget av den muntlige forklaringen. Utlendingens eget syn skal tillegges vekt i denne vurderingen. En eventuell avgrensing må være ubetenkelig av hensyn til klagerens rettssikkerhet.
9.5.4 Nemndmedlemmer fra Oslo-området
Departementet foreslår også å forlenge hjemmelen til bare å innkalle nemndmedlemmer som er bosatt i Oslo-området. Formålet er å bidra til å begrense antall reisende med offentlige transportmidler over lange strekninger og overnattinger utenfor eget hjem, samt å forhindre at det enkelte nemndmedlem blir unødig utsatt for smitte.
UNE benytter muligheten til å innkalle nemndmedlemmer fra Oslo-området i stor grad, og opplever ordningen som uproblematisk. Så lenge det er nødvendig i lys av smittesituasjonen, mener departementet at ordningen bør videreføres. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget.
9.6 Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet bemerker at hvert nemndmøte som gjennomføres som fjernmøte fremfor ved fysisk fremmøte i UNE, vil gi en innsparing. Samtidig er det behov for oppgradert utstyr for å optimalisere prosessen ved bruk av fjernmøter, noe som vil gi økte kostnader.
Ved å benytte nemndmedlemmer fra Oslo-området, vil utgifter til reise, kost og losji reduseres. Eventuelle saker med avgrenset muntlig forklaring fra utlendingen kan føre til noe redusert tidsbruk i nemndmøtet.
Samlet anslår departementet at netto kostnader og innsparing som følge av at reglene forlenges frem til 10. november 2021 vil være begrenset. Eventuelle merkostnader dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.