5 En ny økonomisk modell for behovsprøvd rettshjelp

5.1 Gjeldende rett

Fri rettshjelp i behovsprøvde saker kan i dag bare innvilges til den som har inntekt og formue under bestemte grenser jf. rettshjelploven § 11 andre ledd, § 12 første ledd, § 16 andre ledd og § 17 første ledd. Inntekten og formuen vurderes separat. De konkrete grensene er fastsatt i rettshjelpforskriften § 1-1. Inntektsgrensen er for 2023 fastsatt til 350 000 kroner for enslige. For ektefeller og andre som lever sammen med felles økonomi er inntektsgrensen 540 000 kroner samlet. Formuesgrensen er på 150 000 kroner for både enslige og par. Se nærmere i punkt 4.3.2 om utviklingen i inntektsgrenser.

Det er gitt en egen forhøyet inntektsgrense for ektefeller og andre som lever sammen med felles økonomi, jf. rettshjelpforskriften § 1-1. Det skal også gjøres en samlet vurdering av inntekt og formue hvor flere personer sammen søker fri rettshjelp, eller hvor andre enn søkeren har reell interesse i de spørsmål det søkes om bistand til, jf. rettshjelpforskriften § 1-2 andre punktum. Bestemmelsen er absolutt og det er i utgangspunktet ikke adgang til å gjøre unntak fra regelen om økonomisk identifikasjon. Dette gjelder uavhengig av sakens karakter, herunder om den utelukkende berører én av partene, jf. rettshjelprundskrivet punkt 4.3.

Dersom par kan dokumentere at de er formelt eller faktisk separert, vurderes de som enslige. I praksis har det også vært sett bort fra den ene partens økonomi når denne bor i utlandet og det ikke er mulig å skaffe opplysninger om vedkommendes økonomiske situasjon, jf. rettshjelprundskrivet punkt 4.3.1.

Ved beregningen av søkers inntekt tas det utgangspunkt i søkerens bruttoinntekt eller tilsvarende næringsinntekt, jf. rettshjelpforskriften § 1-3 første og andre punktum. Med bruttoinntekt menes summen av all skattbar inntekt i og utenfor arbeidsforhold før skattemessige fradrag. Inntekt det ikke betales skatt av holdes utenfor. Dette gjelder blant annet økonomisk sosialhjelp, bostøtte, stipend og lån fra Statens lånekasse, barnebidrag, barnetrygd og stønad til barnetilsyn, jf. rettshjelprundskrivet punkt 4.1.1. For selvstendig næringsdrivende skal i tillegg overskudd av næringen medtas i beregningsgrunnlaget. Det gis i dag ikke fradrag for forsørgeransvar for barn.

I unntakstilfeller kan rettshjelp likevel innvilges selv om inntektsgrensen er overskredet dersom utgiftene blir betydelige i forhold til søkerens økonomiske situasjon, jf. rettshjelploven § 11 fjerde ledd og § 16 fjerde ledd. Det kan dispenseres fra inntektsgrensene både for enslige og for personer som lever i parforhold.

Ved vurderingen av formuen legges nettoformue til grunn, jf. rettshjelpforskriften § 1-3 tredje punktum. Med nettoformue menes eiendeler fratrukket gjeld.

For formuesgjenstander av større verdi, for eksempel fritidsbolig, bil eller fritidsbåt, er det gjenstandens formuesverdi ved siste skatteoppgjør eller skattemelding som skal legges til grunn. Det er praksis for å se bort fra formue som består av egen bolig og driftsmidler av normal verdi. Det skal videre ses bort fra BSU-midler, midler fra boligsalg som er tiltenkt kjøp av ny bolig i nær framtid, formue som består av hjelpemidler eller lignende som er nødvendige for søkers alminnelige livsutfoldelse, jf. rettshjelprundskrivet punkt 4.1.2.

Det er søkerens økonomi på tidspunktet da oppdraget blir påbegynt, som er avgjørende for den økonomiske vurderingen. Søkerens økonomi dokumenteres i utgangspunktet gjennom siste skattemelding eller siste skatteoppgjør. Er den økonomiske situasjonen endret siden siste skattemelding eller skatteoppgjør, kan søkeren dokumentere det gjennom kopier av for eksempel lønns- eller trygdeutbetalinger.

5.2 Den økonomiske behovsprøvingen i andre nordiske land

Som Rettshjelputvalgets flertall viser til i utredningen kapittel 7 og punkt 22.3, har den økonomiske behovsprøvingen i de nordiske landene mange likhetstrekk, men også flere forskjeller. Det er vanskelig å si sikkert hvilket av landene som har høyest dekningsgrad, altså hvilken ordning som sikrer høyest andel av den voksne befolkningen rettshjelp. Utvalgets flertall anslår at det trolig er Danmark som har høyest dekningsgrad, og mener at en grunn til dette er at inntektsgrensene reguleres årlig.

I Danmark er utgangspunktet for beregningsgrunnlaget søkerens bruttoinntekt. Det er siste års skatteligning som legges til grunn for beregningen av inntekt, men det kan gjøres unntak dersom søkerens aktuelle inntektsforhold avviker vesentlig fra denne. Inntektsgrensene øker med 62 000 danske kroner for hvert barn under 18 år som enten bor hos søkeren eller som i overveiende grad forsørges av søkeren. Også dette beløpet justeres årlig.

Også i Sverige tar beregningsgrunnlaget utgangspunkt i årlig bruttoinntekt på søknadstidspunktet. Bruttoinntekten følger skattelovgivningens definisjoner, men i tillegg skal studiestøtte og økonomisk sosialhjelp regnes med. Videre skal halvparten av søkerens nettoformue legges til beregningsgrunnlaget, men med et bunnfradrag på 50 000 svenske kroner. Formue og gjeld knyttet til primærbolig ses det bort fra. Har søkeren omsorg for barn under 18 år, skal det trekkes 15 000 kroner fra beregningsgrunnlaget for hvert barn, men likevel ikke mer enn 75 000 kroner.

I Finland tas det utgangspunkt i månedlig bruttoinntekt pluss en del ikke-skattbar inntekt. Dersom inntektene til søkeren varierer, fastsettes beregningsgrunnlaget med grunnlag i inntekter fra de siste seks månedene eller siste skatteoppgjør. Det gjøres fradrag for en rekke utgifter, blant annet forskuddsskatt, rimelig husleie, barnehageutgifter, utgifter til underholdsbidrag med mer. Videre trekkes det fra 300 euro per barn som bor i søkerens husholdning og som søkeren har omsorg for.

5.3 Rettshjelputvalgets forslag

5.3.1 Innledning

Rettshjelputvalgets flertall foreslår i utredningen punkt 22.4. en ny modell for økonomisk behovsprøving. Det foreslås at behovsprøvingen skal ta utgangspunkt i søkers betalingsevne, hvor søkerens bruttoinntekt og nettoformue vurderes samlet, og hvor man i tillegg tar hensyn til forsørgerbyrde og gjeldsbelastning.

Utvalgets flertall foreslår at beregningsgrunnlaget skal fastsettes etter en formel som inntas i den nye rettshjelploven, jf. lovutkastet § 5:

Beregningsgrunnlag

= bruttoinntekt

+ 0,5 * (nettoformue – bunnfradrag)

- 0,5 * folketrygdens grunnbeløp

* antall hjemmeboende barn under 18 år

- renteutgifter til usikret gjeld dersom negativ nettoformue

Fri rettshjelp skal etter forslaget gis til personer som har et beregningsgrunnlag som ikke overstiger fem ganger folketrygdens grunnbeløp.

5.3.2 Bruttoinntekt

Rettshjelputvalgets flertall foreslår at beregningsgrunnlaget fortsatt skal ta utgangspunkt i søkerens bruttoinntekt. Utvalgets flertall viser til at bruttoinntekt er en størrelse det er lett å identifisere. Alle med bruttoinntekt i Norge skal levere skattemelding og vil dermed ha et skatteoppgjør som kan bekrefte størrelsen på inntekten. Flertallet viser også til at stadig flere er inkludert i Skatteetatens a-ordning, som er en samordnet måte for arbeidsgivere å rapportere opplysninger om inntekt og ansatte til NAV, SSB og Skatteetaten på. Denne ordningen gjør at månedlig bruttoinntekt er løpende tilgjengelig for en stor del av befolkningen.

Utvalgets flertall har vurdert om beregningsgrunnlaget bør ta utgangspunkt i nettoinntekt i stedet for bruttoinntekt. Bakgrunnen for at utvalgets flertall foreslår bruttoinntekt, er at det for nettoinntekt er gjort fratrekk for skatt. Flertallet viser til at skattelovgivningen ivaretar andre hensyn enn rettshjelpordningen. Videre viser flertallet til at lavere skatt på lik inntekt gjerne bygger på at den som skatter lavere, har høyere nødvendige utgifter. Tar man utgangspunkt i nettoinntekten, vil den som skatter lavere på grunn av høyere nødvendige utgifter, falle dårligere ut enn den som skatter høyere. Flertallet foreslår derfor at det tas utgangspunkt i inntekt før skatt, altså bruttoinntekt, og at det gjøres egne fradrag i rettshjelpordningen. Fradragene flertallet foreslår, er knyttet til forsørgerbyrde og gjeldsrenter av usikret gjeld.

I formelen for å fastsette søkerens betalingsevne, foreslår utvalgets flertall at bruttoinntekten skal ha dobbelt så stor betydning som formuen.

5.3.3 Formue

Rettshjelputvalgets flertall foreslår at positiv nettoformue skal inngå i beregningsgrunnlaget med et bunnfradrag, og at nettoformuen skal vektes 50 prosent ved fastsettelsen av betalingsevnen. Videre foreslås det at verdien av egen bolig og annen realkapital skal inngå i nettoformuen, og at bolig verdsettes til markedsverdi. Det vil si at bolig skal inngå uten verdsettingsrabattene i skattelovgivningen. Det foreslås imidlertid et bunnfradrag på nettoformuen som er høyere for boligeiere enn for andre. Bunnfradraget for boligeiere foreslås satt til 7,5 G, og bunnfradraget for andre foreslås satt til 2 G. Grunnlaget for flertallets forslag fremgår av punkt 22.4.2 i utredningen, og er som følger:

«Dagens ordning, hvor det ikke tas hensyn til formue knyttet til egen bolig, medfører at rettshjelpordningen ikke alltid treffer den som trenger det mest. Etter dagens ordning vil gjeldfrie boligeiere havne inn under formuesgrensene, selv om de gjerne har lave boutgifter og en betydelig formue de kan benytte seg av ved å belåne boligen. Leietakere som har spart opp 101 000 kroner for å ha egenkapital til boligkjøp, vil derimot ikke kvalifisere for rettshjelp.

Det er mange alternative måter å ta hensyn til formue på. Én mulighet er å legge ligningsformue etter skatteloven kapittel 4 til grunn. Dette vil medføre en rekke spesielle verdsettingsregler. Blant annet verdsettes primærbolig til 25 prosent av antatt verdi, samtidig som gjeld knyttet til slik bolig trekkes fra fullt ut. Å legge denne definisjonen til grunn vil dermed føre til at personer som eier en belånt bolig, lettere faller inn under rettshjelpsordningen enn andre grupper.

Etter utvalgets syn bør verdien av å eie egen bolig hensyntas i beregningsgrunnlaget. Dette medfører en risiko for at enkelte boligeiere med lav inntekt, forholdsvis lavt lån og dyr bolig ikke kvalifiserer for rettshjelp, selv om de ikke har mulighet for ytterligere belåning på boligen sin. Valget vil da stå mellom å selge boligen eller ikke å få tilgang til rettslig bistand. Leietakere kan imidlertid komme i samme situasjon, i den forstand at de har svært lite til overs etter å ha betalt leieutgifter, selv om de ikke kvalifiserer for behovsprøvd rettshjelp. De står da overfor valget mellom å flytte til en billigere bolig eller ikke å få tilgang til rettslig bistand. Utvalget mener likevel at det er riktig med et høyere bunnfradrag for boligeiere. Et bunnfradrag på 7,5 G innebærer at personer med 15 prosent egenkapital på sin bolig, kan ha boligverdier på opptil 5 millioner kroner uten at de vil telle inn i beregningsgrunnlaget.

Forslaget innebærer at boligeiere vil utgjøre en vesentlig lavere andel av de som oppfyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp, enn en ordning som ser bort fra boligverdi. Ved lik dekningsgrad som med dagens ordning vil forslaget innebære at andelen boligeiere går ned fra 17 til 7 prosent. Med den dekningsgraden utvalget foreslår vil derimot boligeiere utgjøre 25 prosent av de som oppfyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp.»

5.3.4 Fradrag for forsørgelse av barn

Rettshjelputvalgets flertall foreslår et fradrag på en halv ganger folketrygdens grunnbeløp for hvert hjemmeboende barn under 18 år, begrenset til inntil fire barn.

Utvalgets flertall viser til at foreldre med hjemmeboende barn får barnetrygd, men mener likevel det er grunn til å gi fradrag for hjemmeboende barn. Barnetrygden dekker ikke alle utgiftene forbundet med å forsørge et barn, og det er ikke ønskelig at foreldrene skal måtte kutte i nødvendige utgifter til barn for å få tilgang til rettslig bistand.

Tilsvarende hensyn ligger bak regelen om at uføretrygdede får et tillegg på 0,4 ganger grunnbeløpet dersom de forsørger barn. Utvalgets flertall mener det er svært viktig å skjerme barn fra negative effekter av foreldrenes behov for rettslig bistand, og foreslår derfor et noe høyere fradrag her.

Utvalgets flertalls forslag til fradrag vil isolert sett føre til at 25 prosent flere personer med barn faller inn under rettshjelpsordningen, sammenlignet med en ordning uten et slikt fradrag.

5.3.5 Fradrag for renteutgifter for gjeld

Rettshjelputvalgets flertall foreslår at det gis fradrag for renteutgifter som er knyttet til gjeld man ikke kan innfri ved å selge formuesobjekter. Det vil si det som tilsvarer negativ nettoformue. Utvalget gir et eksempel på hvordan dette kan se ut i merknaden til lovutkastet § 5:

«Om en person for eksempel har tre millioner kroner i gjeld og to millioner kroner i bruttoformue, for eksempel bankinnskudd, aksjer eller boligformue, har personen én million kroner i negativ nettoformue. Da vil én av de tre millionene personen har i gjeld, ikke veies opp av formue. Personen får da fradrag for en tredjedel av de betalte gjeldsrentene det aktuelle året.»

Utvalgets flertall påpeker at et slikt fradrag vil ha relativt liten innvirkning på sammensetningen av gruppen som faller inn under rettshjelpsordningen. Muligheten for fradrag vil imidlertid ha stor betydning for de personene som har høye renteutgifter på usikret gjeld.

5.3.6 Ektefeller og andre som lever sammen med felles økonomi

Rettshjelputvalgets flertall foreslår at ektefeller og samboende par fortsatt skal vurderes samlet når betalingsevnen skal fastsettes. Det å være to om utgifter utgjør en betydelig besparelse. Utvalgets flertall mener derfor at det ikke vil gi et riktig bilde av betalingsevnen til samboere med felles økonomi, dersom søkerens økonomi vurderes alene. Videre vil personer som lever sammen, ofte også ha felles interesser av rettshjelpen.

Forslaget innebærer at bruttoinntektene og nettoformuen til personene legges sammen når grunnlaget skal beregnes, og at de får felles forsørgerfradrag.

Utvalgets flertall viser til at inntektsgrensen da utredningen ble skrevet, var 123 000 kroner (ca. 1,2 G, eller 50 prosent) høyere for par enn for enslige. Utvalget mener at tillegget er for lavt. Til sammenligning viser de til at minstesatsen for uføretrygd er 2,28 ganger folketrygdens grunnbeløp for trygdede som bor med ektefelle eller samboer. Utvalget foreslår derfor at betalingsevnen til samboene par skal utgjøre 60 prosent av parets samlede beregningsgrunnlag, og at de vurderes opp mot samme egenandelsformel som enslige. Tilsvarende innenfor dagens system ville vært en grense som er to tredjedeler høyere for par enn enslige.

Utvalget forslår å presisere i merknad til lovutkastet § 5 fjerde ledd at dersom partene er hverandres motparter skal de ikke anses for å ha felles økonomi og skal derfor vurderes hver for seg.

5.4 Høringsinstansenes syn

5.4.1 Generelt om kriteriene for den økonomiske behovsprøvingen

De som har uttalt seg om flertallets forslag til ny modell for økonomisk behovsprøving, er AAP- aksjonen, Advokatforeningen, Barneombudet, Bergen kommune, Bufetat region vest, Bufetat region øst, Caritas Norge, Den internasjonale juristkommisjon (ICJ-Norge), Dommerforeningens fagutvalg, Fredrikstad og Halden tingrett (nå en del av Søndre Østfold tingrett), Frelsesarmeen, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Gatejuristen, Juristforbundet, Juristforbundet privat, Jussbuss, Jussformidlingen, Jusshjelpa i Nord-Norge, Kommunesektorens organisasjon, Kreftforeningen, Leieboerforeningen, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Landsorganisasjonen i Norge, Lyngdal kommune, MiRA- senteret, Nasjonalforeningen for folkehelsen, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, Oslo byfogdembete (nå en del av Oslo tingrett), Oslo tingrett, Pensjonistforbundet, Privatperson 2, Redd Barna, Rettshjelpsentralen, Ringerike kommune, RIO – en landsdekkende brukerorganisasjon på rusfeltet, Røde Kors, Sarpsborg kommune, Sentralenheten for barneverns- og helsenemnda, Statens sivilrettsforvaltning, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Møre og Romsdal, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Trøndelag, Statsforvalteren i Vestland, Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter, Vestland fylkeskommune, Velferdsalliansen og Øvre Eiker kommune.

Samtlige av disse høringsinstansene gir uttrykk for at dagens modell har svakheter og at det er behov for endringer.

En rekke av høringsinstansene peker særlig på at det er for få som faller inn under ordningen. Til illustrasjon uttaler Statens sivilrettsforvaltning følgende:

«Det er et meget stort behov for å gjøre endringer i gjeldende inntektsgrenser for fri rettshjelp. Det er uheldig at en stadig større del av befolkningen faller utenfor ordningen, og at formålsbestemmelsen ikke på langt nær etterleves.»

Dommerforeningens fagutvalg uttaler:

«Med unntak for en mindre justering i 2008, har dagens økonomiske vilkår for rettshjelp stått uendret siden 2003. Konsekvensen er at dekningsgraden har blitt omtrent halvert i den samme perioden, fra 18 prosent i 2004 til 9 prosent i 2017. Rettshjelputvalget foreslår både å ta igjen det tapte, og å sikre at dekningsgraden holdes noenlunde konstant fremover.

Fagutvalget er enig i at dekningsgraden i dag er alt for lav. Hvor mye den bør løftes, er et prioriteringsspørsmål som best kan vurderes på politisk nivå. Dekningsgraden må imidlertid være høy nok til at den minst ivaretar kravene i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen om tilgang til domstolene.»

Barneombudet er også enig i at dagens økonomiske vilkår må endres, og uttaler:

«Inntektsgrensen har ikke vært endret siden 2009 og er så lav at i hovedsak kun studenter, deltidsansatte og personer som lever av sosiale ytelser omfattes av ordningen. Sett opp imot EU og OECDs fattigdomsgrense ser man for eksempel at enslige og par som forsørger flere barn og defineres som fattige, likevel tjener for mye til å få fri rettshjelp. I 2017 kom en viss oppmykning ved at det kan gis dispensasjon ved overskridelser inntil kr. 20 000,- for personer som forsørger barn. Dette er etter vår mening likevel ikke nok, og endringen ser ikke ut til å ha hatt noen stor betydning.»

Statsforvalteren i Vestland uttaler:

«Fordelen med dagens ordning er at ho er enkel å halde seg til. Ved å setje ei konkret grense er det enkelt for sakshandsamaren og advokaten å gjere vurderinga om søkjaren kvalifiserer til fri rettshjelp eller ikkje. Ulemper med dagens ordning er at ho gir uheldige utslag for enkelte personar og i fleire tilfelle vil dei svakast økonomisk stilte ikkje kvalifisere til fri rettshjelp og dermed rettstryggleik på viktige livsområde. I dag kvalifiserer t.d. minstepensjonistane og unge uføre ikkje til fri rettshjelp fordi dei har ei inntekt akkurat over grensa for det økonomiske vilkåret. FMVL støttar utvalet i at dagens økonomiske vilkår tek for lite omsyn til individuelle skilnader og at for få fell inn under ordninga.»

Noen av høringsinstansene har også påpekt urimeligheten i at små forskjeller i inntekt og formue kan være avgjørende for om man har krav på behovsprøvd rettshjelp eller ikke. Foreningen 2 Foreldre uttaler om foreldretvister:

«Mesteparten av den offentlige diskusjonen om rettshjelpsordningen har gått på om inntektsgrensene for å få fri rettshjelp har vært for lave. Langt færre har vært opptatt av den åpenbare urimeligheten som har eksistert i foreldretvister for retten etter barneloven, i de tilfellene hvor den ene parten har hatt fri rettshjelp og den andre parten ikke har hatt dette. Spesielt skjevt blir forholdet om partene begge ligger i nærheten av, men på hver sin side av inntektsgrensen for fri rettshjelp.

F2F har sett eksempler på at rettshjelpsordningen i tilfeller hvor kun den ene parten har hatt fri rettshjelp, har banet vei for rettskverulanter som har brukt rettshjelpsordingen til å prosedere motparten inn i økonomisk ruin. I disse tilfellene har rettshjelpsordningen bidratt til det motsatte av rettssikkerhet, ved at den som kanskje har hatt den beste saken rent juridisk likevel har måttet kaste kortene. Slik kan vi ikke ha det.

[…]

Vilkårligheten ved dagens rettshjelpsordning kan stå i et problematisk forhold til menneskerettighetene. Om en av partene kan prosedere med fellesskapets midler kan det krenke menneskerettighetene til den parten som ikke får fri rettshjelp.

I NOU 2020: 5 kapittel 2 bemerkes det at Norge er blitt kritisert av FNs menneskerettskomité for snevre rammer for rettshjelp.

I foreldretvister mener vi at det er i strid med EMKs artikkel 6 og 8 å ensidig innvilge en av partene økonomisk støtte for å prosedere sine synspunkter. Vi mener derfor at den norske staten også må rette fokus mot å unngå enda en merknad fra FNs menneskerettskomité.»

Flere av høringsinstansene uttaler uttrykkelig at de er positive til en mer helhetlig, sammensatt vurdering av søkers betalingsevne. Statsforvalteren i Innlandet uttaler om dette:

«Fylkesmannen støtter forslaget om at man går bort fra dagens ordning hvor det er oppstilt separate krav til bruttoinntekt og nettoformue i vurderingen av søkers økonomiske situasjon. Vi mener det er et godt forslag at prøvingen tar utgangspunkt i et beregningsgrunnlag hvor bruttoinntekt og nettoformue vurderes samlet, og hvor man i tillegg tar hensyn til forsørgelsesbyrde og gjeldsbelastning. Dette vil medføre at rettshjelpsordningen vil omfatte flere med behov for fri rettshjelp, og at det bli tatt større hensyn til individuelle forskjeller enn i dag.»

Gatejuristen uttaler:

«Gatejuristen er positive til at det gjøres en mer helhetlig og reell vurdering av den enkeltes økonomiske situasjon for å avgjøre tilgang til ordningen.

Utvalget foreslår en samlet vurdering av nettoformue og bruttoinntekt samt hensyn til forsørgerbyrde og gjeldsbelastning knyttet til usikret gjeld. Dette vil i større grad gi et realistisk bilde av den enkeltes økonomi og betjeningsevne, og vil for de fleste tilfeller gi et mer reelt beregningsgrunnlag enn dagens ordning. Gatejuristen mener at dette for de aller fleste kan bidra til en mer rettferdig beregning.

Gatejuristen stiller seg bak hovedtanken om å gi flere tilgang til den behovsprøvde offentlige rettshjelpsordningen og å sikre en beregningsmåte som skal søke å unngå terskeleffekter.»

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Jussbuss støtter også uttrykkelig en helhetlig vurdering av søkers økonomiske situasjon. Funksjonshemmedes fellesorganisasjon mener imidlertid at også utgifter knyttet til det å ha en funksjonsnedsettelse må tas med i vurderingen. Jussbuss mener det i større grad bør tas hensyn til søkers boligkostnader, både for de som eier og de som leier. De peker på at boligkostander er en nødvendig kostnad for livsopphold, og som varierer sterkt fra sted til sted. De uttaler videre:

«Slik Jussbuss ser det vil utvalgets beregningsgrunnlag gjøre at man kan få en stor geografisk skjevhet i hvem og hvor mye støtte de søkerne får. Vi mener en løsning på dette kan være at man øker boligfradraget noe og i tillegg innfører et fradrag i bruttoinntekt for boligeiere og leiere, som er fastsatt etter den kommunen eller fylket man er bosatt i. Normalt ville en slik ordning kunne være kompleks og lite forutberegnelighet for søkerne, men vi tror i likhet med utvalget at dette avhjelpes av en god nett- og søkeportal som forklarer grunnlaget. Vi ber departementet derfor vurdere løsninger for å få til dette.»

Noen høringsinstanser har pekt på at den foreslåtte formelen er komplisert. Til illustrasjon uttaler Statsforvaltereni Innlandet følgende:

«Vi vil videre bemerke at det oppleves som vanskelig å få oversikt over hvem som kvalifiserer for støtte utfra den foreslåtte formelen for beregning. Vi er derfor usikre på om den vil treffe målgruppa i alle tilfeller, eller om den i enkelte tilfeller kan føre til et urimelig resultat. Da modellen ikke er utprøvd, bør det tas høyde for at den kan få utilsiktede virkninger. Fylkesmannen mener at det som en sikkerhetsventil bør vurderes en unntaksbestemmelse i tilfeller hvor beregningsmodellen kan føre til at det er urimelig at søker ikke gis fri rettshjelp, eller at egenandelen blir urimelig stor, utfra den automatiserte beregningen.»

Dommerforeningens fagutvalg uttaler:

«Fagutvalget vil uttrykke en viss bekymring for at det systemet som utvalget legger opp til, blir komplisert å forstå for det rettssøkende publikum. Vilkårene for å gis støtte til rettshjelp blir kan hende ikke mer komplisert enn i dag, men med den foreslåtte gradering og nyansering av støtten kan det by på utfordringer å finne ut hvor mye støtte som gis i det enkelte tilfelle. At den nye «Rettshjelpsforvaltningen» vil få hjemmesider som kan besvare slike spørsmål, vil imidlertid avhjelpe problemet noe.»

Advokatforeningen mener at det bør gjøres unntak for behovsprøvingen for personer som er psykisk utviklingshemmede. Etter dagens ordning vil personer som er psykisk utviklingshemmede og lever av uføretrygd, ikke kvalifisere for rettshjelp fordi uføretrygden ligger over nåværende inntektskrav. Selv om inntektskravet foreslås hevet slik at psykisk utviklingshemmede vil oppfylle vilkårene i den foreslåtte § 5, er Advokatforeningen av den oppfatning at denne gruppen må unntas behovsprøving med mindre det fremstår som grovt urimelig at rettshjelp gis.

5.4.2 Bruttoinntekt

De høringsinstansene som uttrykkelig har uttalt seg om forslaget om at det ved beregningen av søkers inntekt, fortsatt skal tas utgangspunkt i søkers bruttoinntekt, er Statens sivilrettsforvaltning, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Møre og Romsdal, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Rogaland og Statsforvalteren i Vestland.

Statens sivilrettsforvaltning, Statsforvaltereni Innlandet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Vestland og Statsforvalteren i Rogaland støtter forslaget. Flere av disse viser til at bruttoinntekten lett kan bekreftes via skatteligningen og skatteetatens a-ordning.

Statsforvalteren i Møre og Romsdal mener derimot at det bør tas utgangspunkt i nettoinntekt, og uttaler:

«Hensikten med ordningen vil etter Fylkesmannen sin vurdering best kunne ivaretas gjennom en modell der nettoinntekt legges til grunn som hovedfaktor for beregningen.

Det er svært mange og ulike grunner til at en rettshjelpssøkers reelle betalingsevne, ut over faktiske nødvendige utgifter er mangelfull.

Vi mener derfor at nettoinntekten speiler faktisk betalingsevne til uforutsatte utgifter på mest korrekt måte. Utgifter til advokat kommer gjerne i forbindelse med oppståtte tvister der søker allerede er i en sårbar situasjon (barnefordeling, felleseieskifte, arbeidsforhold, trygdesak, personskadeerstatning). Dette er livshendelser som kan utløse behov for juridisk bistand, der det offentlige ikke alltid har en etablert veiledningsordning som kan løse tvisten. Endringer i personers liv kan oppstå for alle, og for de aller fleste vil selve saken påvirke søkerens totale økonomiske situasjon gjennom flytting, nyetablering, endring i arbeidssituasjon og overgang fra arbeidsinntekt til trygd, av ulike årsaker.»

Skatteetaten tar ikke direkte stilling til utvalgets forslag, men reiser en rekke problemstillinger. De bemerker at det ut fra Rettshjelputvalgets flertalls beskrivelse ikke er tydelig for dem hvilke inntekter som er relevante for vurderingen og følgelig hva som kan og skal utleveres av opplysninger. Kravet er ikke presist beskrevet og det synes heller ikke å være lagt til grunn riktig forståelse av skatteloven bestemmelser om skattepliktige inntekter. De anbefaler at det klargjøres hvilke inntekter som skal brukes i vurderingene etter rettshjelpsordningen.

Skatteetaten foreslår at det arbeides videre med å klargjøre hvilke opplysninger som skal inngå i beregningsgrunnlaget ved fastsettelse av forskriftsbestemmelser.

5.4.3 Nettoformue

De høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om å innta verdien av egen bolig i beregningsgrunnlaget, er Barneombudet, Caritas Norge, Jussbuss, Juristforbundet, Juristforbundet privat, Kreftforeningen, Landsorganisasjonen i Norge, Pensjonistforbundet, Statens sivilrettsforvaltning,Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Oslo ogViken, Statsforvaltereni Vestland, Statsforvalteren i Rogaland og We shall overcome.

Juristforbundet, Juristforbundet privat, Statsforvalteren i Vestland, Statsforvalteren i Oslo ogViken og Caritas Norge støtter forslaget.

Caritas Norge mener det er positivt at beregningsmodellen inkluderer om eventuelle rettshjelpmottakere eier eller leier egen bolig. De viser til at mange i deres målgruppe leier bolig. En modell som foreslått av utvalget vil etter Caritas Norges syn bidra til en mer rettferdig modell for de uten store økonomiske midler.

Landsorganisasjonen i Norge og We shall overcome er imot flertallets forslag.

We shall overcome viser til at utgifter til bolig er enormt forskjellig ut i fra hvor i landet man bor, og tilsvarende muligheten for å finne rimeligere bolig. De påpeker at i Oslo ligger også kommunale boliger nært opp til vanlig markedspris. De er bekymret for at høye boligutgifter som ikke tas høyde for i beregningen av egenandelen vil kunne føre til en utilsiktet forskjellsbehandling i muligheten til å kunne få nødvendig rettshjelp. En trygg og forutsigbar bolig i rimelig standard er et basalbehov, ikke et luksusbehov, og bør ikke påvirke muligheten til å kunne få rettshjelp.

Flere av de øvrige høringsinstansene som har uttalt seg er ikke like tydelige på om de er for eller imot forslaget, men reiser ulike bekymringer.

Kreftforeningen uttaler følgende:

«Kreftforeningen er usikre på om det er utelukkende positivt at boligformue inngår i beregningsgrunnlaget, ettersom det virker urimelig om «mennesker med alminnelig inntekt som alltid har betalt sin skatt i en spesielt vanskelig periode, i ytterste konsekvens, skal måtte selge huset sitt for å få rettshjelp.»

Barneombudet peker på at forslaget kan få uheldige konsekvenser, og uttaler:

«Barneombudet spør også om det kan få urimelige konsekvenser for mange familier ved at verdien av formue i egen bolig tas med i beregningen, uten at man får et tilsvarende fratrekk for gjeldsbelastningen. De viser til at verdien av bolig ikke er frie midler en familie har til rådighet. Som utvalget påpeker, kan det medføre en risiko for at noen boligeiere får valget mellom å selge boligen eller ikke få tilgang til rettshjelp. Dette er urimelig å kreve at en familie skal måtte selge egen bolig, og det kan få store konsekvenser for barn som blant annet kan bli tvunget til å bytte skole og nærmiljø. Barneombudet mener det ikke at er et godt nok argument at leietakere kan komme i samme situasjon. Dersom departementet går videre med dette forslaget, mener vi det er viktig å ha et høyt bunnfradrag, og vurdere om gjeldsrenter fra boliglån skal tas med i beregningsgrunnlaget.»

Statens sivilrettsforvaltning og Statsforvaltereni Innlandet mener at det er grunn til å se nærmere på forslaget om at verdien av egen bolig skal inntas i beregningsgrunnlaget.

Flere av høringsinstansene påpeker at det forhold at verdien av bolig varierer avhengig av hvor i landet søkeren bor, kan gi uheldige utslag for retten til rettshjelp.

Statsforvalteren i Rogaland er usikre på om forslaget tar tilstrekkelig hensyn til forskjellene i formuesverdien på egen bolig forskjellige steder i landet. De viser til at formuesverdien av egen bolig i større byer er høyere enn i utkanten av byen, eller i mer grisgrendte strøk. Dette kan gi uheldige utfall med tanke på hvem som skal få rettshjelp, og hvor høy egenandelen vil bli.

Jussbuss mener det ikke er urimelig at boligformue tas inn i beregningsgrunnlaget. De vil likevel bemerke at forskjellen i en boligs formuesverdi i stor grad er knyttet til kvaliteter utenfor mottagers kontroll, og at boligformue ikke nødvendigvis er et tegn på en høy betalingsevne. Et alternativt forslag fra Jussbuss er å øke boligfradraget noe, og i tillegg innføre et fradrag i bruttoinntekt for boligeiere og leiere, som er fastsatt etter den kommunen eller det fylket man er bosatt i.

Pensjonistforbundet påpeker at Rettshjelputvalgets forslag medfører at en boligeier med lav inntekt og uten mulighet til å belåne boligen ytterligere, ikke vil kvalifisere til rettshjelp. Det kan medføre at man må selge bolig for å få nødvendig rettshjelp, eller at man tvinges til å ikke få denne hjelpen. Begge deler er etter Pensjonistforbundets syn svært uheldig. De viser til at dette er en problemstilling som særlig angår eldre med lave pensjoner og hoveddelen av, eller all, sin formue i boligen. Forbundet mener at nivået for å kvalifisere til fri rettshjelp må legge vekt på både bruttoinntekt og nettoformue, men at (lav) inntekt må vektlegges mer og (beskjeden) formue som ikke kan realiseres må vektlegges mindre. Ingen skal behøve å selge en nøktern bolig for å få nødvendig rettshjelp. Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene kan derfor ikke støtte forslaget slik det fremstår nå, men de støtter intensjonene og prinsippene bak forslaget.

Pensjonistforbundet uttaler videre at for fradrag for boligformue bør det tas utgangspunkt i formuesverdien med nødvendige fradrag, slik at personer ikke må selge bolig for å få nødvendig rettshjelp. Utvalgets forslag om å benytte markedsverdi for bolig, minus 7,5 G (om lag 760 000 kroner), medfører at nesten alle boligeiere ikke kan motta fri rettshjelp; i 2019 var gjennomsnittlig kvadratmeterpris for brukte eneboliger 25 691 kroner i 2019. Grensen for nettoformue bør settes til et nivå høyere enn dagens 100 000 kroner etter fradrag – for eksempel 250 000 kroner – slik at personer med lav inntekt ikke må realisere nødvendige eiendeler for å få rettshjelp.

Flere av høringsinstansene, herunder Statsforvalteren i Innlandet og Statens sivilrettforvaltning, stiller spørsmål ved hvorfor det skal gis et bunnfradrag på hele 2 G for formue som ikke består av egen bolig, som kontanter og likvide midler. De mener det ikke er rimelig at rettshjelpsøkere skal kunne ha likvid formue inntil 200 000 kroner, uten at det blir vektlagt.

5.4.4 Fradrag for forsørgelse av barn

Alle høringsinstansene som uttrykkelig uttaler seg om forslaget om å gi fradrag for utgifter til barn, støtter forslaget. Det gjelder Barneombudet, Frelsesarmeen, Juristforbundet, Juristforbundet privat, JURK, Jussbuss, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Lyngdal kommune, Pro Senteret, Redd Barna, Rettshjelpsentralen, Statens Sivilrettsforvaltning, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Møre og Romsdal, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Vestland og Velferdsalliansen.

Til illustrasjon uttaler Likestillings- og diskrimineringsombudet følgende:

«Likestillings og diskrimineringsombudet mener det er en svakhet ved dagens ordning at det ikke tas hensyn til forsørgerbyrde ved vurderingen av om de økonomiske vilkårene er oppfylt. Ombudet er derfor positiv til forslaget om at forsørgerbyrde skal inngå i beregningen, og mener det er helt avgjørende for å hindre at personer med omsorgsoppgaver får dårligere tilgang på rettshjelp på grunn av forsørgerbyrden.»

Statens sivilrettsforvaltning uttaler:

«Vi mener det er spesielt viktig å ta hensyn til utgifter til barn, og at dagens system med samme inntektsgrense for de med og uten barn gir uheldige utslag. Det er ikke tvilsomt at de som forsørger barn har en objektiv konstaterbar merutgift av betydelig størrelse. Forslaget om fradrag med 0,5 G pr. hjemmeboende barn, og inntil 4 barn synes rimelig.»

Statsforvalteren i Møre og Romsdal har innvendinger mot selve beregningen, som de mener gjøres for komplisert. De foreslår en alternativ beregning ved at det tas utgangspunkt i en fast nettogrense, og at denne faste satsen økes med en angitt beløp for antall mindreårige barn en har forsørgelsesansvar for, uavhengig av samværsløsninger.

Statsforvalteren i Vestland påpeker behov for en nærmere definisjon av hva som ligger i forslaget om hjemmeboende barn:

«Det bør definerast kva som er heimebuande barn og kor vidt foreldre òg gjeld «bonusforeldre». Har ein person eit heimebuande barn, dersom barnet ikkje er biologisk/adoptert? Er barnet heimebuande dersom det er ei delt samværsordning, der den rettshjelpssøkjande forelderen har barnet hjå seg ein helg i månaden? Dette er spørsmål som er praktiske og må avklarast.»

5.4.5 Fradrag for renteutgifter til gjeld

De høringsinstansene som uttrykkelig har uttalt seg om forslaget om å gi fradrag for renteutgifter til usikret gjeld er Statens sivilrettsforvaltning, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Møre og Romsdal, Statsforvalteren i Oslo og Viken og Statsforvalteren i Vestland.

Statens sivilrettsforvaltning, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Oslo og Viken og Statsforvalteren i Vestland støtter forslaget. Disse høringsinstansene synes det virker rimelig å gi fradrag for renteutgifter som er knyttet til gjeld man ikke kan innfri ved å selge formuesobjekter.

Statsforvalteren i Møre og Romsdal sier ikke uttrykkelig om de for eller imot forslaget. De mener imidlertid at beregningsgrunnlaget kompliseres ved forslaget, og uttaler:

«Når det gjelder fradrag for renteutgifter for gjeld er det foreslått å skille mellom sikret og usikret gjeld, slik at det bare gis fradrag for renteutgifter knytt til gjeld som ikke kan innfris, ved å selge formuesobjekter. Etter vår vurdering kompliseres også beregningsgrunnlaget ved dette forslaget, og det er den totale gjeldsbelastningen for en husstand som vil ha betydning for betalingsevnen for uforutsatte utgifter.»

5.4.6 Ektefeller og andre som lever sammen med felles økonomi

De høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet om ektefeller og andre som lever sammen med felles økonomi fortsatt skal vurderes samlet opp mot de økonomiske vilkårene er Advokatforeningen, Jussbuss, Statsforvalteren i Møre og Romsdal, Statsforvalteren i Vestland og Pensjonistforbundet. Samtlige stiller seg bak forslaget.

Statsforvalteren i Vestland peker imidlertid på enkelte utfordringer ved økonomisk identifikasjon for personer som bor sammen:

«For personar som bur i lag, legg ein i dag til grunn at begge vil ha nytte av og felles interesse i rettshjelpa. Derfor vil begge si inntekt telje med i ein søknad om fri rettshjelp. Slik dagens ordning er, vil altså den søkjaren som i utgangspunktet kvalifiserer til fri rettshjelp, men som nettopp har blitt sambuar, i dei fleste tilfelle ikkje lenger vere kvalifisert til fri rettshjelp.

Vi har erfaring med saker der personar som bur saman, heilt klart ikkje har felles interesser av rettshjelpa. Det gjeld spesielt i barnefordelingssaker og i felleseigeskiftesaker. Den nye partnaren til søkjaren vil i slike tilfelle ikkje ha same eigeninteresse som søkjaren. Dette er særleg uheldig i barnefordelingssaker, t.d. der søkjaren ikkje har særleg stor inntekt sjølv, sambuaren har inntekt rett over kravet – og motparten kanskje i tillegg er i posisjon til å få rettshjelp frå advokat. Spørsmålet er om dette er noko som bør takast omsyn til i utrekningsgrunnlaget når ein vurderer den nye ordninga, eller alternativt om sambuande ikkje bør identifiserast økonomisk i desse sakstypane.»

Statsforvalteren i Møre og Romsdal mener at beregningen gjøres unødvendig komplisert. De foreslår at det settes en nettoinntektsgrense for enslige som justeres i tråd med grunnbeløpet i folketrygden, og en grense for ektefeller/samboere som justeres i tråd med grunnbeløpet i folketrygden.

Advokatforeningen har en merknad til utforming av lovteksten når det gjelder økonomisk identifikasjon:

«Etter lovforslaget § 5 (4) skal ektefeller og andre som lever sammen og har felles økonomi vurderes samlet når det økonomiske grunnlaget beregnes. Av merknadene til bestemmelsen (utredningen side 257) fremkommer at «Dersom personene er hverandres motparter, anses de ikke for å ha felles økonomi og skal derfor vurderes hver for seg. Dette kan typisk være tilfellet i foreldretvister der partene ennå ikke har flyttet fra hverandre». Advokatforeningen mener at dette unntaket med fordel kan fremkomme av selve lovteksten i § 5 (4).»

5.5 Departementets vurdering

5.5.1 Om behovet for en ny økonomisk modell

Rettshjelpordningens formål er å sikre nødvendig juridisk bistand til de som ikke har økonomiske forutsetninger til å skaffe dette selv, jf. rettshjelploven § 1. Ordningen er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Den behovsprøvde delen av rettshjelpordningen er basert på et krav om at mottakeren har et økonomisk behov for støtte til rettshjelp. Departementet ønsker å videreføre dette prinsipielle utgangspunktet. Departementet er enig med Rettshjelputvalgets flertall i at formålet med rettshjelpordningen i de behovsprøvde sakene kan ivaretas bedre dersom behovsprøvingen i større grad tar utgangspunkt i rettshjelpsøkerens faktiske betalingsevne. Dette synspunktet har bred støtte blant høringsinstansene. Departementet foreslår derfor en ny modell for økonomisk behovsprøving.

Hovedutfordringene med dagens ordning er etter departementets vurdering at for få faller inn under ordningen, urimelige terskeleffekter ved at parter som er i omtrent samme økonomiske situasjon kan falle på hver sin side av inntektsgrensen, og at egenandelen rettshjelpmottakeren må betale tar for lite hensyn til vedkommendes betalingsevne. Disse utfordringene er etter departementets vurdering dels et resultat av at reglene er for enkle og absolutte, og dels et resultat av at de økonomiske vilkårene for å få innvilget behovsprøvd rettshjelp er for grovmaskede.

Ved utformingen av en ny modell er det en målsetting å få flere personer inn under ordningen, og at de som kvalifiserer for rettshjelp, i større grad skal betale en egenandel som er tilpasset deres betalingsevne.

5.5.2 Nærmere om forslaget til en ny økonomisk modell

Departementet foreslår å endre på de økonomiske vilkårene for behovsprøvd rettshjelp. Det foreslås at søkerens bruttoinntekt og nettoformue skal vurderes samlet, og at nettoformue skal vektes halvparten så tungt som bruttoinntekt i vurderingen. Videre foreslår departementet at det skal tas hensyn til forsørgelsesbyrde, og om rettshjelpsøkeren er enslig eller gift/samboende. Forslaget om å ta utgangspunkt i søkers samlede betalingsevne har fått bred støtte blant høringsinstansene.

Departementet foreslår også at det skal være en øvre grense for å ha krav på behovsprøvd rettshjelp. Personer må ha en betalingsevne som ikke overstiger 5 ganger folketrygdens grunnbeløp for å ha krav på behovsprøvd rettshjelp. Også dette forslaget har fått bred støtte blant høringsinstansene.

Fastsettelsen av en rettshjelpsøkers betalingsevne får også betydning for hvor stor egenandel vedkommende må betale, jf. punkt 8.5.1.

Vurderingen av betalingsevnen bør etter departementet syn basere seg på økonomiske størrelser som er enkle å identifisere, innhente og etterprøve. Det bør ikke legges opp til skjønnsmessige vurderinger av om en inntekt eller utgift har betydning for fastsettelsen av betalingsevnen.

Departementet foreslår å angi det økonomiske vilkåret i de enkelte bestemmelsene som angir de saklige vilkårene for fri rettshjelp. Utvalgets flertall har foreslått en egen bestemmelse om det økonomiske vilkåret. Dette henger imidlertid sammen med flertallets forslag om at den nye rettshjelploven rendyrkes som en lov om behovsprøvd rettshjelp, mens reglene om rettshjelp uten behovsprøving tas inn i den aktuelle særlovgivningen. Så lenge loven gjelder både de behovsprøvde og de ikke-behovsprøvde sakene, mener departementet at loven blir mer oversiktlig ved at det økonomiske vilkåret inntas i bestemmelsene som også angir de saklige vilkårene.

5.5.3 Bruttoinntekt

Departementet foreslår, i likhet med Rettshjelputvalgets flertall, at fastsettelsen av søkerens betalingsevne fortsatt skal ta utgangspunkt i søkers bruttoinntekt. Det vil si all form for skattbar inntekt, inkludert næringsinntekt før fradrag. Alle med bruttoinntekt i Norge skal levere skattemelding til skattemyndighetene, og vil dermed ha et skatteoppgjør som enkelt kan bekrefte størrelsen på inntekten.

Selv om en søkers bruttoinntekt er en størrelse det er lett å identifisere, gir ikke denne alltid et riktig bilde av den økonomiske situasjonen. Søkers økonomiske situasjon kan ha endret seg vesentlig siden siste skattemelding eller skatteoppgjør, og det kan derfor være behov for oppdaterte opplysninger om slike inntekter. Det vil derfor kunne være behov for å benytte opplysninger som er innrapportert fra arbeidsgiver for et nærmere angitt tidsrom i beregningen. Betalingsevnen avhenger videre ikke bare av inntekt og formue, men også av rettshjelpsøkerens utgifter. Som nevnt ovenfor foreslår departementet at det i større grad enn i dag skal være den enkeltes helhetlige økonomiske evne som skal være styrende for om man kvalifiserer til rettshjelp. For å oppnå dette er det etter departementets syn nødvendig å ta hensyn til enkelte utgifter ved fastsettelsen av søkers betalingsevne. Spørsmålet er hvilke utgifter det skal gis fradrag for, og hvordan fradrag for de relevante utgiftene skal beregnes.

Bruttoinntekt er utgangspunktet når man vurderer hvor mye den enkelte skal betale i skatt til staten. Ved beregningen av inntektsskatt gis det en rekke fradrag. En mulig framgangsmåte for å finne søkers betalingsevne kunne ha vært å ta hensyn til disse fradragsberettigede utgiftene også ved beregningsgrunnlaget for rettshjelpordningen. Som også Rettshjelputvalgets flertall påpeker, skal imidlertid skattelovgivningen ivareta andre hensyn enn rettshjelpordningen. I tillegg har man allerede blitt kompensert for disse utgiftene gjennom lavere skatt. Dersom man gjør fradrag for utgifter som alle har, vil det ikke føre til en omfordeling av ressursene til de som har størst behov. Det vil heller ikke innebære en reell forbedring av rettshjelpordningen. I likhet med Rettshjelputvalgets flertall, foreslår derfor departementet at det skal gis egne fradrag ved fastsettelsen av betalingsevnen, jf. punkt 5.5.5 under.

Enkelte høringsinstanser har argumentert for at det også bør gis fradrag for visse andre utgifter enn det Rettshjelputvalget har foreslått. Funksjonshemmedes fellesorganisasjon mener at utgifter knyttet til det å ha en funksjonsnedsettelse må tas med i vurderingen, og viser til at denne gruppen kan ha store ekstrautgifter knyttet til funksjonsnedsettelsen eller en kronisk sykdom. Departementet viser til at mange av disse vil motta støtte gjennom andre offentlige ordninger. En ordning der det tas høyde for ulike gruppers spesifikke utgifter vil dessuten bli en krevende ordning å praktisere. Videre vil det vanskeliggjøre en eventuell automatisering av beregningen av fri rettshjelp.

Som redegjort for i punkt 5.4.1, har Jussbuss uttalt at det bør gis fradrag for boligkostnader for både eiere og leiere, og vist til at dette er en nødvendig kostnad for livsopphold. Som nevnt ovenfor vil fradrag for utgifter som alle har, ikke føre til en omfordeling av ressursene til de som har størst behov. Departementet mener derfor at det ikke er hensiktsmessig med et slikt fradrag.

En innføring av en ny økonomisk modell vil også føre til at behovet for å søke om dispensasjon fra det økonomiske vilkåret vil bli betydelig redusert fordi flere kommer inn under ordningen. Departementet foreslår derfor, i likhet med utvalgets flertall, at adgangen til å søke om dispensasjon fra de økonomiske vilkårene ikke videreføres.

Skatteetaten har påpekt at kriteriet bruttoinntekt ikke er problematisert i forarbeidene, og heller ikke utdypet i gjeldende rett, men at det er gitt merknader i rundskrivet til rettshjelploven. Skatteetaten mener Rettshjelputvalgets flertall beskrivelse er uklar når det gjelder hvilke inntekter som er relevante for vurderingen, og følgelig hva som kan og skal utleveres. Departementet vil vurdere behovet for å konkretisere hvilke opplysninger som skal inngå i vurderingen av betalingsevnen, samt hvilket tidspunkt som skal danne grunnlag for den økonomiske beregningen, i rettshjelpforskriften.

5.5.4 Nettoformue

Departementet er enig med Rettshjelputvalgets flertall i at nettoformue fortsatt skal inngå i beregningsgrunnlaget, men følger ikke opp forslaget om at verdien av egen bolig også skal inngå i søkers formue. Det er delte synspunkter blant høringsinstansene på dette forslaget.

Departementets vurdering er at det er flere uheldige utslag ved å inkludere verdien av boligen i søkers formue, og at disse veier tyngre enn ulempene utvalgets flertall viser til. Verdien av egen bolig er ikke frie midler en familie har til disposisjon. Boligformue er heller ikke nødvendigvis et tegn på en høy betalingsevne. Det er departementets inntrykk at kjernegruppen blant de som får innvilget rettshjelp i dag enten leier eller eier en bolig av moderat verdi.

Utvalgets flertall legger til grunn at det å inkludere verdien av bolig i formuen kan medføre en risiko for at noen boligeiere får valget mellom å selge boligen eller ikke få tilgang til rettshjelp. Selv om enkelte vil kunne ta opp lån med sikkert i boligen, risikerer man i ytterste konsekvens at en familie må selge boligen for å få tilgang til rettshjelp. Dette vil etter departementets syn være uheldig.

Departementet viser dessuten til at boligprisene gjerne øker mer enn grunnbeløpet i folketrygden på årsbasis. Dersom verdien av boligen skulle medregnes i formuen, vil høy boligprisvekst kunne føre til at andelen personer med rett til fri rettshjelp, ville avtatt over tid. Videre både er og utvikler boligprisene seg ulikt på landsbasis. Boligprisveksten er generelt sett sterkere i byene enn i distriktene. Hvor i landet man bor ville derfor kunne fått betydning for om man faller inn under ordningen eller ikke. Personer med relativt lav inntekt ville kunne falt utenfor ordningen over tid, dersom de tilfeldigvis bor i en del av landet hvor boligprisveksten er høy. Dette vil kunne fremstå som urettferdig, særlig sett i sammenheng med at bolig ikke er et særlig likvid formuesobjekt. Et alternativ som også utvalgets flertall har vurdert og forkastet, og som også er trukket frem i høringsrunden, er å legge formuesverdien av bolig til grunn fremfor markedsverdien. Departementet viser imidlertid til at de samme motargumentene nevnt ovenfor gjør seg gjeldende selv om man legger formuesverdien til grunn.

Spørsmålet om verdien av egen bolig skal medregnes eller ikke må også vurderes i lys av departementets forslag om å innføre graderte egenandeler, jf. punkt 8.5.1. Konsekvensen av å holde verdien av egen bolig utenfor beregningsgrunnlaget er – for rettshjelpmottakere som også er boligeiere – at verdien av boligen er uten betydning for hva vedkommende skal betale i egenandel. Dette åpner for at rettshjelpmottakere som reelt sett har høyere formue, kan betale mindre i egenandel enn rettshjelpmottakere som har lavere formue. En rettshjelpmottaker kan for eksempel ha lite bankinnskudd, men bo i en verdifull bolig og ha lite gjeld. Dersom verdien av bolig skal holdes utenfor vil denne rettshjelpmottakeren betale en lavere egenandel enn en rettshjelpmottaker som har noe mer bankinnskudd, men som ikke eier egen bolig. Etter departementets vurdering vil dette imidlertid sjeldent komme på spissen.

Personer med nedbetalte boliger med høy markedsverdi, og som etter departementets forslag vil måtte betale en forholdsvis lav egenandel, er gjerne eldre personer. Denne gruppen utgjør et betydelig mindretall av de som søker om behovsprøvd rettshjelp. Innenfor kjerneområdene som foreldretvister, skifte og oppsigelse i arbeidsforhold, er det klart flest yngre søkere. Det samme gjelder også personskadesakene og trygdeklagene. De godt vokse som søker om rettshjelp, søker ofte bistand innenfor sakstyper som ikke er prioriterte, for eksempel arv, fast eiendom, uprioritert erstatningskrav og lignende, der søknaden som hovedregel uansett avslås selv om de økonomiske vilkårene er oppfylt.

Etter departementets syn viser disse eksemplene at konsekvensen av å holde verdien av bolig utenfor formuen ved fastsettelsen av egenandelen, ikke vil slå urimelig ut i praksis.

Departementet bemerker forøvrig også at ingen av de andre nordiske landene regner formue knyttet til verdien av egen bolig med i søkers formue.

Departementets forslag om å fortsatt holde formue knyttet til verdien av egen bolig utenfor, vil i tillegg kunne gi et enklere beregningsgrunnlag som består av færre økonomiske størrelser. Det innebærer også at det i større grad tilrettelegges for automatisert saksbehandling.

Departementets forslag innebærer etter dette at formue fortsatt skal vurderes på samme måte som i dag, men at den skal inngå i en samlet vurdering av søkers betalingsevne.

5.5.5 Fradrag for forsørgelse av barn

Husholdninger med barn har store ekstrakostnader sammenlignet med husholdninger uten barn. Departementet foreslår derfor å følge opp Rettshjelputvalgets flertalls forslag om at det skal gis et fradrag for rettshjelpmottakere som har utgifter til barn. Dette innebærer at flere husholdninger med barn faller inn under ordningen, og at disse skal betale en lavere egenandel enn husholdninger uten utgifter til barn, jf. punkt 8.5 om egenandeler. Forslaget har fått bred støtte i høringen.

Husholdninger som mottar barnebidrag, barnetrygd og stønad til barnetilsyn, skatter ikke av dette, og de økonomiske størrelsene inngår derfor ikke i vurderingen av husholdningens betalingsevne. Departementet er enig med Rettshjelputvalgets flertall i at det likevel er grunn til å gi et fradrag for utgifter til barn. Barnetrygden dekker ikke alle utgiftene forbundet med å forsørge barn, og det er ikke ønskelig at foreldre skal måtte kutte i nødvendige utgifter til barn for å få tilgang til rettslig bistand. Slik bistand kan også være nødvendig for å kunne ivareta barnets interesser, for eksempel i en foreldretvistsak.

I utgangspunktet er det ønskelig å utforme reglene slik at det bare gis fradrag når søker faktisk har utgifter til barn. Departementet har derfor vurdert om det, i tillegg til foreldreskap, bør være et vilkår at søkeren enten har barnet boende fast hos seg, eller at søkeren har utgifter til barnet i form av barnebidrag. Et slikt vilkår forutsetter at søker selv legger fram dokumentasjon på betaling av barnebidrag. Det vil derfor innebære en mer tidkrevende søknadsprosess og vil dessuten kunne vanskeliggjøre en eventuell automatisering av søknadsprosessen. Departementet har på denne bakgrunn kommet til at det skal være tilstrekkelig at søkeren har forsørgelsesplikt etter reglene i lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova) kapittel 8. Forsørgelsesplikten følger med foreldreskapet og opplysninger om den kan derfor enkelt innhentes fra Folkeregisteret. Det er dermed ikke nødvendig å dokumentere at søkeren faktisk har utgifter til barn.

Departementet bemerker at fradraget ikke skal kompensere for alle utgiftene ved å ha barn, men at det skal være et fradrag fordi denne gruppen har bundne utgifter til barna og deres økonomiske forpliktelser vil derfor være høyere enn de som ikke har barn.

For par som har felles foreldreansvar for barn, justeres betalingsevnen for forsørgelsesbyrde på bakgrunn av husholdningens samlede betalingsevne, og ikke etter betalingsevnen til den enkelte som inngår i husholdningen. Dette sikrer at nedjusteringen for forsørgelsesbyrde ikke blir dobbelt så stor for par som for enslige.

Når det gjelder beregningen av fradraget, herunder antallet barn man kan få fradrag for, foreslår departementet at dette reguleres nærmere i forskrift.

5.5.6 Fradrag for renteutgifter til gjeld

Departementet følger ikke opp Rettshjelputvalgets flertalls forslag om å gi fradrag for årlige renteutgifter av negativ nettoformue.

Forslaget innebærer at den som behandler søknaden om rettshjelp, må finne ut hvor mye søkeren har i negativ nettoformue. Når departementet ikke følger opp forslaget om at verdien av boligen skal inngå i søkerens nettoformue, jf. punkt 5.5.4, vil det etter departementets syn heller ikke være mulig å vurdere om søkeren har negativ nettoformue. Forutsetningen for å vurdere et rentefradrag bortfaller dermed. Konsekvensen av dette er at departementet heller ikke følger opp flertallets forslag om å gi fradrag for renteutgifter til negativ nettoformue.

5.5.7 Ektefeller og andre som lever sammen med felles økonomi

Departementet følger opp Rettshjelputvalgets flertalls forslag om å videreføre regelen om at ektefeller og andre som lever sammen med felles økonomi skal vurderes samlet opp mot de økonomiske vilkårene. Regelen står i dag i rettshjelpforskriften, men departementet foreslår i likhet med utvalgets flertall å ta dette inn i rettshjelploven. Videre foreslår departementet visse klargjøringer på bakgrunn av innspill som har kommet fram i høringen.

Som nevnt under punkt 5.5.1 er det rettshjelpsøkerens faktiske betalingsevne som bør være avgjørende for om man har rett til rettshjelp, og hvor stor egenandel man må betale. Det å bo flere personer i samme husholdning gir stordriftsfordeler. Det vil derfor ikke gi et riktig bilde av betalingsevnen til samboere med felles økonomi, dersom søkerens økonomi vurderes separat. Departementet mener den fordelen som ligger i å ha felles økonomi med en annen fremdeles bør tas i betraktning ved vurderingen av om det offentlige skal betale for juridisk hjelp. Departementet foreslår derfor i likhet med Rettshjelputvalgets flertall at ektefeller og andre som lever sammen med felles økonomi, fortsatt skal vurderes samlet opp mot de økonomiske vilkårene. Dette innebærer samtidig at en rettshjelpsøker som har ektefelle eller samboer skal betale en høyere egenandel enn en som er enslig, jf. punkt 8.5.1 om egenandeler.

Utvalgets flertall mener at personer som i utgangspunktet skal vurderes samlet, men som er hverandres motparter, ikke skal anses for å ha felles økonomi og derfor skal vurderes hver for seg. Som eksempel viser flertallet til foreldretvister der partene ennå ikke har flyttet fra hverandre, jf. merknaden til lovutkastet § 5 fjerde ledd i utredningen. Dette er også praksis i dag, se rettshjelprundskrivet punkt 4.3.1.

Statsforvalteren i Vestland viser til erfaring med saker der de mener personer som bor sammen helt klart ikke har felles interesse av rettshjelpen. Dette gjelder spesielt i foreldretvister og i felleseieskiftesaker. Statsforvalteren peker på at forutsetningen om felles interesse i utfallet av en sak står svakt i situasjoner der en forelder blir identifisert økonomisk med sin nye partner i forbindelse med tvist mot den andre forelderen. Statsforvalteren stiller spørsmål om dette er noe det bør tas hensyn til når man vurderer den nye ordningen, eller alternativt om samboende ikke bør identifiseres økonomisk i disse sakstypene.

Departementet har forståelse for synspunktet om at en ny samboer ikke nødvendigvis har samme interesse i saken som den som søker om rettshjelp i situasjonene nevnt ovenfor. Departementet mener likevel at også ny samboer i mange situasjoner vil ha interesse i utfallet av en foreldretvist eller et skifteoppgjør med samboerens tidligere samboer eller ektefelle. Departementet kan derfor ikke se at det er grunnlag for å generelt unnta disse sakstypene fra økonomisk identifikasjon.

I likhet med flertallet, foreslår heller ikke departementet å videreføre dagens regel om at det også skal foretas en samlet økonomisk vurdering når flere personer sammen søker om fri rettshjelp eller hvor andre enn søkeren også har reell interesse i de spørsmål det gjelder. Bakgrunnen for dette er at en slik samlet vurdering blir vanskelig å praktisere i kombinasjon med forslaget om graderte egenandeler.

En samlet vurdering av ektefeller og andre som lever sammen med felles økonomi innebærer at det må innhentes opplysninger om rettshjelpsøkers eventuelle ektefelle og samboer i tillegg til søker selv. Se nærmere om dette i punkt 10.4.2.

Når det gjelder den nærmere reguleringen av beregningsgrunnlaget for ektefeller og andre som lever sammen med felles økonomi, vil departementet regulere dette nærmere i forskrift.