2 Utdelinger fra finansforetak

2.1 Bakgrunn

Det følger av kapitalkravsforordningen artikkel 26 nr. 3 at Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) skal vurdere om rene kjernekapitalinstrumenter tilfredsstiller kriteriene i forordningen artikkel 28, eller alternativt artikkel 29. EBA har i 2021 og 2022 foretatt en vurdering av om norske aksjer og egenkapitalbevis tilfredsstiller kriteriene for å anses som rene kjernekapitalinstrumenter etter kapitalkravsforordningen artikkel 28. I brev 9. juni 2022 til Finanstilsynet redegjorde EBA for sine vurderinger. I brevet fremgår det at EBA mener norske aksjer og egenkapitalbevis har egenskaper som gjør at de ikke fullt ut oppfyller kravene i kapitalkravsforordningen. I brev fra Finanstilsynet til EBA den 26. august 2022 bekreftet Finanstilsynet at tilsynet ville foreslå nødvendige lovendringer. EBA offentliggjorde 19. desember 2022 en oppdatert oversikt over godkjente rene kjernekapitalinstrumenter. Norske aksjer, egenkapitalbevis og medlemsinnskudd er med på EBAs liste over godkjente instrumenter. Den underliggende forutsetningen er at norske myndigheter følger opp EBAs vurderinger av nødvendige endringer i regelverket.

Finanstilsynet oversendte i brev 9. januar 2023 til Finansdepartementet utkast til høringsnotat med forslag til endringer for å følge opp merknadene fra EBA. Finanstilsynet anmodet samtidig departementet om at det igangsettes et bredere utredningsarbeid for å se på kapitalstrukturen i sparebanker. Den 25. august 2023 ble det i statsråd oppnevnt et utvalg som skal foreta en bred vurdering av kapitalstrukturen i sparebanker (Sparebankutvalget). I dette kapittelet følger departementet opp de forslagene i Finanstilsynets høringsnotat 9. januar 2023 som konkret gjelder oppfølging av EBAs vurderinger.

2.2 Høring

Finansdepartementet sendte Finanstilsynets forslag til endringer i finansforetaksloven på høring 16. januar 2023. Høringsfristen var 1. mars 2023. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:

• Alle departementene

• Statsministerens kontor

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Bankenes sikringsfond

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

• Finansmarkedsfondet

• Finanstilsynet

• Folketrygdfondet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Handelshøyskolen ved Nord Universitet

• Høgskulen på Vestlandet

• Konkurransetilsynet

• KS

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Lotteri- og stiftelsestilsynet

• Norges Bank

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Riksrevisjonen

• Skattedirektoratet

• Statens Pensjonskasse

• Statistisk sentralbyrå

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet

• ØKOKRIM

• Akademikerne

• Aksjonærforeningen i Norge

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bedriftsforbundet

• Caritas Norge

• Changemaker

• Coop Norge SA

• Deloitte AS

• Den norske advokatforening

• Den Norske Aktuarforening

• Den norske Revisorforening

• Econa

• Eiendom Norge

• Eiendomsmeglerforetakenes forening

• Energi Norge

• Equinor

• EVRY

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes forening

• Fiskebåt

• Forum for Utvikling og Miljø

• Handelshøyskolen BI

• Havtrygd Gjensidig Forsikring

• Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Hovedorganisasjonen Virke

• Huseiernes landsforbund

• IIA Norge

• Industri Energi

• Initiativ for etisk handel

• Juridisk rådgivning for kvinner

• KnowledgeGroup AS

• Kommunalbanken AS

• Kpmg AS

• Landsorganisasjonen i Norge

• Nasdaq OMX Oslo ASA

• Nordic Association of Electricity Traders

• Nordic Trustee

• Norges Bitcoin- og Blockchainforening

• Norges Bondelag

• Norges eiendomsmeglerforbund

• Norges handelshøyskole

• Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon

• Norges Interne Revisorers Forening

• Norges Juristforbund

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norges Rederiforbund

• Norges Røde Kors

• Norges Skogeierforbund

• Norsk Bergindustri

• Norsk Crowdfunding Forening

• Norsk Hydro ASA

• Norsk Journalistlag

• Norsk Kapitalforvalterforening

• Norsk landbrukssamvirke

• Norsk olje og gass

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Norsk takst

• Norsk Venturekapitalforening

• Norsk Økrimforening

• Norske Boligbyggelags Landsforbund SA

• Norske Finansanalytikeres Forening

• Norske Forsikringsmegleres Forening

• Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

• NOS Clearing ASA

• NTL-Skatt

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Oslo Børs

• Oslosenteret

• Pensjonskasseforeningen

• Personskadeforbundet LTN

• Plan International Norge

• Publish What You Pay Norway

• Redd Barna

• Regnskap Norge

• Skattebetalerforeningen

• Skatterevisorenes Forening

• Småbedriftsforbundet

• Sparebankforeningen i Norge

• Statoil Norge AS

• Stiftelsesforeningen Storebrand ASA

• Støttekomiteen for Vest-Sahara

• The Nordic Association of Marine Insurers (CEFOR)

• Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet

• Verdipapirfondenes forening

• Verdipapirforetakenes Forbund

• Verdipapirsentralen ASA

• Virke Inkasso

• Yara International ASA

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

• Økonomiforbundet

Følgende instanser har avgitt realitetsmerknader til høringen:

• Norges Bank

• Finans Norge

• Kommunalbanken AS

• Sparebankforeningen

Følgende instanser har opplyst at de ikke har merknader:

• Forsvarsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Brønnøysundregistrene

• Den Norske Aktuarforening

• Riksadvokaten

• Statistisk sentralbyrå

2.3 Utbytte fra finansforetak som er allmennaksjeselskap eller aksjeselskap

2.3.1 Gjeldende rett

I finansforetaksloven § 10-6 første ledd står det at:

«Utbytte på aksjekapital, utbytte på eierandelskapital og grunnfondskapital etter § 10-17, eller utbyttemidler etter § 10-7 annet ledd skal ikke settes høyere enn det som er forsvarlig og forenlig med forsiktig og god forretningsskikk under tilbørlig hensyn til tap som måtte være inntruffet etter regnskapsårets avslutning, eller som må påregnes å ville inntreffe, samt ut fra behovet for oppbygging av egenkapital i finansforetaket. Aksjeloven § 8-1 annet ledd og allmennaksjeloven § 8-1 annet ledd gjelder ikke for finansforetak».

Ifølge finansforetaksloven § 10-6 fjerde ledd kan Finanstilsynet gi et finansforetak pålegg om ikke å dele ut utbytte eller om å dele ut mindre enn det som er foreslått av styret eller vedtatt av generalforsamlingen, når hensynet til foretakets soliditet tilsier det.

Det følger av finansforetaksloven § 7-4 første ledd at bestemmelsene i allmennaksjeloven gjelder for finansforetak organisert som allmennaksjeselskap, og bestemmelsene i aksjeloven gjelder for finansforetak organisert som aksjeselskap, når ikke annet følger av bestemmelse gitt i eller i medhold av finansforetaksloven. Etter aksje- og allmennaksjeloven § 8-4 kan tingretten, etter anmodning fra enkelte aksjeeiere, fastsette et høyere utbytte enn det som er besluttet av generalforsamlingen. I allmennaksjeloven § 8-4 står det at:

«(1) Aksjeeiere som eier minst en tjuedel av aksjekapitalen, kan anmode tingretten om å fastsette et høyere utbytte enn fastsatt etter § 8-2. Retten skal ved kjennelse fastsette et høyere utbytte dersom det er urimelig lavt ut fra hensynet til aksjeeierne, selskapets likviditet og forholdene ellers.

(2) Retten kan ikke beslutte å utdele mer enn fem prosent av selskapets egenkapital etter balansen og ikke mer enn tillatt etter § 8-1 og selskapets vedtekter.

(3) Retten kan avvise anmodningen dersom aksjeeierne ikke på forhånd har gjort rimelig forsøk på å få styret og i tilfelle generalforsamlingen med på beslutning om høyere utbytte.»

Aksjeloven § 8-4 har tilsvarende ordlyd, med unntak av at bestemmelsen etter første ledd gjelder aksjeeiere som eier minst en tidel av aksjekapitalen.

2.3.2 EØS-rett

Kapitalkravsforordningen gjelder som norsk forskrift, jf. forskrift 22. august 2014 nr. 1097 om kapitalkrav og nasjonal tilpasning av CRR/CRD IV (CRR/CRD IV-forskriften) § 2 første ledd. Vilkårene for hvilke kapitalinstrumenter som skal anses som rene kjernekapitalinstrumenter for banker, enkelte andre typer finansforetak og verdipapirforetak, følger av kapitalkravsforordningen artikkel 28 nr. 1. Av kapitalkravsforordningen artikkel 28 nr. 1 bokstav h fremgår det hvilke kriterier kapitalinstrumentet må oppfylle med hensyn til utdelinger. Et av kriteriene følger av artikkel 28 nr. 1 bokstav h nr. v:

«Vilkårene som gjelder for instrumentene, pålegger ikke institusjonen en forpliktelse til å foreta utdelinger til innehaverne, og institusjonen er ikke på annen måte omfattet av en slik forpliktelse.»

Av denne bestemmelsen følger det at finansforetaket ikke må være forpliktet til å utbetale utbytte til eierne av instrumentene. Videre følger det av kapitalkravsforordningen artikkel 28 nr. 1 bokstav h nr. vii at «annullering av utdelinger pålegger ikke institusjonen begrensninger».

Kapitalkravene for forsikrings- og gjenforsikringsforetak følger av Solvens II-forordningen, som er gjennomført i norsk rett i finansforetaksloven og forskrift 25. august 2015 nr. 999 til finansforetaksloven om gjennomføring av Solvens II-direktivet (Solvens II-forskriften). I Solvens II-forskriften § 53 første ledd, jf. Solvens II-forordningen artikkel 69, er det oppgitt en liste over basiskapitalposter som kan medregnes i kapitalgruppe 1 gitt at kriteriene i artikkel 71 er oppfylt. Innbetalt ordinær aksjekapital og tilhørende overkurs står på listen over basiskapitalposter i artikkel 69 bokstav a (i). Når det gjelder utdelinger, følger det videre krav for klassifisering i kapitalgruppe 1 av artikkel 71 nr. 1 (n). Her står det at:

«Når det gjelder poster nevnt i artikkel 69 bokstav a) i)–iii) og v) og bokstav b), gir basiskapitalposten forsikrings- eller gjenforsikringsforetaket full fleksibilitet med hensyn til utdelingene fra posten.»

Bestemmelsen krever altså at forsikrings- eller gjenforsikringsforetaket skal ha full fleksibilitet med hensyn til utdelinger fra basiskapitalposter, herunder ordinær innbetalt aksjekapital og tilhørende overkurs, som nevnt i Solvens II-forordningen artikkel 69 bokstav a (i).

2.3.3 Finanstilsynets forslag

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at EBA i brev 9. juni 2022 peker på at finansforetaksloven § 7-4 første ledd inneholder en generell anvisning om at aksje- og allmennaksjelovene gjelder, når ikke annet følger av eller i medhold av finansforetaksloven. EBA mener denne generelle henvisningen skaper uklarheter når det gjelder reguleringen av adgangen til utdeling av utbytte fra finansforetak organisert som aksje- og allmennaksjeselskap. EBA viser til at kapitalkravsforordningen artikkel 28 nr. 1 bokstav h nr. v og vii forutsetter at finansforetaket ikke på noen måte skal være forpliktet til å betale ut utbytte. Aksje- og allmennaksjeloven § 8-4 første ledd åpner for at tingretten, etter anmodning fra hhv. en tidel eller tjuedel av aksjeeierne i selskapet, kan fastsette et høyere utbytte enn det som er besluttet av generalforsamlingen etter aksje- og allmennaksjeloven § 8-2. Ifølge EBA er ikke denne bestemmelsen forenlig med kapitalkravsforordningen artikkel 28.

Finanstilsynet er enig i EBAs vurdering. Tilsynet peker videre på at problemstillingen ikke bare er relevant for banker og kredittforetak mv., men også for forsikrings- og gjenforsikringsforetak. Tilsynet mener at et pålegg fra domstolen om å utbetale høyere utbytte enn generalforsamlingen har lagt opp til, heller ikke ville være forenlig med kravet om at forsikrings- eller gjenforsikringsforetak skal ha full fleksibilitet med hensyn til utdelinger fra basiskapitalpostene som kan medregnes i kapitalgruppe 1, jf. omtale i kapittel 2.3.2 ovenfor.

På denne bakgrunn foreslår Finanstilsynet at det fastsettes i finansforetaksloven § 10-6 første ledd annet punktum at aksje- og allmennaksjeloven § 8-4 ikke gjelder for finansforetak.

2.3.4 Høringsinstansenes syn

Finans Norge, Sparebankforeningen og Norges Bank støtter forslaget til lovendringer. Høringsinstansene viser til viktigheten av at norske aksjer står på EBAs liste over godkjente rene kjernekapitalinstrumenter. Finans Norge skriver at de «støtter forslaget om å innta et eksplisitt unntak i finansforetaksloven § 10-6 fra bestemmelsene i aksjelovene § 8-4 om rett til å få fastsatt utbytte ved domstolsbehandling for finansforetak. Vi legger til grunn at forslaget neppe vil få nevneverdig praktisk betydning for eiere av egenkapitalinstrumenter i finansforetak». Finans Norge støtter at lovendringen gjelder alle typer finansforetak, men kommenterer i høringsuttalelsen at for oppfyllelse av EU/EØS-retten kunne forslaget vært avgrenset til kredittinstitusjoner og forsikringsforetak. Finans Norge viser imidlertid til at finansforetaksloven bygger på felles regler for alle typer finansforetak, og at aksje- og allmennaksjeloven § 8-4 ikke har hatt praktisk betydning for finansforetakene.

2.3.5 Departementets vurdering

Krav til nivået på den rene kjernekapitalen er et grunnleggende element i reguleringen av finansforetak, siden det er denne kapitalen som først dekker eventuelle underskudd i foretakene. For finansforetak som er organisert som allmennaksjeselskap eller aksjeselskap består den rene kjernekapitalen i hovedsak av innbetalt og opptjent aksjekapital. For at slike foretak skal kunne oppfylle regulatoriske krav og drive virksomhet, må foretakenes aksjer tilfredsstille kravene til rene kjernekapitalinstrumenter etter kapitalkravsforordningen. Vilkåret om at finansforetaket ikke skal være pålagt en forpliktelse til å foreta utdelinger til innehavere av rene kjernekapitalinstrumenter, er ikke oppfylt dersom domstolen kan pålegge foretaket å utbetale høyere utbytte enn det som er besluttet av foretaket. Departementet slutter seg derfor til Finanstilsynets forslag om at det uttrykkelig fastsettes i finansforetaksloven § 10-6 første ledd annet punktum at aksjeloven § 8-4 og allmennaksjeloven § 8-4 ikke skal gjelde for finansforetak.

Etter departementets syn bør bestemmelsen gjelde alle typer finansforetak. For forsikrings- og gjenforsikringsforetak følger det som nevnt ovenfor av Solvens II-forordningen artikkel 71 nr. 1 bokstav n at foretakene skal ha full fleksibilitet til å fastsette utbytte, og slike foretak bør derfor også omfattes av bestemmelsen. Lovens systematikk og bestemmelsens begrensede praktiske betydning tilsier at bestemmelsen bør gjelde også øvrige finansforetak.

Departementet foreslår i tråd med Finanstilsynets utkast at det presiseres i finansforetaksloven § 10-6 første ledd annet punktum at aksjeloven § 8-4 og allmennaksjeloven § 8-4 ikke gjelder for finansforetak.

2.4 Utdelinger i finansforetak med egenkapitalbevis

2.4.1 Gjeldende rett

Sparebanker som har utstedt egenkapitalbevis, har to egenkapitalklasser: grunnfondskapital og eierandelskapital. Det følger av finansforetaksloven § 10-2 at:

«(1) Grunnfondskapitalen i finansforetak som ikke er organisert som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, omfatter innbetalt kapital som ikke er eierandelskapital (grunnfondet), senere tilført avkastning eller overskudd, og annen kapital tilordnet grunnfondskapitalen, herunder gavefond og kompensasjonsfond.

(2) Eierandelskapitalen i finansforetak som ikke er organisert som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, omfatter innbetalt kapital som etter vedtektene er knyttet til egenkapitalbevis som gir eierbeføyelser i foretaket, senere tilført avkastning eller overskudd, samt utjevningsfond og overkursfond.»

Etter finansforetaksloven gjelder det ulike regler for fordeling av overskudd og underskudd mellom de to egenkapitalklassene. Det står i finansforetaksloven § 10-17 første, tredje og fjerde ledd om fordeling av overskudd at:

«(1) Årets overskudd tilordnes eierne av egenkapitalbevis og finansforetaket etter forholdet mellom eierandelskapitalen med tillegg av overkursfondet og grunnfondskapitalen med tillegg av kompensasjonsfondet. Årets utbyttemidler skal fordeles mellom eierandelskapitalen og finansforetaket etter samme forhold.

[…]

(3) Utbyttemidler tilordnet eierandelskapitalen utbetales som utbytte til eierne av egenkapitalbevis. Resten av årets overskudd tilordnet eierandelskapitalen skal tilføres utjevningsfondet eller utgjøre annen eierandelskapital.

(4) Den del av årets overskudd som er tilordnet grunnfondskapitalen, legges til denne. Det kan likevel i vedtektene fastsettes at utbyttemidler kan benyttes til utbytte på innskutt grunnfondskapital, til gaver til allmennyttige formål eller overføres til et fond for slike gaver (gavefondet), overføres til en stiftelse med allmennyttig formål, eller benyttes til utbytte til forsikringstakere eller andre kunder. Ved disponeringen av utbyttemidler bør foretaket legge vekt på at forholdet mellom grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen ikke endres vesentlig. Finanstilsynet kan godkjenne at foretaket kan treffe særlige tiltak for å motvirke eller rette på slik endring.»

Dekning av underskudd er regulert i finansforetaksloven § 10-19, som i første til tredje ledd angir følgende:

«(1) Underskudd etter resultatregnskapet for siste regnskapsår skal først søkes dekket ved forholdsmessig overføring fra grunnfondskapitalen, herunder gavefondet, og den eierandelskapitalen som overstiger vedtektsfestet eierandelskapital, herunder utjevningsfondet. I kredittforening eller gjensidig forsikringsforetak skal likevel underskudd utlignes på medlemmene, med mindre annet er fastsatt i vedtektene.

(2) Underskudd som ikke er dekket ved overføring etter første ledd, dekkes ved forholdsmessig overføring fra overkursfondet og kompensasjonsfondet.

(3) Underskudd som ikke er dekket ved nedskrivning etter første og annet ledd, dekkes ved nedsettelse av vedtektsfestet eierandelskapital, og eventuelt ved nedsettelse av annen kapital når dette følger av vedtekter eller avtalevilkår.»

Overskudd fordeles altså forholdsmessig mellom de to egenkapitalklassene, mens underskudd i noe større grad dekkes av grunnfondskapitalen. De ulike reglene må ses i lys av at det er begrensninger på egenkapitalbeviseiernes stemmerett i generalforsamlingen, jf. finansforetaksloven § 10-11.

Nærmere regler om utjevningsfondet er gitt i finansforetaksloven § 10-18. Bestemmelsen regulerer blant annet når og hvordan midler i utjevningsfondet kan anvendes. Det følger av finansforetaksloven § 10-18 første ledd at midler i utjevningsfondet «kan benyttes for å opprettholde utbytte på eierandelskapitalen». At midlene i utjevningsfondet kan benyttes til å opprettholde utbytte på eierandelskapitalen, gjør at foretaket kan dele ut utbytte til egenkapitalbeviseierne utover den delen av årets overskudd som er tilordnet eierandelskapitalen. Det følger av finansforetaksloven § 10-18 tredje ledd at «utdeling av utbytte fra utjevningsfondet kan bare foretas når dette er forsvarlig ut fra egenkapitalsituasjonen i foretaket».

Finansforetaksloven § 10-6 tredje og fjerde ledd gjelder generelt for utdeling av utbytte fra finansforetak, og inneholder regler om henholdsvis meldeplikt til Finanstilsynet og hjemmel for at Finanstilsynet kan gi pålegg om ikke å dele ut utbytte. Finansforetaksloven § 10-6 tredje og fjerde ledd lyder som følger:

«(3) Dersom styret beslutter å fremme forslag om utdeling som innebærer at det samlede utbyttet i et enkelt år vil overstige halvparten av resultatet etter det godkjente resultatregnskapet for siste regnskapsår, skal styret gi melding om forslaget til Finanstilsynet.

(4) Finanstilsynet kan, når hensynet til finansforetakets soliditet tilsier det, gi foretaket pålegg om ikke å dele ut utbytte eller om å dele ut mindre enn det som er foreslått av styret eller vedtatt av generalforsamlingen.»

Det følger av finansforetaksloven § 10-8, som gjelder tilbakebetaling og nedskrivning av egenkapital, at:

«Egenkapitalen i et finansforetak kan ikke uten samtykke fra Finanstilsynet reduseres på annen måte enn ved nedskrivning for å dekke underskudd etter årsregnskapet som ikke kan dekkes på annen måte.»

Dersom foretaket deler ut mer enn årets resultat i utbytte, vil dette innebære en reduksjon i egenkapitalen (ansvarlig kapital) som krever samtykke fra Finanstilsynet etter finansforetaksloven § 10-8.

2.4.2 EØS-rett

Ifølge kapitalkravsforordningen artikkel 25 er en institusjons kjernekapital summen av institusjonens rene kjernekapital og annen godkjent kjernekapital. Etter kapitalkravsforordningen artikkel 26 nr. 1 kan følgende poster godkjennes som rene kjernekapitalposter:

• «a) Kapitalinstrumenter, forutsatt at vilkårene i artikkel 28 eller eventuelt artikkel 29 er oppfylt.

• b) Overkurs ved emisjon i forbindelse med instrumentene nevnt i bokstav a).

• c) Opptjent egenkapital.

• d) Akkumulerte andre inntekter og kostnader.

• e) Andre fond.

• f) Avsetning til dekning av generell bankrisiko.»

Det følger videre av artikkel 26 nr. 1 annet ledd at postene omhandlet i bokstav c til f bare skal anerkjennes som ren kjernekapital når institusjonen umiddelbart og uten begrensning kan anvende dem til dekning av risikoer eller tap på det tidspunktet disse ev. oppstår.

Etter kapitalkravsforordningen artikkel 28 nr. 1 bokstav f nr. ii er det en forutsetning at instrumentenes hovedstol ikke kan reduseres eller tilbakebetales unntatt blant annet i tilfeller der vedkommende myndigheter har gitt forhåndstillatelse til dette i samsvar med artikkel 77.

En annen forutsetning følger av kapitalkravsforordningen artikkel 28 nr. 1 bokstav i, der det står at:

«Sammenlignet med alle kapitalinstrumenter som er utstedt av institusjonen, dekker instrumentene den første og forholdsmessig største andelen av tap etter hvert som de oppstår, og hvert instrument dekker tap i samme utstrekning som alle andre ren kjernekapitalinstrumenter.»

2.4.3 Finanstilsynets forslag

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til EBAs brev 9. juni 2022 (jf. omtale i kapittel 2.1 ovenfor). Tilsynet mener at EBAs brev gjør det nødvendig å foreslå endringer i finansforetakslovens bestemmelser for å begrense utdelinger fra utjevningsfondet.

Finanstilsynet viser videre til kapitalkravsforordningen artikkel 28 nr. 1 bokstav i, som stiller krav om at rene kjernekapitalinstrumenter skal ha tilstrekkelig tapsabsorberende evne. I sparebanker hvor utjevningsfondet er lite sammenlignet med grunnfondet, kan det derfor være behov for å bygge opp utjevningsfondet.

Finanstilsynet foreslår for det første en utvidelse av meldeplikten til Finanstilsynet etter finansforetaksloven § 10-6 tredje ledd. Det følger av finansforetaksloven § 10-6 tredje ledd at styret skal gi Finanstilsynet melding dersom styret beslutter å fremme forslag om utdeling som innebærer at det samlede utbyttet i et enkelt år vil overstige halvparten av resultatet etter det godkjente resultatregnskapet for siste regnskapsår. Finanstilsynet foreslår at meldeplikten også skal gjelde dersom mer enn halvparten av overskuddet tilordnet eierandelskapitalen foreslås utbetalt som utbytte til eierne av egenkapitalbevis.

Finanstilsynet foreslår for det andre at det i finansforetaksloven § 10-17 tredje ledd fastsettes en hjemmel for Finanstilsynet til å gi pålegg om at foretaket tilfører hele eller deler av årets overskudd tilordnet eierandelskapitalen til utjevningsfondet. Det foreslås at Finanstilsynet kan bruke denne hjemmelen i situasjoner der det vurderes nødvendig for at eierandelskapitalen senere skal kunne dekke en forholdsmessig andel av et underskudd, jf. finansforetaksloven § 10-19 første ledd. Ifølge Finanstilsynet vil tilsynets vurdering bero på størrelsen på utjevningsfondet og bankens plan for å bygge opp dette.

For det tredje foreslår Finanstilsynet at det i finansforetaksloven § 10-18 tredje ledd tilføyes at utdelinger fra utjevningsfondet bare kan foretas når det er forsvarlig ut fra hensynet til at eierandelskapitalen skal kunne dekke sin forholdsmessige andel av et underskudd, jf. finansforetaksloven § 10-19 første ledd. Utdeling av utbytte fra utjevningsfondet kan etter Finanstilsynets forslag ikke foretas uten etter samtykke fra Finanstilsynet. Finanstilsynet mener at den foreslåtte tilføyelsen er nødvendig for å unngå at egenkapitalbevisets tapsabsorberende evne svekkes ved at det foretas utbetalinger fra utjevningsfondet. Tilsynet mener videre at den foreslåtte endringen vil bidra til likebehandling mellom aksjekapital og eierandelskapital. Finanstilsynet viser til at det for aksjebanker gjelder et krav om samtykke etter finansforetaksloven § 10-8 dersom annen egenkapital (tilbakeholdt overskudd) skal reduseres ved utdeling av utbytte til aksjonærene.

2.4.4 Høringsinstansenes syn

Norges Bank støtter Finanstilsynets forslag til lovendringer. Banken mener forslagene innebærer økt likebehandling mellom grunnfondskapital og eierandelskapital ved at Finanstilsynet kan pålegge sparebanker med lavt utjevningsfond å holde tilbake utbytte til egenkapitalbeviseierne.

Finans Norge er opptatt av at norske sparebanker og deres egenkapitalinstrumenter kvalifiserer som ren kjernekapital etter kapitalkravsforordningen. Finans Norge understreker at Finansdepartementet bør sikre at det ikke kan reises tvil om at norske rene kjernekapitalinstrumenter oppfyller kapitalkravsforordningen artikkel 28, men mener likevel at forslagene Finanstilsynet fremmer bør behandles samlet i utredningen om kapitalstruktur i sparebankene som var varslet av departementet på tidspunktet for høringen. Finans Norge mener at det ikke er åpenbart at de gjeldende reglene om kapitalstruktur i sparebanker må endres i lys av de relevante bestemmelsene i kapitalkravsforordningen. Etter Finans Norges syn gir EBAs uttalelser et unyansert og trolig feilaktig inntrykk av hvordan det norske regelverket fungerer, og av hva som er en korrekt anvendelse av kapitalkravsforordningen artikkel 26 og 28 når det kommer til sparebanker. Finans Norge mener derfor at det er uheldig om EBAs uttalelser legges til grunn for lovendringer uten at endringene vurderes i en bredere sammenheng. Finans Norge peker også på at egenkapitalbeviset er avgjørende for at sparebanker skal kunne hente inn ny egenkapital. Finans Norge mener at rammene for sparebankenes kapitalstruktur må være forutsigbare, og at regelverksendringer må ha solid forankring i grundig konsekvensutredning. Ifølge Finans Norge innebærer forslagene en vesentlig inngripen i sparebankenes kapitalstruktur og generalforsamlingens kompetanse til å disponere over den frie egenkapitalen.

Finans Norge mener videre at EBAs begrunnelse bygger på en feilaktig forståelse av skillet mellom kapitalposter og kapitalinstrumenter, og skriver at et norsk egenkapitalbevis er en ren kjernekapitalpost som faller inn under definisjonen «kapitalinstrument» i kapitalkravsforordningen artikkel 26 nr. 1 bokstav a. Finans Norge mener det er feil av EBA å vise til artikkel 26 nr. 1 andre ledd som begrunnelse for at egenkapitalbevis ikke oppfyller kravene til å være en ren kjernekapitalpost. De anfører at artikkel 26 nr. 1 andre ledd viser til krav som gjelder for kjernekapitalposter etter artikkel 26 nr. 1 bokstav c til f, ikke til kjernekapitalinstrumenter etter bokstav a. Finans Norge skriver også at artikkel 26 nr. 1 andre ledd ikke angir krav til størrelse på eller fordeling av tap mellom de postene som omtales.

Når det gjelder EBAs henvisning til artikkel 28 nr. 1 bokstav i, mener Finans Norge at denne bestemmelsen viser til situasjoner der et foretak har utstedt mer enn ett rent kjernekapitalinstrument. Finans Norge mener det blir misvisende å legge vekt på denne bestemmelsen siden sparebanker kun utsteder ett rent kjernekapitalinstrument.

Finans Norge er heller ikke enig i Finanstilsynets forståelse om at EBA mener at reduksjon av utjevningsfondet etter finansforetaksloven § 10-18 krever tillatelse fra Finanstilsynet. Finans Norge forstår EBA dithen at reduksjon av egenkapitalen krever tillatelse fra tilsynsmyndigheten. Ifølge Finans Norge følger dette allerede av finansforetaksloven § 10-8. Finans Norge mener derfor at Finanstilsynets forslag om at utbetalinger fra utjevningsfondet utover årets overskudd krever samtykke fra tilsynsmyndigheten, går utover kravene som følger av kapitalkravsforordningen og EBAs skriftlige tilbakemelding til Finanstilsynet.

Når det gjelder forslaget om at meldeplikten etter finansforetaksloven § 10-6 tredje ledd også skal gjelde dersom mer enn halvparten av overskuddet tilordnet eierandelskapitalen foreslås utbetalt som utbytte til eierne av egenkapitalbevis, påpeker Finans Norge at dette vil avvike fra tilsvarende regulering for finansforetak organisert som aksjeselskap. Meldeplikten for aksjeselskaper gjelder utdelinger av foretakets totale årsresultat, mens forslaget for sparebanker bare vil begrenses til den delen av overskuddet som er tilordnet eierandelskapitalen. Finans Norge mener at dette viser at Finanstilsynets forslag ikke synes å være begrunnet i soliditetshensyn, men i stedet synes å være begrunnet ut ifra utjevningsfondets tapsabsorberende evne. I den forbindelse peker Finans Norge på at det fremstår som uklart hva som ligger i kravet om å dekke en «forholdsmessig andel av underskudd». Ifølge Finans Norge bør gjennomføringen av Finanstilsynets forslag til endringer i finansforetaksloven §§ 10-6 og 10-18 utsettes, og i stedet utredes nærmere som del av en samlet utredning om kapitalstrukturen i sparebanker.

Sparebankforeningen slutter seg til Finans Norges høringssvar. Sparebankforeningen mener det er viktig å ha en langsiktig og forutsigbar regulering av egenkapitalbeviset og øvrige instrumenter som er del av bankens ansvarlige og tapsabsorberende kapital.

2.4.5 Departementets vurdering

Det følger av finansforetaksloven § 10-19 første ledd at underskudd i sparebanker som har utstedt egenkapitalbevis, først skal søkes dekket ved forholdsmessig overføring fra grunnfondskapitalen (herunder gavefondet) og den eierandelskapitalen som overstiger vedtektsfestet eierandelskapital (herunder utjevningsfondet). EBA mener at i finansforetak der utjevningsfondet er vesentlig mindre enn grunnfondskapitalen, må finansforetaket gradvis bygge opp kapital i utjevningsfondet.

Som nevnt i kapittel 2.3.5 er krav til nivået på den rene kjernekapitalen et grunnleggende element i reguleringen av finansforetak. For sparebanker består den rene kjernekapitalen av grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen, og for mange sparebanker er det avgjørende at egenkapitalbevisene tilfredsstiller kapitalkravsforordningens krav til rene kjernekapitalinstrumenter for at banken skal ha nok ren kjernekapital til å kunne drive virksomhet. Departementet mener derfor at det nå bør gjennomføres endringer som bidrar til at egenkapitalbevis fortsatt kan bli stående på EBAs liste over rene kjernekapitalinstrumenter. Samtidig bør en være varsom med å gjøre større endringer før regelverket er utredet i en bredere sammenheng.

Finanstilsynet påpeker i høringsnotatet at tilsynets foreslåtte regelverksendringer etter deres syn ikke er tilstrekkelige for å bringe reglene om egenkapitalbeviset fullt ut i samsvar med EBAs forståelse av kapitalkravsforordningens bestemmelser. Finanstilsynet har derfor foreslått en bredere utredning av regelverket. Departementet viser til at mandatet for sparebankutvalget, som ble nedsatt i august 2023, legger til rette for en bred og grundig utredning, og at det også omfatter de delene av loven som det i denne proposisjonen foreslås å gjøre endringer i.

Finanstilsynets forslag til endringer i § 10-18 tredje ledd innebærer at utdeling av utbytte fra utjevningsfondet bare kan foretas når dette er forsvarlig ut fra hensynet til at eierandelskapitalen skal kunne dekke sin forholdsmessige andel av et underskudd, og at utdeling av utbytte fra utjevningsfondet ikke kan foretas uten etter samtykke fra Finanstilsynet. Departementet viser til at de nåværende reglene for dekning av underskudd ikke bygger på at eierandelskapitalen skal dekke sin forholdsmessige andel, jf. finansforetaksloven § 10-19. En eventuell endring av dette systemet vil etter departementets syn kreve grundigere utredning. På den annen side mener departementet at loven bør legge til rette for en gradvis oppbygging av utjevningsfond i tråd med EBAs synspunkt, og at dette kan gjennomføres nå uten for store kostnader. En begrensning på adgangen til utdelinger fra utjevningsfondet vil isolert sett kunne bidra til at sparebankenes utjevningsfond gradvis bygges opp. Departementet foreslår derfor en lovendring i § 10-18 som innebærer at utdeling av utbytte fra utjevningsfondet krever samtykke fra Finanstilsynet.

Finanstilsynets forslag om endring i § 10-17 tredje ledd innebærer at Finanstilsynet skal kunne gi pålegg om at hele eller deler av årets overskudd tilordnet eierandelskapitalen skal tilføres utjevningsfondet i situasjoner der det vurderes nødvendig for at eierandelskapitalen senere skal kunne dekke en forholdsmessig andel av et underskudd. En slik eventuell endring av dagens system for utbetaling av utbytte og dekning av underskudd må som nevnt utredes grundig. Departementet viser for øvrig til at utbytteutdelingen uansett ikke skal settes høyere enn det som er forsvarlig og forenlig med forsiktig og god forretningsskikk under tilbørlig hensyn til tap som måtte være inntruffet etter regnskapsårets avslutning, eller som må påregnes å ville inntreffe, samt ut fra behovet for oppbygging av egenkapital i finansforetaket, jf. finansforetaksloven § 10-6 første ledd.

Departementet mener at det underliggende formålet bak Finanstilsynets forslag om å utvide sparebankenes meldeplikt til Finanstilsynet etter finansforetaksloven § 10-6 tredje ledd, vil være dekket av den foreslåtte endringen i § 10-18 tredje ledd. Videre mener departementet at Finanstilsynets forslag til endringer i finansforetaksloven § 10-6 tredje ledd allerede følger av anvisningen som gis om fordeling av utbyttemidler mellom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen i finansforetaksloven § 10-17 første ledd. Loven må forstås slik at denne fordelingen også gjelder for beslutninger om utdeling av utbytte etter finansforetaksloven § 10-6. Departementet viser i den forbindelse til NOU 2011: 8 på side 815, hvor det blant annet fremgår at «[i] forhold til reglene i utkastet § 11-10 som gjelder finansforetak med eierandelskapital, gjelder denne grensen i forhold til vedtak etter § 11-10 tredje ledd om hvor stor del av årets samlede overskudd som skal benyttes til utbyttemidler til fordeling mellom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen.» Departementet foreslår derfor ikke noen endring i § 10-6 tredje ledd.