4 Gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet art. 48 (7)
4.1 Bakgrunn
Norske lovendringer som gjennomførte EUs såkalte bankpakke fra 2019 trådte i kraft 1. juni 2022, jf. lov 18. juni 2021 nr. 100. Bankpakken gjør vesentlige endringer i sentralt regelverk på finansmarkedsområdet som allerede er en del av EØS-avtalen, nærmere bestemt kapitalkravsforordningen, kapitalkravsdirektivet og krisehåndteringsdirektivet. Stortinget ga sitt samtykke til innlemmelse av BRRD2 i norsk rett 6. desember 2022 på bakgrunn av Prop. 138 S (2021–2022) og Innst. 71 S (2022–2023).
Ved gjennomføring av bankpakken ble det ikke foreslått konkrete lov- eller forskriftsendringer for å sikre gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet artikkel 48 (7) i norsk rett. Bestemmelsen pålegger medlemslandene å sørge for at kapitalinstrumenter som kun delvis oppfyller vilkårene for å regnes som ansvarlig kapital, i sin helhet tar tap før annen kapital ved avvikling eller krisehåndtering av banker og enkelte andre finansforetak.
I brev til departementet datert 10. oktober 2022 foreslo Finanstilsynet at det gjøres endringer i finansforetaksloven § 20-32 for å sørge for at norsk rett oppfyller kravene i krisehåndteringsdirektivet artikkel 48 (7), og for å bidra til klarhet rundt prioritetsrekkefølgen for ulike kapitalinstrumenter ved en eventuell avvikling eller krisehåndtering av et norsk finansforetak. Finanstilsynet sendte departementet et oppdatert høringsnotat 30. januar 2023.
4.2 Høring
Finansdepartementet sendte Finanstilsynets høringsnotat på høring 7. februar 2023 med frist 22. mars 2023. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:
Alle departementene
Statsministerens kontor
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Bankenes sikringsfond
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Direktoratet for forvaltning og økonomistyring
Finansmarkedsfondet
Finanstilsynet
Folketrygdfondet
Forbrukerrådet
Forbrukertilsynet
Handelshøyskolen ved Nord Universitet
Høgskulen på Vestlandet
Konkurransetilsynet
KS
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Norges Bank
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Skattedirektoratet
Statens Pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Sørøst-Norge
Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet
ØKOKRIM
Akademikerne
Aksjonærforeningen i Norge
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bedriftsforbundet
Caritas Norge
Changemaker
Coop Norge SA
Deloitte AS
Den norske advokatforening
Den Norske Aktuarforening
Den norske Revisorforening
Econa
Eiendom Norge
Eiendomsmeglerforetakenes forening
Energi Norge
Equinor
EVRY
Finans Norge
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Fiskebåt
Forum for Utvikling og Miljø
Handelshøyskolen BI
Havtrygd Gjensidig Forsikring
Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Hovedorganisasjonen Virke
Huseiernes landsforbund
IIA Norge
Industri Energi
Initiativ for etisk handel
Juridisk rådgivning for kvinner
KnowledgeGroup AS
Kommunalbanken AS
Kpmg AS
Landsorganisasjonen i Norge
Nasdaq OMX Oslo ASA
Nordic Association of Electricity Traders
Nordic Trustee
Norges Bitcoin- og Blockchainforening
Norges Bondelag
Norges eiendomsmeglerforbund
Norges handelshøyskole
Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon
Norges Interne Revisorers Forening
Norges Juristforbund
Norges Kommunerevisorforbund
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norges Skogeierforbund
Norsk Bergindustri
Norsk Crowdfunding Forening
Norsk Hydro ASA
Norsk Journalistlag
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk landbrukssamvirke
Norsk olje og gass
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk Sjøoffiserers Forbund
Norsk takst
Norsk Venturekapitalforening
Norsk Økrimforening
Norske Boligbyggelags Landsforbund SA
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Kredittopplysningsbyråers Forening
NOS Clearing ASA
NTL-Skatt
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Oslosenteret
Pensjonskasseforeningen
Personskadeforbundet LTN
Plan International Norge
Publish What You Pay Norway
Redd Barna
Regnskap Norge
Skattebetalerforeningen
Skatterevisorenes Forening
Småbedriftsforbundet
Sparebankforeningen i Norge
Statoil Norge AS
Stiftelsesforeningen Storebrand ASA
Støttekomiteen for Vest-Sahara
The Nordic Association of Marine Insurers (CEFOR)
Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Verdipapirsentralen ASA
Virke Inkasso
Yara International ASA
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Økonomiforbundet
Følgende instanser har avgitt realitetsmerknader til høringen:
Advokatforeningen
AGP Advokatfirma AS og Quinn Emanuel Urquhart & Sullivan UK LLP (på vegne av klienter)
Finans Norge
Norges Bank
Følgende instanser har opplyst at de ikke har merknader:
Brønnøysundregistrene
Den Norske Aktuarforening
Forsvarsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Statistisk sentralbyrå
4.3 Endringer i finansforetaksloven § 20-32
4.3.1 Gjeldende rett
Finansforetaksloven § 20-32 angir prioritetsrekkefølgen for kreditorer ved krisehåndtering eller avvikling av finansforetak. Bestemmelsen gjennomfører EUs kreditorhierarkidirektiv (direktiv (EU) 2017/2399), og ble endret ved lov 23. april 2021 nr. 22. Endringene trådte i kraft 1. juli 2021. Finansforetaksloven § 20-32 har følgende ordlyd:
«Etter at fordringer som nevnt i dekningsloven §§ 9-2 til 9-4 er dekket, skal følgende fordringer på foretak nevnt i § 20-1 første ledd dekkes i følgende rekkefølge, idet fordringer nevnt under samme nummer har innbyrdes lik rett:
1. innskudd som er garantert etter finansforetaksloven § 19-4 og gjeld til innskuddsgarantiordningen etter finansforetaksloven § 19-12
2. innskudd fra fysiske personer og små og mellomstore bedrifter som overstiger garantibeløpene i § 19-4
3. alminnelig usikret gjeld uten særskilt prioritet samt innskudd fra store bedrifter som overstiger garantibeløpene i § 19-4
4. gjeldsinstrumenter som oppfyller følgende vilkår:
a. opprinnelig kontraktsfestet løpetid er minst ett år
b. avtalevilkårene og prospekt utarbeidet i forbindelse med utstedelse angir lånets prioritet etter denne bestemmelsen
c. instrumentene skal ikke være derivater eller inneholde innebygde derivater.
Instrumenter med variabel rente avledet fra referanserente og gjeld notert i utenlandsk valuta skal ikke anses som innebygde derivater forutsatt at hovedstol, avdrag og rentebetalinger er notert i samme valuta.
5. kapitalinstrumenter som oppfyller vilkårene til tilleggskapital og kapitalinstrumenter omfattet av § 14-1 annet ledd
6. kapitalinstrumenter som oppfyller vilkårene til annen godkjent kjernekapital og kapitalinstrumenter omfattet av § 14-1 annet ledd
7. ren kjernekapital etter § 14-1 annet ledd.»
Det følger av finansforetaksloven § 20-32 nr. 5 til 7 at ansvarlig kapital har lavere prioritet enn øvrige fordringer.
For at et kapitalinstrument skal kvalifisere som ansvarlig kapital, må vilkårene i kapitalkravsforordningen være oppfylt. Kapitalkravsforordningen gir detaljerte regler om hva som skal til for å kvalifisere som hhv. ren kjernekapital (CET1), annen godkjent kjernekapital (AT1) og tilleggskapital (AT2). Kapitalkravsforordningen gjelder som norsk forskrift etter CRR/CRD IV-forskriften § 2.
4.3.2 EØS-rett
Det følger av krisehåndteringsdirektivet artikkel 48 (7) at medlemslandene skal sørge for at fordringer som kan tilskrives poster som inngår i ansvarlig kapital, har en lavere prioritet enn øvrige fordringer. Ordlyden i direktivet artikkel 48 (7) er som følger (norsk oversettelse):
«Medlemsstatene skal for foretakene omhandlet i artikkel 1 nr. 1 første ledd bokstav a)–d) i sin nasjonale rett om ordinær insolvensbehandling sikre at alle fordringer knyttet til ansvarlig kapital-poster er etterstilt alle fordringer som ikke er knyttet til en ansvarlig kapital-post.
Ved anvendelse av første ledd og i den utstrekning et instrument bare delvis innregnes som en ansvarlig kapital-post, skal hele instrumentet behandles som en fordring knyttet til en ansvarlig kapital-post, og det skal etterstilles alle fordringer som ikke er knyttet til en ansvarlig kapital-post.»
Bestemmelsens første ledd pålegger medlemsstatene å sørge for at de nasjonale reglene om prioritet og dekningsrett er utformet slik at fordringer knyttet til ansvarlig kapitalposter (dvs. CET1, AT1 og AT2) har lavere prioritet enn annen kapital. Bestemmelsens andre ledd pålegger videre medlemsstatene å sørge for at kapitalinstrumenter som kun delvis kvalifiserer som ansvarlig kapital, skal ha lavere prioritet enn kapital som ikke anses som ansvarlig kapital.
I kommisjonsnotatet om endringene som ble gjort i krisehåndteringsdirektivet gjennom BRRD2 (kommisjonsnotat 2020/C 321(01)), er formålet med direktivets artikkel 48 (7) beskrevet slik:
«Article 48(7) requires Member States to modify their national insolvency law to ensure that claims resulting from own funds items rank in insolvency below any other claims that do not result from own funds items. The intention of this provision was to ensure [t]hat where own funds items are written down or converted at the point of non-viability of an entity in accordance with Article 59 and 60 or Article 48, there are no other liabilities ranking pari passu with or below such items. This will alleviate to a great extent the risks of legal challenge of the actions of competent or resolution authorities on grounds of the violation of the NCWO principle.
If an instrument is no longer an eligible own funds item, national insolvency law should ensure that it may not rank pari passu or below own funds items.»
Hensikten med bestemmelsen er altså, ifølge kommisjonsnotatet, å redusere den usikkerheten som vil kunne oppstå ved en krisehåndtering dersom annen kapital enn ansvarlig kapital har samme konkursrettslige dekningsrett som ansvarlig kapital. Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) omtaler i to notater datert henholdsvis 21. oktober 2020 (EBA/Op/2020/17) og 7. juli 2022 (EBA/Op/2022/08) den usikkerheten som søkes unngått, som «infeksjonsrisiko». Med «infeksjonsrisiko» menes risikoen for at kapitalinstrumenter som er ment å kunne brukes til tapsdekning og rekapitalisering av et kriserammet foretak, ikke kan skrives ned eller konverteres som ledd i en krisehåndtering fordi uklarhet om prioritetsrekkefølgen og tapsfordelingen mellom ulike kapitalinstrumenter kan gjøre at det er usikkert om kravet om «kreditorenes beste interesse», som følger av krisehåndteringsregelverket, er oppfylt. I norsk rett følger dette kravet blant annet av reglene om tapsgrenser for eiere og kreditorer i foretak under krisehåndtering i finansforetaksloven § 20-37, som igjen er basert på krisehåndteringsdirektivet artikkel 34(1) bokstav g og artikkel 73 til 75.
4.3.3 Finanstilsynets forslag
Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet at krisehåndteringsdirektivet artikkel 48 (7) gjennomføres i norsk rett ved at det gjøres tre endringer i finansforetaksloven § 20-32. For det første foreslår Finanstilsynet at det tas inn en ny og egen bestemmelse om dekningsrett for såkalte legacy-instrumenter i den angitte dekningsrekkefølgen i finansforetaksloven § 20-32. Med legacy-instrumenter menes kapitalinstrumenter som tidligere har vært behandlet som ansvarlig kapital, men som ikke oppfyller vilkårene for å anses som ansvarlig kapital etter kapitalkravsforordningen, og som heller ikke kvalifiserer som ansvarlig kapital etter overgangsregler i forordningen. Finanstilsynet foreslår at legacy-instrumenter gis prioritet mellom kapitalinstrumenter nevnt i finansforetaksloven § 20-32 nr. 4 (senior etterstilt obligasjonsgjeld) og gjeldende nr. 5 (tilleggskapital). For det andre foreslår tilsynet at det i et nytt annet ledd tas inn en presisering om at kapitalinstrumenter som kun delvis kvalifiserer som ansvarlig kapital, eksemplifisert i høringsnotatet som kapital som er omfattet av overgangsordninger etter kapitalkravsforordningen, i sin helhet skal skrives ned eller konverteres tilsvarende som instrumenter som fullt ut kan medregnes i ansvarlig kapital. For det tredje foreslås det en presisering i et nytt tredje ledd som sier at prioritetsrekkefølgen som angis i finansforetaksloven § 20-32 gjelder uavhengig av om instrumentene har avtalefestede prioritetsbestemmelser som tilsier noe annet.
4.3.4 Høringsinstansenes syn
Advokatforeningen, Norges Bank og Finans Norge støtter forslaget til lovendring. Norges Bank viser til at forslaget synes å være i tråd med hvordan reglene praktiseres i Sverige og Danmark. Advokatforeningen skriver at:
«[f]orslaget legger til rette for at instrumenter som ikke lenger oppfyller vilkårene for å være ansvarlig kapital (legacy-instrumenter) kan beholdes på balansen, ved at ‘infeksjonsrisikoen’ for instrumenter i ansvarlig kapital fjernes. Legacy-instrumentene får, ved forslaget, en lovfestet prioritet som overstyrer avtalefestet (dårligere) prioritet enn de instrumentene som inngår i ansvarlig kapital. Forslaget innebærer dermed en klargjøring av kreditorhierarkiet i en situasjon hvor kapitalinstrumenter ikke lenger kvalifiserer som ansvarlig kapital, og innebærer at utstederbankene ikke blir tvunget til å innfri instrumentene for å fjerne infeksjonsrisikoen. Fjerning av uklarhet rundt prioritetsrekkefølgen ved krisehåndtering eller avvikling er positivt.»
Også Finans Norge mener at det er positivt at forslaget avklarer prioriteten for legacy-instrumenter i tråd med EU-regelverket.
Både Advokatforeningen og Finans Norge viser til høring fra Finansdepartementet datert 10. mars 2023 om forslag til lov og forskriftsendringer på finansmarkedsområdet. I denne høringen er det foreslått en presisering i finansforetaksloven § 20-9 tredje ledd, som regulerer hvilke kapitalinstrumenter som kan brukes til å oppfylle et minstekrav til summen av ansvarlig kapital og konvertibel gjeld (MREL). De to høringsinstansene mener at de foreslåtte endringene i finansforetaksloven § 20-9 tredje ledd og innføringen av en egen prioritetskategori for legacy-instrumenter i § 20-32 bør gjennomføres samtidig, slik at det fremgår av loven at også legacy-instrumenter kan benyttes til oppfyllelse av kravet om etterstilt MREL-gjeld. Finans Norge peker imidlertid på at en forutsetning for at legacy-instrumenter skal kunne brukes til å oppfylle MREL, er at instrumentene oppfyller vilkårene i kapitalkravsforordningen artikkel 72b.
AGP Advokater AS og Quinn Emanuel Urquhart & Sullivan UK LLP (på vegne av klienter) støtter ikke forslaget til lovendring. Advokatene representerer enkelte investorer, eller representanter for investorer i legacy-instrumenter utstedt av DNB Bank ASA. Advokatenes innsigelser mot forslaget er oppsummert i fire punkter. Advokatene skriver:
«a. Forslaget søker å adressere prioritetsrekkefølgen for visse instrumenter som ikke passer inn i dagens system, samt infeksjonsrisikoen som dette gir opphav til. Forslaget eliminerer imidlertid ikke infeksjonsrisiko, men flytter den kun.
b. European Banking Authority («EBA») har uttalt at innløsing av legacy-instrumenter er den foretrukne løsningen for institusjoners og tilhørende kompetente myndigheters håndtering av infeksjonsrisiko. Flertallet av EU-landene har bekreftet at legacy-instrumenter med infeksjonsrisiko, er blitt innløst i tråd med EBAs foretrukne tilnærming. Forslaget fra Finanstilsynet er ikke i tråd med EBAs anbefaling
c. Forslaget kan potensielt være uforenlig med bestemmelsene [i] Grunnloven og den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen, og innebærer risiko for tvister knyttet til instrumentenes status.
d. Den foreslåtte lovteksten er uklar og bør vurderes nærmere fra et lovteknisk ståsted.»
4.3.5 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til Finanstilsynets syn om at det er nødvendig med klare prioritetsregler for å unngå usikkerhet rundt en eventuell krisehåndtering eller avvikling av et finansforetak. Departementets vurdering er videre at det for dette formål vil være hensiktsmessig å innta en presisering i finansforetaksloven § 20-32 knyttet til kapitalinstrumenter som kun delvis oppfyller vilkårene for å anses som ansvarlig kapital. En slik presisering vil etter departementets syn også oppfylle de kravene som følger av krisehåndteringsdirektivet artikkel 48 (7).
Departementets vurdering er imidlertid at de øvrige endringene Finanstilsynet har foreslått er mer omfattende enn det som er nødvendig for å oppfylle forpliktelsene som følger av krisehåndteringsdirektivet artikkel 48 (7). Slik departementet leser direktivet artikkel 48 (7), oppfyller finansforetaksloven § 20-32 allerede artikkelens første ledd. Når det gjelder artikkel 48 (7) annet ledd, er departementet enig med Finanstilsynet i at det er behov for en presisering i finansforetaksloven § 20-32 som klargjør hvilken prioritet som skal gjelde for kapitalinstrumenter som kun delvis oppfyller kravene til ansvarlig kapital. Slik departementet leser direktivbestemmelsen, gir imidlertid ikke ordlyden i artikkel 48 (7) annet ledd medlemsstatene noen plikt til å opprette en egen lovfestet prioritetsklasse for de såkalte legacy-instrumentene.
Departementet har merket seg spørsmålet i høringsmerknadene fra AGP Advokater AS m.fl. og Finans Norge om hvorvidt legacy-instrumenter egentlig kan brukes til å oppfylle minstekrav til summen av ansvarlig kapital og konvertibel gjeld (MREL) etter finansforetaksloven § 20-9. Departementet har foretatt en nærmere vurdering av Finanstilsynets forslag opp mot bestemmelsene i krisehåndteringsdirektivet og den veiledningen som er gitt av EBA knyttet til hvilke tiltak som kan være egnet for å minimere infeksjonsrisiko knyttet til legacy-instrumenter, jf. omtale av EBAs to notater omtalt i kapittel 4.3.2 ovenfor. Etter departementets syn er det ikke hensiktsmessig å tilføye en egen prioritetsklasse for legacy-instrumenter i dekningsrekkefølgen i finansforetaksloven § 20-32 nå. Prioritetsreglene i krisehåndteringsdirektivet artikkel 108, som ligger til grunn for utformingen av finansforetaksloven § 20-32, er del av et detaljert og EØS-harmonisert regelverk om krisehåndtering av banker mv. Det kan ikke utelukkes at det å ta inn den foreslåtte tilføyelsen i det lovregulerte, norske kreditorhierarkiet uten klar forankring i krisehåndteringsdirektivet vil kunne få utilsiktede konsekvenser, for eksempel ved at det skaper usikkerhet knyttet til gjennomføringen av krisehåndtering av norske finansforetak. Finanstilsynet har vist til at en tilsvarende lovendring som den foreslåtte er gjennomført i dansk og svensk rett. Slik departementet leser den danske lovteksten (dvs. § 13 stk. 5 i Lov om restrukturering og afvikling af visse finansielle virksomheder), inneholder imidlertid den danske gjennomføringen av krisehåndteringsdirektivet artikkel 48 (7) kun en gjengivelse av det som følger av artikkel 48 (7) annet ledd om at kapitalinstrumenter «som kun delvis anses for at være en kapitalgrundlagspost, betales i sin helhed som kapitalgrundlag i medfør af 1. pkt». Når det gjelder den svenske løsningen, er det i Finanstilsynets høringsnotat vist til en generell oversikt fra Riksgälden over dekningsrekkefølgen i svensk insolvensrett etter förmånsrettslagen (lov 1970: 979, FrL), herunder en særbestemmelse i § 18 FrL om dekningsrekkefølgen ved krisehåndtering etter lagen (2015:1016) om resolution. I Riksgäldens oppstilling er det inntatt en dekningskategori for «övriga skulder som är efterställda enligt avtalsvillkor». For departementet fremstår det imidlertid uklart om formuleringen i de svenske reglene om instrumenter som er «efterställda enligt avtalsvillkor» gir en forutsigbar løsning på infeksjonsrisikoen knyttet til legacy-instrumenter. Slik departementet har forstått EBAs bekymring omkring infeksjonsrisiko er det nettopp uklarhet rundt reguleringen av etterstillelse, herunder usikkerhet om hvilke instrumenter et legacy-instrument skal være etterstilt, som er noe av problemet. Departementet mener at det generelt kan stilles spørsmål ved om en lovendring på en tilstrekkelig forutsigbar måte vil kunne endre det som måtte følge av allerede inngåtte avtaler for de ulike typer av kapitalinstrumenter som foretakene har utstedt. Departementets vurdering er videre at det felleseuropeiske krisehåndteringsregelverket, slik det er gjennomført i norsk rett, allerede inneholder verktøy som gjør de enkelte finansforetakene og krisehåndteringsmyndigheten i stand til å håndtere en eventuell infeksjonsrisiko som måtte oppstå i finansforetak som har legacy-instrumenter på balansen. Når det i tillegg synes å være slik at det kun er ett norsk foretak som har legacy-instrumenter på balansen, mener departementet at eventuelle utfordringer knyttet til disse instrumentene bør løses på foretaksnivå fremfor gjennom endring av de generelle reglene i finansforetaksloven § 20-32.