2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Behovet for revisjon av disiplinærloven og den påtalemessige behandlingen av militære straffesaker

Disiplinærloven

Dagens disiplinærlov er utformet etter hvordan Forsvarets oppgaver, organisering, omfang og personellstruktur var på 1980-tallet. Siden 2001 har Forsvaret vært gjennom en omfattende strukturendring og omorganisering, og det er i dag færre inne til tjeneste enn tidligere.

Anvendelse av refselse har også endret seg vesentlig siden loven trådte i kraft. Frem til 1988 ble det ilagt i overkant av 11000 refselser hvert år. I årene etter har det vært en klar nedadgående trend. Generaladvokatens årsrapport over militære disiplinær- og straffesaker i 2022 viser at antall refselser i Forsvaret, kontrollert av Generaladvokaten, i snitt har vært 354 i årene 2017 til 2022. Årsaken til nedgangen er sammensatt. Forsvaret har de senere årene hatt færre vernepliktige inne til tjeneste enn på 1980-tallet, noe som kan forklare en nedgang i antall ilagte refselser. I tillegg til dette, antas nedgangen i antall refselser blant annet å skyldes selektering til førstegangstjeneste på andre parametere enn tidligere, for eksempel graden av motivasjon, der de vernepliktige i større grad enn tidligere er positive til gjennomføring av tjenesten.

I tillegg har den juridiske kompetansen i Forsvaret gjennomgått endringer, ved at den er bygget opp i egen organisasjon, blant annet i operative staber, forsvarsgrenene, Forsvarets militærpolitiavdeling og ved Forsvarets høgskole. Når det gjelder disiplinærrådgivningen er behov for å sikre bedre robusthet i en beredskapssituasjon der det kan være en økning i disiplinærsaker.

Forholdet til menneskerettighetene og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), ble vurdert da nåværende disiplinærlov ble gitt, med særlig fokus på bruken av arrest som refselsesmiddel. Den gangen ble det konkludert med at arrest som refselse ikke var i strid med menneskerettighetskonvensjonen. Utviklingen innenfor menneskerettighetene og rettspraksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) nødvendiggjør en ny vurdering av hvordan de ulike refselsesmidlene stiller seg i forhold til menneskerettighetene.

Det er behov for et moderne regelverk på området, i tråd med våre internasjonale forpliktelser, som støtter opp om et effektivt forsvar, og som har den nødvendige balanse mellom behovet for å opprettholde disiplin, et effektivt samspill mellom foresatt og undergitt, og hensynet til den enkeltes rettssikkerhet. Gjennom avdekkingen som er gjort i forbindelse med den eksterne evalueringen av varslingssakene i Forsvaret, har behovet for en klageadgang for fornærmede blitt ytterligere forsterket. Varslingssakene har også vist at det er behov for en foreleggelsesplikt for Forsvaret til påtalemyndigheten, for å sørge for lik håndhevelse av lovbrudd som begås i Forsvaret. Disse forslagene vil både styrke fornærmedes rettsstilling og bidra til en mer enhetlig behandling av saker i Forsvaret, noe som er en viktig oppfølging av funnene i evalueringen. Det er også behov for språklige forenklinger og oppdatering av loven.

Påtalemessig behandling av militære straffesaker

Det har de senere årene vært en nedgang i antall militære straffesaker, slik det fremkommer av Generaladvokatens årsrapporter. Det ilegges også færre refselser årlig, som medfører færre refselser til kontroll hos Generaladvokatembetet. Videre representerer ordningen med et eget ledd i påtalemyndigheten, som kun er påtalemyndighet i militære straffesaker, på mange måter et unntak fra den ordinære strukturen med en enhetlig påtalemyndighet. Det er behov for regler som sikrer en enhetlig behandling av militære og sivile straffesaker, og som sikrer at alle straffesaker behandles med samme krav til kvalitet, effektivitet og rettssikkerhet. Videre er det behov for at militære straffesaker ivaretas av en organisasjon som har kapasitet og kompetanse til å håndtere alvorlige straffesaker i fred, krise og krig. Det er viktig av beredskapsmessige hensyn i dagens sikkerhetspolitiske situasjon. I lys av dette, er det behov for å se på om dagens organisering av Generaladvokatembetet, herunder den påtalemessige behandlingen av militære straffesaker, er hensiktsmessig. Det er også naturlig å se dette arbeidet i sammenheng med arbeidet med å vurdere endringer i disiplinærregelverket. Eventuelle endringer i disiplinærregelverket og i den påtalemessige behandlingen av militære straffesaker, vil medføre et behov for å vurdere endringer i dagens organisering av Generaladvokatembetet.

Forsvarsdepartementet nedsatte i februar 2019 en arbeidsgruppe som skulle fremme forslag til endringer i lov om militær disiplinærmyndighet og lov om politimyndighet i forsvaret. Arbeidsgruppens rapport har dannet grunnlaget for departementets arbeid med lovforslagene.

Retting av inkurier i lover Forsvarsdepartementet forvalter

Det er oppdaget enkelte inkurier i lover Forsvarsdepartementet forvalter. Dette gjelder lov 29. juni 1951 nr. 19 om militære rekvisisjoner (rekvisisjonsloven) § 16 andre ledd, lov 26. juni 1953 nr. 8 om oppfinnelser av betydning for rikets forsvar (lov om forsvarsviktige oppfinnelser) § 10 og lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten (kystvaktloven) § 9 første ledd bokstav c og § 35 femte ledd. Inkuriene består av henvisning til lover som er opphevet eller overgangsbestemmelser uten praktisk betydning. Dette må rettes ved lovendringer. Departementet anser det som hensiktsmessig at rettelsene foreslås som en del av dette lovarbeidet.

2.2 Arbeidsgruppens mandat og tilleggsmandat

Arbeidsgruppen var ledet av tidligere Generaladvokat, Lars Morten Bjørkholt, og besto for øvrig av representanter fra Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Generaladvokatembetet, Riksadvokatembetet og Forsvaret.

Arbeidsgruppen fikk i mandat å fremme forslag til en revidert disiplinærlov, i lys av dagens oppgaver og organiseringen av Forsvarets virksomhet. Arbeidsgruppen skulle særskilt vurdere (arbeidsgrupperapporten, punkt 2.2):

• Militære sjefers rolle ved kontroll av ilagte refselser

• Refselsesmidlene

• Om sivilt ansatte skal kunne refses disiplinært

• Om man skal redusere eller fjerne skillet mellom krigs- og fredstidsbestemmelsene

• Om klage- og kontrollordningen kan forenkles og digitaliseres

• Påtalemyndighetens rolle ved behandling av disiplinærsaker

Arbeidsgruppen fikk videre i mandat å, i lys av dagens oppgaver og organisering av Forsvarets virksomhet, foreslå nødvendige endringer i lov om politimyndighet i det militære forsvar. I tillegg skulle arbeidsgruppen vurdere nyere EMD-praksis knyttet til effektiv etterforskning og krav til uavhengighet, spesielt følgende forhold:

• Foreslå endringer som sikrer tilstrekkelig uavhengighet ved etterforskning som gjennomføres av militært tilsatte. Vurdere hvordan etterforskningen kan underlegges påtalemyndighetens faglige styring.

• Sporvalg – rapporteringsplikt til påtalemyndigheten. Vurdere ordning for rapporteringsplikt fra Forsvaret til påtalemyndigheten, herunder håndtering av saker som befinner seg i skjæringspunktet mellom det disiplinære og det strafferettslige sporet.

• Særskilte spørsmål som knytter seg til etterforskning i internasjonale operasjoner og militær aktivitet i utlandet.

• Utarbeide regelverk for avklaring av om en sak skal behandles som straffesak eller som disiplinærsak.

Arbeidsgruppen skulle i tillegg vurdere lovfesting av retten til militær inspeksjon, samt foreslå nødvendige endringer i andre lover og forskrifter som følge av forslag til endringer av disiplinærloven og lov om militær politimyndighet.

Den 16. desember 2019 mottok arbeidsgruppen følgende tilleggsmandat:

«På bakgrunn av arbeidsgruppens forslag til endringer i disiplinærloven og konsekvensene disse har for Generaladvokatembetet, skal arbeidsgruppen vurdere regelverket for den påtalemessige behandlingen av militære straffesaker. Herunder skal arbeidsgruppen utrede om det er behov for endringer i det saklige virkeområdet for reglene om militære straffesaker i straffeprosessloven og i bestemmelsene om påtalekompetanse i slike saker, samt vurdere en hensiktsmessig fremtidig organisering av den militære påtalemyndighet.

Arbeidsgruppen skal vurdere behovet for lovendringer og komme med konkrete forslag til endringer. Arbeidsgruppen skal se hen til forslagene i NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov kapittel 23 (lovutkastet kapittel 42) og Morten Ruuds utredning «Gjennomgang av ordningen med generaladvokat og krigsadvokater».»

2.3 Arbeidsgruppens rapport – Lov om militær disiplinærmyndighet, lov om politimyndighet i Forsvaret og påtalemessig behandling av militære straffesaker

Arbeidsgruppen avga sin rapport 1. mars 2021. Rapporten er enstemmig. Arbeidsgruppen anbefaler endringer i reglene om militær disiplinærmyndighet, en ny lov om politimyndighet i Forsvaret og endringer i påtalemessig behandling av militære straffesaker.

Disiplinærordningen

Arbeidsgruppen legger til grunn at folkeretten pålegger Norge å ha et adekvat disiplinærsystem som er egnet til å sanksjonere brudd på krigføringsreglene. Videre legger arbeidsgruppen til grunn at folkeretten ikke oppstiller noe krav om at disiplinærsystemet må følge den militære kommandokjede – og at det derfor kan være sivilt. Likevel forstår arbeidsgruppen folkeretten slik at for at systemet skal være effektivt og reelt, bør et disiplinærsystem være tilgjengelig for, og tett integrert med, den militære kommandokjede. For norsk retts vedkommende, legger arbeidsgruppen til grunn at et militært disiplinærsystem er påkrevd så lenge statsansattelovens regler om ordensstraff ikke gjelder for statsansatte som ved lov er underlagt annen disiplinærmyndighet, jf. lov 16. juni 2017 nr. 67 om statens ansatte mv. (statsansatteloven) § 25 femte ledd. Statsansatteloven gjelder heller ikke for vernepliktige inne til førstegangstjeneste og øvrige tjenestepliktige som ikke er tilsatt i Forsvaret. Disse vurderingene er det gjort mer utførlig rede for i arbeidsgrupperapporten punkt 5.

For disiplinærordningen foreslår arbeidsgruppen i rapportens punkt 5.5 i hovedsak å videreføre gjeldende rett, men at regelverket forenkles og at det tas utgangspunkt i de alminnelige regler for administrative sanksjoner slik disse følger av forvaltningsloven. Arbeidsgruppen foreslår å oppheve dagens disiplinærlov, og å flytte de nye disiplinærbestemmelsene til forsvarsloven med tilhørende forskrift. Arbeidsgruppen foreslår å gi forvaltningslovens regler anvendelse i større grad enn i dag, og for øvrig videreføre gjeldende rett når det gjelder saksbehandlingsregler.

Arbeidsgruppen foreslår regler som skal styrke fornærmedes rettsstilling i disiplinærsaker, herunder krav på informasjon om avgjørelse i saken og klageadgang. Dersom saken avgjøres uten en disiplinær reaksjon, foreslås det at fornærmede gis anledning til å påklage avgjørelsen til Klagenemda for disiplinærsaker i Forsvaret (klagenemnda). Vurdering av bestemmelser som skal styrke den fornærmedes rettsstilling fremgår av arbeidsgrupperapportens punkt 5.5.9.2 og 5.5.10.

En person som er refset, har i dag i realiteten to klageinstanser. Arbeidsgruppen foreslår å forenkle klageordningen ved at det kun skal være én klageinstans, og at det skal være dagens klagenemnd. Avgjørelser fra klagenemnda kan bringes inn for domstolene, som kan prøve alle sider av saken. Det foreslås særregler for krigstid.

Videre foreslår arbeidsgruppen å videreføre militære sjefers rolle ved kontroll av ilagte refselser, men slik at den juridiske rådgivningen skjer i Forsvaret og ikke hos Generaladvokatembetet. Det foreslås også at den etterfølgende legalitetskontrollen overføres til Forsvarets militærjurister.

Det foreslås også en plikt for Forsvaret til å forelegge saker for påtalemyndigheten dersom det er mistanke om lovbrudd som kan kvalifisere til straff. Denne foreleggelsesplikten vil gå lenger enn samordningsplikten som følger av straffeprosessloven § 229 tredje ledd og forvaltningsloven § 47, men prosessen kan være sammenfallende.

Av øvrige endringer foreslår arbeidsgruppen at refselsesmidlene i det vesentlige videreføres, men med den viktige endring at arrest utgår som refselsesmiddel i både fredstid og krigstid. Det foreslås at sivilt ansatte fortsatt ikke kan refses disiplinært i fredstid, men i krigstid.

Arbeidsgruppen foreslår ikke å redusere eller fjerne skillet mellom krigs- og fredstidsbestemmelsene. Det foreslås forenklet saksbehandling og adgang til skjerpede sanksjoner, blant annet økte satser for overtredelsesgebyr og forlenget frihetsinnskrenkning. Dessuten foreslås det at frihetsinnskrenkning kan gjennomføres på en måte som innebærer frihetsberøvelse, noe som forutsetter at det gjøres et lovvedtak om derogasjon fra EMK artikkel 5, jf. artikkel 15.

Endelig foreslås det nye bestemmelser om behandling av personopplysninger.

Lov om politimyndighet i Forsvaret

For militær politimyndighet foreslår arbeidsgruppen i rapportens punkt 7.4 at det vedtas en ny lov om militær politimyndighet. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med forslag til en ny lov om militær politimyndighet, og forslagene til arbeidsgruppen knyttet til dette omtales derfor ikke nærmere her.

Generaladvokatembetet mv.

Når det gjelder Generaladvokatembetets organisasjonsmessige forhold foreslår arbeidsgruppen i punkt 6.11 å avvikle Generaladvokatembetet som etat. Det foreslås å videreføre samtlige oppgaver i henholdsvis påtalemyndigheten og Forsvaret.

Hovedtyngden og kjernen av Generaladvokatembetets oppgaver foreslås overført til Forsvaret. Dette omfatter rådgivning i og kontroll av disiplinærsaker, spørsmål om sporvalg og forholdet til påtalemyndigheten. Arbeidsgruppen skriver i rapportens punkt 1.4.2 at oppgavene anses egnet for å bli behandlet sentralt i Forsvaret.

Arbeidsgruppen skriver videre i rapportens punkt 1.4.1 at straffesaker med utspring i Forsvaret må behandles med samme krav til kvalitet, effektivitet og rettssikkerhet som andre straffesaker. Ordningen med et eget ledd i påtalemyndigheten som kun er påtalemyndighet i militære straffesaker, representerer på mange måter et unntak fra den ordinære strukturen med ett politi og en enhetlig påtalemyndighet. Arbeidsgruppen foreslår derfor at den påtalemessige behandlingen av enkeltsaker med tilknytning til Forsvaret overføres fra Generaladvokatembetet til den sivile påtalemyndigheten. Kategorien «militære straffesaker» anses utdatert og foreslås opphevet. Det foreslås at sakene påtalemessig behandles i det distrikt de oppstår, på både politi- og statsadvokatnivå, så vel i fred som i krig.

De øvrige oppgaver som tilfaller det militære straffesaksfeltet, herunder fagledelse av straffesaker med tilknytning til Forsvaret og beredskapsplanlegging, foreslår arbeidsgruppen at legges til Riksadvokatembetet. Arbeidsgruppen foreslår dessuten at Forsvaret får et fast kontaktpunkt i påtalemyndigheten, plassert ved Riksadvokatembetet, for faglig oppfølging utenom enkeltsaker.

Arbeidsgruppens forslag innebærer med dette å avvikle den militære rettergangsordning i fred, krise og krig og at ordningen med et særskilt militært rettsvesen bortfaller.

2.4 Høringen

Arbeidsgruppens rapport med forslag til revisjon av lov om militær disiplinærmyndighet, lov om politimyndighet i Forsvaret og påtalemessig behandling av militære straffesaker ble sendt på en alminnelig høring 24. juni 2021, med frist for uttalelse 6. oktober 2021. Departementets høringsnotat ble publisert på regjeringens hjemmeside slik at det var allment tilgjengelig.

Høringsnotatet ble sendt direkte til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

• Arbeidstilsynet

• Arkivverket

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Datatilsynet

• Digitaliseringsdirektoratet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Direktoratet for økonomistyring

• Domstoladministrasjonen

• Etterretningstjenesten

• Forsvarets høgskole

• Forsvarsbygg

• Forsvarsstaben

• Forsvarets forskningsinstitutt

• Forsvarsmateriell

• Generaladvokaten

• Helsedirektoratet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Kripos

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Luftfartstilsynet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Norsk Utenrikspolitisk Institutt

• Politihøgskolen

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Sametinget

• Sivil klareringsmyndighet

• Skattedirektoratet

• Spesialenheten for politisaker

• Statens pensjonskasse

• Statens sivilrettsforvaltning

• Statistisk sentralbyrå

• Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste

• Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret (Ombudsnemnda)

• Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (Sivilombudet)

• Sysselmannen på Svalbard

• Tolldirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Økokrim

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

• Institutt for forsvarsstudier

• Peace Resarch Institute Oslo

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk senter

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Befalets fellesorganisasjon (BFO)

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Den norske legeforening

• DIXI Ressurssenter for voldtatte i Oslo og Stavanger

• Fellesforbundet

• Fellesskap mot seksuelle overgrep

• Folk og Forsvar

• Forsvarets seniorforbund

• Innvandrernes Landsorganisasjon

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juristforbundet

• JussBuss

• Jussformidlingen

• Krigsskoleutdannede offiserers landsforening (KOL)

• Landsrådet for Heimevernet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Legeforeningen

• Mediebedriftenes landsforening

• Militært kvinnelig nettverk

• Norges forsvarsforening

• Norges idrettsforbund

• Norges ingeniør- og teknologiorganisasjon (NITO)

• Norges lotteforbund

• Norges offisers- og spesialistforbund (NOF)

• Norges Politilederlag

• Norges veteranforbund for internasjonale operasjoner (NVIO)

• Norsk forening for kriminalreform

• Norsk Journalistlag

• Norsk militærjuridisk forening

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Norske reserveoffiserers forbund

• Norsk tjenestemannslag (NTL)

• Norsk tjenestemannslag Forsvaret (NTL Forsvaret)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Organisasjon mot offentlig diskriminering

• Parat

• Parat Forsvar

• Personellforbundet

• Politiets fellesforbund

• Redd Barna, Rettighetssenteret

• Rettspolitisk forening

• Røde Kors

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Stiftelsen for en Kritisk og Undersøkende Presse

• Unio

• Tekna

• Tillitsvalgtordningen i Forsvaret (TVO)

• Veteranforbundet SIOPS

• Virke

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS)

Følgende høringsinstanser hadde merknader:

• Domstoladministrasjonen

• Etterretningstjenesten

• Forsvarsbygg

• Forsvarsstaben

• Generaladvokaten

• Politidirektoratet (POD)

• Riksadvokaten

• Befalets Fellesorganisasjon (BFO)

• Norges offisers- og spesialistforbund (NOF)

• Norsk militærjuridisk forening

• Tillitsvalgtordningen i Forsvaret (TVO)

• Universitetet i Bergen (UiB)

• To privatpersoner

Følgende høringsinstanser avga høringssvar uten merknader:

• Helse- og sosialdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Den norske Dommerforening (Dommerforeningen)

• Norges forsvarsforening

• Veteranforbundet SIOPS