10 Økonomiske og administrative konsekvenser. Likestillingsmessige konsekvenser. Ikrafttredelse

10.1 Innledning

Dette kapitlet belyser økonomiske og administrative virkninger av forslaget til nye samordningsregler. I punkt 10.2 beskrives noen utfordringer knyttet til å anslå de økonomiske virkningene, mens punkt 10.3 presenterer beregninger fra Statens pensjonskasse og Kommunal Landspensjonskasse av hvordan forslaget til nye samordningsregler vil virke for et utvalg av deres alderspensjonister. I punkt 10.4 omtales likestillingsmessige konsekvenser av forslagene i proposisjonen her. I punkt 10.5 beskrives noen administrative virkninger. Forslag til lovens ikrafttredelse omtales i punkt 10.6.

10.2 Om anslag på økonomiske virkninger

Ny alderspensjon i folketrygden fases gradvis inn for årskullene 1954 til 1962 og gjelder også for offentlige ansatte, uavhengig av forslagene som fremmes i proposisjonen her. Konsekvensene for den enkeltes samlede pensjon og for arbeidsgivers kostnader, kan imidlertid først anslås når nye samordningsregler er fastsatt.

Nye samordningsregler vil påvirke pensjonen til flere hundre tusen personer som har tjent opp pensjonsrettigheter i dagens offentlige tjenestepensjonsordning og dermed også kostnadene til de arbeidsgiverne som finansierer tjenestepensjonen. Nye samordningsregler vil videre kreve systemtilpasninger hos leverandørene av offentlig tjenestepensjon.

Tradisjonelt anslås effektene av et forslag ved å sammenlikne forslaget med et alternativt forslag, for eksempel ikke å gjøre noen endringer. Departementet mener imidlertid at det ikke er et realistisk alternativ å unnlate å lage regler for samordning av bruttopensjonen med folketrygd opptjent med nye regler. I teorien kunne en ha fortsatt å samordne som om ny alderspensjon i folketrygden ikke eksisterte, men det ville bety at enkelte ville få samordnet tjenestepensjonen med en hypotetisk alderspensjon fra folketrygden som var helt forskjellig fra den alderspensjonen de faktisk vil motta fra folketrygden. Dette ville åpenbart kunne gi svært uheldige utslag.

Departementet viser til at det er nedfelt i avtalen om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor, inngått 3. mars 2018, at offentlig ansatte som er født i 1963 eller senere, fra 2020 skal tjene opp tjenestepensjon i en ny ordning som beregnes uavhengig av alderspensjon fra folketrygden. Reglene som foreslås i proposisjonen her vil derfor, for offentlig ansatte født i 1963 eller senere, bare få effekt for den delen av tjenestepensjonen som er opptjent før 2020. De økonomiske effektene av forslagene til nye regler vil dermed fases gradvis ut. Nedenfor beskrives imidlertid de økonomiske effektene uten en slik utfasing. De økonomiske effektene av en ny ordning vil bli belyst ved senere forslag til lovendringer som følger opp avtalen fra 3. mars 2018.

Dagens regler innebærer at det skal samordnes som om folketrygden tas ut samtidig med tjenestepensjonen. Netto tjenestepensjon er dermed avhengig av når tjenestepensjonen tas ut, og gjennomgående vil netto tjenestepensjon bli lavere desto senere den tas ut, selv om samlet pensjon blir høyere. På grunn av alleårsopptjeningen varierer ny alderspensjon fra folketrygden i større grad enn den gamle med uttakstidspunktet. Dermed vil også netto tjenestepensjon bli mer avhengig av når pensjonen tas ut.

Et sentralt mål med pensjonsreformen er at flere skal jobbe lenger. Foreløpig er det særlig før 67 år at yrkesdeltakelsen har økt, men etter hvert som virkningen av levealdersjusteringen av alderspensjonen blir sterkere, er det grunn til å vente at flere vil vente til etter 67 år med å ta ut pensjon. For personer med offentlig tjenestepensjon, kan utsatt uttak bidra til å redusere netto tjenestepensjon, fordi alderspensjonen fra folketrygden vokser mer enn tjenestepensjonen ved utsatt uttak. Fordi den fremtidige utviklingen av uttaksmønsteret er svært usikker, er også den fremtidige utviklingen av nettoutbetalingen av tjenestepensjon fra de offentlige tjenestepensjonsordningene svært usikker.

De forholdene som er beskrevet over, gjør at det er vanskelig å tallfeste hvordan forslaget til nye samordningsregler vil påvirke statens og kommunesektorens økonomi. På et overordnet nivå innebærer forslaget en viss innsparing for de offentlige tjenestepensjonsordningene sammenliknet med en hypotetisk videreføring av dagens folketrygd i kombinasjon med dagens samordningsregler. Det skyldes både at ambisjonsnivået for samlet pensjon er noe lavere, særlig i tilfeller der samordningsregelverket har gitt urimelig høye kompensasjonsgrader, og at gjennomsnittlig utbetaling fra ny alderspensjon er høyere. Denne kombinasjonen gjør at nettoutbetalingene fra tjenestepensjonsordningene blir lavere.

10.3 Virkninger belyst ved beregninger fra Statens pensjonskasse og Kommunal Landspensjonskasse

10.3.1 Innledning

Videre i dette kapitlet belyses virkningene av forslaget til nye samordningsregler ved hjelp av beregninger fra Statens pensjonskasse og Kommunal Landspensjonskasse. Beregningene er basert på et utvalg alderspensjonister i disse ordningene. Det som sammenliknes er gjennomsnittlige pensjoner før levealdersjustering

1. med gammel alderspensjon og tilhørende samordningsregler, og

2. med ny alderspensjon og de foreslåtte nye samordningsreglene.

Dette blir dermed en sammenlikning av virkningene på lang sikt av de nye reglene, når de er fullt innfaset, med en hypotetisk videreføring av gammel folketrygd og gamle samordningsregler. Hovedbildet er at de foreslåtte nye samordningsreglene vil gi lavere nettoutbetalinger av alderspensjon fra tjenestepensjonsordningene enn det en hypotetisk videreføring av gammel folketrygd og gamle samordningsregler ville gjort. Dette skyldes dels at samlet pensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningene er noe lavere med forslaget til nye samordningsregler, og for medlemmene i Statens pensjonskasse at gjennomsnittlig nivå på utbetalingen fra folketrygden er høyere med ny alderspensjon, slik at en mindre andel av samlet pensjon blir utbetalt fra tjenestepensjonsordningen.

Hovedresultatet er trolig robust, men beregningene må likevel tolkes med forsiktighet, jf. punkt 9.3.1, som peker på flere momenter som trekker i retning av at de foreslåtte nye samordningsreglene er noe gunstigere enn det som går frem av beregningene. Gunstigere samordningsregler kan gi høyere utgifter for arbeidsgiverne, særlig i Kommunal Landspensjonskasse, enn det som går frem av beregningene.

10.3.2 Beregninger fra Statens pensjonskasse

Tabell 10.1 viser gjennomsnittlig alderspensjon fra folketrygden og fra Statens pensjonskasse for alderspensjonister i Statens pensjonskasse. Tabellen omfatter ansatte i staten og skoleverket, inklusive ansatte som ikke har full opptjeningstid og/eller har jobbet deltid. Tabellen inkluderer både medlemmer med ordinær aldersgrense, medlemmer med særaldersgrense og medlemmer som har mottatt uførepensjon. Den øverste delen av tabellen viser gjennomsnittet for alle, inklusive personer som har fått pensjon med utgangspunkt i en oppsatt pensjonsrett, mens den nederste delen viser gjennomsnittlig pensjon eksklusive oppsatte, altså for dem som har gått over fra en aktiv stilling til pensjon.

Det går frem av tabell 10.1 at det er relativt liten forskjell på resultatene inklusive og eksklusive personer med oppsatt pensjonsrett. For begge grupper er ny alderspensjon fra folketrygden i gjennomsnitt rundt fire prosent høyere enn gammel alderspensjon, mens netto utbetaling fra Statens pensjonskasse er drøyt 15 prosent lavere med ny alderspensjon fra folketrygden og de foreslåtte nye samordningsreglene. Samlet pensjon er 0,9 prosent lavere med forslaget til nye samordningsregler når personer med oppsatt pensjonsrett inkluderes og 1,0 prosent lavere når disse holdes utenom.

Tabellene 10.2 og 10.3 viser tilsvarende tall som i tabell 10.1, separat for statsansatte og skoleverket. Det går frem at de gjennomsnittlige endringene i samlet pensjon er relativt like for ansatte i staten og skoleverket, men økningen i alderspensjonen fra folketrygden og reduksjonen i alderspensjonen fra Statens pensjonskasse er noe større i staten enn i skoleverket.

10.3.3 Beregninger fra Kommunal Landspensjonskasse

Tabell 10.4 viser beregninger fra Kommunal Landspensjonskasse for de tre ordningene med flest alderspensjonister: fellesordningen for kommuner og bedrifter, pensjonsordningen for sykepleiere og fellesordningen for helseforetak. Tabellen omfatter alle unntatt personer som mottar pensjon med utgangspunkt i en oppsatt rett.

Gjennomsnittlig kompensasjonsgrad med nye regler i de tre ordningene er imidlertid på nivå med eller høyere enn nivåene i Statens pensjonskasse, jf. tabellene 10.2 og 10.3.

I Statens pensjonskasse øker utbetalingen fra folketrygden relativt mye, og dette gir et høyere samordningsfradrag og lavere netto tjenestepensjon, mens i Kommunal Landspensjonskasse er folketrygden relativt lik med gamle og nye regler. Noe av forskjellen mellom Kommunal Landspensjonskasse og Statens pensjonskasse kan antakelig forklares ved at de dataene som er brukt for Kommunal Landspensjonskasse ikke er korrigert for manglende opptjening i folketrygden før 1967, og at det ikke er medregnet noen opptjening i folketrygden etter 67 år. Det er også en betydelig høyere andel av kvinner i dataene fra Kommunal Landspensjonskasse enn i dataene fra Statens pensjonskasse. For de årskullene det er regnet på, innebærer det en lavere gjennomsnittlig yrkesaktivitet blant personene i datagrunnlaget til Kommunal Landspensjonskasse. Yrkesaktiviteten til kvinner født på 1940-tallet er trolig lite representativ for kvinner som er født ti eller flere år senere, som er de som blir omfattet av forslagene i proposisjonen her. Det kan bety at de gjennomsnittlige kompensasjonsgradene kan bli høyere ved nye regler enn det som fremkommer i tabell 10.4, og at innsparingene for kommunale arbeidsgivere kan bli tilsvarende mindre.

De offentlige tjenestepensjonsordningene i Kommunal Landspensjonskasse er fonderte ordninger, der opptjening til alderspensjon blir forhåndsfinansiert ved årlige premier. Lavere nettoutbetalinger fra tjenestepensjonsordningene innebærer en engangseffekt på reservebehovet knyttet til opptjente rettigheter for personer født etter 1953. En beregnet nedgang i utbetalingene fra tjenestepensjonsordningene antyder et redusert reservebehov. Årlige premier vil trolig også reduseres. Som følge av pensjonsavtalen av 3. mars 2018, vil effekten på årlige premier gjelde for alle offentlig ansatte frem til 2020, men fra og med 2020 vil det bare ha effekt for dem som er født før 1963. Avtalen om ny offentlig tjenestepensjon vil kunne ha regnskapsmessige og likviditetsmessige konsekvenser som motsvarer effekten av nye samordningsregler. De samlede effektene på de fonderte offentlige tjenestepensjonsordningene vil derfor måtte belyses nærmere i oppfølgingen av avtalen.

10.3.4 Oppsummering

Beregningene i punktet her viser hvor høy pensjon grupper av alderspensjonister i Kommunal Landspensjonskasse og Statens pensjonskasse ville fått med gamle regler for folketrygd og tjenestepensjon («før pensjonsreformen») sammenliknet med hva de ville fått med ny folketrygd og forslaget til nye samordningsregler. Resultatene viser at samlet kompensasjonsgrad går noe ned, og at utbetalingen fra tjenestepensjonsordningene går ned. Samlet kompensasjonsgrad med nye regler ligger likevel godt over bruttogarantien i dagens ordning på 66 prosent.

Flere forhold bidrar til at beregningene i punktet her gir begrenset informasjon om hva ulike grupper av offentlig ansatte faktisk vil få i pensjon.

Årskullene 1954–1962 skal ha deler av pensjonen beregnet etter gamle regler, og årskullene 1954–1958 er gitt en individuell garanti som sikrer personer med full opptjeningstid 66 prosent samlet pensjon etter levealdersjustering og samordning.

Det er nedfelt i avtalen om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor, inngått 3. mars 2018, at offentlige ansatte som er født i 1963 eller senere, fra 2020 skal tjene opp rett til alderspensjon i den nye påslagsordningen. Forslagene i proposisjonen her vil etter dette bare ha effekt for den offentlige tjenestepensjon de har tjent opp frem til 2020. Forslagene i proposisjonen her er derfor ikke tilstrekkelig for å vurdere hvordan disse årskullene samlet vil komme ut. Departementet vil komme tilbake til dette i utarbeidelsen av et lovforslag i tråd med avtalen.

10.4 Likestillingsmessige konsekvenser

Både regelverket for offentlig tjenestepensjon og samordningsregelverket er kjønnsnøytralt. Det innebærer at pensjonen beregnes på samme måte for begge kjønn, og at kvinner og menn med samme opptjeningshistorikk får samme pensjon. Departementets lovforslag i proposisjonen her innebærer ingen endringer i dette prinsippet.

Selv om regelverket for å beregne pensjon er kjønnsnøytralt, er imidlertid gjennomsnittlig utbetalt pensjon fra de offentlige tjenestepensjonsordningene høyere for menn enn for kvinner. I praksis gir altså det likestilte regelverket ikke likestilt pensjon. Dette skyldes primært faktorer utenfor pensjonssystemet, men som likevel påvirker pensjonsnivåene. Slike faktorer er forskjeller i lønnsnivå, forskjeller i tjenestetid og forskjeller i stillingsprosent. Hvordan disse forskjellene slår ut i pensjonen, bestemmes i stor grad av bruttoordningen.

Alderspensjon fra folketrygden har en klar fordelingsprofil, med en minstesikring for dem med lav eller ingen opptjening på grunnlag av arbeidsinntekt og mindre pensjonsmessig uttelling for høyere inntektsnivåer. Ny alderspensjon fra folketrygden gir bare opptjening for inntekter opp til 7,1 G. Videre blir garantipensjonen bare avkortet 80 prosent mot inntektspensjonen. Dette gjør at folketrygdens alderspensjon gir høyere kompensasjonsgrader for lave og midlere inntekter enn for høye inntekter. I tillegg til at dette skaper en klar fordelingsprofil over lønnsnivå, har det også en klar kjønnsprofil, siden kvinner gjennomgående har lavere lønn enn menn.

Dagens brutto tjenestepensjon i de offentlige tjenestepensjonsordningene har i utgangspunktet ingen slik fordelingsprofil. Det er ingen minstesikring, og all inntekt opp til 12 G gir lik pensjonsmessig uttelling. Bruttoordningen gjør videre at fordelingsprofilen i alderspensjonen fra folketrygden i utgangspunktet gjenskapes i samordningsfradraget. Dagens bruttoordningen vil dermed langt på vei utligne de omfordelende elementene i alderspensjonen fra folketrygden.

Lovforslagene i proposisjonen her berører ikke beregningen av bruttopensjonen. Det er nedfelt i avtalen om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor at de som er født i 1963 eller senere, fra 2020 skal tjene opp rett til alderspensjon i den nye påslagsordningen. I denne ordningen vil det ikke være slik at høyere alderspensjon fra folketrygden, som følge av minstesikringen, vil gi lavere påslag fra tjenestepensjonsordningen.

Dagens regler for samordning med gammel alderspensjon i folketrygden har enkelte elementer som modererer forskjellene i pensjon mellom kvinner og menn. Grunnpensjonsfordelen utgjør en høyere andel av pensjonsgrunnlaget jo lavere dette er. Siden kvinner i gjennomsnitt har lavere lønn enn menn, bidrar grunnpensjonsfordelen til å redusere forskjellene i gjennomsnittlig pensjonsnivå mellom kvinner og menn.

I alderspensjon fra en offentlig tjenestepensjonsordning blir pensjonsgrunnlaget justert for gjennomsnittlig stillingsandel i de 30 årene med høyest stillingsandel. Personer som har jobbet deltid, uten å ha minst 30 år med fulltid, får derfor pensjonsgrunnlaget nedjustert med den gjennomsnittlige stillingsandelen. I dagens samordningsregelverk er det en deltidsfordel som kan gi personer som har jobbet deltid, en høyere samordningsfordel enn dem som har jobbet fulltid. Denne deltidsfordelen har hovedsakelig vært en fordel for kvinner, ettersom det primært er kvinner som har arbeidet deltid. Forslaget til nye samordningsregler har ingen særlige fordeler knyttet til deltid, noe som i størst vil grad ha betydning for kvinner.

Det foreslåtte samordningsfrie kronebeløpet på 2,5 G vil ha tilsvarende utjevnende egenskaper som grunnpensjonsfordelen. Når grunnpensjonsfordelen omgjøres til et kronefradrag som fastsettes uavhengig av sivilstand, vil enslige få en redusert fordel, mens gifte og samboende får en økt fordel. Siden kvinner i gjennomsnitt mottar alderspensjon i flere år enn menn, vil den utjevnende effekten av grunnpensjonsfordelen dempes noe som følge av at kronetillegget ikke er foreslått differensiert for gifte og enslige.

Med departementets forslag i høringsnotatet ville det ha blitt et større omfang av offentlig ansatte som ikke fikk utbetalt tjenestepensjon som følge av at alderspensjonen fra folketrygden alene oppfyller bruttogarantien i tjenestepensjonsordningen, selv fratrukket de samordningsfrie delene. Dette ville i hovedsak være lavtlønnede kvinner, som ofte har jobbet deltid i hele eller deler av karrieren. I tråd med avtalene om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor av 3. mars 2018, foreslås det i proposisjonen her at det samordningsfrie kronebeløpet på 2,5 G som ble foreslått i høringsnotatet, omgjøres til et tillegg etter samordning. Det vil sikre at alle får utbetalt alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen. Forslaget om et tillegg etter samordning vil i størst grad komme lavtlønnede og deltidsarbeidende til gode, som i hovedsak vil være kvinner.

10.5 Administrative virkninger

Forslaget til nye samordningsregler er vesentlig enklere enn reglene for samordning av offentlig tjenestepensjon med dagens folketrygd. Dette er en klar fordel for personer som skal ha alderspensjonen fra folketrygden beregnet utelukkende etter nye regler.

For de ni årskullene som skal ha folketrygden beregnet dels med nye og dels med gamle opptjeningsregler (1954–1962), blir derimot reglene samlet mer kompliserte, siden deres pensjon skal fastsettes gjennom to ulike samordningsberegninger. For disse årskullene kommer nye regler i tillegg til de gamle.

Tilpasningene i regelverket for de offentlige tjenestepensjonsordningene vil kreve betydelige tilpasninger i pensjonsleverandørenes administrative systemer. Blant annet må IKT-systemene tilpasses endringene i regelverket. Det gjelder både kalkulatorene som benyttes til å gi anslag på fremtidig pensjonsutbetalinger og systemene som faktisk beregner pensjonen når den skal betales ut. Det er for tidlig å gi et kvalifisert anslag på kostnadene knyttet til systemtilpasninger. Dette vil blant annet avhenge av øvrige endringer i regelverket.

For Statens pensjonskasse vil nye samordningsregler berøre alle kjerneprosesser i virksomheten. Statens pensjonskasse må utvikle nye systemløsninger for å kunne forvalte de nye reglene på en effektiv og kvalitativt god måte. Nye IKT-løsninger skal sikre rett utbetaling av pensjon til rett tid, rett beregning av premie og god og effektiv informasjon til medlemmer av Statens pensjonskasse, slik at disse kan ta rasjonelle valg om pensjoneringstidspunkt. For Statens pensjonskasse er det viktig å ha systemstøtte som er effektiv og gir god kvalitet i saksbehandlingen. Alternativet til å utvikle nye IKT-løsninger kunne ha vært at Statens pensjonskasse administrerte nye samordningsregler manuelt. Det ville imidlertid ha vært mer kostnadskrevende, mindre effektivt og mindre brukervennlig enn å utvikle nye IKT-løsninger. Ut fra en forventning om at nye samordningsregler trer i kraft fra 2021, har Statens pensjonskasse startet arbeidet med blant annet å utvikle nye IKT-løsninger. IKT-utviklingen i Statens pensjonskasse vil være omfattende og kostbar. Kostnadsanslaget og usikkerheten mv. skal kvalitetssikres av ekstern konsulent i løpet av 2018.

Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker at samordning av alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger etter forslagene i proposisjonen her blant annet skal gjennomføres ved størrelsene beregnet pensjonsbeholdning og samordningsbeholdning. Disse beholdningene foreslås avledet av opptjening av alderspensjon fra folketrygden, men har ikke betydning for det regelverket som forvaltes av Arbeids- og velferdsetaten. Direktoratet har estimert kostnadene til systemutvikling til om lag 20 millioner kroner for at etaten skal kunne gi nødvendige opplysninger om en beregnet pensjonsbeholdning som pensjonsleverandørene har behov for. Det er nødvendig at det utvikles og vedlikeholdes systemløsninger for disse beholdningene, og departementet vil følge opp saken gjennom vanlig budsjettbehandling.

For øvrig vil departementet påpeke behovet for systemer som sikrer god informasjonsutveksling mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet og de offentlige tjenestepensjonsordningene og en klar og tydelig ansvarsfordeling mellom aktørene. Det må legges vekt på at løsningene skal være så effektive som mulig.

Departementet vil, i samråd med Arbeids- og velferdsdirektoratet, vurdere hvorvidt det er behov for justeringer i gjeldende regelverk for å legge til rette for slik informasjonsutveksling.

10.6 Ikrafttredelse

I samsvar med vanlig praksis er lovutkastet utformet slik at ikrafttredelsen bestemmes av Kongen. Departementet tar likevel sikte på at forslagene i proposisjonen her kan tre i kraft fra 1. januar 2021, da de første personene i 1954-kullet fyller 67 år.