2 Bakgrunn for grunnrenteskatt på havbruksnæringen

2.1 Om havbruksnæringen

For rundt 50 år siden ble den første laksen satt ut i merder i sjø i Norge. Bønder og fiskere langs kysten var blant de første som satset på fiskeoppdrett. I starten ble derfor fiskeoppdrett sett på som en attåtnæring til primærnæringene. Fra 1970-tallet og frem til i dag har oppdrettsnæringen utviklet seg betydelig. Produksjonen og verdiskapingen har økt, og det har skjedd store teknologiske og regulatoriske endringer. Sjømatnæringen er i dag Norges nest største eksportnæring etter petroleumsvirksomheten. Laks, ørret og regnbueørret utgjorde om lag to trededeler av samlet eksportverdi fra sjømatnæringen i 2021.

Figur 2.1 viser utviklingen i årlig produksjon og førstehåndsverdi av fisk fra 1976 til 2021. Laks står for hoveddelen av produksjonen. I løpet av 2010-tallet har produksjonsveksten i havbruk avtatt, hovedsakelig som følge av skranker knyttet til areal og miljø som begrenser ytterligere kapasitetsøkninger. Særlig utfordringen med lakselus gjorde at det i denne perioden ble tildelt færre nye kommersielle tillatelser. I samme periode som veksten har avtok, økte salgsprisen på laks, mens kronekursen svekket seg.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ For årene før 2007 er det kun tall for laks og ørret som er publisert.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Produksjonsprosessen er illustrert i figur 2.2. Laksen starter livet i ferskvann, der små plommesekkyngel klekker ut av eggene. Settefiskfasen er fra startfôring til transport til matfisklokalitet. I lakseoppdrett bruker en normalt fra 8 til 18 måneder i ferskvann for å få frem en smolt på om lag 100 gram, som er klar til å gå over i sjøvann. Næringsaktørene satser i dag i større grad på produksjon av stor smolt, som typisk veier et sted mellom 250 og 500 gram. Produksjon av stor smolt kan bidra til å redusere sjøfasen, og legge til rette for en høyere utnyttelse av tillatelsesvolum i sjø.

Når smolten har nådd ønsket størrelse, settes den ut i oppdrettsmerder i sjøen. Denne delen av produksjonssyklusen omtales gjerne som sjøfasen. I sjøfasen vokser laksen til den når ønsket vekt, før den fraktes til land og slaktes. For å opprettholde god vekst, helse og velferd må miljøforholdene være gode gjennom hele livssyklusen. Laksen trenger blant annet friskt og oksygenrikt vann. De ulike livsstadiene har ulike krav til blant annet vanntemperatur, saltholdighet og lys. I sjøfasen vokser laksen til slaktevekt på rundt 3–6 kg i løpet av 12 til 18 måneder, avhengig av blant annet vanntemperatur og fôring. Slaktevekten varierer mellom oppdrettere, og kan avhenge av produksjons- og markedsmessige strategivalg.

Forstørr bilde

Kilde: Mowi.

Det finnes flere teknologier i bruk for lakseoppdrett, men den rådende teknologien i dag er åpne merder i sjø. Merden består av et flyteelement i overflaten og en notpose som fisken svømmer i. Notposen er mellom 20 og 50 meter dyp. Vanlig diameter på merdene er mellom 50 og 60 meter.

Når fisken er ferdig utvokst, hentes den fra merdene i sjøen og fraktes med brønnbåt til et slakteanlegg på land. Der blir den bedøvet og bløgget før den deretter blir sløyet og vasket. Etter slakt eksporteres det meste av fisken, men noe blir også bearbeidet i Norge. Verdikjeden er oppsummert i figur 2.3.

Forstørr bilde

I 1990 sto de ti største oppdrettsselskapene for om lag 8 pst. av samlet produksjon. I dag er både eierskapet og selskapsstrukturen i havbruksnæringen betydelig mer konsentrert, og tillatelsene er nå fordelt på færre selskaper, se figur 2.4. De fem største selskapene står for om lag 60 pst. av samlet tillatelseskapasitet, se figur 2.5.

En rekke av havbruksselskapene er børsnoterte og har et bredt eierskap med en stor andel internasjonale investorer. I følge SNF-rapporten Eierskap i norsk oppdrettsnæring fra 2019, eide utenlandske aktører 35 prosent av produksjonskapasiteten i norsk havbruk i 2018. Nyere aksjonæroversikter viser at utenlandske aksjonærer eier om lag halvparten av de fem største selskapene. Dermed vil en stor del av verdiene ende opp som utbytter til utlandske investorer og ikke komme lokalsamfunn og fellesskapet til gode.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Antall selskaper ser bort fra ev. konserntilknytning. Serien mangler tall for 2006-2010.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Nærings- og fiskeridepartementet.

Akvakulturtillatelser utstedes av staten og gir en beskyttet rett til næringsutøvelse. Ordinære matfisktillatelser til oppdrett av laks, ørret og regnbueørret er antallsbegrenset. De tildeles i dag uten tidsbegrensning. For tillatelser til akvakultur av laks, ørret og regnbueørret skilles det mellom settefisk, matfisk og stamfisk, og videre mellom akvakultur i sjø, i ferskvann og på land. Tillatelser til matfisk og andre særtillatelser i sjø avgrenses i maksimalt tillatt biomasse (MTB), som angir hvor mye biomasse (antall tonn fisk) innehaver av tillatelsen kan ha i sjøen til enhver tid.

For akvakultur av laks, ørret og regnbueørret i sjø består akvakulturtillatelsen av en selskapstillatelse og en lokalitetstillatelse som sammen gir rett til å drive akvakultur. Dermed avgrenses produksjonskapasiteten på to nivåer. En tillatelse til akvakultur med laks, ørret og regnbueørret kan knyttes til flere lokaliteter, og en lokalitet kan knyttes til flere selskapstillatelser. Per i dag er det liten til ingen produksjon av ørret i sjø.

I tillegg til kommersielle matfisktillatelser som gis til konvensjonell produksjon, kan det etter lov om akvakultur av 17. juni 2005 nr. 79 (akvakulturloven) og laksetildelingsforskriften gis ulike typer tidsbegrensede tillatelser for særlige formål. Spesialtillatelsene omfatter utviklings-, forsknings-, visnings-, undervisnings- og stamfisktillatelser, i tillegg til tillatelser til fiskepark og slaktemerd.

Utviklingstillatelsene er tidsbegrensede særtillatelser for prosjekter med betydelig innovasjon og investeringer. Fiskeridirektoratet har tildelt utviklingstillatelsene på bakgrunn av søknader. Søknadsperioden varte i to år, fra november 2015 til november 2017. Formålet med ordningen var å legge til rette for utvikling av teknologi som kan bidra til å løse en eller flere av miljø- og arealutfordringene i akvakulturnæringen. Det var et vilkår at kunnskap og erfaring fra prosjektene deles og kommer hele næringen til gode.

Fiskeridirektoratet kan gi tillatelse til at en utviklingstillatelse konverteres til en ordinær tillatelse etter endt prosjektperiode, men bare dersom kriteriene som er fastsatt for prosjektet, er oppfylt. Ved konvertering skal det betales et vederlag på 10 millioner kroner per tillatelse til staten, justert i tråd med konsumprisindeksen. Samlet er det gitt tilsagn om 88 919 tonn MTB til utviklingstillatelser. Aktive utviklingstillatelser per januar 2023 utgjør 15 732 tonn MTB, mens 21 840 tonn MTB er konvertert til ordinære matfisktillatelser.

Ved konvertering er det Fiskeridirektoratets vurdering at utviklingstillatelsene opphører å eksistere, og det skrives ut nye matfisktillatelser. Dette kommer til uttrykk blant annet ved at utviklingstillatelsene slettes fra akvakulturregisteret, og tilknyttede panterettigheter faller bort, jf. akvakulturregisterforskriften § 19. Innehaver av den nye matfisktillatelsen må selv sørge for at eventuelle panterettigheter knyttet til nye tillatelser blir tinglyst hos Brønnøysundregistrene.

Forskningstillatelser er primært forbeholdt universiteter, høgskoler og forskningsinstitusjoner på universitets-/høyskolenivå. I særlige tilfeller kan også annen privat eller offentlig institusjon gis tillatelse når anlegget fremstår som en nødvendig og integrert del av et forskningsprosjekt.

Visningstillatelser skal bidra til å styrke kunnskapen om akvakultur hos publikum. De fleste visningstilbudene har et visningssenter på land, hvor besøkende kan få omvisning. I tillegg tilbyr de fleste visningssentrene besøk på et visningsanlegg. Ved besøk på et visningsanlegg blir man tatt med ut på sjøanlegget hvor visningstillatelsen driftes.

Undervisningstillatelser kan tildeles undervisningsinstitusjoner på universitet- eller høyskolenivå og fylkeskommuner for bruk i videregående skole, eller private skoler som har eller planlegger et undervisningstilbud hvor akvakultur inngår. Undervisningsopplegget må være godkjent av departementet, og det må føre frem til et tilbud om fagbrev.

Tabell 2.1 viser omfanget og anslått verdi av kommersielle tillatelser og de største gruppene av spesialtillatelser. Tabellen viser at verdien av tildelte spesialtillatelser med utgangspunkt i auksjonspriser kan anslås til over 30 mrd. kroner.

Ifølge Havbruksskatteutvalget hadde den ordinære tillatelsesmassen per 2019 en markedsverdi på i størrelsesorden 200 mrd. kroner. Til sammenligning utgjorde de samlede beløpene næringen per 2019 har betalt til det offentlige, i underkant av 7 mrd. kroner i nåverdi, det vil si om lag 3 pst. av verdien på tillatelsene. Siden 2019 har det i tillegg blitt tildelt kapasitet for om lag 10,9 mrd. kroner fordelt på i underkant av 60 000 tonn MTB. Det har blitt betalt om lag 340 mill. kroner for konvertering av utviklingstillatelser, mens det ikke har blitt betalt vederlag for forsknings-, visnings- eller undervisningstillatelser. Figur 2.6 viser samlet tildelt kapasitet i tillatelsene fra 1963 til 2022. Som figuren viser, har størstedelen av tillatelsene vært tildelt uten vederlag eller til en lav pris.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Kapasitet i tillatelser er ført etter tildelingstidspunkt slik dette er registrert i Akvakulturregistret. Eventuelle senere kapasitetsjusteringer er henført til samme tildelingstidspunkt.

Kilder: Fiskeridirektoratet og Finansdepartementet.

I den nye laksetildelingsforskriften er det et eget kapittel 4 om areal og tillatelsessystemet for havbruk til havs. Tillatelsene tildeles etter egen forskrift, jf. § 4-1. I motsetning til kystnær akvakultur kan det kun tildeles én havtillatelse per lokalitet, jf. § 4-11 siste ledd. Tillatelsen knyttes videre til ett bestemt akvakulturanlegg, jf. § 4-13 annet ledd. Bestemmelsens første ledd slår fast at tillatelsen skal avgrenses i maksimalt tillatt biomasse, på samme måte som andre tillatelser etter laksetildelingsforskriften. Akvakulturtillatelser for matfisk på lokaliteter til havs kan gis for inntil 25 år fra tidspunktet for tildelingsvedtaket, i motsetning til de tidsubegrensede tillatelsene til kystnær akvakultur.

Det kan kreves vederlag for havtillatelser, jf. § 4-17. Eventuelt vederlag vil bli fastsatt i den enkelte tildelingsforskrift. Systemet med tildeling gjennom forskrift åpner både for tildeling gjennom auksjon og ved kvalitativ konkurranse. Det er ennå ikke utarbeidet eget driftsregelverk for havbruk til havs, og det er således heller ikke klart hva slags journalførings- eller rapporteringskrav som vil gjelde for denne delen av næringen. Imidlertid vil havtillatelsene være mer oversiktlige når det gjelder for eksempel biomasseutnyttelse, ettersom det kun vil bli gitt én tillatelse per lokalitet og anlegg, og denne skal avgrenses i MTB. Systemet åpner heller ikke for samdrift eller samlokalisering. Overdragelse av tillatelsen er tillatt, men må godkjennes av Nærings- og fiskeridepartementet, jf. § 4-14.

2.2 Grunnrente i havbruksnæringen

Den ekstraordinære avkastningen, eller grunnrenten, fra havbruk oppstår delvis som følge av at et begrenset antall lokaliteter er egnet for havbruksvirksomhet, og delvis som følge av de begrensningene miljøreguleringer setter for hvor mange og hvor store tillatelser som kan gis.

Havbruksskatteutvalget støttet seg på flere analyser for å beregne størrelsen på grunnrenten i havbruksnæringen. Greaker og Lindholt (2019) beregnet grunnrente i havbruk og andre naturressursnæringer i Norge med utgangspunkt i nasjonalregnskapstall. Flåten og Pham (2019) tok utgangspunkt i Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse. I tillegg benyttet utvalget skattedata, samt prisdata for auksjonen av akvakulturtillatelser sommeren 2018, for å anslå grunnrenten i havbruk. Uavhengig av metode bekreftet analysene en betydelig grunnrente i næringen. Størrelsen på grunnrenten har imidlertid variert over tid.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2022).

Figur 2.7 viser utviklingen i anslått grunnrente i havbruk og kraftproduksjon siden 1994, med en oppdatert beregning fra Statistisk sentralbyrå (2022) i rapporten «Ressursrenten i naturressursnæringene i Norge 1984-2021». Grunnrenten i havbruk har steget markant fra 2012, og i perioden 2016 til 2018 har den vært på i overkant av 20 mrd. kroner årlig. I 2020 og 2021 er grunnrenten beregnet til henholdsvis 9,6 og 11,8 mrd. kroner. Statistisk sentralbyrå (2022) viser til Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelser og forklarer fallet fra 2018 til 2020 med lavere laksepriser og økte kostnader. Samlet falt salgsprisen per kilo med drøye 6 pst., mens kostnadene økte med 4,5 pst. per kilo produsert laks. Noe av dette kan trolig tilskrives koronapandemien. Grunnrenten økte noe igjen i 2021 som følge av økt omsatt mengde. I 2022 var det vært svært høye laksepriser, noe som kan tyde på at grunnrenten for 2022 kan bli høyere, se figur 2.8. Gjennomsnittlig pris i 2022 var om lag 36 pst. høyere enn året før.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

2.3 Skatter og avgifter i andre land

Laks er en global handelsvare. I tillegg til Norge er Chile, Storbritannia, Canada og Færøyene blant landene hvor det produseres mest oppdrettet laksefisk. Havbruksvirksomhet er underlagt de alminnelige skattereglene i de nevnte landene. I tillegg skattlegges havbruksvirksomhet etter ulike former for særordninger.

I Chile plikter oppdrettere å betale en konsesjonsavgift («special business licence»). Denne avgiften utskrives når oppdretteren erverver en administrativ konsesjon til å utnytte og drive en oppdrettsvirksomhet (lokalitet), og skal betales årlig. Avgiften utgjør enten 2 eller 20 UTM per hektar. UTM er en administrativt fastsatt størrelse som tilsvarer et beløp i chilenske pesos. Per februar 2023 utgjør 1 UTM omtrent 797 kroner. Et oppdrettsanlegg utgjør omtrent 10 hektar. Dette betyr at et oppdrettsanlegg med en konsesjonsavgift på 20 UTM betaler om lag 159 000 kroner per år.

I Storbritannia er oppdrett knyttet til Skottlands sjøterritorium gjenstand for såkalt «seabed lease» til Crown Estate Scotland, en slags leiekostnad som beregnes på grunnlag av vekt for sløyd fisk. Beløpet er 27,50 pund per tonn, det vil si om lag 34 øre per kg. Anlegg knyttet til de ytre øyene (ytre Hebridene, Orknøyene og Shetland) får en reduksjon i leiekostnadene på 10 prosent for å kompensere for høyere produksjonskostnader.

På Færøyene er havbruksnæringen pålagt en særskilt statlig avgift på oppdrett. Avgiftsgrunnlaget er månedlig sløyd vekt multiplisert med gjennomsnittlig spotmarkedspris hos Fish Pool. Avgiftssatsen avhenger av hvor høy markedsprisen er i forhold til en kalkulert produksjonspris. For 2023 har det nylig vært på høring et forslag til nye avgiftssatser, jf. tabell 2.2. I høringen ble det foreslått at satsene skal få virkning fra 1. august 2023. Det ventes at et endelig forslag vil legges frem for lagtinget om kort tid.

På Island er det innført en lignende statlig avgift på oppdrett som på Færøyene. Det islandske fiskeridirektoratet skriver ut avgiften to ganger i året, den 15. august for perioden fra 1. januar til 30. juni og den 15. februar for perioden fra 1. juli til 31. desember. For 2023 utgjør avgiften 18,33 islandske kroner per kilo slaktet laks, tilsvarende om lag 1,3 norske kroner, og 9,16 islandske kroner per kilo slaktet regnbueørret, tilsvarende om lag 0,7 norske kroner.

2.4 Havbruksskatteutvalgets forslag

Havbruksskatteutvalget ble oppnevnt 7. september 2018, med mandat å vurdere hvordan skattesystemet for havbruk burde utformes for å bidra til at fellesskapet får en andel av grunnrenten, også fra eksisterende tillatelser. Utvalget ble bedt om å vurdere ulike former for beskatning, herunder grunnrenteskatt og produksjonsavgift. Utvalget skulle i tillegg vurdere hvordan skatteinntektene fra det samlede skattesystemet for havbruk, inkludert inntekter fra tildeling av nye tillatelser til å drive havbruksvirksomhet, kunne fordeles mellom kommunesektor og stat. Utvalget kunne også vurdere den interne fordelingen mellom kommuner, herunder innretningen og eventuelt fordelingsnøklene i Havbruksfondet, og skulle utrede hvordan kommunenes andel av inntektene kunne bli mer stabile og forutsigbare. Utvalget leverte sin rapport NOU 2019: 18 Skattlegging av havbruksvirksomhet 4. november 2019.

Rapporten peker på at hensynet til et effektivt skattesystem og legitim fordeling av grunnrenten fra utnyttelse av fellesskapets ressurser taler for at næringer hvor det genereres grunnrente, bør særbeskattes. Utvalget fant at naturgitte fortrinn og myndighetsreguleringer har gitt opphav til en betydelig grunnrente i havbruksnæringen. Utvalget mente at både effektivitetshensyn og fordelingshensyn talte for at også fellesskapet får en andel av grunnrenten i havbruksnæringen. Det kan gi rom for å redusere vridende skatter, bidra til omfordeling og til å finansiere velferdsstaten.

I hovedtrekk var utvalgsmedlemmene enige om beskrivelsen av næringen og de ulike modellene som kan benyttes for å hente inn en andel av grunnrenten til fellesskapet. Utvalgsmedlemmene var videre enige om at en bør bruke auksjoner ved tildeling av alle nye tillatelser og gå bort fra at deler av veksten tildeles til fastpris. Det sikrer effektiv fordeling av tillatelser og sørger for at fellesskapet får en større andel av grunnrenten.

Utvalget var delt i spørsmålene om det skal innføres en ekstraskatt og hvilken modell som skal benyttes for å hente inn grunnrente også fra eksisterende tillatelser. I oppsummeringen nedenfor består flertallet av utvalgets leder Ulltveit-Moe og medlemmene Andvord, Armstrong, Christiansen, Noss og Nøstbakken. Mindretallet består av medlemmene Fossli, Haugen og Moen som henholdsvis representerer LO, KS og NHO.

Flertallet foreslo at grunnrenten i havbruksnæringen hentes inn gjennom en overskuddsbasert grunnrenteskatt med periodiserte investeringsfradrag. Flertallet la vekt på at det vil sørge for at investeringer som er lønnsomme før skatt, også er lønnsomme etter grunnrenteskatt. En slik grunnrenteskatt vil ikke hemme investeringer i havbruksnæringen. Grunnrenteskatten burde etter flertallets syn utformes etter mal av grunnrenteskatten for vannkraft, slik den da var utformet. Flertallet viste til skatteregimet for vannkraft i valg av skattesats, som da var på 37 pst. Med henvisning til at vannkraftnæringen i tillegg betalte særskilt eiendomsskatt, konsesjonsavgift og avstår konsesjonskraft, viste flertallet til at særskatter i næringen samlet utgjorde om lag 40 pst, og foreslo samme nivå for havbruksnæringen med en 40 pst. effektiv grunnrenteskattesats.

Flertallet foreslo at en statlig grunnrenteskatt kombineres med en produksjonsavgift som går til vertskommunene. Avgiften kunne trekkes fra i sin helhet (krone for krone) mot utlignet skatt på alminnelig inntekt til staten, og dermed fungere som en ren fordelingsmekanisme mellom stat og kommuner (tilsvarende naturressursskatten i kraftverksbeskatningen).

Mindretallet mente at det ikke burde innføres en grunnrenteskatt for havbruksnæringen i Norge, og at modellen for innhenting av grunnrente gjennom auksjoner bør videreføres. Mindretallet mente videre at det må vurderes om Havbruksfondet også skal tilføres et proveny gjennom en moderat produksjonsavgift dersom veksten i havbruksnæringen avtar og proveny fra tildeling av ny kapasitet ikke gir forutsigbare og stabile inntekter til vertskommunene.

Høringsfristen for uttalelser til Havbruksskatteutvalgets utredning var 4. februar 2020. Finansdepartementet mottok over 130 høringssvar. Uttalelsene kom i all hovedsak fra kommuner, organer med kommunal tilknytning eller næringslivsaktører tilknyttet havbruksnæringen. Mange argumenterte for at vertskommuner måtte få beholde en andel av de offentlige inntektene fra havbruksvirksomhet. Kommunene ønsket at Havbruksfondet ble supplert med en produksjonsavgift. Mange av næringslivsaktørene støttet mindretallets forslag, men var uenige i utvalgets fremstilling av næringen og eksistensen av grunnrente. Enkelte fagpersoner i akademia støttet flertallets forslag til grunnrenteskatt i sine høringsinnspill.

I oppfølgingen av Havbruksskatteutvalget valgte regjeringen Solberg å foreslå en produksjonsavgift som ikke avhenger av lønnsomhet. Ettersom en slik avgift kan bli særlig tyngende i perioder med lav lønnsomhet, ble avgiftssatsen satt lavt. I 2022 var avgiften på 40,5 øre per kg produsert fisk, som anslås å gi et samlet proveny på om lag 500 mill. kroner. Provenyet fra avgiften går i sin helhet til kommunesektoren og fordeles mellom kommuner og fylkeskommuner med havbruksaktivitet gjennom Havbruksfondet.

2.5 Skatteutvalgets forslag

Skatteutvalget (NOU 2022: 20) omtaler og drøfter grunnrenteskatter i kapittel 13, og i punkt 13.2.4 vurderes grunnrenteskatt på havbruk særskilt. Utvalget trekker frem at naturgitte fortrinn i kombinasjon med reguleringer gir opphav til grunnrente i havbruksnæringen, og at grunnrenten i havbruk har vært betydelig over tid, samtidig som den i liten grad har tilfalt fellesskapet.

Utvalget skriver følgende:

«Utvalget støtter flertallet i Havbruksskatteutvalget om at det bør innføres en nøytral grunnrenteskatt på havbruk. Ettersom Havbruksskatteutvalget allerede har utredet en slik skatt, bør den kunne innføres relativt raskt. Utvalget viser også til at regjeringen har sendt på høring et forslag om grunnrenteskatt på havbruk, jf. ovenfor, som har operasjonalisert forslaget ytterligere. En grunnrenteskatt bør komme til erstatning for dagens produksjonsavgift for næringen. Som omtalt i punkt 13.1.3 kan en grunnrenteskatt utformes nøytralt enten som en kontantstrømskatt eller periodisert skatt, og det er fordeler og ulemper med begge modellene.»

Utvalgets flertall, alle unntatt ett medlem, foreslo at grunnrenteskatten innføres med en sats på 40 pst., tilsvarende som forslaget til flertallet i Havbruksskatteutvalget. Ett medlem mente at skattesatsen måtte settes betraktelig lavere.

Utvalget peker på at regjeringens foreslåtte bunnfradrag vil svekke den økonomiske effektiviteten av grunnrenteskatten og at et slikt bunnfradrag derfor ikke bør innføres. Dersom en ønsker at mer av grunnrenten skal bli værende i næringen, mente utvalget at det vil være mer effektivt å redusere skattesatsen fremfor å innføre et bunnfradrag.