6 Kommunesektorens andel av grunnrenten
6.1 Kommunale inntekter fra havbruksvirksomhet
Havbrukskommuner og -fylkeskommuner mottar i dag inntekter fra produksjonsavgiften på fisk. Avgiften ble innført i 2021 og ga samme år et proveny på 582 mill. kroner. Rent teknisk fordeles avgiftsinntektene gjennom Havbruksfondet. Det er lagt til grunn at Stortinget skal bevilge et beløp tilsvarende avgiftsinntektene til Havbruksfondet påfølgende år, det vil si at bevilgning og utbetaling til fondet skjer etterskuddsvis. Produksjonsavgiften prisjusteres i de årlige statsbudsjettene. I tillegg mottar de samme (fylkes-) kommunene betydelige beløp ved tildeling av ny tillatelseskapasitet. Fra tildelingen i 2020 mottok kommunesektoren 3,25 mrd. kroner over årene 2020 og 2021 gjennom Havbruksfondet. I 2022 ble Havbruksfondet tilført om lag 3,1 mrd. kroner. Om lag 2,3 mrd. kroner var fra produksjonsavgiften og kommunesektorens andel av inntektene fra salg av ny kapasitet. I tillegg besluttet Stortinget en ekstra bevilgning til Havbruksfondet på 800 mill. kroner.
Figur 6.1 Inntekter fra salg av akvakulturtillatelser og produksjonsavgift til kommuner og fylkeskommuner. 2009-2022. Mill. løpende kroner
Kilder: Fiskeridirektoratet og Finansdepartementet.
Figur 6.1 viser historiske utbetalinger til havbrukskommuner og -fylkeskommuner. Figuren viser at kommuner og fylkeskommuner har mottatt betydelige inntekter fra havbruk etter 2017. Disse inntektene inngår ikke i inntektsutjevningen i inntektssystemet. Det bidrar til at inntektsveksten for havbrukskommunene i gjennomsnitt har vært betydelig høyere enn for andre kommuner.
At inntektene har blitt høyere blant enkelte kommuner, er illustrert i Inntektssystemutvalgets rapport NOU 2022: 10 Inntektssystemet for kommunene, se figur 6.2. Figuren viser at det er de minste kommunene som samlet sett har de høyeste skatteinntektene per innbygger. Dette skyldes i stor grad inntekter fra vannkraft, havbruk og eiendomsskatt på kraftanlegg mv., som ikke inngår i inntektsutjevningen. De største kommunene har derimot de høyeste skatteinntektene per innbygger (før inntektsutjevning) fra skatteinntekter som er omfattet av inntektsutjevningen.
Figur 6.2 Skatteinntekter i tusen kroner per innbygger 2019 for kommuner gruppert etter innbyggertall. Skatteinntektene er fordelt på skatteinntekter som er inkludert i inntektsutjevningen (før utjevning), samt skatteinntekter som ikke er omfattet av inntektsutjevning
Kilde: NOU 2022: 10 Inntektssystemet for kommunene.
6.2 Modell for fordeling av proveny til kommunesektor
En sentral del av regjeringens forslag til grunnrenteskatt er at lokalsamfunn som stiller naturressurser til disposisjon, skal sikres en andel av grunnrenten. Kommunesektorens andel av skatteforslaget ble i høringsnotatet foreslått fordelt gjennom flere virkemidler.
Produksjonsavgiften for 2022 ga et proveny på om lag 500 mill. kroner og bidrar til å gi havbrukskommunene og -fylkeskommunene en fast og forutsigbar inntekt fra havbruksvirksomheten. Avgiften fordeles direkte til vertskommuner og -fylkeskommuner gjennom Havbruksfondet. Departementet foreslo i høringsnotatet at produksjonsavgiften består, men at den kan trekkes fra krone for krone mot fastsatt grunnrenteskatt. Med en produksjonsavgift som kan trekkes fra i grunnrenteskatten, vil den i liten grad belaste selskap som betaler grunnrenteskatt, men være en mekanisme for å tildele kommunene en fast del av grunnrenteskatten. I statsbudsjettet for 2023 ble avgiften økt til 56 øre per kg produsert fisk, slik at den gir en inntekt på om lag 750 mill. kroner for 2023.
Departementet foreslo i høringsnotatet at det også innføres en naturressursskatt som fordeles til havbrukskommuner og -fylkeskommuner. Naturressursskatten ble også foreslått satt til 56 øre per kg produsert fisk. Den skulle baseres på samme fordelingsnøkkel som produksjonsavgiften, det vil si nøklene i Havbruksfondet, men inntektene skulle inngå i inntektsutjevningen. Mekanismen ligner naturressursskatten som i dag ilegges vannkraft, og som også inngår i inntektsutjevningen. Naturressursskatten skulle trekkes fra krone for krone mot fastsatt grunnrenteskatt, og eventuelt ubenyttet fratrekk skulle fremføres med rente.
Grunnrenten i havbruket kan svinge betydelig over tid. I høringsnotatet ble det lagt opp til at kommunesektoren skulle få en gitt andel av grunnrenteinntektene, samtidig som det er ønskelig med stabilitet i kommunesektorens inntekter. Produksjonsavgiften og naturressursskatten ville utgjøre stabile kommunale og fylkeskommunale inntekter. Departementet la i tillegg opp til at kommunesektoren gjennom en ekstrabevilgning skulle sikres en nærmere bestemt andel av grunnrenteskatten. Ekstrabevilgningen trer inn dersom produksjonsavgiften og naturressursskatten samlet ligger under kommunesektorens prosentsats av anslått grunnrenteskatt. Det betyr at kommunesektoren i perioder med lav grunnrente i havbruksnæringen med høringsforslaget ville være sikret et minimum av inntekter tilsvarende produksjonsavgiften og naturressursskatten, mens kommunesektoren i perioder med høy grunnrente ville få en ekstra bevilgning i tillegg til inntekten fra produksjonsavgiften og naturressursskatten. Ekstrabevilgningen ble foreslått fordelt til kommunesektoren etter kostnadsnøkkelen i rammetilskuddet basert på grunnrenteskatten året før. Figur 6.3 illustrerer modellen fra høringsnotatet.
Figur 6.3 Modell i høringsnotatet for fordeling av proveny til kommunesektor
Kilde: Finansdepartementet.
I høringen er det mange kommuner som mener at kommunene må få en større andel av de samlede inntektene fra grunnrenteskatten. Flere kystkommuner mener at inntektene (naturressursskatten) ikke bør inngå i skatteutjevningen.
Sjømat Norge og flere andre høringsinstanser viser til høringssvaret fra Nettverk for fjord- og kystkommuner (NFKK). Av høringssvaret fra NFKK fremgår det at analyser gjennomført av Kontali Analyse viser at det totale provenyet forslaget legger opp til å hente inn, er kraftig underestimert. Når kommunenes inntekter skal fordeles gjennom produksjonsavgift og naturressursskatt (fastsatt til 750 mill. kroner hver) og en ekstrabevilgning (fastsatt til 325 – 400 mill. kroner i 2023), blir kommunal sektors andel langt lavere enn halvparten. For havbrukskommunene betyr dette at kun en mindre andel av inntektene vil tilfalle vertskommunene. På bakgrunn av dette mener NFKK at forslaget bidrar til unødvendig kapitalforflytning fra havbrukskommunene til andre kommuner på bekostning av utviklingen av sjømatproduksjon, nasjonale mål om vekst og mer bearbeiding på land. NFKK mener hele fordelingsregimet må endres for å sikre vertskommunene de inntekter som er uttalt fra regjeringens side. Det er videre svært uheldig at produksjonsavgiften og naturressursskatten er gjenstand for årlige budsjettforhandlinger. Det medfører redusert forutsigbarhet, og NFKK mener at havbrukskommunenes inntekter må hjemles i egen forskrift.
KS viser til at den foreslåtte grunnrenteskatten vil redusere inntekten til mange eiere av havbruksselskap. Selv om grunnrenteskatt ikke skulle påvirke investeringsnivået eller aktiviteten i den havbruksrelaterte virksomheten, kan en ikke utelukke at reduserte inntekter vil redusere investeringer i annen lokal næringsvirksomhet. Reduserte inntekter og formue til lokale eiere vil også redusere skatteinntektene til havbrukskommunene direkte. KS mener derfor at havbrukskommunene må få økt inntektene fra grunnrenteskatten på havbruk.
Osland Havbruk AS mener produksjon på grunnlag av særlige, tidsavgrensede konsesjoner burde slippe økt skattebyrde som følge av økning i produksjonsavgiften og den nye naturressursskatten. Det vises til at dette er konsesjoner tildelt til – økonomisk sett – særlig risikofylte eller byrdefulle formål som skal utvikle næringen videre.
Advokatforeningen viser til at produksjonsavgiften ble innført som alternativ til grunnrenteskatt. Hvis produksjonsavgiften opprettholdes, og samlet avgift for de som ikke betaler grunnrenteskatt, økes fordi det i tillegg innføres naturressursskatt, savnes en utredning av hvilken betydning forslagene samlet sett vil ha for de små aktørene.
Departementethar lagt vekt på at vertskommuner skal komme bedre ut med innføring av grunnrenteskatt og at lokalsamfunn dermed får en større del av verdiskapingen som skjer ved hjelp av naturressursene. Det foreslås derfor å gå bort fra høringsnotatets forslag om å innføre naturressursskatt, som inngår i inntektsutjevningen, og heller øke produksjonsavgiften. Det foreslås at produksjonsavgiften økes til 90 øre per kilo fra 1. juli 2023, slik at samlet proveny blir om lag 1 200 mill. kroner i helårsvirkning. Dette gjør at vertskommunene og -fylkeskommunene får en større andel av inntektene.
Regjeringen foreslår videre å øke vertskommuner og -fylkeskommuners andel av inntektene fra salg av ny tillatelseskapasitet fra 40 pst. til 55 pst. Også disse inntektene fordeles gjennom Havbruksfondet. Inntektene vil blant annet avhenge av vederlag som oppnås ved salg av ny kapasitet. I tildelingsrundene 2018, 2020 og 2022 ble det samlede vederlaget henholdsvis om lag 4 mrd. kroner, om lag 7 mrd. kroner og i underkant av 4 mrd. kroner. For å unngå for store forskjeller mellom vertskommuner og andre kommuner i regionen foreslår regjeringen at vertsfylkeskommunenes andel i Havbruksfondet økes fra 12,5 pst. til 20 pst.
Departementet legger fortsatt opp til at kommunesektoren skal få inntekter tilsvarende halvparten av provenyet fra grunnrenteskatten. Dette oppnås ved å gi en ekstrabevilgning til kommunesektoren i år der grunnrenteskatten er høy. Ekstrabevilgningen fordeles til kommunene etter kostnadsnøkkelen i rammetilskuddet, og fordeles også til fylkeskommunene. Beregningen baseres på grunnrenteskatten året før. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til dette senest i statsbudsjettet for 2024.
Sammenlignet med høringsnotatet gir forslaget dermed relativt mer inntekter direkte til vertskommunene. Det gir også noe mindre skatt for selskapene som ikke er i posisjon til å betale grunnrenteskatt fordi en produksjonsavgift på 90 øre per kg er lavere enn høringsnotatets forslag om en samlet produksjonsavgift og naturressursskatt på 112 øre per kg.