3 Økt innflytelse for lokale folkevalgte ved søknad om godkjenning av nye privatskoler og driftsendringer ved eksisterende skoler
3.1 Bakgrunnen for forslaget
Regjeringen har som mål å styrke den offentlige fellesskolen over hele landet. Regjeringen viser til at det har vært en omfattende vekst i antall private skoler på 2000-tallet, parallelt med at det har blitt lagt ned mange offentlige skoler. Dette er til dels drevet frem av at adgangen til å få godkjent private skoler har blitt utvidet under regjeringene Bondevik II og Solberg. Utvidelsene gjør at mange av de private skolene ikke fremstår som et reelt supplement til offentlige skoler, men i større grad ligner de offentlige skolene. Regjeringen ønsker ikke å legge til rette for en slik konkurranse mellom skoler og elever.
Regjeringen vil understreke hvor viktig det er for mangfoldet i samfunnet at elever møtes på de samme skolene uavhengig av hva slags bakgrunn de har. Regjeringen har derfor vært opptatt av raskt å følge opp Hurdalsplattformen hvor det heter at den vil:
Stramme inn privatskuleloven ved å fjerne profilskular og yrkesfagopplæring som godkjenningsgrunnlag for statstilskot, og styrkje lokale folkevalde si moglegheit til å seie nei til nye privatskular og utvidingar.
Det første punktet i plattformen er fulgt opp gjennom de lovendringene som trådte i kraft 15. juni 2022, jf. Prop. 98 L (2021–2022) og Innst. 404 L (2021–2022). Endringene innebærer at lovens tittel ble endret til privatskolelova, og at de to godkjenningsgrunnlagene profilskoler og private yrkesfagskoler er opphevet. Skoler som er godkjent på de to grunnlagene som nå er opphevet, kan etter endringene bare få godkjent «nødvendige driftsendringer». Godkjenningsgrunnlagene i privatskolelova legger nå vekt på at nye private skoler først og fremst må være et supplement til den offentlige skolen.
Det andre punktet i regjeringsplattformen, om å legge større vekt på lokale folkevalgtes vurderinger ved behandlingen av søknader om godkjenning av nye skoler og driftsendringer ved eksisterende skoler, blir fulgt opp gjennom forslag i denne proposisjonen.
Departementet vil i tillegg utrede ytterligere forslag til lovendringer som blant annet kan sikre lokale folkevalgtes innflytelse over fremtidig dimensjonering av private skoler som er i drift. Avhengig av disse utredningene, vil eventuelle forslag til endringer i loven bli sendt på ordinær høring. Regjeringen vil eventuelt komme tilbake til Stortinget med forslag om dette.
3.2 Gjeldende rett
Privatskolelova § 2-1 gir hjemmel for godkjenning av private skoler med rett til statstilskudd. Bestemmelsens første og andre ledd lyder:
Departementet kan godkjenne private skolar og driftsendringar ved godkjende private skolar. Departementet kan godkjenne at ein grunnskole flyttar verksemda si til ein annan kommune eller at ein vidaregåande skole flyttar verksemda si til ein annan fylkeskommune. Ein skole skal ikkje få godkjenning dersom etableringa vil medføre negative konsekvensar for det offentlege skoletilbodet, eller andre særlege grunnar tilseier at skolen ikkje bør godkjennast. Vertskommunen eller vertsfylket skal få høve til å gi fråsegn før departementet gjer vedtak i saka, og dei kan klage på departementet sitt vedtak. Godkjende skolar har rett til statstilskot etter § 6-1 og til å drive verksemd etter lova.
Skolane skal drive verksemda si på følgjande grunnlag:
a. livssyn
b. anerkjend pedagogisk retning
c. internasjonalt
d. særskilt tilrettelagd vidaregåande opplæring i kombinasjon med toppidrett
e. norsk grunnskoleopplæring i utlandet
f. særskilt tilrettelagd opplæring for funksjonshemma
g. vidaregåande opplæring i tradisjonshandverksfag
I forarbeidene til § 2-1 første ledd, Ot.prp. nr. 37 (2006–2007), fremgår det at skoler ikke har en rett til godkjenning på de aktuelle grunnlagene dersom de fyller vilkårene, men at departementet etter en skjønnsmessig vurdering kan godkjenne nye skoler eller driftsendringer ved allerede eksisterende skoler. Det følger videre av forarbeidene at den skjønnsmessige vurderingen blant annet bør bygge på hva slags konsekvenser godkjenningen vil få for den offentlige skolestrukturen, på skolefaglige hensyn, behovet for skolen og budsjettmessige hensyn. Departementet har adgang til å stille vilkår for godkjenningen til den enkelte skole.
Vertskommunen eller vertsfylket skal få anledning til å uttale seg før departementet gjør vedtak om godkjenning av nye skoler, om driftsendringer ved allerede etablerte skoler, om flytting av en grunnskole til en annen kommune eller om flytting av en videregående skole til en annen fylkeskommune. Vertskommunen eller vertsfylket kan også klage på departementets vedtak. Fra Prop. 84 L (2014–2015) punkt 5.4.8 siteres:
I vurderingen av innsigelsene fra vertskommunen eller vertsfylket vil det ha betydning hvor godt de negative konsekvensene er sannsynliggjort. Departementet presiserer at det f.eks. ikke vil være tilstrekkelig bare å vise til at kommunen eller fylkeskommunen på prinsipielt grunnlag er negative til etablering av friskoler. Hensynet til en hensiktsmessig saksbehandlingsprosess tilsier at kravet til omfanget av dokumentasjonen ikke bør være mer omfattende at det tilstrekkelig underbygger vertskommunens eller vertsfylkets syn på etableringen av den omsøkte skolen. Departementet vil likevel bemerke at jo bedre og mer relevant en innsigelse fra vertskommunen eller vertsfylket er begrunnet og sannsynliggjort, desto større betydning vil den ha for utfallet av søknadsbehandlingen.
3.3 Høringsforslaget
Departementet foreslo i høringen å ta inn et nytt femte punktum i privatskolelova § 2-1 første ledd om at departementet skal legge vesentlig vekt på uttalelsen til vertskommunen eller vertsfylket.
3.4 Høringsinstansenes syn
Et flertall av de kommunene og fylkeskommunene som har uttalt seg, støtter eller har ingen merknader til departementets forslag. Rundt halvparten av de instansene som har uttalt seg, er private skoler og deres organisasjoner mv. Disse er imot høringsforslaget. Et stort antall privatpersoner har også uttalt seg negativt til høringsforslaget. Mange av disse viser i sine svar til egne positive erfaringer med private skoler.
KS støtter departementets forslag. KS peker på at etablering av eller driftsendring ved en privat skole kan endre skoletilbudet i et område, og dermed påvirke kommunens eller fylkeskommunens evne til å opprettholde et skoletilbud til de elevene som ønsker å velge en offentlig skole:
Hensynet til elevene som ikke ønsker å velge et privat skoletilbud er derfor også viktig når departementet og direktoratet behandler søknader etter privatskoleloven § 2-1. Kommunenes og fylkeskommunenes vurderinger av disse konsekvensene er nødvendige for å kunne gjøre vurderingene, og nærhetsprinsippet tilsier at disse vurderingene tillegges vesentlig vekt.
KS mener videre at også andre kommuner og fylkeskommuner enn vertskommunen og vertsfylket bør sikres rett til å uttale seg. Siden godkjente privatskoler har hele landet som inntaksområde, peker KS på at særlig nabokommuner påvirkes av etablering av eller driftsendring ved en privat skole:
KS mener derfor det bør sikres at kommuner får uttale seg når en privat videregående skole i eller nær søker om godkjenning eller driftsendring, og når grunn- og ungdomsskoler som søker om det samme ligger nær den.
Askøy kommune støtter departementets forslag. Etter Askøy kommunes syn vil forslaget innebære en styrking av lokaldemokratiet og en mulighet for reell påvirkning på opplæringstilbudet i kommunen:
Vektleggingen vil også kunne tydeliggjøre barnas stemme i utarbeidelse av skoletilbudet deres. Kommunen mener det vil være viktig å kunne formidle økonomiske og strukturelle konsekvenser av etablering og driftsendringer av private skoler, og at disse konsekvensene vil bli tillagt vesentlig vekt i vurderingen.
Fredrikstad kommune støtter høringsforslaget, og mener at det er til beste for det enkelte lokalsamfunn at barn og unge møtes i fellesskolen uavhengig av hvilken bakgrunn de har. Fredrikstad kommune peker ellers på at:
Når en privatskole opprettes eller utvides er det ikke slik at elevene kommer fra en enkelt skole eller en enkelt klasse i kommunen. De økonomiske konsekvensene blir derfor at Fredrikstad kommune kan miste rammetilskudd tilsvarende en eller flere hele skoleklasser, men at vi likevel må drifte det samme antall klasser på våre skoler med mindre midler.
Lillestrøm kommune støtter også høringsforslaget, og viser til at kommunen har et lovfestet ansvar for grunnskoleopplæring etter opplæringsloven kapittel 13:
For å forvalte dette ansvaret må kommunen planlegge og dimensjonere det offentlige skoletilbudet med utgangspunkt i lokale hensyn. Etablering av nye privatskoler eller endringer i eksisterende privatskoler kan påvirke kommunen på ulike måter, og kommunen er enig i at hensynene som kommunen spiller inn i den enkelte sak bør tillegges vesentlig vekt. Kommunen kjenner best til de lokale forholdene og hensynene, og det er en styrke for det lokale selvstyret dersom det lovfestes at kommunens innspill skal tillegges vesentlig vekt.
Trondheim kommune er enig i høringsforslaget, og understreker i sin uttalelse at det er kommunen selv som best kjenner de lokale forhold og dermed best kan vurdere eventuelle konsekvenser av en etablering av en privatskole eller en utvidelse ved en eksisterende skole vil få lokalt. Trondheim kommune ber om at:
[..] kravet til uttalelsen ikke blir så omfattende at det vil legge hindringer i veien for at kommunen kan gi uttalelse eller reelt sett ikke kan oppfylle sin rett til å uttale seg.
Vestland fylkeskommune støtter høringsforslaget og ber i tillegg om at:
[..] regjeringa ser på korleis ein kan inkludere skuletilbodet til dei private vidaregåande skulane i skulebruksplanane til fylkeskommunane, slik at også det private tilbodet kan endrast når demografi, næringslivets behov og elevanes ønskjer endrar seg, og som gjer at fylkeskommunen må endre det totale opplæringstilbodet.
Kommunene Brønnøy, Vega, Sømna, Vevelstad og Bindal uttaler i en felles høringsuttalelse at:
Selv om ansvaret for videregående opplæring er underlagt fylkeskommunens ansvar, mener de fem kommunene at forslaget kan bidra til å flytte makt fra kommunene på bekostning av økt makt til fylkeskommunene. Dette er uheldig, spesielt fordi det er kommunene som sitter tettest på det lokale næringslivet, og som kjenner næringslivet behov best. Kommunene på Sør-Helgeland mener derfor det er svært viktig at lokale folkevalgtes uttalelser, på kommunenivå, blir lyttet til i saker om utdanningstilbud på videregående nivå som i stor grad berører lokale interesser [..] Bakgrunnen for vårt høringsinnspill er at den foreslåtte endringen som gjelder lokal innflytelse kan påvirke Campus BLÅ videregående skole negativt.
Rogaland fylkeskommune går mot høringsforslaget, og viser til at det i dag er flere private skoler som bidrar positivt til opplæringen av ungdommene i fylket:
Alle elever er forskjellige, og privatskolene legger til rette for at elever som kan falle utenfor offentlig skole kan få hjelp til utdanning innenfor andre rammer. Rogaland fylkeskommune støtter [..] ikke forslaget om å ta inn en ny bestemmelse i privatskolelova § 2-1.
Rogaland fylkeskommune uttaler likevel at den er positiv til at regionale og lokale politikere skal få større mulighet til å si nei til etablering av privatskoler, men mener at regionale og lokale politikere også må få muligheten til å si ja til etablering av privatskoler:
Rogaland fylkeskommune etterlyser en klarere beskrivelse av hvilke krav som skal gjelde for at innsigelser er sannsynliggjort og av betydning. Dersom regjeringen ønsker å øke de regionale og lokale selvstyre, så må dette gjøres ved at muligheten må gjelde for både ja og nei til etablering av privatskoler.
Utdanningsforbundet støtter departementets høringsforslag, og uttaler at den offentlige styringen og kontrollen med utdanningssektoren må forsterkes:
Vi er derfor glade for at regjeringen så tydelig understreker at den ikke ønsker at skolesektoren skal være en arena for konkurranse mellom elever og skoler, og av viktigheten for mangfoldet i samfunnet at elever møtes på de samme skolene uavhengig av hva slags bakgrunn de har.
Utdanningsforbundet fremhever likevel at private skoler har en viktig funksjon for barn og unge ved at de blant annet kan tilby en alternativt pedagogisk retning eller livssyn.
Utdanningsforbundet viser til at det i høringsnotatet er gjort grundig rede for hvilke hensyn som det er relevant å legge vekt på ved behandlingen av søknader om godkjenning av nye private skoler. Utdanningsforbundet mener likevel at det bør tydeliggjøres for vertskommunene hvordan deres uttalelser bør dokumenteres.
Utdanningsforbundet er enig med departementet i at det i enkelte tilfeller kan være sterke nasjonale hensyn som taler for at en privat skole skal kunne etableres mot vertskommunens ønsker:
Vi savner imidlertid en tydeligere presisering, utover distriktshensyn og til opplæring i tradisjonshåndverksfag, av hvilke nasjonale hensyn dette bør være. Det fremstår også som noe uklart hva departementet egentlig legger i «distriktshensyn».
Utdanningsforbundet er positiv til at departementet varsler at det skal utredes ytterligere forslag til lovendringer, som blant annet kan sikre lokale folkevalgtes innflytelse over fremtidig dimensjonering av private skoler som er i drift.
Norges Idrettsforbund og olympiske og paralympiske komite er enig i at lokale og regionale folkevalgte skal få uttrykke sin mening og fremme sine vurderinger i tilknytning til etablering og driftsendringer av private toppidrettsgymnas:
Samtidig er det svært viktig for oss å sikre ivaretakelse av det nasjonale perspektivet i dagens skolemodell. Det er stor tverrpolitisk enighet om at offentlig skole skal utgjøre den dominerende delen av skole-Norge. Behovet for et privat supplement vil derfor naturlig tilhøre et mindretall i befolkningen. De private skolene er iht. privatskoleloven forpliktet til å ha hele landet som sitt inntaksområde. Dette taler også for at en beslutning om godkjenning av en privat skole, må vurderes i et nasjonalt perspektiv, i tillegg til å lytte til lokale/regionale signaler.» [..]
Abelia går mot høringsforslaget. Abelia peker spesielt på forslagets konsekvenser for de internasjonale skolene:
Norge opplever i dag mangel på arbeidskraft med høyere utdanning innen teknologiske fag. Utfordringene med mangel på kompetanse er ventet å øke fremover, ikke minst på grunn av det teknologidrevne grønne skiftet. Vi kan også vente at forskningen stadig vil bli mer internasjonalisert. Disse utviklingstrekkene øker betydningen av de internasjonale skolene i Norge. Sett i lys av dette, er vi kritiske til forslaget om å ta inn en bestemmelse i privatskolelova § 2-1 om at det ved behandlingen av søknader om godkjenning av nye skoler og driftsendringer ved eksisterende skoler skal legges vesentlig vekt på uttalelsen til vertskommunen eller vertsfylket.
Abelia omtaler også situasjonen for Campus Blå, en videregående skole som ble godkjent på grunnlag av en særskilt profil før dette godkjenningsgrunnlaget ble opphevet. Campus Blå har søkt om godkjenning av et nytt tilbud:
Fylkeskommunen har siden oppstarten vært negativ til Campus BLÅ vgs.[..]. I Campus Blå sitt tilfelle er situasjonen den paradoksale at lokalpolitikerne støtter saken, mens vertsfylket (styrt av samme politiske partier) stiller seg negativt.
Abelia mener at høringsforslaget svekkes av at begrepene «særskilte hensyn» og «særlige tilfeller» står uten nærmere presisering:
Vi etterlyser ei avklaring av hvem som skal ha definisjonsmakta her. Hva konkret legger departementet i distriktspolitiske hensyn? Hvem skal avgjøre om det fins distriktspolitiske hensyn å ta hvis de lokale og/eller regionale politikerne sier nei? Skal nasjonale organ kunne overstyre lokale/regionale vedtak når hensikten bak lovendringsforslaget ser ut til å være mer makt til lokalt og/eller regionalt nivå?
Sjømat Norge etterlyser på samme måte som Abelia en presisering av når det foreligger «særskilte hensyn». Videre ber Sjømat Norge i sin høringsuttalelse om en klargjøring av:
[..] hva som legges i distriktspolitiske hensyn. Sjømat Norge mener også at næringspolitiske hensyn bør tas inn i presiseringen som en utdypning av begrepet særskilte hensyn.
Kristne Friskolers Forbund (KFF) har forståelse for at det i visse tilfeller må tas hensyn til det kommunale skoletilbudet og at søknader om etablering eller utvidelser må kunne avvises, men mener at det ikke er saklig grunn til å gi kommuner og fylkeskommune større innflytelse på den skjønnsmessige vurderingen enn det som gjelder etter dagens lov.
KFF er videre negativ til at departementet i høringsnotatet:
[..] anfører at det [bare] er to konkrete forhold som kan føre til at vertskommune/fylke sin negative uttalelse vil kunne bli tilsidesatt. Det kan gjelde søknad om å tilby tradisjonshåndverk, og det kan handle om distriktspolitiske hensyn. Sistnevnte tilfelle vil sannsynligvis gjelde et svært lite antall søknader, og det er ikke sagt noe om hva distriktspolitiske hensyn i realiteten betyr i denne sammenhengen. KFF er overrasket over at KD ser behovet for å frita spesielt disse søknadene mot negative uttalelser fra kommunen eller fylkeskommunen. Dette må tolkes som at KD tar høyde for at det vil være uttalelser fra lokalpolitikere som reelt sett ikke er saklige, men som for søknader for eksempel innen ordinære studieprogram vil gi grunnlag for å avslag, mens for de to nevnte kategorier søknader skal Udir ha en normalt kritisk vurdering av disse uttalelsene. KFF regner med at hvis fylkeskommunen har saklige innvendinger enten søknaden gjelder tradisjonshåndverk eller distriktspolitiske hensyn, vil slike søknader bli avslått som i dag. KFF er mest usikker på hva som vil være avgjørende distriktspolitiske hensyn for å ikke ensidig legge vekt på kommunens eller fylkeskommunens uttalelse. KFF antar at dette handler om å skaffe seg rom for i visse tilfeller å kunne tilsidesette den lokalpolitiske behandlingen uten en presis begrunnelse.
KFF reagerer på at departementet i høringsnotatet varsler at det skal utredes ytterligere forslag til lovendringer som blant annet kan sikre lokale folkevalgtes innflytelse over fremtidig dimensjonering av private skoler som er i drift. KFF mener at dette vil kunne skape stor usikkerhet for skoledriften, særlig i tilfeller hvor det er aktuelt med investeringer i skolebygg og andre anskaffelser med lang levetid. KFF peker i denne sammenheng på at private skoler nødvendigvis må gjøre seg avhengig av relativt stabil elevtilgang for å skape nødvendig sikkerhet for låneopptak:
Trusselen eller usikkerheten om at lokale politikere på relativt kort sikt kan frata frittstående skoler driftsgrunnlaget, er i seg selv ødeleggende for den nokså marginale sikkerheten som kolene har i dag når de søker om lån til skolebygg.
Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) uttrykker seg også negativt til de varslede utredningene om lokale folkevalgtes innflytelse over fremtidig dimensjonering av private skoler som er i drift. NFFL mener at forutsigbarhet er avgjørende for at private skoler skal kunne være gode opplæringsinstitusjoner.
Steinerskoleforbundet er en av flere høringsinstanser som mener at høringsforslaget kan undergrave statens folkerettslige forpliktelser til å la foreldre velge andre skoler enn offentlige:
Dypest sett handler det om tros- og tankefrihet for borgerne. Steinerskoleforbundet mener at staten er forpliktet til å ivareta disse rettighetene likeverdig, uavhengig av hvor i landet elever og foreldre er bosatt. Det likeverdighetskravet er også en menneskerettighet som er sikret gjennom norsk lov. Steinerskoleforbundet mener at grunnleggende verdier som på denne måten er lovbeskyttet, ikke kan tilsidesettes eller undergraves gjennom interesseavveininger basert på slike nyttebetraktninger som departementet fremmer i sitt høringsnotat av 17. desember 2022.
I samme retning uttaler Jærtun Lutherske Friskule at ivaretagelse av viktige menneskerettigheter må gjøres på nasjonalt nivå:
Det kan ikke være slik at tilfeldige politiske flertall i de forskjellige kommuner og fylker som skal være en av de mest avgjørende faktor i Norges oppfyllelse av menneskerettighetene for den enkelte innbygger i dette landet. Det er ikke vanskelig å tenke seg at de som ikke ønsker en kristen friskole av prinsipielle grunner, vil kunne lete etter ulemper som en ny friskole vil kunne medføre en kommune. Dersom loven blir vedtatt i den form som ligger i forslaget, vil det bli tilnærmet umulig å opprette friskoler i kommuner med et politisk flertall som er prinsipielt imot friskoler.
Syvendedags Adventistkirken mener at høringsforslaget er uheldig, fordi det:
[..] gir inntrykk av at uttalelser fra vertskommunen eller vertsfylket skal gis vesentlig vekt uavhengig av uttalelsens saklige begrunnelse.
3.5 Departementets vurderinger
3.5.1 Overordnet om forslaget til økt innflytelse for lokale folkevalgte
I tråd med forslaget i høringen, foreslår departementet å ta inn en bestemmelse i privatskolelova § 2-1 første ledd om at det ved behandlingen av søknader om godkjenning av nye skoler og driftsendringer ved eksisterende skoler skal legges vesentlig vekt på uttalelsen til vertskommunen eller vertsfylket. Ved å legge større vekt på lokale uttalelser i slike saker, får beslutninger knyttet til private skoler økt tillit og legitimitet. Dermed styrkes lokaldemokratiet og folkestyret, i tråd med regjeringens tillitsreform hvor et sentralt formål er å gi økt handlingsrom til kommuner og fylkeskommuner.
Kommunen og fylkeskommunen har et lovfestet ansvar for henholdsvis grunnskoleopplæring og videregående opplæring, jf. opplæringslova kapittel 13. Dette lovfestede ansvaret innebærer blant annet at kommunene og fylkeskommunene må planlegge og dimensjonere det offentlige skoletilbudet med utgangspunkt i lokale hensyn, som blant annet demografi, geografi og økonomi. Godkjenningsordningen i dagens privatskolelov bygger på prinsipper som i all hovedsak har ligget til grunn siden den tidligere privatskoleloven fra 1985.
Formålet med privatskolelova er å medvirke til at det kan opprettes og drives private skoler, slik at foreldre og elever kan velge andre skoler enn de offentlige, jf. privatskolelova § 1-1 første ledd. Flere av høringsinstansene, blant andre Jærtun Lutherske Friskule og Steinerskoleforbundet, stiller spørsmål ved høringsforslagets forhold til Norges folkerettslige forpliktelser.
Etter departementets vurdering vil forslaget om å ta inn en bestemmelse i privatskolelova § 2-1 om at det skal legges vesentlig vekt på uttalelsen til vertskommunen eller vertsfylket, ikke være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser etter blant annet Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen protokoll 1 artikkel 2. Norges folkerettslige forpliktelser innebærer at staten er forpliktet til å la foreldre velge andre skoler enn offentlige dersom det er nødvendig ut fra foreldrenes religiøse eller filosofiske overbevisning. Norge er imidlertid ikke forpliktet til å bidra økonomisk, eller på annen måte, til driften av slike skoler.
Dersom Norge velger å bidra økonomisk til private skoler, stilles det visse krav til at det skjer på en ikke-diskriminerende måte. Etter departementets syn er Norges folkerettslige forpliktelser med hensyn til grunnskoler innfridd gjennom opplæringslova § 2-12 om godkjenning av private grunnskoler uten rett til statstilskudd og opplæringslova § 2-13 om hjemmeundervisning. På videregående skoles nivå er det fri etableringsrett. Private videregående skoler uten godkjenning har likevel ikke eksamensrett, eller rett til å skrive ut vitnemål. Departementet viser til Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) punkt 4 og Innst. O. nr. 88 (2006–2007) punkt 2.1 for en mer uførlig drøftelse av Norges folkerettslige forpliktelser.
Forslaget om endring i § 2-1 innebærer at vertskommunens eller vertsfylkets uttalelse skal tillegges større vekt enn etter dagens bestemmelse når vertskommunen eller vertsfylket er negativ til en søknad om godkjenning av en ny privatskole eller driftsendring ved en eksisterende skole. Departementet mener at forslaget vil innebære en styrking av lokaldemokratiet, slik blant andre Askøy kommune også har bemerket. Departementet er enig med KS om at etablering av eller driftsendring ved en privat skole kan påvirke kommunens eller fylkeskommunens evne til å opprettholde et skoletilbud til de elevene som ønsker å velge en offentlig skole. Dette tilsier at kommunenes og fylkeskommunenes vurderinger av disse konsekvensene er nødvendige og bør tillegges vesentlig vekt.
De sentrale elementene i godkjenningsordningen er lovens krav om godkjenningsgrunnlag, at søknader om godkjenning skal vurderes skjønnsmessig og at vertskommunen eller vertsfylket har rett til å uttale seg om konsekvensene etablering av en privat skole eller driftsendringer ved en eksisterende privat skole vil ha for det offentlige skoletilbudet i kommunen eller fylkeskommunen. Privatskolelova gir ingen rett til godkjenning, men fast forvaltningspraksis tilsier at en skole får godkjenning dersom den oppfyller lovens minstekrav (læreplaner, ordensreglement mv.), godkjenningen ikke vil gi negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet eller det foreligger andre særlige grunner som tilsier at søknaden om godkjenning må avslås.
Dagens godkjenningsordning innebærer at det må gjøres en avveining mellom hensynet til muligheten for å etablere og drive privatskoler på den ene siden, og hensynet til kommunens og fylkeskommunens ansvar for det offentlige skoletilbudet på den andre siden. Godkjenningsordningen bør etter departementets syn fortsatt innebære at departementet gjør en skjønnsmessig vurdering av de momentene som er relevante for å ivareta disse hensynene. Hensynet til forutsigbarhet og planlegging, dimensjonering og organisering av det offentlige skoletilbudet tilsier imidlertid at vertskommunen og vertsfylket bør ha større innflytelse i saker som gjelder godkjenning etter privatskolelova enn det som følger av dagens lovbestemmelse. Departementets forslag er ment å ivareta dette ved at det skal legges vesentlig vekt på vertskommunens og vertsfylkets uttalelse.
Departementet har merket seg forslaget fra Rogaland fylkeskommune om at det også bør legges vesentlig vekt på uttalelsene i de tilfellene der vertskommunen eller vertsfylket er positiv til en søknad. Departementet bemerker at det vil ha særlig betydning å legge vekt på uttalelsen når vertskommunen eller vertsfylket ikke støtter en søknad om etablering av en ny skole eller driftsendring ved en eksisterende for å sikre kommunens eller fylkeskommunens mulighet til å ivareta helheten i skolestrukturen.
Vertskommunen eller vertsfylket har en rett til å uttale seg, men ikke en plikt. Departementets erfaring er at kommunen eller fylkeskommunen benytter seg av uttaleretten i de sakene der de mener det er nødvendig med en uttalelse. Departementet vil for ordens skyld presisere at dersom kommunen eller fylkeskommunen ikke uttaler seg til saken, vil det normalt forstås slik at kommunen eller fylkeskommunen ikke mener at etablering av en privatskole eller driftsendringer ved en eksisterende skole vil ha negative konsekvenser.
Til KS’ forslag om at også nabokommuner og nabofylker bør få uttale seg, viser departementet til det forvaltningsrettslige kravet om at en sak skal være så godt opplyst som mulig før det treffes vedtak, jf. forvaltningsloven § 17. Utdanningsdirektoratet er delegert myndigheten til å behandle søknader om godkjenning av nye skoler og driftsendringer ved eksisterende skoler, og departementet er klageinstans. Dersom det er nødvendig for å sikre at saken er godt nok opplyst, kan Utdanningsdirektoratet som førsteinstans og departementet som klageinstans, innhente uttalelser og dokumentasjon fra andre berørte parter. Det kan for eksempel være behov for å innhente uttalelser fra sentrale forbund eller bransjeorganisasjoner, men også fra andre kommuner eller fylkeskommuner som kan bidra til å opplyse saken.
Departementets lovforslag betyr at vertskommunens eller vertsfylkets uttalelse skal tillegges større vekt enn etter dagens bestemmelse i de tilfeller disse er negative til søknadene om godkjenning av en ny privatskole eller driftsendring ved en eksisterende skole. Departementet vil understreke at forslaget ikke innebærer at vertskommunen eller vertsfylket får en vetorett.
Departementet ser at det kan være hensyn som tilsier at en privatskole bør få godkjenning, selv om søknaden ikke får støtte i vertskommunen eller vertsfylket. Det bør derfor i særlige tilfeller fortsatt være mulig å gi godkjenning selv om dette ikke støttes av vertskommunen eller vertsfylket. Det kan for eksempel være aktuelt om distriktspolitiske hensyn tilsier at skolen bør få godkjenning. Barns interesser skal vektlegges som et grunnleggende hensyn. Hensynet til barnets beste tilsier at det i vurderingen av om det foreligger slike distriktspolitiske hensyn, vil være relevant å legge vekt på blant annet reisetid for elever i grunnskolen og om det i det aktuelle området finnes skoler som tilbyr opplæring på det grunnlaget det søkes om godkjenning på, for eksempel en anerkjent pedagogisk retning. Barn har også interesse av at opplæringen holder høy kvalitet. Behovet for opplæring i tradisjonshåndverksfag er et annet eksempel som kan tilsi at en skole bør få godkjenning selv om søknaden ikke støttes av vertskommunen eller vertsfylket. Disse eksemplene er ikke uttømmende.
Departementet viser til at flere av høringsinstansene har bedt departementet presisere hva som ligger i begrepet særlige tilfeller.
Departementet vil understreke at formuleringen «i særlige tilfeller» innebærer at det vil være en klar terskel for å godkjenne en ny privatskole eller utvidelser ved en eksisterende skole dersom de lokale folkevalgte går mot dette. De nevnte hensynene er mulige eksempler på hva Utdanningsdirektoratet eller departementet kan legge vekt på og er ikke ment å være uttømmende eksempler på hva som kan begrunne at det foreligger et særlig tilfelle. Om det foreligger et særlig tilfelle, vil bero på en helt konkret vurdering som må foretas av Utdanningsdirektoratet som godkjenningsmyndighet, og eventuelt departementet som klageinstans.
Departementet har merket seg at flere av høringsinstansenes er skeptiske til at departementet vil utrede ytterlige forslag til lovendringer som kan sikre lokale folkevalgtes innflytelse over fremtidig dimensjonering av private skoler som er i drift. Departementet understreker at eventuelle forslag til lovendringer som følge av disse utredningene vil bli sendt på offentlig høring på ordinær måte.
3.5.2 Nærmere om saksbehandlingen og den skjønnsmessige vurderingen av negative konsekvenser
Til Utdanningsforbundet og Trondheim kommunes uttalelser om dokumentasjon og krav til vertskommunens eller vertsfylkets uttalelse, viser departementet til at forvaltningsloven § 17 innebærer at saken skal være så godt opplyst som mulig før det treffes vedtak. Departementet understreker at det derfor har betydning for Utdanningsdirektoratets søknadsbehandling at vertskommunen eller vertsfylket gjør en tilstrekkelig vurdering av de ulike hensynene basert på de lokale forholdene som er relevante for den konkrete søknaden fra privatskolen. Utdanningsdirektoratet gir i sin veiledning nærmere informasjon til kommunene og fylkeskommunene om dette.
Hensynet til en god saksbehandlingsprosess tilsier at kravet til omfanget av dokumentasjonen ikke bør være mer omfattende enn at det tilstrekkelig underbygger vertskommunens eller vertsfylkets syn på den aktuelle søknaden om godkjenning etter privatskolelova. Departementet vil likevel understreke at jo bedre og mer relevant en uttalelse fra vertskommunen eller vertsfylket er begrunnet og sannsynliggjort, desto større betydning vil den ha for utfallet av søknadsbehandlingen.
Vedtak om godkjenning er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Forvaltningsrettslige krav til saklighet og likebehandling skal sikre at vedtakene ikke blir vilkårlige. Vedtak om godkjenning kan påklages, både av skolen og av vertskommunen eller vertsfylket. Vedtaksmyndigheten er delegert til Utdanningsdirektoratet, og departementet er klageinstans. En sak skal være så godt opplyst som mulig før det gjøres vedtak, jf. forvaltningsloven § 17. Forvaltningsloven § 24 setter krav om at vedtak skal begrunnes.
Privatskolelova § 2-1 andre ledd innebærer at en skole ikke skal få godkjenning dersom dette vil ha negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet. Det vil i mange tilfeller være flere faktorer som har betydning for vurderingen av hvilke konsekvenser etablering av en privatskole eller driftsendringer ved en eksisterende privatskole vil ha for det offentlige skoletilbudet. Flere faktorer vil være usikre og kan påvirke hverandre på ulik måte. I privatskolelovas forarbeider og gjennom forvaltningspraksis er det derfor akseptert at ikke enhver konsekvens av godkjenning etter privatskolelova vil være negativ i den forstand at søknaden om godkjenning må avslås. Behov for strukturelle endringer i det offentlige skoletilbudet skjer kontinuerlig, blant annet som følge av tilflytting og utflytting.
Departementets forslag innebærer at godkjenning fortsatt skal bygge på en skjønnsmessig vurdering av hvilke negative konsekvenser godkjenning etter privatskolelova vil ha for vertskommunen eller vertsfylket. Gjennom forvaltningspraksis er det flere momenter som er relevante i denne vurderingen. Disse momentene vil fortsatt ha relevans med departementets lovforslag.
I vurderingen om en privatskole skal få godkjenning, er det for eksempel helt sentralt at godkjenning gis innenfor de rammene som ivaretar hensynet til elevenes rettssikkerhet. Elever i grunnskolen har rett og plikt til grunnskoleopplæring, jf. opplæringsloven § 2-1, og ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1. Retten til opplæring kan tas ut på en privatskole.
Etablering av en ny privatskole eller driftsutvidelser ved en eksisterende kan videre ha budsjettmessige konsekvenser for kommunen eller fylkeskommunen. Konsekvensene vil i stor grad være knyttet til de endringene i skolestrukturen kommunen eller fylkeskommunen må gjøre som følge av etableringen eller driftsutvidelsen. Konsekvenser for kommunens eller fylkeskommunens økonomi er relevant dersom godkjenning etter privatskolelova innebærer at det legges unødige bindinger på skolestrukturen og begrenser kommunens eller fylkeskommunens evne og mulighet til å gjøre økonomiske prioriteringer og omprioriteringer. I tilfeller der det allerede er gjort investeringer knyttet til nye skoleprosjekter, vil dette ha særlig betydning. Det har også betydning om en eventuell godkjenning etter privatskolelova vil føre til nedleggelse av offentlige skoler fordi elevgrunnlaget blir for dårlig.
Departementet viser videre til at godkjenning etter privatskolelova ikke skal gjøre det vanskeligere for elever å velge en offentlig skole. Dermed er det relevant å se på tilknytning til nærskolen og rimelig reisevei for de elevene som ønsker å gå på en offentlig skole.
Fylkeskommunen har ansvaret for formidling av læreplasser, jf. opplæringsloven § 3-3. Dette ansvaret omfatter også elever som har gått Vg1 og Vg2 på en privat videregående skole. Muligheten til å skaffe læreplasser er derfor relevant i den skjønnsmessige vurderingen. Vertsfylkets vurdering av om det blir vanskelig å opprettholde desentraliserte tilbud som følge av sviktende elevgrunnlag som følge av godkjenning etter privatskolelova, er også relevant i vurderingen.
Gjennom forvaltningspraksis har spørsmålet om vektleggingen av behovet for privatskolen blitt vurdert. I merknaden til privatskolelova § 2-1 i Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) er behovet for skolen nevnt som ett av momentene i den skjønnsmessige vurderingen. Dette er videreført ved senere lovendringer, jf. merknaden til § 2-1 i Prop. 84 L (2014–2015). Departementet viser også til Prop. 98 L (2021–2022) hvor det i punkt 2.1 heter:
Departementet viser blant annet til at lokale folkevalgtes vurderinger av hvilken virkning etablering av en privat skole vil ha for den lokale skoleplanleggingen, hvilket behov det er for den omsøkte skolen, og hvor stor andel private skoler og elevplasser det allerede finnes i kommunen eller fylkeskommunen, kan være relevante momenter i en uttalelse fra kommunen eller fylkeskommunen.
Spørsmål om behov for skolen har særlig aktualisert seg i forbindelse med godkjenningssøknader på grunnlagene i § 2-1 andre ledd bokstav c om internasjonale skoler og bokstav d om særlig tilrettelegging i kombinasjon med toppidrett, gjerne kalt toppidrettsgymnas. For internasjonale skoler er behovsvurderingen særlig knyttet til muligheten for rekruttering av nødvendig utenlandsk arbeidskraft, og at internasjonale skoler kan være til nytte for elever som har gått på tilsvarende skoler i utlandet, jf. Ot.prp. nr. 37 (2006–2007). For toppidrettsgymnas blir behovsvurderingen særlig relevant fordi toppidrettstilbudene retter seg mot en mindre krets av utøvere som driver idrett på høyt nivå, jf. Prop. 84 L (2014–2015).
Selv om de to nevnte grunnlagene har fått en særlig omtale knyttet til vurderingen av behov, vil departementet presisere at en vurdering av behovet vil kunne være relevant også for de øvrige godkjenningsgrunnlagene i loven, for eksempel i tilfeller hvor en søknad om godkjenning er begrunnet med etterspørsel etter elevplasser. Departementet vil understreke at behovsvurderinger i utgangspunktet vil kunne inngå som ett moment i en bred skjønnsmessig vurdering. Dersom lovens vilkår er oppfylt og etableringen ikke vil ha negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet i vertskommunen eller vertsfylket, vil det etter departementets syn som utgangspunkt ikke være aktuelt å avslå en søknad utelukkende begrunnet i manglende behov for det omsøkte tilbudet.
Skolefaglige hensyn er også et moment som er relevant i den skjønnsmessige vurderingen, selv om dette momentet i praksis har vært tillagt liten vekt som moment alene.