3 Sammenslått bufferfond for private pensjonsordninger, fripoliser mv.

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Forvaltning av ytelsesbaserte pensjonsordninger

I ytelsesbaserte pensjonsordninger i privat sektor betaler arbeidsgiver hvert år en premie som skal finansiere den ansattes pensjonsopptjening, jf. foretakspensjonsloven § 9-2. Premiene fastsettes slik at de sammen med forventet kapitalavkastning (beregningsrente) og dødelighetsarv skal gi nok kapital til å dekke den fremtidige pensjonsytelsen. Pensjonsleverandøren har ansvar for å tilføre kontrakten en årlig avkastning som minst tilsvarer beregningsrenten og en forventet dødelighetsarv, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 3-9 tredje ledd. Hvilken beregningsrente som benyttes i kontrakten, avtales mellom kunde og pensjonsleverandør innenfor rammen av pensjonsleverandørens pristariff.

Pensjonsleverandørene har i tillegg adgang til å beregne og innkreve fra arbeidsgiver en årlig premie for pensjonsleverandørens risiko for avkastningsresultatet (rentegarantipremie), jf. forsikringsvirksomhetsloven § 3-3 annet ledd bokstav b. Denne premien kan endres årlig og tilpasses risikoen for at pensjonsleverandøren må bruke av egenkapitalen for å oppfylle avkastningsgarantien.

Avkastning ut over avkastningsgarantien (avkastningsoverskudd) avsettes enten til bufferfond eller fordeles som overskudd direkte til kunden. Det er to bufferfond, tilleggsavsetninger og kursreguleringsfondet, med ulike egenskaper.

Det følger av forsikringsvirksomhetsloven § 3-19 første ledd at avkastningsoverskudd kan benyttes helt eller delvis til tilleggsavsetninger. Tilleggsavsetninger består av tidligere realiserte avkastningsoverskudd og er fordelt på hver kontrakt, jf. § 3-19 annet ledd. Pensjonsleverandøren beslutter hvor mye som skal settes av, men Finanstilsynet kan pålegge leverandøren å foreta tilleggsavsetninger av soliditetshensyn. Hvor mye som skal settes av til tilleggsavsetninger, fastsettes som en lik prosentandel av premiereserven for hver enkelt kontrakt, men det er rom for en viss differensiering ut fra ulike grupper av kontrakters behov for tilleggsavsetninger, jf. forskrift til forsikringsvirksomhetsloven (livsforsikring mv.) § 5-6. En eventuell differensiering skal etter forskriften innrettes på en måte som ikke fører til urimelig forskjellsbehandling og interessekonflikter mellom kunder og kundegrupper og mellom kunder og leverandøren, og leverandøren skal ha retningslinjer for fastsettelsen av tilleggsavsetninger.

Etter forsikringsvirksomhetsloven § 3-13 skal realisert avkastningsoverskudd etter eventuelle tilleggsavsetninger tilordnes kontrakten som overskudd. For pensjoner under opptjening tilføres overskuddet arbeidsgivers premiefond, jf. foretakspensjonsloven § 8-5 første ledd. Premiefondet kan bl.a. benyttes til fremtidig premiebetaling. For pensjoner under utbetaling tilføres overskuddet pensjonistenes overskuddsfond, jf. § 8-5 annet ledd. Midler i pensjonistenes overskuddsfond skal benyttes til oppregulering av pensjonene under utbetaling.

Tilleggsavsetninger kan for øvrig maksimalt utgjøre 12 prosent av kontraktens premiereserve1, der overskytende midler tilfaller kunden i form av oppregulering av ytelser eller tilføring til premiefond, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 3-19 fjerde ledd. Når pensjonsutbetalingene starter, skal tilleggsavsetningene omgjøres til livsvarige pensjonsytelser i samme takt som premiereserven blir redusert, jf. forskrift til forsikringsvirksomhetsloven (livsforsikring mv.) § 5-4 annet ledd.

Dersom den realiserte avkastningen et år er lavere enn kontraktens avkastningsgaranti (avkastningsunderskudd), kan tilleggsavsetningene benyttes til å dekke manglende avkastning mellom 0 prosent og rentegarantien, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 3-19 tredje ledd. Negativ realisert avkastning, dvs. gapet opp til 0 prosent, må dekkes av pensjonsleverandørens egenkapital.

Kursreguleringsfondet består av urealiserte kursgevinster i kapitalforvaltningen, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 3-21, og er felles for alle kontraktene som leverandøren forvalter, jf. annet ledd. Finansielle omløpsmidler under forvaltning vurderes i utgangspunktet til markedsverdi. Mens realisert avkastning som nevnt tilføres kontraktene i samsvar med avkastningsgarantien, og eventuelt også går til tilleggsavsetninger og som overskudd til kontrakten, føres urealiserte gevinster til kursreguleringsfondet. Det innebærer at urealiserte gevinster og tap holdes utenfor når avkastningsresultatet skal beregnes, slik at kursreguleringsfondet fungerer som en buffer ved reduserte markedsverdier. Det er ikke begrensning mot dekning av negativ avkastning ved bruk av kursreguleringsfondet.

3.1.2 Forvaltning av fripoliser

Fripoliser er ferdig betalte forsikringer, der ingen arbeidsgiver er forpliktet til å innbetale nye premier. For fripoliser har leverandørene derfor adgang til å beholde inntil 20 prosent av avkastningsoverskuddet etter eventuelle tilleggsavsetninger mv., jf. forsikringsvirksomhetsloven § 3-16. Det er en viss adgang til å fastsette forskjellige andeler ut fra leverandørens risiko for avkastningsresultatet. Kundens andel av overskuddet tilordnes fripolisen med endelig virkning, hvilket gir grunnlag for oppregulering av pensjonsytelsene. For øvrig er reglene om bufferfond og dekning av avkastningsunderskudd de samme som for ytelsesordninger.

3.1.3 Flytting

Pensjonsordninger og fripoliser kan flyttes fra en leverandør til en annen, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 6-1, gitt at det er en pensjonsleverandør som aksepterer å ta imot kontrakten. Tilleggsavsetningene inngår da i den enkelte kontraktens midler og følger med ved flytting, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 6-7 tredje ledd. Også for fripoliser som er konvertert til fripoliser med investeringsvalg, jf. foretakspensjonsloven § 4-7 a første ledd og § 4-7 b første ledd, skal tilleggsavsetningene følge med ved flytting.

Ved flytting får kunden med seg kontraktens forholdsmessige andel av kursreguleringsfondet, som da gjøres om til tilleggsavsetninger, jf. forskrift til forsikringsvirksomhetsloven § 10-2. Dersom tilleggsavsetningene som følge av dette når taket på 12 prosent, tilføres overskytende midler til kontrakten som overskudd. Ved flytting vil kontrakten inngå i kollektivporteføljen til ny pensjonsleverandør og der ta del av kursreguleringsfondet som er bygget opp i dette forsikringskollektivet.

For kommunale pensjonsordninger er reglene om tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond i forsikringsvirksomhetsloven erstattet av regler om et sammenslått og fleksibelt bufferfond for hver kontrakt i forsikringsvirksomhetsloven § 4-10 a, jf. omtalen i avsnitt 2.4.

3.1.4 Soliditetsregulering

Pensjonsleverandørene er underlagt solvensregelverk som skal sikre at de har tilstrekkelig kapital til å finansiere de forpliktelsene de har tatt på seg. Forsikringsforetak er underlagt kapitalkrav i finansforetaksloven kapittel 14, som gjennomfører EØS-regler som svarer til direktiv 2009/138/EF (Solvens II-direktivet).

Solvens II-direktivet gjelder ikke for pensjonskasser, men disse er underlagt nasjonale soliditetsregler der metodikk og forutsetninger er tilpasset prinsippene i Solvens II. Kravene følger av forskrift 9. desember 2016 nr. 1503 om pensjonsforetak (pensjonsforetaksforskriften), jf. finansforetaksloven § 14-16, og utfyllende regler fastsatt av Finanstilsynet i forskrift 9. november 2018 nr. 1689 om utfyllende regler til det forenklede solvenskapitalkravet for pensjonskasser.

3.2 Arbeidsgruppens utredning

Arbeidsgruppen som utredet regelverket for garanterte pensjonsprodukter, vurderte at mer differensiert bruk av overskudd og sammenslåing av bufferfond samlet sett vil være til fordel for kundene. Sammenslåing av kursreguleringsfond og tilleggsavsetninger vil fordele en større andel midler til den enkelte kontrakt, hvilket arbeidsgruppen pekte på at vil være mer oversiktlig for kundene. Pensjonsleverandørene vil få økt fleksibilitet i bruk av avkastningsbuffere, noe som kan tilrettelegge for økt risiko i forvaltningen og mulig økt forventet avkastning på pensjonsmidlene. Sannsynligheten for overføring fra leverandørens egenkapital vil reduseres, da det først vil være aktuelt dersom hele bufferfondet er tømt, men Solvens II-baserte soliditetskrav bidrar til sikkerhet for at kundene får minst den avkastningen de er garantert.

Et sammenslått bufferfond fordelt på den enkelte kontrakt vil skape kontinuitet i hvilke midler som er kontraktsfordelt, slik at en unngår å skape flytteinsentiver. Arbeidsgruppen mener dagens regelverk påvirker beslutningen om å flytte kontraktene, da kunden har insentiv til å bytte pensjonsleverandør når kursreguleringsfondet er stort, og når tilleggsavsetningene er nær taket på 12 prosent av premiereserven. Dersom regelverksendringene kan bidra til mer nøytrale flytteinsentiver og at kontraktene blir mer lønnsomme for leverandørene, kan fripoliseinnehavere ifølge arbeidsgruppen også høste fordeler gjennom mer fungerende konkurranse i markedet. Arbeidsgruppen konkluderte med at forslaget «vil kunne ha positive nettoeffekter for kundene ved at den på en balansert måte gir leverandørene bedre insentiver til å forvalte pensjonsmidlene med sikte på noe høyere forventet avkastning samt styrker flyttemarkedet».Arbeidsgruppen antok at effekten ville være begrenset under daværende markedsforhold, men at en slik endring vil kunne støtte opp om leverandørens evne og vilje til å forvalte midlene med risiko, og ha større virkning dersom markedsrentene skulle stige over nivået på avkastningsgarantiene.

3.3 Finanstilsynets høringsnotat

I tråd med arbeidsgruppens vurdering foreslår Finanstilsynet at tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond slås sammen til et felles bufferfond som fordeles på den enkelte kontrakt og som kan dekke negativ avkastning. Gjeldende forsikringsvirksomhetslov §§ 3-19 og 3-21 om tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond foreslås opphevet, og regler om nytt bufferfond foreslås fastsatt i § 3-19.

Finanstilsynet mener altså at et felles bufferfond bør dekke all avkastningsrisiko for pensjonsleverandørene (inkludert negativ avkastning), slik kursreguleringsfondet gjør etter gjeldende regelverk. Siden dagens tilleggsavsetninger ikke kan benyttes til å dekke negativ avkastning, innebærer forslaget at bruksområdet til bufferkapitalen utvides noe sammenliknet med gjeldende rett. Bufferfondet kan dermed avlaste en større del av risikoen for pensjonsleverandørenes egenkapital, noe som kan legge til rette for økt risikotaking i kapitalforvaltningen. For å tydeliggjøre at forslaget representerer en endring i gjeldende rett, foreslår Finanstilsynet at lovteksten klart presiserer at bufferfondet kan brukes til å dekke negativ avkastning i nye § 3-19 tredje ledd.

Finanstilsynet foreslår at foretaket skal fastsette årets avsetning til bufferfond i prosent av premiereserven «ut fra foretakets risiko for avkastningsresultatet», jf. utkastet til § 3-19 annet ledd. Bestemmelsen skal gi tilstrekkelig rom for behovsvurderinger, samtidig som adgangen til å foreta avsetninger skal være begrunnet i faktisk risiko og dermed er begrenset.

Finanstilsynet foreslår også en hjemmel i § 3-19 annet ledd til å gi nærmere regler i forskrift om avsetninger til bufferfond. I høringsnotatet viser Finanstilsynet til at det bør fastsettes forskriftsregler bl.a. om at avsetningen til bufferfond skal foretas i samsvar med, og innenfor rammen av, god forretningsskikk, og at foretaket skal sørge for at det ikke skjer urimelig forskjellsbehandling av kunder. For å unngå at det oppstår interessekonflikter mellom kunder og foretaket mener Finanstilsynet at det er behov for et særlig krav om at foretaket skal fastsette retningslinjer for avsetninger til bufferfond knyttet til den enkelte kontrakt.2 Finanstilsynet mener at det bør settes en øvre grense for størrelsen på bufferfondet i utbetalingsperioden, slik at bufferfondet maksimalt utgjør 24 prosent av premiereserven fra oppnådd alder 67 år, og taket reduseres med ett prosentpoeng for hvert år frem til oppnådd alder 85 år. Finanstilsynet legger til grunn at slik nedbygging av bufferfond gir grunnlag for overskuddsdeling for fripoliser der meravkastning ut over en øvre grense tilføres kontraktene som overskudd.

Finanstilsynet mener i likhet med arbeidsgruppen at sammenslåing av bufferfond og adgang til å dekke negativ avkastning vil gi pensjonsleverandørene insentiver til å søke høyere forventet avkastning på pensjonsmidlene og dermed mulig resultere i høyere pensjonsytelser for kunden. Videre vil en slik forenkling og modernisering av regelverket gjøre kontraktsforholdet mer oversiktlig og lettere å forstå for kunden. Dersom regelverksendringene bidrar til at kontraktene blir lønnsomme for pensjonsleverandørene, kan dette gi bedre fungerende konkurranse i markedet. Det kan ifølge Finanstilsynet bidra til å redusere kundens administrasjons- og forvaltningskostnader, samt gi leverandøren større insentiver til effektiv forvaltning.

3.4 Høringsinstansenes syn

Akademikerne, Aktuarforeningen, Finans Norge, KLP, KS, NITO, Norske Forsikringsmegleres Forening og Virke støtteri hovedsakforslaget om å slå sammen kursreguleringsfond og tilleggsavsetninger til et felles bufferfond som fordeles på den enkelte kontrakt, med adgang til å dekke negativ avkastning. Nevnte høringsinstanser støtter forslaget da det kan føre til forvaltning med økt forventet avkastning på kundemidlene sammenliknet med dagens regelverk. Aktuarforeningen og Norske Forsikringsmegleres Forening påpeker at det vil være behov for utfyllende forskriftsregler, og nevner henholdsvis regler for å unngå interessekonflikter og en øvre grense på bufferfondets størrelse også før alder 67.

Finans Norge har flere ganger tatt til orde for et sammenslått bufferfond for private ordninger og støtter alle regelendringer som «gir økt fleksibilitet i oppbygging og bruk av kundenes avkastningsbuffere», da disse tiltakene øker pensjonsleverandørenes evne til å bære risiko, og dermed kan øke kundenes forventede avkastning. Finans Norge mener at siden tilleggsavsetninger ikke kan dekke negativ avkastning, blir midlene delvis en «uutnyttet, inaktiv buffer», der midlene har en suboptimal risikobærende evne, og ikke kommer kunden til gode gjennom økt forventet avkastning. Finans Norge argumenterer for at den viktigste egenskapen ved en avkastningsbuffer er at den kan dekke all negativ avkastning, for å tåle kortsiktige fall i markedsverdien av aktiva. De mener Finanstilsynets forslag vil gi høyere forventet avkastning, der kunden har hoveddelen av en større oppside, og uttaler:

«Forskjellen er at det ikke lenger ligger et lag av inaktiv buffer (overskytende tilleggsavsetninger) hos tilbyderen, men at hele bufferen kan brukes til å ta risiko på for kontrakter som også har risikobærende evne på lengre sikt.»

Finans Norge konkluderer med at forslaget klart er til kundens fordel.

Forbrukerrådet går imot forslaget om sammenslåing av bufferfond med adgang til å dekke negativ avkastning, da de mener det kan representere en betydelig overføring av avkastningsrisiko til kundene og svekke verdien av kundenes rentegaranti. Forbrukerrådet er ikke enig i at lavere nedsiderisiko for livselskapene vil føre til høyere aksjeandel og forventet avkastning. De skriver at livselskapet vil ha svært begrensede økonomiske insentiver til å øke kundens forventede avkastning, gitt at den årlige minimumsavkastningen blir nådd.

LO skriver at et kollektivt kursreguleringsfond gir pensjonskassene bedre mulighet til å ta risiko i forvaltningen sammenlignet med et sammenslått bufferfond på hver enkelt kontrakt, og støtter derfor ikke forslaget. LO kommenterer ikke spørsmålet om bruk av tilleggsavsetninger/bufferfond ved negativ avkastning. LO mener at alternativene som var på høring var av begrenset betydning, og ønsker større strukturelle grep. LO peker på sitt forslag om opprettelse av et eget fripoliseselskap der staten fungerer som garantist, med sikte på at det dermed kan tas høyere risiko i forvaltningen.

Pensjonskasseforeningen mener sammenslåing av bufferfond ikke er nødvendig eller ønskelig for pensjonskasser. De mener pensjonsmidlene forvaltes godt under gjeldende regelverk, og at Finanstilsynets forslag vil føre til «suboptimal kapitalforvaltning». De viser til at pensjonskassene har mer offensiv forvaltning i sine porteføljer enn livselskapene. Pensjonskasseforeningen mener likevel at det er positivt for pensjonskassene dersom tilleggsavsetninger kan brukes til å dekke negativ avkastning, og skriver at det «vil medføre at egenkapitalen er mindre utsatt, og er til rettighetshavers fordel». Norsk Hydro ASA og Norsk Hydro Pensjonskasse har tilsvarende syn.

NHO mener at det ikke er sannsynliggjort at Finanstilsynets forslag vil kunne gi kundene betydelig mer avkastning til en moderat risiko. NHO mener derfor det ikke er tilstrekkelig godtgjort at forslaget er til kundens fordel. Pensjonistforbundet er uenig i Finanstilsynets forslag, og uttaler bl.a.:

«Hvis tilleggsavsetningene skal kunne dekke også negative resultater, vil resultatet derfor etter vår mening ensidig bli til eiernes fordel: Avkastningen blir uendret, mens eierne vil tjene det samme som før med lavere risiko.»

Norges Bank tar ikke eksplisitt stilling til Finanstilsynets utkast om sammenslåing av kursreguleringsfond og tilleggsavsetninger til ett fleksibelt bufferfond for hver kontrakt. Skattedirektoratet mener at sammenslåing av bufferfond vil «medføre at våre kontrollmuligheter for skatteformål reduseres», samt «medføre ny og økt rapporteringsbyrde for foretakene». Regelrådet konkluderer med at forslaget er tilstrekkelig utredet.

3.5 Departementets vurdering

Forslaget fra arbeidsgruppen og Finanstilsynet om en sammenslått buffer som kan dekke negativ avkastning, vil innebære at midler som i dag inngår i tilleggsavsetningene, i fremtiden kan dekke eventuell negativ avkastning. Dette kan gi større balanse mellom oppsiden og nedsiden for leverandørene. Departementet vurderer at leverandørenes adgang til å beholde inntil 20 prosent av avkastningsoverskuddet for fripoliser da vil gi et sterkere insentiv for leverandørene til å søke avkastning ut over garantien, siden egenkapitalen vil skjermes noe mer enn etter gjeldende regler.

Økt fleksibilitet i bruken av bufferfond vil innebære at en større del av risikoen ved forvaltningen bæres av kundens overskuddsmidler i stedet for av leverandørenes egenkapital. Dersom leverandørene tilpasser seg ved å ta mer risiko i forvaltningen av pensjonsmidlene, kan det bidra til at forventet avkastning på pensjonsmidlene øker. Det kan igjen gi økte overskudd til kundene, som finansierer oppregulering av ytelsene eller premieinnbetalinger, i tillegg til økt lønnsomhet for leverandørene. Nivået på avkastningsgarantiene i slike produkter ligger dessuten fast, og de risikobaserte kapitalkravene etter Solvens II-regelverket innebærer at kundens trygghet for å få minst den garanterte avkastningen ikke reduseres.

Fravær av konkurranse i pensjonsmarkedet over tid kan føre til økte administrasjons- og forvaltningskostnader, samt at leverandørene har svakere insentiver til å effektivisere forvaltningen. Departementet vurderer at forslaget fra arbeidsgruppen og Finanstilsynet kan legge til rette for et bedre fungerende flyttemarked, og dermed mer effektiv forvaltning av pensjonsmidler, siden økt lønnsomhet kan gjøre det mer attraktivt å overta kontrakter. Videre vil et sammenslått bufferfond inngå i kontraktens midler og følge med ved flytting mellom leverandører. Dette vil gi kunden mer nøytrale insentiver i flyttemarkedet. Med dagens regelverk har kundene insentiv til å flytte når kursreguleringsfondet er stort (og tilleggsavsetningene er nær taket på 12 prosent), fordi midler ut over taket for tilleggsavsetningene da vil bli tilført kontrakten som overskudd. Denne effekten kan være vesentlig større enn eventuelle fordeler kunden får i form av lavere pris på forvaltning eller administrasjon. Forslaget kan dermed også sikre at det ikke er effekter av regelverket som påvirker kundens beslutning om eventuell flytting, men heller kvaliteten og prisen på leverandørenes tjenester.

LO ønsket i høringen å beholde et kollektivt kursreguleringsfond av hensyn til pensjonskassenes evne til risikotakning, men kommenterte ikke spørsmålet om bruk av et eventuelt sammenslått bufferfond til negativ avkastning. Denne delen av forslaget er som nevnt ment å øke leverandørens evne til å ta risiko i forvaltningen, og kan således bygge opp under etønske om å legge til rette for mer offensiv forvaltning av pensjonsmidler enn med dagens regelverk.

Enkelte høringsinstanser har innvendt at det ikke er tilstrekkelig godtgjort at kundene kommer bedre ut av forslagene om sammenslått buffer. Departementet viser til at arbeidsgruppens og Finanstilsynets utredninger i 2018-2019 konkluderte med at forslaget kan ha positive nettoeffekter for kundene, spesielt ved høyere rentenivåer enn det som da var tilfellet, siden kontraktene kan bli mer lønnsomme når markedsrentene er høyere enn garantiene. Markedsrentene er nå høyere enn ved arbeidsgruppens utredning i 2018, slik at de positive nettoeffektene for kundene kan være høyere enn da forslaget var på høring. Ved høyere inflasjon faller dessuten pensjonen raskere i realverdi. Det blir da viktigere å vurdere endringer som kan gi insentiv til å forvalte pensjonsmidlene med sikte på høyere forventet avkastning for å sikre pensjonens kjøpekraft, uten å gå på bekostning av kundenes trygghet for opptjent pensjon.

Endringer som kan gjøre kontraktene lønnsomme også for leverandørene, slik at de har et økonomisk insentiv til å overta kontrakter fra andre leverandører, er også avgjørende for at forslaget om sammenslåing av avkastningsbuffere skal kunne ha den ønskede positive effekten for kundene i flyttemarkedet.

Departementet viser til at kursreguleringsfond og tilleggsavsetninger er slått sammen for kommunale pensjonsordninger, bl.a. for å stimulere til økt konkurranse i markedet for slike ordninger. En tilsvarende sammenslåing for private pensjonsordninger og fripoliser vil dermed være en forenkling av regelverket for forvaltning av pensjonsmidler ved at det blir ett regelsett for avkastningsbuffere og like regler for private og kommunale ordninger.

Departementet mener samlet sett at sammenslåing av avkastningsbuffere for private pensjonsordninger, etter samme modell som er innført for kommunale ordninger, vil balansere relevante hensyn på en god måte og være til fordel for både leverandører og kunder. Departementet foreslår å gjennomføre forslaget fra arbeidsgruppen og Finanstilsynet i § 3-19 i forsikringsvirksomhetsloven, som da vil erstatte gjeldende regler i § 3-19 om tilleggsavsetninger og § 3-21 om kursreguleringsfond. Forslaget innebærer sammenslåing av tilleggsavsetninger og kontraktens andel av kursreguleringsfond til ett kontraktsfordelt bufferfond, jf. lovforslaget § 3-19 annet ledd. Det er foreslått presisert i forslaget til endring i forsikringsvirksomhetsloven § 3-19 tredje ledd at et sammenslått bufferfond må kunne brukes fleksibelt, herunder til å dekke opp for manglende avkastning under null.

Som følge av forslaget om endringer i bufferregelverket er det i lovforslaget for øvrig også inntatt en rekke justeringer i gjeldende lovregler der det vises til «tilleggsavsetninger». Blant annet er det presisert at det er en andel av en pensjonsordnings bufferfond som følger med ved utstedelse av fripoliser til personer som fratrer private ytelsesordninger, jf. forslag til endringer i foretakspensjonsloven § 4-7, og at bufferfondet omfattes av eventuell avtale om konvertering av fripoliser til fripoliser med investeringsvalg, jf. forslag i endringer i §§ 4-7 a og 4-7 b. Tilsvarende foreslås det endringer i innskuddspensjonslovens regler om innskuddspensjonsordninger som er opprettet med såkalt alminnelig forvaltning, det vil si uten investeringsvalg for medlemmene.

Finanstilsynet og arbeidsgruppen har vurdert om en øvre grense på størrelsen på bufferfondet kan være en egnet måte å bidra til å sikre at overskuddet kommer kunden til gode, ved at akkumulert overskudd over et visst nivå løpende tildeles kundene med endelig virkning. Finanstilsynet har foreslått å fastsette i forskrift et slikt tak ved starten av utbetalingsperioden, som trappes ned gjennom utbetalingsperioden, slik at bufferen gradvis utbetales til kundene uten at det i betydelig grad går på bekostning av behovet for bufferkapital. Dette kan innebære en betydelig tilførsel av overskuddsmidler ved uttak av pensjon (i de tilfeller bufferen er over øvre grense). Gitt at Stortinget slutter seg til lovforslaget om sammenslått buffer, tar departementet sikte på å følge opp punktet fra høringen med forskriftsregler om tak på bufferen ved starten av utbetalingsperioden, jf. også forslaget fra Pensjonistforbundet. Etter departementets vurdering vil det ikke være behov for en lovbestemt generell øvre grense på bufferfond i oppsparingsperioden. Siden det ikke er tak på kursreguleringsfondet i dag, ville en generell grense i oppsparingsperioden innebære en innskrenkning sammenliknet med gjeldende rett. I behandlingen av Prop. 223 L (2020–2021) ble det ikke vedtatt noe generelt tak på bufferen for kommunale ordninger.

Pensjonsleverandørene har adgang til å verdivurdere obligasjoner og utlån til amortisert kost (i stedet for til markedsverdi), hvilket innebærer at eventuelle forskjeller mellom bokførte og markedsbaserte verdier først blir realisert ved flytting. Finanstilsynet foreslo i sitt høringsutkast at denne adgangen avvikles og erstattes av markedsverdivurderinger. Denne delen av Finanstilsynets utkast omfattes ikke av forslaget i proposisjonen her. Selv om lovforslaget vedtas, vil det derfor fortsatt ikke være full kontinuitet i verdien av pensjonsmidler før og etter flytting. Etter at en har fått noe erfaring med en sammenslått buffer for både private og kommunale ordninger, bør behovet for andre justeringer i regelverket vurderes. Slike vurderinger kan bl.a. omfatte videreutvikling av regelverket slik at det i enda større grad baseres på markedsverdivurderinger gjennom avvikling av adgangen til å benytte amortisert kost, eventuelt i kombinasjon med løsninger for såkalt lånt egenkapital.