St.meld. nr. 35 (2004-2005)

Om samarbeidet i Organisasjonen for sikkerhet og ­samarbeid i Europa (OSSE) i 2004

Til innholdsfortegnelse

1 Det politiske samarbeidet. Tid for reform

1.1 OSSEs styrke som sikkerhetsorganisasjon

I 2005 er det 30 år siden vedtaket av sluttakten fra Helsingfors, og det er 10 år siden Konferansen for sikkerhet og samarbeid i Europa (KSSE) ble omgjort til en organisasjon (OSSE). Fra å være en arena for dialog mellom øst og vest i et delt Europa, har OSSE utviklet seg til et instrument for å støtte omstillingsprosesser og håndtere nye sikkerhetsutfordringer. OSSE er fortsatt den eneste sikkerhetsorganisasjon hvor USA, EU, Russland og de tidligere sovjetrepublikkene deltar på like vilkår. Dette gir også organisasjonen muligheter for dialog og samarbeid, både innenfor rammen av OSSE og i partnerskap med land utenfor.

En bred tilnærming til sikkerhet, der politisk-militær sikkerhet ses i sammenheng med økonomi, miljø og menneskerettigheter, er grunntanken i OSSEs virksomhet. Etter Regjeringens syn gir dette OSSE et fortrinn i møte med nye og komplekse sikkerhetsutfordringer. Sammen med fleksibilitet og evne til å ta tak i nye problemstillinger, har organisasjonen blitt en viktig aktør på områder som kampen mot terrorisme, menneskehandel, handel med narkotika og våpen, grensekontroll og etnisk/religiøs intoleranse.

Samtidig legger Regjeringen stor vekt på at OSSE ivaretar sine kjerneoppgaver innen konfliktforebygging, krisehåndtering og gjennoppbygging etter kriser. Fra norsk side blir det gitt omfattende støtte til organisasjonens arbeid for demokratisering, oppbygging av rettsstater og menneskerettigheter. Med sin feltvirksomhet i land i omstilling, er OSSE godt plassert for å fremme slike grunnleggende verdier.

OSSE, gjennom virksomheten til Kontoret for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR), har oppnådd en ledende rolle som valgobservatør. Politiutdanning er også blitt et viktig innsatsområde for OSSE. Flere sendelag på Balkan arbeider med utdanning av multi-etnisk politi, og i Sentral-Asia er politireform sentralt. Arbeidet med nedrustning og rustningskontroll er også viktig, såvel som oppfølging av CFE-avtalen, Wien-dokumentet og Open Skies-avtalen og dokumentet om håndvåpen. Nærmere omtale av OSSEs ulike virkeområder finnes i de andre kapitlene i meldingen.

1.2 Norske prioriteringer

Norge har arbeidet for reform og effektivisering av OSSE i flere år. I 2004 er det tatt skritt i riktig retning. Like fullt viste 2004 behovet for mer omfattende reformer. Norge arbeider for å reformere og videreutvikle OSSE i tråd med organisasjonens komparative fortrinn både geografisk og tematisk, og i overensstemmelse med norske interesser og målsettinger. På ministerrådet i Sofia i desember 2004 ble det enighet om å etablere et uavhengig reformpanel som fikk i oppdrag å se på organisasjonens effektivitet, dens organer og strukturer og komme med forslag til hvordan OSSE kan reformeres og revitaliseres. Panelet skal legge frem en rapport med anbefalinger innen utgangen av juni 2005. Deltakerlandene vil deretter behandle tilrådingene. Ambassadør Knut Vollebæk leder panelet, som ellers har deltakere fra USA, Russland, Tyskland, Nederland, Kasakhstan og Kroatia.

Etter norsk syn er ordningen med årlig roterende formannskap i OSSE tilfredsstillende og sikrer organisasjonen et klart definert lederskap. Likevel støtter Norge en styrking av generalsekretæren som representerer kontinuiteten i organisasjonen. Ministerrådet i Sofia vedtok en viss styrking av generalsekretærens rolle. Det er etter norsk syn et skritt i riktig retning. Nå gis stillingen større initiativrett, i samråd med formannskapet, når det gjelder å bringe opp viktige saker til Det faste råd, og den får bedre mulighet til å utøve lederskap ved at vedkommende får myndighet til å utnevne direktørene i sekretariatet, med formannens samtykke. Generalsekretærens funksjon som øverste administrative leder gir vedkommende også spillerom for å legge viktige politiske føringer.

Norge anser OSSEs 17 sendelag som organisasjonens store aktivum, og har deltatt aktivt i arbeidet for å effektivisere sendelagene. Forsøkene har ikke lykkes i 2004. Til tross for at flere vertsland for sendelag har gitt uttrykk for frustrasjon over hvordan de fungerer, har noen deltakerland blokkert endringer i frykt for at sendelag skal bli nedlagt. Uenigheten står både om selve plasseringen av sendelag og sendelagenes mandat og varighet.

Under Norges formannskap i Europarådet i 2004, tok Regjeringen initiativ til et tettere samarbeid mellom OSSE og Europarådet. Som normsetter for demokratiske standarder og rettsstaten har de to organisasjonene til dels parallelle roller og delvis overlappende oppgaver. Fra norsk side foreslo man å etablere en koordineringsmekanisme som inkluderer OSSE-troikaen, medlemslandene i byrået i Europarådet, formannen i Europarådets arbeidsgruppe for samarbeidet med OSSE og generalsekretærene i de to organisasjonene. Koordineringsgruppen skal møtes to ganger i året og komme fram til konkrete tiltak for tettere samarbeid på utvalgte områder. I utgangspunktet er det mest aktuelt med forsterket tematisk samarbeid, som f.eks. bekjempelse av terrorisme og kampen mot menneskehandel. Det slovenske OSSE-formannskapet og det polske formannskapet i Europarådet følger opp det norske initiativet med sikte på at toppmøtet i Europarådet i Warszawa i mai 2005 skal vedta en erklæring om samarbeidet.

OSSE er en konsensus­organisasjon slik at alle deltakerland, uavhengig av størrelse, skal ha muligheten til å påvirke organisasjonens virksomhet. Gjennom å være en aktiv pådriver og initiativtaker har man fra norsk side lykkes med å få flere norske initiativ satt på dagsorden i OSSE i 2004 som kan bidra til å videreutvikle OSSEs standardsettende arbeid. Regjeringen legger stor vekt på OSSEs kjernevirksomhet og arbeid for stabilitet, demokratisering, rettsstat og menneskerettigheter. Disse prioriteringene preger også de betydelige norske bidrag som gis gjennom sekondering av personell, til OSSEs prosjektvirksomhet og til valgobservasjon.

Reformer som styrker rettsstaten gjennom utdanning og reform av politi, er helt sentrale områder i OSSEs arbeid for stabilisering, gjenoppbygging og demokratisering både på Vest-Balkan, i Kaukasus og Sentral-Asia. Dette er ett av områdene som har mottatt betydelige norske midler og også ekspertise. Blant annet er Norge en av de største bidragsyterne til OSSEs program for politireform i Kirgisistan.

Regjeringen prioriterer også OSSEs arbeid for likestilling mellom kvinner og menn. På dette området har OSSE store utfordringer både internt i organisasjonen og i arbeidet ute i deltakerlandene. Fra norsk side har man ledet arbeidet med en OSSE-handlingsplan for likestilling som foreslår tiltak for å bedre situasjonen både internt og ute i felt. Handlingsplanen fikk full støtte og ble vedtatt på ministerrådet i Sofia i desember.

Fra norsk side har vi også engasjert oss aktivt i oppfølgingen av OSSEs handlingsplan mot menneskehandel. Fokuset er satt på barns særlige behov som offer for menneskehandel. Norge har fått gjennomslag for at det skal utarbeides et tillegg til handlingsplanen for å styrke tiltak rettet mot barn.

Norge har også videreført det gode samarbeidet med Nederland om effektiv megling for håndvåpen. Innenfor rammen av Forumet for sikkerhetssamarbeid (FSC) har Norge og Nederland, sammen med Tyskland, fastlagt prinsipper for nasjonal lovgivning angående megling av håndvåpen. Deltakerlandene forplikter seg til å etablere lovgivning for lovlig våpenmegling. Hensikten er å bedre kontrollen og hindre at våpen ender opp i illegale markeder. Det skal blant annet kreves lisens for å drive våpenmegling. Det vil senere bli vurdert mekanismer for informasjonsutveksling.

OSSEs brede og flerdimensjonale tilnærming til sikkerhet gir et godt utgangspunkt for å bekjempe terrorisme. I OSSE står hensynet til menneskerettigheter sentralt i dette arbeidet. FNs vedtak og rammeverk utgjør det juridiske og politiske grunnlaget for OSSEs aktiviteter for bekjempelse av terrorisme. Som en politisk organisasjon bidrar OSSE til å øke bevisstheten og kunnskapen rundt de problemer man står overfor, og skape politisk tilslutning til nye initiativ og iverksettelse av tiltak. Flere beslutninger under ministermøtet i Sofia i desember på konkrete områder som containersikkerhet og samarbeid med Interpol om tapte og stjålne pass, er eksempler på dette.

1.3 OSSEs rolle i europeisk sikkerhet. Utfordringer

Med NATOs og EUs utvidelser og økende dialog og samarbeid med tredjeland, utfordres OSSEs rolle i den europeiske sikkerhetsarkitekturen. NATO og EU har for lengst arbeidet seg inn på områder der OSSE tradisjonelt har vært dominerende. Eksempler er NATOs og EUs samarbeid med Russland, og EUs sentrale rolle på Balkan. OSSE har også hatt en viktig rolle i stabilisering, gjenoppbygging og demokratisering på Vest-Balkan. Nå er det landenes ønsker om tettere tilknytning til NATO og EU som i stor grad motiverer og driver reformprosessene. Gjennom sin nabolandspolitikk blir EU også en viktig aktør i forhold til OSSE-landene øst for EUs nye grense. Etter Regjeringens syn har OSSE erfaringer og fortrinn som fortsatt vil være til nytte for landene på Vest-Balkan, i Kaukasus og Sentral-Asia. Utfordringen ligger i å spisse innsatsen og rette den inn mot områder der OSSE har mest å tilføre i samarbeid med andre internasjonale aktører og organisasjoner.

Etter utvidelsen er EU en tallmessig dominerende blokk i OSSE, med 25 av 55 medlemsland. EU ser OSSE som et verdifullt instrument for fremme av sikkerhet og samarbeid i Europa og med nærliggende land, og arbeidet i OSSE er en viktig del av EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP). For EU er OSSE også arena og kanal for å fremme den nye nabolandspolitikken. Fra norsk side kan vi i stor grad støtte EUs målsettinger og aktiviteter i OSSE.

USA har tradisjonelt hatt en viktig rolle og et betydelig engasjement i OSSE. Dette har ikke endret seg, og USA har også satt nye saker på dagsorden i OSSE. Et eksempel er USAs sterke engasjement for å styrke OSSEs arbeid mot antisemittisme. USA er også en sterk forsvarer av OSSEs kjerneverdier hva gjelder menneskerettigheter og valgstandarder i hele OSSE-området.

I 2004 har uenigheten om hvordan OSSE-samarbeidet bør fungere blitt tydeligere. Både Russland og østlige deltakerland mener at OSSEs arbeid preges av en geografisk og tematisk ubalanse og doble standarder vest og øst for Wien. Det hevdes at OSSE legger for stor vekt på den menneskelige dimensjonen og for lite på den økonomiske og politisk-militære. Russland mener seg utsatt for kritikk for manglende reformer og utvikling av demokrati, samt anklager om brudd på menneskerettighetene. De vestlige lands synspunkter på konflikten i Tsjetsjenia har bidratt til å forsterke dette. I et slikt samarbeidsklima har det vært nytteløst å forsøke å få OSSEs sendelag tilbake til Tsjetsjenia.

Russland fører under Putin generelt en mer offensiv politikk i flere regionale og internasjonale fora, der nasjonale russiske interesser er førende. Dette gjelder spesielt forholdet til nabolandene i det tidligere Sovjetunionen. I tillegg er CFE-avtalen og gjennomføringen av denne av sentral betydning for Russland. OSSE er blitt en arena for saker som på russisk side fremstår som både sensitive og avgjørende for russiske interesser.

Ikke minst har OSSE/ODIHRs valg- og demokratiarbeid i øst skapt motstand. OSSEs rolle i den politiske krisen i Ukraina har forsterket kritikken, og det er satt spørsmålstegn ved hvordan valgobservasjoner gjennomføres. Hviterusslands forslag om å revidere ODIHRs valg­metodologi ble avvist av de fleste deltakerland. I de fleste tilfeller er det heller ikke den tekniske gjennomføringen av valgprosessen som gir grunnlaget for kritikk fra ODIHR. Behandlingen av media og opposisjon og den politiske prosessen i forkant og etterkant av selve valgene er i mange tilfeller en større indikator på valgenes legitimitet. Det er en viktig utfordring for OSSE å skape en felles forståelse i de 55 medlemslandene for hvilke verdier man ser på som universelle i organisasjonen, og hvordan disse verdiene omsettes i demokratiske prosesser og frie valg.

Mange land mener beslutningsprosessen i OSSE er for lukket, bl.a. fordi formannskapet gjør utstrakt bruk av uformelle konsultasjoner med viktige deltakerland. Dette gjelder også ved ansettelser ved OSSEs institusjoner og sendelagene.

Fra russisk side ønsker man økt virksomhet under den økonomiske og politisk-militære dimensjonen. Norge, sammen med de fleste deltakerland, har stilt seg positiv til å drøfte dette, under forutsetning av at det ikke fører til en reduksjon i OSSEs innsats innen den menneskelige dimensjon.

Den politiske uenigheten har fått klart negative konsekvenser for organisasjonens virksomhet. Russland har forhindret at mandatet for OSSEs grenseovervåkningsoperasjon i Georgia ble forlenget, og operasjonen er nå lagt ned. Dette til tross for at de fleste deltakerlandene anser overvåkning av grensen mellom Georgia og Russland som viktig for regional stabilitet og sikkerhet, særlig i lys av konflikten i Tsjetsjenia. Etter ønske fra georgiske myndigheter vurderes det nå om andre kan overta denne oppgaven. EU har vært nevnt som en mulighet.

En vedvarende utfordring for OSSE er de fastlåste konfliktene i Moldova, Georgia og Armenia/Aserbajdsjan. Uenigheten påvirker forhandlinger om alle spørsmål i OSSE negativt, og førte til at deltakerlandene under ministermøtet ikke kunne enes om en politisk erklæring. For OSSE er det alvorlig at man ved årsskiftet sto uten budsjett for 2005 og uten enighet om organisasjonens to bidragsskalaer.

Regjeringen er bekymret for OSSEs fremtid om disse motsetningene får utvikle seg. Det er avgjørende for OSSEs effektivitet og nytteverdi at vi finner en løsning som alle deltakerlandene ser seg tjent med. Motiverte deltakerland som ser nytten av egen deltakelse er det eneste som kan sikre OSSEs relevans i fremtiden. Regjeringen legger stor vekt på at Norge bidrar til en løsning som bevarer det fellesskap som OSSE utgjør.

1.4 Ministermøtet i Sofia

OSSEs 12. ministermøte fant sted i Sofia i desember 2004. Flere viktige saker av felles interesse for de 55 deltakerland ble vedtatt, men Russland blokkerte vedtak i flere kontroversielle spørsmål. Nok en gang ble Russlands gjennomføring av forpliktelsene fra Istanbul-toppmøtet i 1999 om tilbaketrekking av militært utstyr og personell fra Moldova og Georgia et konfliktutløsende punkt. Russland fortsetter å hevde at landet har oppfylt alle forpliktelsene angående Moldova og Georgia som er relevante for CFE-avtalen. USA og allierte land står fast på at dette ikke er tilfelle, og at alle forpliktelsene må være innfridd før den tilpassede CFE-avtalen kan ratifiseres.

Dette var andre år på rad at Russland motsatte seg å omtale CFE-spørsmålet i en politisk erklæring. Både USA og øvrige allierte fastholdt at Russlands manglende oppfyllelse av Istanbul-forpliktelsene måtte omtales i erklæringen fra møtet. Det førte til at det heller ikke på ministermøtet i 2004, som i 2003, ble enighet om en politisk erklæring. Regjeringen mener det er svært beklagelig at det heller ikke ble enighet om en uttalelse om valgene og den politiske situasjon i Ukraina. Her strandet det på at Russland ikke ønsket henvisninger til OSSE/ODIHRs viktige rolle som valgobservatør.

Ministermøtet bidro til framdrift i OSSEs arbeid mot terrorisme. Det ble vedtatt en ministererklæring som fordømmer terroristhandlinger både i OSSE-området og utenfor. Erklæringen bekrefter at terrorisme er en av de mest alvorlige trusler mot fred og stabilitet, og forplikter OSSEs deltakerland til å bekjempe terrorisme iht. internasjonal lov og menneskerettigheter. Erklæringen understreker FNs ledende rolle i kampen mot terrorisme. Som praktiske bidrag i bekjempelsen av terrorisme vedtok ministermøtet at deltakerlandene skal bedre containersikkerheten iht. nasjonal lovgivning og internasjonale normer, standarder og ”best-practices". Det var også enighet om at deltakerlandene bør rapportere tapte og stjålne pass til Interpols database.

Ministermøtet fattet flere andre beslutninger som er vedlagt denne meldingen. Det gjaldt blant annet en erklæring om 60-årsmarkeringen for avslutningen av annen verdenskrig, oppnevnelse av tre representanter for toleransespørsmål, styrking av generalsekretærens rolle og opprettelse av et reformpanel. Med utgangspunkt i norske intitiativ vedtok ministermøtet en likestillingsplan for OSSE, en handlingsplan for barn som utsettes for menneskehandel og prinsipper for nasjonal lovgivning for mekling med håndvåpen.

Til dokumentets forside