2 Forskyvning av investeringer i petroleumsvirksomheten

2.1 Innledning

Det er i dag sterke presstendenser i norsk økonomi etter en periode med meget kraftig og langvarig oppgang. Veksten i BNP er høy, det er knapphet på arbeidskraft innenfor flere yrkeskategorier, utlånsveksten er høy og økningen i privat forbruk er sterk. Faren for overoppheting av norsk økonomi er stor. Det er derfor nødvendig å vurdere tiltak som kan bidra til å kjøle ned økonomien. På denne bakgrunn ser Regjeringen alvorlig på økningen i petroleumsinvesteringene som det nå ligger an til.

Olje- og energidepartementets gjennomgang av selskapenes investeringsplaner viser en betydelig investeringsøkning i forhold til anslaget i tilleggsproposisjonen (St prp nr 1 Tillegg nr 3 1997-98). Investeringsanslaget for inneværende år viser en økning på 13,7 mrd kr til 66,9 mrd 97-kr dersom alle besluttede og forventede prosjekter legges til grunn uten tiltak.

I en situasjon der norsk økonomi har behov for avkjøling, vil en slik økning i petroleumsinvesteringene representere en kraftig vekstimpuls for fastlandsøkonomien. Presstendensene er også tydelige internt i næringen, bl a med mangel på arbeidskraft innen visse yrkeskategorier, rekordhøye riggrater, full kapasitetsutnytting i deler av leverandørindustrien og kostnadsøkninger i flere prosjekter. I denne situasjonen kan det være i alle parters interesse med en viss utjevning av investeringsnivået.

Ut fra en samlet vurdering der hensynet til presset i økonomien er veid opp mot hensynet til enkeltprosjekter, er Regjeringen derfor kommet til at en vil forskyve investeringene for alle funn under vurdering som krever myndighetsgodkjennelse, med ett år. Investeringer i felt vedtatt utbygd, rørledninger eller landanlegg vil ikke omfattes av forskyvningen.

I denne situasjonen ønsker Regjeringen å unngå en køordning for utbyggingsprosjekter. Myndighetene vil derfor behandle alle prosjekter på normal måte, men med en gjennomføringsplan som er tilpasset slik at investeringene for alle funn under vurdering skyves med ett år. I perioden etter godkjenning vil selskapene kunne inngå kontrakter og de vil også kunne videreføre prosjektplanlegging med sikte på optimalisering av prosjektene. Selskapene vil imidlertid ikke få anledning til å starte betydelig investeringsaktivitet.

En forskyvning av investeringer i alle funn under vurdering med ett år er i utgangspunktet forventet å redusere investeringene med i størrelsesorden 5 mrd kr for inneværende år og 11 mrd kr i 1999. De påfølgende årene vil forskyvningen bidra til å redusere det forventede fallet i petroleumsinvesteringene.

Ved utforming av investeringsforskyvningen, legger myndighetene opp til at ingen av prosjektene får en forskyvningsperiode på mer enn ett år. Ingen av prosjektene godkjent i 1998 får vilkår om å forskyve investeringsoppstart lenger enn til 1. juli 1999. Videre vil ingen prosjekter med aktivitetsoppstart eller som godkjennes i løpet av første halvår 1999, få starte investeringer før 1. juli 1999. Dette vil gi en balansert utforming av tiltaket med stor grad av likebehandling for prosjektene, samtidig som en kan oppnå de avkjølingseffekter som er bakgrunnen for tiltaket.

I prosessen som myndighetene har gjennomført ved utarbeidelsen av tiltaket, har en hatt en god dialog med oljeselskapene, leverandørindustrien og interessegrupper. Dialogen med oljeselskapene har vist en klar forståelse for at aktivitetsnivået er høyt og at tiltak bør iverksettes for å redusere ulempene. Myndighetene tar sikte på å videreføre den gode dialogen med næringen ved gjennomføringen av tiltaket.

2.2 Bakgrunn for tiltaket

Norge er inne i det sjette året på rad med meget sterk økonomisk vekst. Fra 1993 til 1997 økte BNP for fastlands-Norge med 15,6 pst, sysselsettingen økte med 185 000 personer eller 9,1 pst og arbeidsledigheten gikk ned med 45 000 personer. Den sterke økonomiske veksten vil fortsette i år. For 1998 anslås en vekst i BNP for fastlands-Norge på 3,3 pst og en sysselsettingsvekst på 45 000 personer.

Den langvarige og sterke konjunkturoppgangen i norsk økonomi viste ingen tegn til utjevning i 1997. Oppgangen de siste årene har vart lengre og vært bredere basert enn oppgangen midt på 1980-tallet. Både eksporten av tradisjonelle varer, investeringene i fastlandsøkonomien og husholdningenes forbruk har bidratt til å trekke opp veksten. Foreløpige nasjonalregnskapstall viser at BNP for fastlands-Norge økte med nesten 4 pst i fjor, mot 3,7 pst året før.

Investeringene i fastlandsøkonomien, eksporten av tradisjonelle varer og oljeinvesteringene ga de viktigste etterspørselsimpulsene i fjor. De høye fastlandsinvesteringene skyldtes bl a en betydelig økning i investeringer i offentlig forvaltning. Veksten i bedriftsinvesteringene var også høy i fjor. Oljeinvesteringene økte med hele 11 mrd kr eller 25 pst, etter å ha avtatt i de tre foregående årene.

Det private forbruket økte ifølge foreløpige nasjonalregnskapstall med 3 pst i fjor.

Veksten i fastlandsøkonomien har resultert i en oppgang i sysselsettingen på om lag 185 000 personer de siste fire årene. I 1997 økte antall sysselsatte personer med 62 000, som bortsett fra 1986, er mer enn i noe enkeltår siden krigen. Veksten i fjor var sterkest i bygg- og anleggsvirksomhet og forretningsmessig tjenesteyting, men også i industri, varehandel og annen tjenesteyting var det en betydelig oppgang. Samtidig har bedringen i arbeidsmarkedet utløst en betydelig vekst i arbeidsstyrken. Yrkesfrekvensen kom opp i et nivå på 72,8 pst i fjor, som er høyere enn noen gang tidligere. Også i et internasjonalt perspektiv er yrkesdeltakingen nå svært høy.

Konsumprisene økte i gjennomsnitt med 2,6 pst i 1997, etter en økning på bare 1,3 pst året før. Korrigert for avgiftsendringer og utviklingen i elektrisitets- og bensinpriser økte prisstigningen moderat gjennom 1997.

Den kraftige og langvarige veksten i produksjon og sysselsetting har så langt vært rimelig balansert. Veksten har skjedd uten at lønns- og prisveksten har økt vesentlig og uten vesentlig tap av kostnadsmessig konkurranseevne, slik vi erfarte under oppgangskonjunkturene på 1970- og 80-tallet, og slik mange andre land har erfart i oppgangsperioder. En ser imidlertid nå klare tegn til økende pressproblemer og flaskehalser i norsk økonomi. Det er stor mangel på arbeidskraft i flere sektorer. Dette skaper press for sterkere lønnsvekst. Samtidig er det ingen tegn til konjunkturutjevning, og boligpriser og låneopptak fortsetter å vokse sterkt.

Regjeringen vil derfor innrette den økonomiske politikken med sikte på å dempe veksten. Ellers er det svært sannsynlig at vi vil oppleve en kraftig stigning i lønnsveksten og etter hvert tiltakende prisstigning.

Betydelig vekst i verdensøkonomien og særlig etterspørslen etter energi, har bidratt til økt aktivitet i petroleumsnæringen på global basis. Teknologi- og kostnadsutviklingen de seneste årene har gjort det mulig å bedre ressursutnyttingen samt å lete og utvikle ressurser i nye områder på dypt vann. I tillegg har flere land de siste årene åpnet opp for internasjonalt samarbeid slik at internasjonale selskaper kan bidra til utnytting av ressurser i nye regioner. Den betydelige veksten både på etterspørsels- og tilbudssiden har ført til et svært høyt aktivitetsnivå i petroleumsnæringen på global basis. Dette legger press på leverandørindustrien både når det gjelder boretjenester og utstyrsleveranser. De globale presstendensene i leverandørindustrien er også tydelige i Norge.

Uten tiltak for å begrense investeringene, ville behovet for leveranser i 1998 og første halvdel av 1999 være svært høyt. Som en følge av dette har man sett klare presstendenser i norsk leverandørindustri, spesielt innen ingeniørtjenester, for boretjenester og i deler av verftsindustrien.

Behovet for ingeniørtimer kommer normalt 6-12 måneder før bygging skal starte. Oljeselskapenes etterspørsel etter ingeniørtjenester er for tiden høy og markedet for ingeniørtjenester er presset. Presset i ingeniørmarkedet skyldes både det høye investeringsnivået og stadig mer komplekse prosjekter.

Kapasitetsutnyttelsen for borerigger i Nordsjøen har vært nær 100 pst de siste to årene. Kapasitetsutnyttingen for rigger er også høy på verdensbasis slik at det er vanskelig å redusere kapasitetsproblemene i Nordsjøen ved å hente rigger fra andre steder i verden. Oljeselskapene har hatt vanskeligheter med å skaffe nok rigger og riggratene har vært sterkt økende. Forholdsvis lave rater for borerigger noen år tilbake medførte få nybygg eller ombygginger av borerigger. Selv om det nå er en sterk økning i antall nybygg og ombygginger, vil det ta tid før disse riggene vil være klare til bruk. Samtidig forventes det at behovet for boretjenester er økende og at markedet for boretjenester vil være stramt de nærmeste årene. Selskapenes planer for boring på norsk sokkel, uten tiltak for å forskyve aktivitet, indikerer høyere boreaktivitet enn det som ble gjennomført i 1997. Ettersom kapasiteten for boretjenester var fullt utnyttet i fjor, er det fare for at den økte etterspørselen vil føre til mangel både på borerigger og boremannskaper.

Det høye aktivitetsnivået på norsk sokkel har bidratt til generelt høyt belegg for verftsindustrien. Med utgangspunkt i utbyggingsplanene ved inngangen av året har selskapenes etterspørsel etter fabrikasjonstimer for siste halvdel av 1998 og første halvdel av 1999 nådd et historisk høyt nivå. Målt ut fra inngåtte forpliktelser er ordrebelegget for inneværende og neste år høyere enn det historiske gjennomsnittet. Flere av de norske verftene har også problemer med å skaffe tilstrekkelig kvalifisert arbeidskraft innenfor enkelte yrkeskategorier. Kapasitetsproblemene i verftsindustrien er blitt klart illustrert i ett konkret tilfelle. Ved en anbudsrunde på en totalkontrakt var kun en leverandør med i siste anbudsrunde. Tilbudet fra denne leverandøren var klart høyere enn det operatøren hadde forventet på bakgrunn av historiske erfaringer.

Selv om belegget i verftsindustrien totalt sett er høyt, varierer beleggssituasjonen mellom de ulike verftene. Dessuten faller belegget som normalt, når man beveger seg fremover i tid. Verftsindustrien har lagt planer for sine aktiviteter ut fra forventede oppdrag fra petroleumsindustrien. Forskyvning av investeringsaktivitet vil føre til uheldige virkninger for enkelte verft. Dette vil imidlertid avhjelpes ved at oljeselskapene får godkjent utbyggingene som normalt og leverandørindustrien har en klar tidsplan å forholde seg til.

Forskyvning av investeringsaktivitet vil bidra til å redusere etterspørselen etter fabrikasjon, ingeniørtjenester og boretjenester. Forskyvningen vil dermed redusere faren for overoppheting i næringen. Selv om det i dag er press i leverandørnæringen er bildet nyansert og deler av leverandørindustrien vil være avhengig av nye kontrakter i løpet av nær fremtid for å sikre et tilfredsstillende aktivitetsnivå.

Olje- og energidepartementets vurdering av petroleumsvirksomheten som i hovedsak er basert på selskapenes investeringsplaner, viser en betydelig investeringsøkning i forhold til anslaget i tilleggsproposisjonen. Investeringsanslaget for inneværende år viser en økning på 13,7 mrd kr til 66,9 mrd 97-kr dersom alle besluttede og forventede prosjekt legges til grunn uten tiltak.

Forklaringen på investeringsøkningen er blant annet tilleggsinvesteringer i enkelte utbyggingsprosjekter, tidsforskyvning ved at investeringer kommer tidligere enn antatt og ikke minst kostnadsoverskridelser.

Investeringsnivået for inneværende år overstiger både historiske investeringer og forventede fremtidige investeringer, jf. figur 2.1. Selv om en forskyver alle felt under vurdering med ett år, vil investeringsanslaget for inneværende år være svært høyt. Det høye investeringsnivået er derfor i seg selv en begrunnelse for å utjevne investeringsnivået både for å unngå kapasitetsproblemer i toppårene og for å dempe fallet i de påfølgende årene.

Det nye investeringsanslaget fremkommer som resultat av den rutinemessige vurdering av utviklingen i petroleumsvirksomheten som Olje- og energidepartementet årlig utarbeider på bakgrunn av Oljedirektoratets vurdering av operatørselskapenes innrapporterte data. Denne prosessen tar i samsvar med vanlig praksis utgangspunkt i oljeselskapenes budsjettarbeid på høsten, som er gjenstand for bearbeiding og kvalitetskontroll både i Oljedirektoratet og i departementet. Resultatet av denne prosessen foreligger i januar måned, og eventuelle endringer blir vanligvis innarbeidet i revidert nasjonalbudsjett. Regjeringen har i år valgt å fravike denne praksisen på grunn av den store økningen i investeringsanslaget og det påfølgende behovet for tiltak som kan begrense ulempene. En har derfor valgt å orientere Stortinget om investeringsøkningen gjennom den redegjørelse som Olje- og energiministeren holdt for Stortinget den 4. mars, se vedlegg 1, samt denne proposisjonen.

2.3 Handlingsrommet

Investeringene i petroleumsvirksomheten er knyttet til prosjekter i ulike faser og konsekvensene av forskyvning vil variere ut fra hvilken fase prosjektene er i.

For vedtatte prosjekter, det vil si prosjekter i produksjon eller under utbygging, har selskapene inngått kontrakter og bygging har startet. En forskyvning for disse prosjektene vil føre til at de totale kostnadene øker og nåverditapet vil være større for denne gruppen prosjekter enn for prosjekter under vurdering. Det er derfor ikke ønskelig å forskyve investeringsaktivitet for prosjekter som er vedtatt utbygget.

Investeringer i nye rørledninger er delvis nødvendig for å sikre avsetning av petroleum fra felt i drift eller under utbygging. Videre er noen rørinvesteringer nødvendig for å oppfylle gassalgsforpliktelser. Rørinvesteringer har dessuten en lav andel fra norske leverandører og dermed mindre virkninger mot norsk fastlandsøkonomi. Landinvesteringer vil være nødvendig for utbygging av mottaksanlegg for ulike prosjekter i drift eller under utbygging. I tillegg er prosjektene integrerte deler av andre prosjekter. Investeringer i rørledninger og landanlegg bør derfor ikke forskyves.

En forskyvning av investeringene i funn under vurdering vil ha ulike konsekvenser for de enkelte funn. For alle funnene vil en forskyvning medføre et nåverditap og kostnader forbundet med å opprettholde organisasjonsmessig kunnskap og beredskap og eventuelt kostnader ved å inngå nye kontrakter. For noen av funnene kan en forskyvning medføre fare for ressurstap. Dette forholdet og andre mulige effekter er nærmere drøftet i kapittel 2.5. For flere av funnene er derfor avveiingen av å forskyve investeringene sammensatt og på ingen måte enkel.

Myndighetenes dialog med industrien har i denne situasjonen vist at det er en forståelse for at aktivitetsnivået er høyt, og at tiltak iverksettes for å redusere ulempene.

Ut fra en samlet vurdering der hensynet til presset i økonomien er veid opp mot hensynet til enkeltprosjekter, er Regjeringen kommet til at en vil forskyve investeringene for alle funn under vurdering som krever myndighetsgodkjennelse, med ett år. Presstendensene internt i næringen understreker også behovet for denne typen tiltak.

2.4 Utforming av tiltaket

Regjeringen vil sikre stabilitet og forutsigbarhet både for oljeselskapene og for leverandørindustrien ved at utbyggingsplanene blir behandlet og godkjent på normal måte. Myndighetene vil derfor behandle alle prosjekter i tråd med vanlig praksis, men med en gjennomføringsplan som er tilpasset slik at investeringene for alle funn under vurdering skyves med ett år.

Forskyvning av investeringene på ett år bør ta utgangspunkt i prosjektplanene som ligger til grunn for departementets investeringsanslag. Forskyvningsperioden bør videre tilpasses prosjektoppstart for det enkelte felt. På den måten vil ingen av prosjektene få en forskyvningsperiode på mer enn ett år. Forskyvningen av investeringene vil ta utgangspunkt i den dato plan for utbygging og drift behandles av Kongen i statsråd og prosjektet enten blir vedtatt utbygd eller lagt frem for Stortinget for behandling. En oppnår dermed at alle prosjektene i størst mulig grad behandles likt, samtidig som man ivaretar innfasingen av enkelte viktige felt.

I tillegg må man ta stilling til når og hvordan forskyvningstiltaket skal fases ut. Dersom prosjekter med investeringsoppstart i 1998 forskyves med ett år samtidig som prosjekter med investeringsoppstart i 1999 ikke forskyves, vil det være en uheldig diskriminering av prosjektene med investeringsoppstart i år, samtidig som det gir selskapene insentiv til å utsette innlevering av utbyggingsplan slik at prosjektene ikke kommer inn under forskyvningstiltaket. Den mest balanserte løsningen vil etter departementets vurdering være å fastsette at for ingen av prosjektene godkjent i 1998 forskyves investeringsoppstart lenger enn til 1. juli 1999. Videre vil ingen feltutbygginger med aktivitetsoppstart eller som godkjennes i løpet av første halvår 1999, få starte investeringer før 1. juli 1999. På denne måten oppnår en mest mulig likebehandling av prosjektene samtidig som omfanget av forskyvningen vil være i tråd med den målsetningen som er beskrevet. Den faktiske reduksjonen av investeringene neste år vil være avhengig av tidspunkt for investeringsoppstart og investeringsnivået for de ulike prosjektene.

Utformingen av tiltaket som beskrevet over vil medføre at flere prosjekter vil ha investeringsoppstart den 1. juli 1999. Videre vil selskapene ha insentiver til å redusere gjennomføringstiden for prosjektene ved å fremskynde investeringer og produksjonsoppstart i forhold til opprinnelige prosjektplaner. Dette kan gi uheldige virkninger både for enkeltprosjekter og for kapasitetssituasjonen i leverandørindustrien ettersom mange prosjekter vil ha investeringsoppstart i samme tidsperiode. For å unngå slike uheldige virkninger vil departementet legge opp til en dialog med selskapene for å sikre en forsvarlig fremdriftsplan for de enkelte prosjekter og unngå kapasitetsproblemer i leverandørindustrien.

I perioden etter godkjenning vil selskapene kunne inngå kontrakter og de vil også kunne videreføre prosjektplanlegging med sikte på en optimalisering av prosjektene. På denne måten kan forskyvningsperioden også benyttes konstruktivt, og selskapene har mulighet til å styrke lønnsomheten i prosjektene. Selskapene vil imidlertid ikke få anledning til å starte betydelig investeringsaktivitet.

Det kan ikke utelukkes at det beskrevne tiltaket for forskyvning av investeringsaktivitet kan medføre utilsiktede virkninger for enkeltprosjekter. Dersom dette skulle være tilfelle og sterke hensyn taler for å tillate en økning i investeringsaktiviteten, vil myndighetene stille seg åpne til å vurdere dette.

I den prosessen som myndighetene har gjennomført forut for beslutningen om å forskyve investeringer, har en hatt en god dialog med selskaper, leverandørindustri og med interessegrupper. Departementet har lagt vekt på å utforme tiltaket på en måte som gir minst mulig ulempe for oljeselskapene og leverandørindustrien. Departementet tar sikte på å videreføre dialogen med næringen ved gjennomføringen av tiltaket.

Forskyvningen av investeringene må følges opp med fortsatt dialog med industrien. Denne dialogen vil basere seg på kontakt med operatørene for de ulike prosjektene, kontakt med lisensgruppen og eventuelt kontakt mot leverandører til de ulike prosjektene. Oljedirektoratet vil få en viktig rolle i dette arbeidet og en vil legge vekt på likebehandling av de ulike prosjektene.

Formelt sett vil forskyvningen iverksettes ved at det stilles vilkår ved godkjenning av plan for utbygging og drift for de enkelte prosjekter om at investeringene forskyves som beskrevet over. Regjeringen vil legge til rette for at de prosjektene som omfattes av forskyvningen i størst mulig grad behandles likt. Det må imidlertid foretas en konkret vurdering med hensyn til om det skal gis nedsettelse eller frafall av arealavgift og forlengelse av konsesjonsperioden. Det vil også vurderes om forskyvningen gjør det nødvendig å forlenge perioden for gjennomføring av arbeidsforpliktelsen.

2.5 Effekter av tiltaket

Forskyvningen av aktivitet kan i utgangspunktet medføre risiko for ressurstap, konsekvenser for gassforsyning, uheldige virkninger for verftsindustrien og negative miljøeffekter. Ettersom en vurdering av hvor omfattende problemene vil være er skjønnsmessig, kan myndighetene og selskapene ha ulik konklusjon på spørsmålet. Etter myndighetenes vurdering er den beskrevne forskyvningen av investeringer forsvarlig både ut fra ressurshensyn, hensynet til gassforsyning, situasjonen for leverandørindustrien og mulige negative miljøeffekter.

For selvstendige oljefunn vil en forskyvning ikke medføre fare for ressurstap. Denne faren oppstår når prosjektene er videreføring av utbygging av eksisterende felt, som Snorre 2, Valhall vanninjeksjon og Yme Beta Vest og Epsilon, eller når prosjektene er en del av gassforsyningen som Huldra og Gullfaks Satellitter Fase 2, og derigjennom kan medføre ressurstap i andre felt. På grunn av kort produksjonserfaring i flere av feltene og kompleksiteten ved reservoarstyring, er det vanskelig å estimere størrelsen på eventuelle ressurstap samt hvor stor risikoen er. Vurderingene av risiko og eventuell størrelse av ressurstapet er derfor ikke bare en teknisk beregning, men inneholder også skjønnsmessige vurderinger.

Når det gjelder Snorre 2 kan en forskyvning ifølge operatøren, medføre fare for ressurstap. Oljedirektoratets vurdering er at dersom forskyvningen medfører fare for ressurstap, kan dette i stor grad unngås ved å tilpasse tekniske løsninger og ved å modifisere utvinningsstrategien for deler av Snorre-feltet. Den mulige virkningen på ressursutnyttingen i Snorre-feltet er nærmere drøftet i kapittel 4. For Valhall vanninjeksjon vil en forskyvning på ett år ifølge operatøren føre til et ressurstap på 0,3 mill Sm³ oljeekvivalenter. Etter Oljedirektoratets vurdering er dette prosjektet likevel ikke spesielt tidskritisk sett i forhold til andre tilsvarende prosjekter. Når det gjelder Yme Beta Vest og Epsilon kan en forskyvning føre til ressurstap som følge av at Yme-feltet har begrenset produksjonstid. For de to gassprosjektene Huldra og Gullfaks Satellitter Fase 2 er faren for ressurstap ikke knyttet til eget felt, men til de andre feltene som eventuelt må ta ansvar for gassforsyningen i det året en hadde planlagt å basere seg på gassproduksjon fra de to feltene. Dette ansvaret vil eventuelt falle på Troll, Sleipner og Oseberg. Dersom det skulle bli behov for betydelig ekstra gassuttak fra disse feltene, kan det medføre fare for væsketap.

Selv om det kan være risiko for ressurstap for enkelte prosjekter, er det etter departementets og Oljedirektoratets vurdering likevel forsvarlig å forskyve alle funn under vurdering med inntil ett år. Som det er omtalt over kan det være fare for ressurstap for flere av prosjektene, og det er derfor vanskelig å unnta bare ett eller noen av prosjektene fra forskyvningen med begrunnelse i faren for ressurstap. Dersom noen av feltene skulle unntas fra forskyvningen på grunn av faren for ressurstap, vil Oljedirektoratet prioritere å unnta Huldra og/eller Gullfaks Satellitter Fase 2 på grunn av risikoen for ressurstap på Trollfeltet.

Når det gjelder gassforsyning, er det teknisk mulig å dekke forpliktelsene med eksisterende produksjonskapasitet. Det medfører imidlertid, etter Oljedirektoratets vurdering, ytterligere krav til neste allokeringsrunde for å sikre en forsvarlig ressursforvaltning. I de kommende årene vil det være nødvendig å fremskaffe ny produksjonskapasitet for å dekke salgsforpliktelsene samt behov for gass til trykkvedlikehold for å sikre oljeproduksjonen. En slik strategi er viktig for å nå de mål myndighetene har satt for ressursutvinningen på norsk sokkel. Oljedirektoratet mener derfor at i den fasen vi nå er i må gassprosjektene prioriteres. Departementet vil legge stor vekt på de ovennevnte hensyn i den kommende allokeringsrunden. Det er viktig å understreke at det er tilstrekkelig evne til å levere gass under inngåtte gassalgskontrakter, og at utfordringen knytter seg til å oppfylle leveranseforpliktelsene innenfor rammen av en forsvarlig ressursforvaltning.

Som beskrevet tidligere, varierer beleggssituasjonen mellom de ulike fabrikasjonsverftene. Belegget faller som normalt når man beveger seg fremover i tid. Verftene har planlagt ut fra forventede nye oppdrag fra petroleumsindustrien og forskyvningen vil dermed ha virkning for ordresituasjonen. På bakgrunn av forventninger om prosjekter som nå blir forskjøvet, har enkelte verft avstått fra å levere anbud på andre kontrakter. Selv om belegget i verftsindustrien totalt sett er høyt, varierer beleggssituasjonen mellom de ulike verftene. Forskyvningen av petroleumsinvesteringene vil derfor medføre uheldige virkninger, inklusive permitteringer, for enkelte verft, Disse virkningene må sees i sammenheng med at forskyvningen blir gjennomført ut fra presstendensene i norsk økonomi generelt og ikke ut fra kapasitetssituasjonen i leverandørindustrien isolert sett. Utformingen av forskyvningstiltaket der oljeselskaper får godkjent utbyggingssøknadene som normalt og leverandørindustrien har en klar tidsplan å forholde seg til, vil også avhjelpe eventuelle uheldige virkninger for leverandørindustrien.

Når det gjelder miljømessige virkninger foreligger det ikke vesentlige positive eller negative effekter av en forskyvning av investeringene. En forskyvning av investeringene og dermed også av produksjon og utslipp, vil bidra til at utslippene kommer noe senere, men vil i liten grad påvirke summen av utslippene. En forskyvning kan gi mulighet for at ny miljøteknologi kan tas i bruk, men dette vil ha begrenset positiv effekt på klimagassutslippene. Våre forpliktelser, i henhold til Kyoto-protokollen, er at klimagassutslippene ikke skal være mer enn 1 pst høyere i 2008-2012 enn i 1990. En forskyvning av investeringene vil kunne ha to effekter som går i motsatt retning. På den ene side vil en forskyvning medføre at utslipp kommer på et senere tidspunkt. Dette vil isolert sett bidra til økte utslipp i forpliktelsesperidoen. På den annen side vil en forskyvning kunne medføre at det i mellomtiden utvikles ny teknologi som vil kunne medføre at utslippene i forpliktelsesperioden blir lavere enn de ellers ville ha vært.

I grunnlaget for departementets nye investeringsanslag er det tolv funn under vurdering som krever myndighetsgodkjennelse, med forventet investeringsoppstart i 1998, slik det fremgår av tabell 2.1.

2.6 Økonomiske konsekvenser

Bakgrunnen for forskyvningen er at en ønsker å redusere presset som det høye investeringsnivået skaper både i næringen og for norsk økonomi generelt sett. Anslaget for investeringene i petroleumssektoren (eksl. letekostnader) er nå anslått til 66,9 mrd 1997-kroner, jf. figur 2.2. Av dette utgjør investeringer knyttet til felt under vurdering 6,2 mrd kroner. Prosjekter som kategoriseres som felt under vurdering og dekkes av eksisterende godkjent Plan for utbygging og drift (PUD), og som derfor ikke trenger myndighetsgodkjenning, utgjør 1,0 mrd kroner. Det relevante handlingsrommet for forskyvning av funn under vurdering utgjør dermed 5,2 mrd.

En forskyvning av 100 pst av investeringene for alle funn under vurdering som krever myndighetsgodkjennelse, med ett år ville dermed føre til en reduksjon av investeringsanslaget med 5,2 mrd kr for inneværende år og 11,5 mrd kr i 1999.

Effektene av forskyvning av 100 pst av investeringene i funn under vurdering er vist i figur 2.3. De påfølgende årene vil forskyvningen bidra til å redusere fallet i investeringene.

For inneværende år er det allerede påløpt investeringer på knapt 200 mill kr knyttet til de 12 funnene under vurdering som omfattes av forskyvningstiltaket. Regjeringen legger opp til at selskapene kan videreføre prosjektplanleggingen med tanke på optimalisering av prosjektene. Det vil derfor også påløpe ytterligere investeringer knyttet til prosjektene selv om de forskyves med ett år. For inneværende år forventes det at investeringene reduseres med i størrelsesorden 85 pst av det totale investeringsanslaget for funn under vurdering. De endelige størrelsene på investeringsreduksjonen vil også påvirkes av eventuelle endringer i konsept eller kostnadsnivå for de ulike prosjektene som omfattes av forskyvningen.

Forskyvningen av investeringene vil medføre en reduksjon av investeringene i 1998 for Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE), jf kap 2440, post 30, Investeringer. SDØEs andel av den totale reduksjonen i investeringsanslaget for inneværende år kan foreløpig anslås til rundt 30 pst. Regjeringen vil komme tilbake med et oppdatert anslag for SDØEs investeringer i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 1998.

Olje- og energidepartementets nye investeringsanslag for petroleumsvirksomheten er vist i figur 2.4. Forskyvningen fører til en reduksjon i investeringene for inneværende og neste år og en utflating av investeringene i perioden 2000-2001 slik det også fremgår av figur 2.1.

Investeringsanslaget er utarbeidet på basis av oljeselskapenes aktivitetsprognoser høsten 1997. Det knytter seg usikkerhet til investeringsanslaget. Imidlertid vil effekten av investeringsforskyvningen være til stede selv om investeringsanslaget skulle endres. Statoil har - etter nylig å ha foretatt en gjennomgang av besluttede prosjekter hvor selskapet er operatør - bekreftet at deres samlede investeringsanslag for 1998 ikke er endret. Dette er meddelt Olje- og energidepartementet i brev av 1. april 1998.

Forskyvningen vil også påvirke oljeproduksjonen ved en lavere produksjon de første årene som kompenseres av høyere produksjon i senere perioder. For årene 2000 til 2002 vil forskyvningen medføre en reduksjon i total produksjon på om lag 150 tusen fat pr dag. Forskyvningen vil dermed medføre noe lavere topproduksjon av olje samtidig som fallet i produksjon lenger ut i tid blir marginalt mindre. Forskyvningen av investeringer i funn under vurdering fører dermed til en mindre utjevning av oljeproduksjonen.

2.7 Beslutningsgrunnlaget knyttet til petroleumsinvesteringene

Petroleumslovgivningen er en sentral del av rammeverket for forvaltningen av olje og gassressursene. I dette inngår myndighetenes ansvar for en aktiv og forsvarlig ressursforvaltning.

I petroleumslovens formålsparagraf er ressursforvaltningen understreket. Den skal ha et langsiktig perspektiv og komme hele det norske samfunn til gode. I dette ligger at ressursforvaltningen skal bl.a. bidra til å sikre velferd, sysselsetting, et bedre miljø og å styrke norsk næringsliv og industriell utvikling.

Sentrale virkemidler for en aktiv ressursforvaltning er myndighetenes beslutninger i forbindelse med åpning av nye områder, tildeling av utvinningstillatelser, godkjennelse av utbyggings- og transportplaner samt fastsettelse av produksjonsforløp.

For å sikre at myndighetene kan gjennomføre en aktiv ressursforvaltning er beslutningsgrunnlaget av avgjørende betydning.

Regjeringen er opptatt av at rapportering og vurdering av anslagene gjennomføres på en måte som sikrer at det kan legges opp til en best mulig politikkutforming. Selskapenes rapportering av investeringene er av stor betydning ved utarbeidelsen av de samlede investeringsanslagene. Olje- og energidepartementet vil i samarbeid med Oljedirektoratet gå gjennom rutinene for utarbeidelsen av anslagene for petroleumssektoren med sikte på å bedre beslutningsgrunnlaget.

Regjeringen er av den oppfatning at investeringene i petroleumssektoren inngår som en viktig del av norsk totaløkonomi. Folkevalgte myndigheter bør gis bedre muligheter til kontroll og oppfølging. Regjeringen vil derfor vurdere tiltak som kan bedre mulighetene for dette og komme tilbake med forslag senest i forbindelse med nasjonalbudsjettet for 1999.