1 Innledning

Lokale rådgivende folkeavstemninger kan brukes av kommuner for å få vite innbyggernes mening i ulike saker. Det kan være krevende å gjennomføre lokale folkeavstemninger som sikrer at innbyggernes faktiske ønsker kommer frem, og at både prosess og resultat oppleves som legitim. Denne veilederen skal bidra til at kommuner som avholder folkeavstemninger kan gjøre dette på en måte som gir tillit til både prosess og resultat, men forplikter ikke kommuner til å gjennomføre folkeavstemning på en bestemt måte.

Kommuner som tidligere har gjennomført lokale folkeavstemninger sitter på verdifull erfaring. Ta gjerne kontakt med andre kommuner og spør om deres erfaringer. Deres praktiske erfaring kan være et nyttig supplement til denne veilederen.

Det oppfordres til at det så langt som mulig tas utgangspunkt i valglovens bestemmelser for valggjennomføring også ved gjennomføring av lokale rådgivende folkeavstemninger.

1.1 Kort om folkeavstemninger og historikk

Lokale folkeavstemninger har lang historie i Norge. Særlig spørsmål knyttet til språk og alkohol har tradisjonelt vært gjenstand for folkeavstemninger. I 1894 ble det innført regler for avstemninger om alkohol, og i 1915 la en ny lov for landsskolene grunnlag for lokale folkeavstemninger om målform.1 Ikke før i 2009 ble et generelt tillegg til kommuneloven vedtatt, som fastslo kommuner og fylkeskommuners rett til å avholde rådgivende folkeavstemninger.

Avstemninger om målform er i dag lovregulert gjennom Opplæringslova § 2-5, og er den eneste formen for lokal folkeavstemning hvor det er lovfestet hva som utløser folkeavstemning og hvem som skal ha stemmerett. Spesifikk lovgivning knyttet til lokale folkeavstemninger om alkohol ble fjernet i 1989.

I perioden mellom 1970 og 2018 ble det gjennomført 961 lokale folkeavstemninger. Antallet folkeavstemninger har, som det fremkommer av figur 1.1, variert mye fra år til år. I 2008 ble det avholdt tre avstemninger, mens det i 2016 ble gjennomført 204. Av det store antallet lokale folkeavstemninger som ble gjennomført i 2016, handlet nesten alle om kommunesammenslåing.

Figur 1.1 Antall lokale folkeavstemninger 1970–2018. Kilde: Lokale folkeavstemninger, Statistisk sentralbyrå

Forstørr bilde

1.2 Demokratiske normer og god praksis

Lokale folkeavstemninger bør gi alle innbyggere like gode muligheter til å gjøre seg opp en mening og fremføre sine synspunkter. Det finnes ulike måter en kan vurdere hvor godt en åpner opp for at alle stemmeberettigede innbyggere kan delta på like vilkår. En måte er å benytte følgende fem kriterier.2 Disse er idealmodeller, og det er dermed ikke gitt at det i alle tilfeller er mulig eller ønskelig å ivareta alle fullt ut. Kriteriene er likevel et godt utgangspunkt for refleksjon over hvordan en ønsker å innrette folkeavstemningen.

Effektiv deltagelse innebærer at alle må ha samme mulighet til å fremme saker man er opptatt av. Stemmelikhet betyr at alle skal kunne fremføre sitt synspunkt med samme vekt. Opplyst forståelse betyr at alle må ha lik mulighet til å sette seg inn i den enkelte sak, og gjøre seg opp en mening. Endelig kontroll over dagsorden betyr at medborgerne i et politisk system har kontroll over hvilke saker som kommer på agendaen. Full inkludering betyr at det politiske fellesskapet må inkludere alle voksne fastboende.

Så lenge en kommune gjennomfører en rådgivende folkeavstemning etter valglovens bestemmelser, altså omtrent på samme måte som ved et vanlig kommunevalg, vil disse kriteriene i stor grad være ivaretatt.

1.3 Internasjonale prinsipper – Veneziakommisjonens anbefalinger

Europarådets kommisjon for demokrati gjennom lovgivning (Veneziakommisjonen) har utarbeidet en «Code of good practice on referendums».3 Dette er et sett med retningslinjer som viser hvordan folkeavstemninger bør gjennomføres for å ivareta grunnleggende demokratiske normer på linje med ordinære valg. Disse retningslinjene danner også grunnlag for mange av anbefalingene i denne veilederen.

Et viktig kriterium i Veneziakommisjonens retningslinjer er at spørsmålet som er oppe for folkeavstemning skal være tydelig og ikke villedende eller ledende. Retningslinjene legger også vekt på at velgerne må informeres om konsekvensen av ulike resultater av folkeavstemningen. Kommisjonen anbefaler også i retningslinjene at velgerne skal kunne svare ja, nei eller blankt på spørsmålet som legges frem for folkeavstemning.

Kommisjonen understreker at myndighetene må gi objektiv informasjon til velgerne. Velgerne skal ha rimelige muligheter til å danne seg sine egne oppfatninger basert på nøytral informasjon om saken eller teksten det skal stemmes over.

1.4 Vurdering av bruk av lokal folkeavstemning

Lokal folkeavstemning er ikke like godt egnet for alle typer saker. Før en beslutning om å gjennomføre folkeavstemning tas, bør det derfor gjøres en grundig vurdering av hva man ønsker å oppnå, og hva innspillene skal brukes til.

I sin vurdering av lokale folkeavstemninger, pekte kommunelovutvalget4 på at folkeavstemninger kan svekke det representative demokratiet og at «stor bruk av folkeavstemninger [kan] medføre fragmentert politikk, virke splittende og vanskeliggjøre nytenkning.» Samtidig kan folkeavstemninger være velegnet til å «lodde stemningen blant innbyggere og utvide informasjonsgrunnlaget i konkrete saker.» Videre skriver utvalget at folkeavstemninger «også [kan] føre til økt deltagelse og demokratisk læring i kommunene» og på den måte supplere det representative demokratiet.

Kommunelovutvalget vurderte om folkeavstemninger burde kunne kreves av et visst antall innbyggere, på samme måte som ved innbyggerforslag. Utvalget konkluderte med at det ikke var ønsket. Dette ble begrunnet med at folkeavstemninger som er kommet i stand etter folkelig initiativ kan legge et stort press på kommunestyret til å akseptere utfallet av avstemningen. De påpeker at det vil styrke aksjonsdemokratiet og organiserte grupperinger på bekostning av det representative demokratiet. Det kan dermed bli vanskeligere for kommunestyret å føre en helhetlig og langsiktig politikk og å fatte nødvendige beslutninger som kan være upopulære.

I mange saker kan en folkeavstemning gi for lite informasjon og for få nyanser til at det vil være et nyttig innspill for kommunestyret. I saker som krever flere detaljer og muligheter for innbyggerne til å gi mer utfyllende svar vil andre former for innbyggermedvirkning være til større nytte. Eksempler på slike ordninger er innbyggerundersøkelser, høringer og folkemøter.

1.5 Initiativrett

At det skal gjennomføres en lokal folkeavstemning, kan etter kommuneloven § 12-2 bare vedtas av kommunestyret i den kommunen folkeavstemningen skal gjennomføres. En lokal folkeavstemning kan derfor ikke automatisk utløses som følge av press eller aksjoner fra innbyggerne alene, men krever et vedtak i kommunestyret. Innbyggere kan imidlertid spille inn ønsker om folkeavstemning som en sak til sine lokale politikere, for eksempel gjennom et innbyggerforslag som rettes til og behandles i kommunestyret (kommuneloven § 12-1). Unntaket fra dette er nevnte folkeavstemninger etter opplæringslova, hvor en fjerdedel av de stemmeberettigede i en skolekrets kan kreve folkeavstemning om endring av hovedmålet i grunnskolen.

1.6 Tema for lokal folkeavstemning

Saker som tas til lokal folkeavstemning må etter kommuneloven § 12-2 gjelde «kommunens eller fylkeskommunens virksomhet». I det ligger at en lokal folkeavstemning må gjelde temaer som knyttes til forhold kommunen selv kan bestemme over eller har innflytelse på.

Kommuner har negativt avgrenset frihet. Det innebærer at en kommune kan påta seg alle oppgaver den selv ønsker, så lenge det ikke ved lov er tillagt et annet organ. Følgelig kan den også avholde folkeavstemning om en rekke saker, så lenge det kan sies å ligge innenfor kommunens virksomhet. Eksempler på forhold som kan sies å ligge utenfor de materielle avgrensninger er for eksempel folkeavstemninger om lovendringer, internasjonale handelsforhold og plassering av statlige arbeidsplasser.

1.7 Folkeavstemningers rådgivende status

Norske kommuner kan ikke gjennomføre bindende folkeavstemninger. Kommuner kan utforme og gjennomføre folkeavstemninger som de vil, men de vil uansett være rådgivende for kommunestyret.

At en folkeavstemning er rådgivende, innebærer at et kommunestyre ikke er rettslig forpliktet til å følge resultatet av en folkeavstemning. Resultatet av en folkeavstemning må tolkes som et råd fra innbyggerne som sier noe om deres ønsker og forventninger, men det binder ikke utfallet av en sak. Kommunestyret står fritt til å fortolke resultatet selv, og kan velge å se bort ifra resultatet i den videre politiske behandlingen av saken. Kommunestyret må selv treffe og stå ansvarlig for et endelig vedtak uavhengig av om de følger innbyggernes råd eller ikke.

Selv om velgerne i en folkeavstemning ikke kan stilles ansvarlig for det endelige utfallet av en sak, vil departementet oppfordre til at det gjennomføres gode prosesser når en folkeavstemning skal følges opp. Særlig i tilfeller der kommunestyret fatter vedtak i strid med utfallet av en rådgivende folkeavstemning, er det viktig at prosessene er åpne og informasjonen god nok til at velgerne kan ha tillit til at resultatet har blitt tatt på alvor av de folkevalgte.