5 Krav til departementer med hovedansvar for kritiske samfunnsfunksjoner

Kap. V i instruksen beskriver hvilke særskilte krav som gjelder for hovedansvarlige departementer og deres ansvar for funksjoner som er kritiske for samfunnssikkerheten. En oversikt over hovedansvarlige departementer og samfunnskritiske funksjoner har siden 2014 vært tatt inn i JDs Prop. 1 S.

Det er et visst samsvar mellom disse kritiske samfunnsfunksjoner og det sikkerhetsloven omtaler som «grunnleggende nasjonale funksjoner». Utgangspunktet for identifisering av grunnleggende nasjonale funksjoner er de nasjonale sikkerhetsinteressene og definisjonen av grunnleggende nasjonale funksjoner som er angitt i sikkerhetsloven § 1-5.25 JD ser på mulighetene for et felles rammeverk.

De kritiske samfunnsfunksjonene er nærmere konkretisert og utdypet i Samfunnets kritiske funksjoner26. Her er de 14 funksjonene brutt ned i 40 definerte kapabiliteter (funksjonsevner) som skal kunne opprettholdes til enhver tid. Hovedansvarlige departement bør ta utgangspunkt i «Samfunnets kritiske funksjoner» når de vurderer hvilke samfunnsmessige tjenester som omfattes av ansvaret, og hva som er målet med den særskilte oppfølgingen av de kritiske samfunnsfunksjonene.

Hovedansvarlig departement har et særlig ansvar for god samordning innenfor sine kritiske samfunnsfunksjoner. Ansvaret er blant annet knyttet til å ha oversikt, ta initiativ og om nødvendig øve påtrykk. Behovet for samordning kan variere betydelig mellom og innenfor disse samfunnsfunksjonene. Hovedansvarlig departements oppgaver utfyller, men erstatter ikke det ansvaret som er lagt til hvert enkelt departement i henhold til instruksens kap. IV og til JD i henhold til instruksens kap. VI. Utpekingen av hovedansvarlig departement har ikke betydning for utpeking av lederdepartement, jf. instruksens kap. VIII.

Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap innenfor de kritiske samfunnsfunksjonene vil kunne strekke seg lenger og utenfor de rene kapabiliteter som omtales i DSBs rapport Samfunnets kritiske funksjoner27. Dette er det hovedansvarlig departement i samarbeid med andre berørte departementer som i så fall tar stilling til og ev. velger å inkludere i sitt arbeid.

Samordning på tvers av departements- og sektorgrensene krever aktiv involvering av de som skal samordnes. Tillit er en viktig forutsetning for at hovedansvarlig departement skal lykkes i rollen. Det anbefales at hovedansvarlige departementer etablerer nettverksforum og kontaktmøteordninger innenfor samfunnsfunksjonen etter behov. Departementer som ikke er hovedansvarlige departementer, men som er ansvarlige for deler av en kritisk funksjon, skal bidra til at denne samordningen kan finne sted.

Samfunnssikkerhetsinstruksen stiller følgende særlige krav til hovedansvarlige departementer:

Risiko- og sårbarhetsanalyser for kritiske samfunnsfunksjoner

Departementene anbefales å:

• kartlegge hva som foreligger av risiko- og sårbarhetsanalyser for kritiske samfunnsfunksjoner som departementet har et hovedansvar for, og vurdere om de er tilstrekkelige,
• ved behov ta initiativ til utarbeidelse av risiko- og sårbarhetsanalyser av kritiske samfunnsfunksjoner innenfor eget sektoransvar og se til at det blir gjennomført tilsvarende analyser innenfor de deler av funksjonen som ev. tilhører andre departementers ansvarsområder,
• sørge for at det iverksettes nødvendig samarbeid med andre berørte departementer for å sikre en prosess med god medvirkning fra alle viktige interessenter.

Risiko- og sårbarhetsanalyser for kritiske samfunnsfunksjoner har som hovedformål å avdekke risiko og sårbarheter som kan medføre svikt i samfunnsfunksjonene. Sårbarheter kan være knyttet til forhold ved ulike systemers oppbygging og hvordan de avhenger av hverandre. Sårbarheter kan også være knyttet til svikt i barrierer som skal hindre uønskede hendelser fra å oppstå, og til manglende evne til å håndtere bortfall av innsatsfaktorer som samfunnsfunksjonen er avhengig av, som f.eks. energi, elektronisk kommunikasjon, arbeidskraft osv. Den økte digitaliseringen av samfunnet har medført at samfunnets risikobilde har endret seg.28 Digitale infrastrukturer og systemer blir stadig mer komplekse, omfattende og integrerte. Det skapes avhengigheter og sårbarheter på tvers av ansvarsområder, sektorer og nasjoner som kan være krevende å få oversikt over. Det er viktig at departementene med ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner er kjent med avhengigheten av både digitale og andre tjenester og systemer, og fortløpende vurderer risikoreduserende tiltak.

De hovedansvarlige departementene anbefales å kartlegge hva som foreligger av risiko- og sårbarhetsanalyser for kritiske samfunnsfunksjoner som departementet har et hovedansvar for og å vurdere om de er tilstrekkelige mht. kvalitet og nødvendig tverrsektoriell tilnærming.

Analysene under dette kravet vil i noen tilfeller delvis overlappe med de analysene som gjøres i det enkelte departement, jf. instruksens kap. IV, krav 2. Det viktige her er at analysen er på et nivå som gir det hovedansvarlige departementet tilstrekkelig informasjon til å ivareta de øvrige kravene i dette kapittelet. For å oppnå dette bør hovedansvarlig departementet sørge for nødvendig samarbeid med andre berørte departementer og en prosess med god medvirkning fra alle viktige interessenter. Slik kan analysen omfatte alle samfunnssikkerhetsmessige sider av den samfunnskritiske funksjonen.

Dersom det ikke finnes relevante og hensiktsmessige risiko- og sårbarhetsanalyser på området, eller disse er utilstrekkelige for formålet, er det nødvendig at departementet tar initiativ til at analyser blir utarbeidet. Det stilles ikke krav om at det utarbeides en analyse i samme dokument for hele samfunnsfunksjonen, men departementet bør sikre at alle vesentlige risiko- og sårbarhetsforhold innenfor og eventuelt mellom de ulike delene av samfunnsfunksjonen er vurdert.

5.1 Status- og tilstandsvurderinger

Departementet anbefales å:

• i status- og tilstandsvurderingene beskrive risiko- og sårbarhet, hvilke strategier, mål og tiltak som er etablert for å redusere risiko og sårbarheter og hvor langt man er kommet i gjennomføringen av tiltakene, synliggjøre forbedringspunkter og supplerende tiltak,
• å kartlegge eksisterende kunnskapskilder,
• å innhente nødvendige og supplerende faktaopplysninger som beskriver resultater,
• å etablere gode prosesser for medvirkning, f.eks. benytte arbeidsgruppe(r) og nettverksforum med deltakelse fra departementer og eventuelt etater.

Departementenes oversikt over risiko og sårbarheter danner utgangspunkt for status- og tilstandsvurderinger. Vurderingen bør beskrive hvilken evne samfunnet har til å opprettholde de ulike delene av funksjonen under ulike typer påkjenninger og være dekkende for hele funksjonen på tvers av kapabiliteter, områder og departementer.

Vurderingene fremlegges for Stortinget i departementenes budsjettproposisjoner etter en tidsplan fastsatt av JD, for tiden slik at alle funksjoner blir dekket i løpet av fire år.

I status- og tilstandsvurderingene bør det beskrives hvilke strategier, mål og tiltak som er etablert for å redusere risiko og sårbarheter og gjøre rede for hvor langt man er kommet i gjennomføringen av tiltakene. Status- og tilstandsvurderingene bør utarbeides etter en så lik ramme som mulig og gi et mest mulig realistisk bilde av hvilke utfordringer samfunnet står overfor på området, tiltakenes betydning og hvilke ytterligere tiltak som kan være nødvendige. JD søker å utarbeide en felles ramme for slike status- og tilstandsvurderinger, se. kap. VI, krav 1a.

Departementet bør involvere andre departementer med ansvar for den kritiske samfunnsfunksjonen det skal gjøres en vurdering av, på egnet måte.

Dersom departementet vurderer at en del av informasjonen er skjermingsverdig, kan den likevel fremlegges for Stortinget, på annen egnet måte.

5.2 Avklare ansvar

Departementet anbefales å:

• utarbeide og vedlikeholde oversikt over ansvarsforholdene knyttet til den kritiske samfunnsfunksjonen, herunder roller og ansvar på de ulike nivåene av forvaltningen.

Kravet i instruksen må sees i sammenheng med kravet til det enkelte departement om å avklare og beskrive sentrale roller og ansvarsområder (instruksens kap. IV, krav 1) og JDs ansvar for å bistå departementene med å avklare ansvarsforhold (kap. VI, krav 1c) og om nødvendig legge frem uenighetssaker for regjeringen eller ved behov for Kongen i statsråd (kap. VI, krav 1 d).

Hovedansvarlige departement bør skaffe seg en oversikt over ansvarsforholdene knyttet til den aktuelle kritiske samfunnsfunksjonen, herunder roller og ansvar på de ulike nivåene av forvaltningen. Dersom det er eller oppstår uklarheter om ansvarsforhold for hele eller deler av den kritiske samfunnsfunksjonen, er det viktig at hovedansvarlig departement tar de initiativ som er nødvendig for å avklare forholdene og forelegger eventuelle uenigheter for JD.

5.3 Felles øvelser

Departementet anbefales å:

• planlegge, gjennomføre og evaluere felles øvelser for samfunnskritiske funksjoner som en integrert del av departementets generelle øvelsesplan (formål, tid og øvingsform),
• sørge for hensiktsmessig involvering av andre departementer med ansvar innenfor den kritiske samfunnsfunksjonen i planlegging, gjennomføring og evaluering av øvelser,
• være en pådriver for å følge opp læringspunkter fra øvelsene.

Kravet i instruksen må sees i sammenheng med kravet til det enkelte departement om å øve målrettet og tverrdepartementalt (kap. IV, krav 7 b) og JDs ansvar for nasjonale øvelser (kap. VI, krav 2 b). Kravet pålegger hovedansvarlig departement en initiativplikt med hensyn til øvelser innenfor kritiske samfunnsfunksjoner, også utenfor eget sektoransvar. Slike øvelser bør blant annet ta utgangspunkt i risiko- og sårbarhetsanalyser, øvelses- og hendelsesevalueringer, og Analyser av krisescenarioer29 i planleggingen. Det bør også sees hen til øvrige sikkerhetsmyndigheters vurderinger av trusler, risiko og sårbarhet.

Øvelser innenfor kritiske samfunnsfunksjoner kan bl.a. innrettes mot å teste ansvarsforhold og samordning av beredskapsplaner o.a. på tvers av sektorgrensene.

Det hører til hovedansvarlig departements ansvar å planlegge, stå for den praktiske gjennomføringen, evaluere og følge opp læringspunkter fra øvelsene. Andre departementer bør involveres i planleggingen i samsvar med det ansvaret de har innenfor den kritiske samfunnsfunksjonen.

Øvelser av denne typen bør samordnes med andre øvelser i departementet og sektoren og inngå i departementets øvingsplan (jf. kap. IV, krav 7 b.) Arbeidet med øvelser kan delegeres til underliggende virksomheter, men det er en forutsetning at departementsnivået er involvert i planleggingen og deltar aktivt i øvelsen og i oppfølgingen av den.

I kravet ligger det ingen eksplisitte forventninger om hvor hyppig det skal øves. Det er her naturlig å se hen til merknadene til instruksens kap. IV krav 7, der det heter: «Departementets øvingsaktivitet skal være tilstrekkelig til at det kan ivareta ansvaret for krisehåndtering i egen sektor, gi bidrag til andre departementers krisehåndtering og ivareta et eventuelt lederdepartementsansvar.»

Hovedansvarlig departement bør se til at tiltak besluttet på grunnlag av øvelsesevalueringen følges opp i egen virksomhet og andre departementer.

5.4 Samarbeid med berørte departementer

Departementene anbefales å:

• utvikle gode og tillitsfulle samarbeidsforhold med andre departementer med ansvar innenfor den kritiske samfunnsfunksjonen,
• holde seg orientert om relevante planer og aktiviteter innenfor andre departementers ansvarsområde.

Hensikten med så vel risiko- og sårbarhetsanalyser, status- og tilstandsvurderinger og øvelser er å legge til rette for forbedringer. Alle departementer har ansvar for risikostyring i egen sektor. Hovedansvarlige departement har i tillegg et særlig ansvar for å ta opp risiko- og sårbarhetsforhold innenfor den kritiske samfunnsfunksjonen de er tillagt ansvar for med andre departement med ansvar for deler av funksjonen.

Hovedansvarlig departement bør legge vesentlig vekt på å etablere gode samarbeidsforhold med andre departementer med ansvar innenfor samfunnsfunksjonen. Dette vil kunne innebære å gi råd om hvordan nødvendige forbedringstiltak kan gjennomføres og å bidra til å utvikle fellestiltak. Det er også viktig at man har en helhetlig og koordinert oppfølging av beredskapstiltak, planer og regelverk, slik at overlappende og motstridende virkemidler unngås. Dette forutsetter at man holder seg orientert om planer og aktiviteter også utenfor eget sektoransvar.

5.5 Erfaringsutveksling og kompetanseheving

Departementet anbefales å:

• identifisere kunnskapsbehov,
• sørge for at etableres møteplasser og arenaer for erfaringsutveksling for de berørte aktører og myndigheter.

Hovedansvarlige departement bør ta nødvendig initiativ for å holde oversikt over behov for ny kunnskap innen en kritisk samfunnsfunksjon på tvers av sektorgrensene. Departementet bør ellers sørge for at det etableres møteplasser og arenaer for erfaringsutveksling der personellet som arbeider med sikkerhet innen den kritiske samfunnsfunksjonen kan få oppdatert informasjon og eventuelt opplæring.

5.6 Bistå Justis- og beredskapsdepartementet med informasjonsinnhenting og rapportering

Departementet anbefales å:

• på forespørsel innhente informasjon og rapportere til JD om sikkerhet og beredskap for kritiske samfunnsfunksjoner de har hovedansvar for,
• gi JD annen relevant informasjon om samfunnskritiske funksjoner.

JD har ansvar for oversikt over status for samfunnssikkerhetsarbeidet, blant annet koordinerer departementet arbeidet med proposisjoner og meldinger til Stortinget og orienterer regjeringen om tilstanden for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i sivil sektor.

I forbindelse med dette ansvaret vil JD ha behov for rapporter fra departementene om status for sikkerheten i kritiske samfunnsfunksjoner og relaterte forhold. Hovedansvarlige departement skal bistå JD med informasjonsinnhenting knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner ved behov. Dette kan innbefatte innhenting av informasjon fra andre departementer med delansvar innenfor funksjonen.