2 Statleg eigarskap i Avinor
Dette kapittelet inneheld informasjon om Avinor AS, om samfunnsoppdraget og dei samfunnspålagde oppgåvene til selskapet og om korleis Samferdselsdepartementet styrer selskapet. Kapittelet omhandlar vidare forholdet mellom Avinor og Forsvaret. Det er òg teke inn ei kort oppsummering av studien av kostnadseffektiviteten for lufthamnene i Avinor.
2.1 Politikken til Regjeringa
Den politiske plattforma til Regjeringa (Soria Moria II-erklæringa) slår fast at både kortbanenettet og stamrutenettet er ein viktig del av infrastrukturen i landet. Det er ønske om eit flyplassnett som gir eit tidsmessig tilbod over heile landet. Ordninga med at overskotsflyplassar betaler for dei ulønnsame flyplassane, skal vidareførast. Regjeringa vil halde oppe det regionale flyplassnettet med mindre det er oppslutning lokalt om å gjere endringar ut frå innretninga av det totale transporttilbodet i området. Regjeringa vil sikre at utviklinga av flyplassar utanfor Avinor-systemet ikkje gjer det vanskelegare å halde oppe eit desentralisert flyplasstilbod over heile landet. Regjeringa vil vurdere tiltak for å sikre finansieringa av Avinor-lufthamnene.
I Meld. St. 26 (2012-2013) Nasjonal transportplan 2014–2023 (NTP) er det nedfelt at det overordna målet for transportpolitikken til Regjeringa er å tilby eit effektivt, tilgjengeleg, trygt og miljøvennleg transportsystem som dekkjer samfunnet sitt behov for transport, og som fremjar regional utvikling. Det er vidare slått fast i NTP at Regjeringa vil utvikle eit transportsystem der lufthamnnettet sikrar befolkninga god tilgang på flytransport i heile landet basert på det høge tryggleiksnivået i sektoren.
Samferdselsdepartementet si eigarstyring av Avinor tek utgangspunkt i målsettingane i Soria Moria II-erklæringa, NTP og strategien for norsk luftfart som Regjeringa la fram våren 2008.
2.2 Om Avinor
Avinor forvaltar den statlege luftfartsinfrastrukturen som er ein føresetnad for eit landsomfattande lufttransportnettverk i Noreg. Avinor er kategorisert som eit selskap med sektorpolitiske mål. Statleg eigarskap i Avinor skal sikre at selskapet oppfyller dei sektorpolitiske måla som blir sette, i hovudsak gjennom samfunnsoppdraget til selskapet og dei samfunnspålagde oppgåvene. Det er eit overordna mål at dei sektorpolitiske målsettingane blir nådde på ein mest mogleg effektiv måte. Selskapet skal derfor sikre god forvalting av dei statlege verdiane og ei god forretningsmessig utvikling så langt det er mogleg.
Konkret har Avinor ansvar for å drive 46 lufthamner. Tolv av lufthamnene blir drivne i samarbeid med Forsvaret, og på tre av dei – Bodø lufthamn, Bardufoss lufthamn og Andøya lufthamn – har Forsvaret ansvaret for drifta. Avinor har vidare ansvar for lufttrafikktenesta ved 49 lufthamner, og dessutan tre kontrollsentralar og annan teknisk infrastruktur for sikker flynavigasjon. Ved 21 av lufthamnene blir det levert kontrollert lufttrafikkteneste, mens det ved 28 blir levert lokal flygeinformasjonsteneste (AFIS).
Konsernet Avinor omfattar morselskapet Avinor AS og dotterselskapa Oslo Lufthavn AS, Oslo Lufthavn Eiendom AS, Avinor Parkeringsanlegg AS, Flesland Eiendom AS, Værnes Eiendom AS, Hell Eiendom AS og Sola Hotel Eiendom AS. Når ikkje anna blir sagt, er det med «Avinor» i denne meldinga meint heile konsernet.
Avinor skal i størst mogleg grad vere sjølvfinansierande gjennom eigne inntekter frå hovudverksemda og frå kommersiell verksemd ved lufthamnene. Internt i selskapet skal det skje ei samfinansiering mellom bedriftsøkonomisk lønnsame og ulønnsame einingar.
Samfunnsoppdraget til Avinor
Samfunnsoppdraget til Avinor er å eige, drive og utvikle eit landsomfattande nett av lufthamner for sivil sektor og ei samla flysikringsteneste for sivil og militær sektor. Staten avgjer kva for lufthamner selskapet skal drive. Samfunnsoppdraget er nedfelt i § 3 i vedtektene for Avinor.
Avinor skal halde oppe lufthamnnettet med mindre Samferdselsdepartementet har akseptert at det kan gjerast endringar. Avinor kan heller ikkje gjere vedtak som fører til at transportstandarden blir vesentleg endra på ei lufthamn, utan å ta dette opp med departementet. Det blir i denne samanhengen vist til vurderingane som er gjorde av lufthamnstrukturen i Nasjonal transportplan 2014–2023.
Samfunnspålagde oppgåver
I tillegg til samfunnsoppdraget skal Avinor utføre meir spesifikt definerte samfunnspålagde oppgåver. Staten bestemmer i eigenskap av å vere eigar kva for samfunnspålagde oppgåver Avinor skal utføre. I det følgjande blir dei viktigaste samfunnspålagde oppgåvene lista opp:
Planlegging og utgreiing:
Avinor skal delta i arbeidet med Nasjonal transportplan (NTP). Samferdselsdepartementet kan etter nærmare avtale med Avinor be om at selskapet utgreier konkrete tiltak eller prosjekt. Dersom Avinor har ledig kapasitet, kan selskapet òg bidra med utgreiingskapasitet, eventuelt mot betaling, til andre som planlegg tiltak på luftfartsområdet.
Forsking og utvikling:
Avinor skal bidra til å hente inn, utvikle og ta i bruk ny kunnskap innanfor den verksemda selskapet driv. Det skjer ei stor teknologiutvikling på luftfartsområdet, og det er viktig at styret i Avinor har ei medviten haldning til forsking og utvikling. Samferdselsdepartementet ventar at Avinor deltek i dei nasjonale reisevaneundersøkingane. I tillegg er det ønskeleg at reisevaneundersøkingane på fly også omfattar dei lokale lufthamnene.
Statistikk:
Statistisk sentralbyrå har det overordna statistikkansvaret for norsk luftfart. Avinor har ansvar for å produsere statistikk for sine eigne lufthamner og flysikringstenesta. Avinor skal òg lage og publisere månads- og årsstatistikk for passasjerar og flyrørsler for norsk luftfart samla, medrekna ikkje-Avinor-eigde norske lufthamner med rutedrift.
Ambulanseberedskap:
Avinor har eit ansvar for å halde lufthamnene opne for ambulansefly og -helikopter både innanfor og utanfor den ordinære opningstida til lufthamnene.
Tilkomst:
Avinor skal leggje forholda til rette for flypassasjerar med redusert funksjonsevne. Krav til tilkomst har dei seinaste åra òg blitt tekne inn i lov, og det er planar om ei forskrift om universell utforming.
Transport til og frå lufthamnene:
Avinor skal vere ein pådrivar og tilretteleggjar for at transporten til og frå lufthamnene kan skje med kollektive transportmiddel. Særleg ved dei store lufthamnene er det eit mål å auke kollektivdelen.
Samfunnstryggleik og beredskap:
Avinor skal medverke i arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap. Samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet i Avinor skal sjåast i samanheng med Samferdselsdepartementet sin strategi for samfunnstryggleik og beredskap i transportsektoren. Risiko- og sårbarheitsanalysar, arbeid med kriseplanverk og øvingar skal inngå som integrerte delar av det daglege arbeidet med å vareta ein sikker og påliteleg levering av flysikringstenester og drift av lufthamnnettet i Noreg. Sikring av infrastruktur og tenester som er kritiske for samfunnet, skal prioriterast. Avinor skal òg leggje til rette for samarbeid med andre relevante aktørar, verksemder og styresmakter i arbeidet med førebygging, beredskap og krisehandtering, også gjennom deltaking i internasjonalt arbeid.
Redningstenesta:
Avinor skal medverke med innsats til redningstenesta. Redningstenesta omfattar mellom anna beredskap for kommunikasjonstenester til luftfartøy som deltek i søk og redningsaksjonar. Brann- og redningstenesta i Avinor inngår òg som delar i den samla redningstenesta.
Kunngjeringstenesta:
Avinor har ansvar for å kunngjere luftfartsinformasjon i Noreg i samsvar med dei nasjonale og internasjonale reglane for luftfarten.
2.3 Rammer for eigarskapsutøvinga
Samferdselsdepartementet er ansvarleg for å forvalte statens eigarinteresser i Avinor. Samferdselsministeren forvaltar eigarskapen under konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar. Styret og den daglege leiinga er ansvarlege for den daglege drifta av selskapet. Det rettslege grunnlaget for ansvaret og myndigheita departementet har som eigar, følgjer av aksjelova som fastset ei klar rollefordeling mellom staten som eigar, styret og den daglege leiinga i selskapet.
Eigarskapspolitikken til Regjeringa følgjer av Meld. St. 13 (2010–2011) Aktivt eierskap – norsk statlig eierskap i en global økonomi, jf. Innst. 392 S (2010–2011). Staten har utforma hovudprinsipp for god eigarstyring i statlege selskap. I tråd med § 10 i reglement for økonomistyring i staten har Samferdselsdepartementet fastsett interne retningslinjer for forvaltinga av eigarinteressene i Avinor.
Vedtektene til Avinor omtaler verksemdsområdet og styringsstrukturen til selskapet. Dei overordna rammene for Avinor blir fastlagde gjennom eigarmeldingane og Stortinget si behandling av meldingane. Eigarmeldingane byggjer på Avinors rapportering etter § 10 i vedtektene. Samferdselsdepartementet har ansvar for at eigarstyringa av Avinor blir utført i samsvar med overordna føringar frå Stortinget gjennom behandlinga av eigarmeldinga.
Samferdselsdepartementet legg vekt på at eigarstyringa av Avinor skal skje på ein ryddig og formelt rett måte. Eventuelle styringsvedtak vil berre bli gjorde gjennom generalforsamlingsmøte. Elles består styringsverktøyet til departementet av styreval, finansiell styring og eigardialog med selskapet.
Styremedlemmene blir normalt valde for to år om gongen. Departementet vurderer kompetansen, kapasiteten og honoraret til styret, og utarbeider ein kompetanseprofil for det samla styret. Når styremedlemmene skal veljast, legg staten mellom anna vekt på kompetanse, kapasitet, relevant kulturelt, geografisk og sosialt mangfald i tillegg til kjønns- og aldersbalanse. Departementet har i utgangspunktet ikkje direkte innsyn i arbeidet eller protokollane til styret. Vurderingane av styret skjer derfor i nær dialog med styremedlemmene og konsernsjefen.
Samferdselsdepartementet vil tidvis bli involvert i saker som gjeld samhandling mellom Avinor og andre statlege organ. I slike tilfelle er Samferdselsdepartementet bevisst på dei rollene departementet har som eigar og styresmakt.
Samfunnsansvar
I Meld. St. 13 (2010-2011), jf. Innst. 392 S (2010-2011), er det gjort greie for kva for forventingar Regjeringa har til samfunnsansvarsarbeidet til dei statleg eigde selskapa. Det er både stilt generelle og meir spesifikke forventingar til selskapa, og selskapa skal nytte seg av det såkalla følg-eller-forklar-prinsippet i arbeidet med samfunnsansvar. Arbeidet med samfunnsansvar skal vere forankra i styra til selskapa, og ein skal i årsmeldingane til selskapa vere open om arbeidet med samfunnsansvar.
Leiarlønnspolitikk
I Meld. St. 13 (2010–2011), jf. Innst. 392 S (2010-2011), er det gjort greie for kva for forventingar Regjeringa har til lønnspolitikken til dei statleg eigde selskapa. Det er òg fastsett retningslinjer for tilsetjingsvilkår for leiarar i selskap meir statleg eigarskap (fastsette av Regjeringa Stoltenberg II 31.3.2011). Retningslinjene er meinte å vere rettleiande og eit grunnlag for styra i statlege selskap når dei fastset leiarlønnsprinsipp og avtalar. Hovudmålsettinga for retningslinjene er at leiarlønningane i selskap med statleg eigarskap skal vere konkurransedyktige, men ikkje lønnsleiande samanlikna med tilsvarande selskap. Eigardepartementa legg til grunn eit følg- eller-forklar-prinsipp ved oppfølging av retningslinjene. Det er forventa at selskapet medverkar til moderasjon i leiarlønner.
Leiarlønnspolitikken i Avinor inngår i Samferdselsdepartementet si vurdering av styret. I 2012 blei det òg teke inn ei ny føresegn i vedtektene til Avinor – tilsvarande den som gjeld for allmennaksjeselskap – om at styret kvart år skal leggje fram ei erklæring om fastsetjing av lønn og anna godtgjersle til leiande tilsette.
Målbruk
Det har vore lagt til grunn at Avinor som statsaksjeselskap ikkje er omfatta av lov om målbruk i offentleg teneste (mållova) på same måten som statlege organ. For å sikre målbruken er det i § 12 i selskapsvedtektene teke inn ei føresegn om målbruk. Føresegna seier at prinsippa i målbrukslova skal følgjast ved kunderetta informasjon. Elles skal prinsippa i målbrukslova følgjast, men likevel slik at det ikkje er til nemneverdig ulempe i forhold til konkurrentar.
Krav om effektiv drift
For å sikre effektiv utnytting av ressursane som er investerte i Avinor, krev Samferdselsdepartementet som eigar at Avinor skal ha ei positiv verdiutvikling over tid. Departementet set mål for avkastninga på den investerte kapitalen i selskapet og uttrykkjer langsiktige forventingar til utbyte, som gir insentiv til effektiv drift. Det blir gjort nærmare greie for avkastningsmåla og utbyteforventingane i kapittel 7.
2.4 Organisering av Avinor
Ny styrings- og organisasjonsmodell for Avinor-konsernet blei innførd 1. juni 2010. Det er gjort visse justeringar i 2011 og 2012. I den nye organisasjonsmodellen er dei tre tidlegare lufthamndivisjonane reduserte til to, og stabsfunksjonane er utvida.
Figur 2.1 Avinor – Ny organisasjon frå 2010
2.5 Forholdet til Forsvaret og ny kampflybase
Avinor har eit omfattande samarbeid med Forsvaret, som gjeld både lufthamndrift og bruk av luftrommet. Samarbeidet om lufthamndrifta gjeld både på sivile lufthamner med militær sektor og på militære lufthamner med sivil sektor. Avinor er også leverandør av flysikringstenester til Forsvaret. Avinor inngår såleis i totalforsvaret av Noreg.
På bakgrunn av mandat frå Regjeringa har Forsvaret og Avinor forhandla fram ein ny samarbeidsavtale. Avtalen sikrar eit vidare langsiktig og strategisk samarbeid mellom Forsvaret og Avinor i tillegg til effektiv bruk av dei felles samfunnsressursane.
Forsvaret har behov for å eige mindre areal enn før ved mange av lufthamnene, samstundes som Avinor har behov for meir areal. Samferdselsdepartementet og Forsvarsdepartementet arbeider med å fastsette prinsipp for avhending av eigedom frå Forsvaret til Avinor.
Ved behandlinga av Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar for vår tid, jf. Innst. 388 S (2011–2012), godkjende Stortinget at hovudbasen for kampflya til Forsvaret skal lokaliserast på Ørland flystasjon, og at ein framskoten operasjonsbase i Nord-Noreg skal etablerast på Evenes. Samstundes blei det bestemt at Bodø hovudflystasjon skal leggjast ned.
Forsvarssjefen har tilrådd at Forsvaret ikkje skal ha ansvaret for flyplassdrift i framtida, med unntak av ny kampflybase. Forsvarsdepartementet og Samferdselsdepartementet vil saman vurdere dette forslaget, jf. Prop. 73 S (2011–2012). Konsekvensane for Avinor av desse omstruktureringane er ikkje endeleg avklarte, men det er på det reine at endringane i Luftforsvarets struktur vil få økonomiske konsekvensar for Avinor.
2.6 Effektivitet i Avinor
Samferdselsdepartementet fekk i 2012 gjennomført ein samanliknande studie (såkalla benchmarking) av lufthamndrifta i Avinor. Studien blei utført av German Airport Performance (GAP) og samanliknar kostnadseffektiviteten ved lufthamnene i Avinor med kvarandre og med lufthamner i andre land. I studien blei det nytta direkte samanlikning av ulike måltal, såkalla PPM (partial performance measures), og det blei brukt ein metode kalla DEA (Data Envelopment Analysis) for å analysere effektivitet som samanliknar input (vekta) for kvar lufthamn. Det har vore utfordrande å hente inn detaljerte opplysningar om lufthamndrifta frå andre land. Mellom anna ønskte ikkje svenske og finske lufthamnoperatørar å delta i undersøkinga.
Basert på ein analyse av 154 lufthamner i Europa viste studien at kostnadene til lufthamndrift har auka frå 2002 til 2009. Avinor hadde i utgangspunktet lågare kostnader enn samanliknbare lufthamner, men forskjellen blei mindre i perioden 2002 til 2009. Studien viste òg at lufthamnavgiftene ved Oslo lufthamn, Gardermoen, er lågare enn ved dei andre skandinaviske hovudflyplassane, og dei er òg lågare enn ved størstedelen av andre store europeiske lufthamner. Avgiftene ved dei mindre lufthamnene er lågare enn ved små lufthamner i Storbritannia.
Det norske lufthamnsystemet var relativt kostnadseffektivt i 2002, men mindre kostnadseffektivt i 2007. Dei fire store lufthamnene ved Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim var relativt effektive, men med ein fallande trend på grunn av auka kostnader, mellom anna innanfor beredskap mot terror og sabotasje (security). Dei mindre lufthamnene hadde relativt låge kostnader, men dei hadde òg låg utnyttingsgrad og lite kommersielle inntekter. Dermed var eit fleirtal av Avinors mindre lufthamner relativt lite effektive og har hatt fallande produktivitet dei siste ti åra. Avinors lufthamner ved Tromsø, Bodø, Hammerfest, Mo i Rana, Vadsø og Røst blei trekte fram som dei mest effektive av dei mindre lufthamnene.
GAP har rekna ut at Avinor ved å drive eit lufthamnsystem, reduserer effektiviteten med mellom 8 og 11 prosent samanlikna med om lufthamnene var drivne individuelt.
Utgreiaren har berekna ei potensiell kostnadsinnsparing for Avinor på 280 millionar kroner per år gjennom effektivisering og ein potensiell auke i kommersielle inntekter på 22 millionar kroner per år på dei minste lufthamnene.
GAP tilrår at ein tek sikte på å auke effektiviteten på dei mindre lufthamnene i Avinor, samstundes som ein unngår at dei store lufthamnene blir mindre effektive. Utgreiaren gir uttrykk for at dagens system med samfinansiering og svake budsjettrammer ikkje oppfordrar til kostnadseffektivitet. GAP tilrår eit system som gir insentiv til auka effektivitet for leiinga av lokale lufthamner og strammare driftsbudsjettrammer for å redusere behovet for samfinansiering.