6 Flysikringstenesta

Norske styresmakter har forplikta seg internasjonalt til å sørgje for at det blir ytt flysikringstenester i norsk luftrom. Avinor har som ambisjon å vere ein leiande leverandør av flysikringstenester.

EU-programmet for organisering og regulering av eit felles europeisk luftrom (Single European Sky – SES) legg føringar for effektivisering av flysikringstenestene i Europa både gjennom internasjonalt samarbeid, krav til ytingsplanar, og gjennom å leggje til rette for konkurranse. Dei same krava blir gjorde gjeldande for Noreg gjennom EØS-avtalen. Mellom anna som følgje av dette foreslår Avinor ei ny organisering av flysikringstenesta som dotterselskap under Avinor AS.

Samferdselsdepartementet har etter at § 10-planen blei overlevert hatt dialog med Avinor om flysikringstenesta. Vedlagt meldinga følgjer eit brev frå Avinor av 12.2.2013 med meir informasjon om flysikringstenesta.

6.1 Situasjonen i dag

Flysikringstenesta er i dag organisert som ein divisjon i Avinor AS og omfattar lufttrafikktenesta, flynavigasjonstenesta og stabsfunksjonar. Flysikringstenesta har ansvar for å utøve lufttrafikkteneste i norsk luftrom til både sivile og militære operatørar. I tillegg yter flysikringstenesta lufttrafikkteneste ved kontrollerte lufthamner i Noreg. Dette inkluderer også Moss lufthamn, Rygge; Sandefjord lufthamn, Torp, og Ørlandet flystasjon, som alle er lufthamner som blir drivne av andre enn Avinor.

Samferdselsdepartementet har utpeikt Avinor som nasjonal leverandør av lufttrafikktenester i Noreg fram til 26. september 2014, jf. kapittel 3. Utpeikinga gjeld både tårntenester (terminaltenester), innflygingskontrolltenester og undervegstenesta som blir driven frå kontrollsentralane til Avinor.

6.2 Utfordringar

Avinor viser til at flysikringstenesta i selskapet står overfor utfordringar knytte til omstillingane både i reguleringa og organiseringa av marknaden for desse tenestene i Europa. EU-programmet for etablering av eit felles europeisk luftrom er i ferd med å løyse opp i dei tradisjonelle nasjonale monopola og medverkar til å utvikle nye løysingar.

Den europeiske marknaden for lokale tårntenester er i rask utvikling, og dei siste åra har fleire land opna opp for konkurranse om drift av tårntenester. Storbritannia er det landet i Europa som har lengst erfaring med eit konkurranseregime, men land som Sverige, Spania og Tyskland har òg opna opp for konkurranse på dette området. Felles krav og innbyrdes anerkjenning av kvarandre si sertifisering av tenesteytarar og flygeleiarar medverkar til å leggje til rette for at tårntenestene kan konkurranseutsetjast. Det er likevel ikkje noko krav om konkurranseutsetjing. Dersom tårntenestene ikkje blir konkurranseutsette, skal dei inn under regimet for ytingsstyring.

Ytingsregimet stiller krav om at flysikringstenestene skal ha åtskilt økonomi frå resten av verksemda i Avinor. Vidare blir det stilt krav om målbare resultat mellom anna når det gjeld effektivisering og kostnadsreduksjon, jf. kapittel 3. Dette inneber ein overgang frå eit system med kostnadsdekning til eit system med krav om effektivisering og kostnadsreduksjonar. Frå 2015 vil det bli etablert ytingsmål både for undervegstenestene og utvalde delar av terminaltenestene. For Noreg vil dette omfatte flyplassar med meir enn 70 000 flyrørsler, dvs. Gardermoen og Flesland. I tillegg til mål for EU-området og nasjonale mål vil det truleg òg bli etablert regionale mål for dei nye luftromsblokkene. For Avinor fører desse krava til behov for endring. Avinor har sett i gang fleire tiltak for å møte krava frå styresmaktene.

Etablering av den nordeuropeiske funksjonelle luftromsblokka (NEFAB), jf. kapittel 3, gir moglegheiter for samarbeid og integrering mellom tenesteytarane i dei deltakande statane. Eit sentralt spørsmål er om såkalla grensekryssande tenester er ønskeleg. Samarbeidet kan på sikt opne for at Avinor yter flysikringstenester i andre NEFAB-land, og at tenesteytarar frå desse landa yter tenester i Noreg. Dei langsiktige utviklingstrekka er usikre, men ein reknar med at det blir færre luftromsblokker etter kvart. Krava til integrering mellom tenesteytarane vil bli tydelegare gjennom revisjonar av lovgjevingspakken.

6.3 Forslag frå Avinor om organisering av flysikringsverksemda

Styret i Avinor har i § 10-planen bedt Samferdselsdepartementet om å opne for at dagens flysikringsdivisjon kan skiljast ut som eit eige aksjeselskap, 100 prosent eigd av Avinor. Vedtaket blei gjort mot stemmene til dei fire tilsettevalde representantane i styret.

Avinor har vurdert dagens divisjonsmodell for flysikringsverksemda opp mot løysinga med dotterselskap. Eit dotterselskap vil få eigen rekneskap og eigen balanse. I følgje Avinor tydeleggjer løysinga med dotterselskap grensesnittet mellom kunde og leverandør. Vidare sikrar denne løysinga at produktiviteten og kvaliteten i selskapet er målbar på lik linje med europeiske tenesteleverandørar. Eit dotterselskap vil også få eit eige styre som i større grad kan ha kompetanse på flysikring.

I Europa er det no berre Finland, Island og Noreg som framleis har ein integrert modell der lufthamndrift og flysikringsverksemd er samla i det same selskapet. I andre land er flysikringsverksemda skild frå lufthamndrifta. Avinor meiner likevel at Noreg førebels bør halde fram med ein integrert modell. Avinor legg elles opp til at alle forretningsområda som ligg i divisjonen i dag, blir overførte til dotterselskapet. Dette er grunngitt i at det er vanskeleg å skilje dei tre forretningsområda undervegs-, tårn- og flynavigasjonstenester frå kvarandre.

Avinor slår fast at tryggleik og driftsstabilitet alltid vil ha høgaste prioritet uavhengig av organisasjonsmodell. Ein førebels analyse viser ingen teikn på at ei omorganisering til dotterselskap gir negative konsekvensar på desse områda. Avinor har elles lagt vekt på å involvere dei tillitsvalde. § 10-planen opplyser at ei eventuell etablering av eit dotterselskap vil vere å rekne som verksemdsoverdraging og vil såleis bli omfatta av reglane i arbeidsmiljølova som skal sikre rettane og pliktene til dei tilsette i ein slik prosess. Avinor har elles opplyst at ei eventuell omdanning ikkje vil få konsekvensar for hovudavtalen eller gjeldande tariffavtalar. Dei tilsette i Avinor er medlemmer i Statens pensjonskasse, og eit nytt aksjeselskap vil automatisk få medlemskap når selskapet er 100 prosent eigd av morselskapet.

Etableringskostnadene for eit dotterselskap ligg ifølgje Avinor i området 2-3 millionar kroner. Det vil bli gjort ein fullstendig finansiell gjennomgang ved utskilling av dotterselskap, og mellom anna vil pensjonsforpliktingar bli rekna med i selskapets opningsbalanse.

6.4 Internasjonalt engasjement og konkurranse om flysikringstenester

I § 10-planen uttrykkjer Avinor eit mål om å vere ein konkurransedyktig leverandør av flysikringstenester. Dette inneber å vere utpeikt leverandør av undervegstenester, tårn- og innflygingskontrollstenester i norsk luftrom og å ha ein leiande posisjon i NEFAB og ei framtidig utvida luftromsblokk. Dersom tårn- og innflygingskontrolltenester ved norske lufthamner blir konkurranseutsette i framtida, har Avinor som ambisjon å delta aktivt i konkurransen. Selskapet vil gjennomføre interne effektiviseringstiltak for å vere best mogleg rusta for ein konkurransesituasjon. Dersom det i framtida blir opna for at selskapet òg kan konkurrere internasjonalt, ser Avinor for seg at fleire tenesteområde innanfor flysikring kan bli aktuelle satsingsområde.

6.5 Andre saker som gjeld flysikringstenesta

Organisering av kontrollsentralane

I brev til Samferdselsdepartementet av 12.2.2013 har Avinor gjort nærmare greie for selskapets strategiar knytte til framtidig organisering av kontrollsentralane. Avinor peiker på at dersom selskapet skal nå ambisjonen om å vere ein leiande flysikringsleverandør i framtida, er ei konsolidering av kontrollsentralane og mest mogleg effektiv drift av dei andre flygekontrolleiningane viktig.

Ny teknologi for lufttrafikktenesta

Som ein del av programmet for den framtidige organiseringa og drifta av flysikringstenesta skal Avinor anskaffe og implementere den neste generasjons teknologi for flysikringstenesta, jf. kapittel 5.2. Systema til flysikringstenesta i Avinor vil bli oppgraderte til europeisk standard, slik at selskapet vil vere i stand til å levere flysikringstenester i det felles europeiske luftrommet.

Fjernstyrte tårn

Avinor har sidan 2009 vore med på å utvikle eit nytt konsept for fjernoperasjon av tårntenester gjennom SESAR. For tida gjennomfører Avinor den første testinga av eit tårn på Værøy, der det blir ytt flygeinformasjonsteneste (AFIS) frå ei kontrolleining i Bodø. Avinor meiner at konseptet i stor grad kan medverke til å effektivisere drifta ved norske lufthamner.

Bemanningssituasjonen i flysikringstenesta

Avinor arbeider med å sikre ein robust bemanningssituasjon som kan handtere både vanleg drift og utviklingsoppgåver. Det har i heile perioden 2007–2012 vore for få tilgjengelege flygeleiarar i forhold til behovet. Avinor har dei siste åra utdanna så mange flygeleiarar som mogleg, men avgrensa utdanningskapasitet på einingane i Avinor der flygeleiarane skal arbeide, har vore ein flaskehals. Den første delen av flygeleiarutdanninga går i dag for seg ved University of North Dakota i USA, der Avinor har kontrakt til 2014. Avinor har planlagt å ta opp 28 nye elevar kvart år.

Kapasitetsproblema har i 2012 særleg vore merkbare ved Oslo lufthamn, Gardermoen, og ved kontrollsentralen i Røyken. Avinor har og sett i verk tiltak på kort og lengre sikt for å sikre nødvendig driftsstabilitet. Tiltaka omfattar mellom anna innleige av utanlandsk flygeleiarkapasitet, flytting av personell og gjennomgang og omlegging av ressursstyringa.

Frå 2009 har Avinor rapportert om bemanningssituasjonen til Luftfartstilsynet i tråd med vedtaket om utpeiking av Avinor som leverandør av flysikringstenester. Talet på flygeleiarar i Avinor er i ferd med å nærme seg det berekna behovet, men den siste rapporteringa frå Avinor til Luftfartstilsynet frå april 2013 viser at det også i år vil være mangel på operative flygeleiarar. I samband med dette har Avinor opplyst til Samferdselsdepartementet at det operative behovet vil bli dekt inn med hjelp av overtid og andre tiltak, slik at flygeleiarmangelen ikkje skal påverke avviklinga av flytrafikken.

Program for betre lønsemd innanfor flysikring

Flysikringsdivisjonen har etablert eit eige lønnsemdsforbetringsprogram, i POSISJON, som skal medverke til at divisjonen når ytingsmålet som er sett for den første referanseperioden (2012–2014) i regelverket om eit felles europeisk luftrom. Det er sett eit mål om 10,5 prosent kostnadseffektivitetsforbetring i perioden, noko som betyr ein reduksjon i kostbasen på om lag 200 millionar kroner.

6.6 Vurderingane til Samferdselsdepartementet

Tilknytingsform for flysikringsverksemda

Avinors tilknytingsform og organisering blei sist drøfta i eigarmeldinga som blei lagd fram i 2006, jf. St.meld. nr. 15 (2006–2007) og Innst. S. nr. 142 (2006–2007). I meldinga la Regjeringa til grunn at Avinor skulle halde fram som eit integrert selskap med ansvar for både lufthamner og flysikring. Det blei vidare føresett at dersom Avinor skulle ønskje å skilje ut flysikringsdivisjonen i eit eige selskap må det leggjast fram for Samferdselsdepartementet.

I § 10-planen har Avinor bedt Samferdselsdepartementet om å opne for at dagens flysikringsdivisjon kan skiljast ut som eit eige dotterselskap, der Avinor AS eig alle aksjane.

På oppdrag frå Samferdselsdepartementet har det danske konsulentselskapet Integra A/S lagt fram ein rapport om utfordringar for departementet i rolla som eigar av Avinor som følgje av utviklinga innanfor lovgivinga for eit felles europeisk luftrom. Utgangspunktet for utgreiingsoppdraget var forslaget frå Avinor om å skilje ut flysikringsverksemda som eit dotterselskap. Integra har vurdert organiseringsspørsmålet i samanheng med kva for oppgåver flysikring skal løyse. Det er her vurdert om flysikring bør utsetjast for konkurranse innanlands, og om flysikring bør få lov til å konkurrere utanlands. Det er òg gjort greie for utviklinga i Europa på flysikringsområdet.

Integra viser til at flysikringstenestene er skilde ut frå lufthamndrifta i dei fleste landa i Europa, og at det er i ferd med å utvikle seg ein marknad for flysikringstenester. Tårntenester er konkurranseutsette i fleire europeiske land. Intergra peiker på at det krevst ressursar for å delta i konkurranse med dei store aktørane i Europa, at det krevst ein klar forretningsstrategi og eit konkurransedyktig kostnadsnivå. Eit anna omsyn som må varetakast ved ei eventuell konkurranseutsetjing, er nasjonale tryggleiks- og kriseomsyn, jf. at Avinor også leverer flysikringstenester til Forsvaret.

Integra har sett på ulike modellar for å organisere flysikringstenesta i Avinor. Integra peiker i stor grad på dei same argumenta for dotterselskapsløysinga som Avinor gjer. Å etablere flysikring som dotterselskap i Avinor vil føre til auka transparens både når det gjeld rekneskap og ressursfordeling. Dotterselskapsløysinga vil òg gi betre styring av verksemda ved at flysikring får eit eige styre med kompetanse på området. Ei mogleg ulempe kan vere at det blir eit ekstra ledd mellom Samferdselsdepartementet og flysikring, slik at flysikringsverksemda blir distansert frå Samferdselsdepartementet. Integra viser elles til at etableringa av eit dotterselskap ikkje vil påverke Avinor-modellen når det gjeld lufthamninfrastrukturen (sjølvfinansiering og samfinansiering mellom lufthamner). Lufthamnene vil framleis kjøpe flysikringstenester frå flysikringsdotterselskapet. Dagens løysing inneber at Avinor må kompensere manglande inntekter for å dekkje kostnadene ved tårntenestene på dei regionale lufthamnene med kommersielt overskot elles i verksemda. Dette kan vidareførast uavhengig av utskiljing av flysikringsaktiviteten.

Integra viser til at dagens divisjonsmodell for flysikringsverksemda er ueigna i tilfelle Avinor skal begynne å konkurrere, anten i utlandet eller ved konkurranseutsetjing innanlands. Årsaka er at det vil bli stilt spørsmål ved om lufthamnverksemda i Avinor er med på å finansiere flysikringsverksemda, og at det dermed ikkje blir like konkurranseforhold.

På sikt meiner Integra at eit dotterselskap kan utviklast vidare til eit eige statsaksjeselskap, slik at lufthamndrifta og flysikringsverksemda blir fullstendig åtskilde. Ei slik organisering legg til rette for at flysikringsverksemda i Avinor kan begynne å konkurrere i utlandet, og at flysikringstenestene kan konkurranseutsetjast innanlands. Vidare kan det òg vurderast å dele flysikringsverksemda i tre uavhengige selskap: eitt for undervegstenester, eitt for lokal flysikring (tårntenester og innflygingstenester) og eitt for flynavigasjonstenester. Ved ein slik modell kan undervegstenesta intergrerast gjennom NEFAB-samarbeidet, mens tårntenesta konkurrerer internasjonalt og i Noreg. Innanfor flynavigasjon meiner Integra at det òg vil utvikle seg ein marknad, der andre aktørar kan konkurrere mot dei tradisjonelle flysikringsverksemdene.

Samferdselsdepartementet vil vise til at flysikringsverksemd og lufthamndrift er to forskjellige forretningsområde. Avinor og Integras argument om meir truverdig oppfølging av regulatoriske krav, betre styring av verksemda og tydeleggjering av kunde–leverandørforhold taler for at flysikringsverksemda bør skiljast ut i eit eige dotterselskap i Avinor.

Samferdselsdepartementet vil derfor opne for at Avinor kan skilje ut flysikringsdivisjonen som eit eige dotterselskap innanfor Avinor AS. Avinor kan ikkje privatisere dotterselskapet eller på annan måte endre eigarforholda til dotterselskapet utan å leggje saka fram for samferdselsministeren.

Luftfartstilsynet har i ein merknad til Integra-rapporten sagt at det bør utarbeidast ein risikoanalyse som viser kva for konsekvensar ei slik omorganisering kan ha for flytryggleiken. Samferdselsdepartementet føreset ut frå dette at Avinor utarbeider ein slik risikoanalyse, og at det vidare arbeidet med å skilje ut flysikringsdivisjonen som eit dotterselskap skjer i nær dialog med Luftfartstilsynet.

Ved omdanninga skal det elles skal takast omsyn til den sentrale rolla Avinor har innanfor sivil-militært samarbeid, og Avinors ansvar innanfor totalforsvaret i krise og krig også innanfor flysikring.

Internasjonalt engasjement og konkurranse om flysikringstenester

Noreg har slutta seg til NEFAB-samarbeidet, og dermed er det alt opna for eit visst utanlandsengasjement for undervegstenestene i Avinor. Formålet med dei funksjonelle luftromsblokkene er å leggje til rette for effektivisering gjennom samarbeid/integrering mellom tenesteytarane i blokkene. Det kan òg bety at tenesteytarane yter tenester i kvarandre sine land.

Avinor meiner at det er fleire tenesteområde innanfor flysikring som kan vere aktuelle satsingsområde for Avinor, dersom det i framtida blir opna for at selskapet òg kan konkurrere internasjonalt. Samferdselsdepartementet vil vise til Integra-rapporten, der det går fram at dette er ein krevjande marknad å gå inn på. Departementet vil òg vise til at det er knytt økonomisk risiko til eit slikt engasjement. Samferdselsdepartementet vurderer det derfor slik at Avinor i første rekkje bør bruke dei tilgjengelege ressursane til å løyse utfordringane i Noreg. Departementet vil av den grunn ikkje opne for at Avinor engasjerer seg i leveranse av flysikringstenester i utlandet utover det som følgjer av Noreg si deltaking i den nordeuropeiske luftromsblokka NEFAB. Dette er likevel ikkje til hinder for at det blir inngått avtalar om grenseoverskridende flysikringstjenester av mindre omfang langs grenseområda mot våre naboland.

Avinor har elles som mål å vere den føretrekte leverandøren av flysikringstenester dersom desse tenestene blir konkurranseutsette i Noreg. I rolla som styresmakt vurderer ikkje Samferdselsdepartementet det som formålstenleg å konkurranseutsette flysikringstenestene i Noreg. Departementet vil likevel opne for at lufthamner utanfor Avinor, som i dag må kjøpe flysikringstenester frå Avinor, skal kunne kjøpe flysikringstenester frå andre leverandørar enn Avinor.

Kontrollsentralar

Samferdselsdepartementet har merka seg prosessen omkring kontrollsentralane, og viser til at Avinor vil ha nødvendig avgjerdsgrunnlag i 2013.

Samferdselsdepartementet viser til at flygekontrolltenesta er rekna som ei samfunnskritisk teneste. Bortfall av tenesta vil gi store konsekvensar for transportevna i Noreg. Derfor er det i Samferdselsdepartementets Strategi for samfunnssikkerhet og beredskap i samferdselssektoren (2009) uttrykt forventingar om at dei samfunnskritiske trafikkstyrings- og kontrollsystema gradvis skal bli tryggare og meir robuste. Departementet har ein ambisjon om at flygekontrolltenesta skal vere meir robust enn det som er kommersielt interessant, basert på mellom anna risiko- og sårbarheitsanalysar. For denne infrastrukturen bør det som eit minimum finnast innøvde beredskapsplanar og planar for reserveløysingar som straks kan handtere uønskte hendingar, også for kriser som sjeldan oppstår.

Fjernstyrte tårn

Samferdselsdepartementet viser til at Avinor i tillegg til Værøy har valt Røst som stad for å prøve ut konseptet med fjernstyrte tårn. Det er eit krav frå departementet at utprøvinga av konseptet med fjernstyrte tårn ikkje skal svekkje flytryggleiken eller på annan måte redusere transportstandarden ved lufthamnene der det blir prøvd ut. Utprøvinga skjer i tett dialog med Luftfartstilsynet. Samferdselsdepartementet legg elles til grunn at Avinor har ein god dialog med kommunane og fylkeskommunane der konseptet blir prøvd ut.

Bemanningssituasjonen i flysikringstenesta

Samferdselsdepartementet vil vise til at det er Avinor-styret og den daglege leiinga som har ansvar for at det til kvar tid er nok bemanningskapasitet i flysikringstenesta, og at det blir sett i verk tiltak for å sikre at tenesta er robust nok. Samferdselsdepartementet meiner at situasjonar av den typen som oppstod i flygekontrolltenesta sommaren 2012, er uakseptable. Departementet har retta merksemd mot manglande bemanningskapasitet i flysikringstenesta gjennom eigardialogen med Avinor. Samstundes har departementet òg teke grep gjennom styresmaktskanalen, mellom anna gjennom føresegner i utpeikingsvedtaket og gjennom ytingsstyringa. Departementet føreset at dei tiltaka som er sette i verk no, verkar.

Lønnsemdsprogram for flysikring

Departementet har merka seg at lønnsemdsforbetringsprogrammet i flysikringsdivisjonen skal bidra til at divisjonen når ytingsmålet.