3 Departementets vurderingar og konklusjonar
3.1 Prinsipielle utgangspunkt
Departementets prinsipielle utgangspunkt i høyringsnotatet var at NRKs primære funksjon som lisensfinansiert allmennkringkastar framleis må vere å produsere og sende reklamefrie radio- og fjernsynskanalar.
Det er eit faktum at det alt i dag er sterk konkurranse om rettane til programmateriale. Særskilt gjeld dette sportsarrangement, men det er ein tendens til skjerpa konkurranse også om anna materiale. Samstundes kan ein sjå ein tendens til at ulike typar rettar blir konsentrerte på ei hand.
Det er ein aukande konkurranse mellom medieselskapa om kvalitetsinnhald. Denne utviklinga har vore mest openberr når det gjeld rettar til idrettsarrangement, men det er òg eit press på prisane for film og andre dramatiske produksjonar. For å kunne oppretthalde eit breitt allmennkringkastingstilbod er det viktig at NRK får tilgang på slike produkt. Dermed må NRK få høve til å ta del i konkurransen på mest mogleg like vilkår som andre kringkastings- og medieselskap.
Styret for NRK har synt til at organiseringa som aksjeselskap har gitt NRK eit friare spelerom for m.a. forretningsverksemd. NRK Aktivum AS vart oppretta for å skilje ut forretningsverksemd i dotterselskap. Samstundes set føremålsparagrafen i vedtektene og dei politiske føresetnadene - jf. kap. 1.4 - visse grenser for kor smidig NRK kan te seg i den noverande mediesituasjonen. Særskilt vil NRK ha trong til å kunne utvikle strategiar og gå inn i alliansar med andre aktørar både med omsyn til distribusjon, innhaldsproduksjon og rettar.
Mediebransjen er i dag prega av raske strukturendringar med internasjonale forgreiningar. Dette inneber m.a. alliansar og oppkjøp, hand i hand med utvikling av ny teknologi. NRK risikerer å havne på sidelinja i høve til denne utviklinga dersom selskapet ikkje kan posisjonere seg raskt og rett i høve til den kommersielle medieverda.
Departementet konstaterer at langt dei fleste høyringsinstansane stør departementets framlegg. Grunngivinga frå dei fleste av instansane er at ei liberalisering i høvet til forretningsmessig engasjement vil medverke til å styrkje allmennkringkastinga i Noreg. T.d. uttaler Norsk Journalistlag:
«Forslaget åpner for at NRK AS skal kunne engasjere seg i andre typer forretningsmessig virksomhet enn selskapet kan etter gjeldende regelverk. NJ mener at det er greit å utvide NRKs virksomhetsområde hvis resultatet virkelig blir å styrke allmennkringkastingen.
En betingelse for at Norsk Journalistlag skal støtte en slik utvidelse av virksomheten er at de økte inntektene pløyes tilbake og brukes til å forsterke NRKs programproduksjon...».
Norwaco stør framlegget, og uttaler m.a.:
«Norwaco vil gi uttrykk for at vi finner at en slik utvikling vil være både rimelig og hensiktsmessig i dagens mediesituasjon. Også for eksterne rettighetshavere i program som er produsert av NRK vil en slik videre utnyttelse kunne være av interesse både økonomisk og på annen måte.»
Det er nokre høyringsinstansar som stør hovudprinsippa i framlegget, men som er kritiske til delar av det.
Mellom dei som har fått høyringsnotatet til fråsegn er det tre instansar som allment er negative til framlegga frå departementet. Dette er TV 2 AS, Norsk Forbund for Lokal-TV og Kringkastingsringen.
TV 2 AS uttaler m.a.:
«TV 2 finner det problematisk å kommentere det utsendte idet den virksomhet som omtales direkte berører TV 2s egen eller TV 2-relatert virksomhet negativt. Vi vil derfor raskt kunne bli å oppfatte som utelukkende å ivareta egne forretningsmessige interesser.
Det er også vanskelig å kommentere forslagene uten å avdekke vitale deler av vår egen forretningsstrategi og planlegging, i en etter vårt syn usikker og til dels dramatisk utviklingssituasjon. Vi mener imidlertid at de fremsatte forslag vil ha så vidtrekkende konsekvenser for hele den audiovisuelle sektor og tilgrensende deler av næringslivet at vi ikke kan unnlate å kommentere forslagene.»
Norsk Forbund for Lokal-TV uttaler m.a.:
«Vi legger ikke skjul på at vi er redd for at nye og frie rammer for NRK lett kan få meget uheldige følger for dagens nyetablerte lokal-tv. Dersom NRK får så vide rammer som departementet foreslår, vil lokal-tv rett og slett få en ny kommersiell konkurrent.»
Departementet meiner at NRK gjennom dotterselskap bør få høve til å engasjere seg i forretningsmessig verksemd på lik line med det konkurrentane har. Samstundes må det vere ein absolutt føresetnad at NRKs allmenne programtilbod til lyttarar og sjåarar i Noreg blir halde reklamefritt. Departementet legg vidare til grunn at det ikkje kan vere aktuelt for NRK å drive, eige eller vere deleigar i radio- eller fjernsynskanalar som er finansierte med reklame og som har Noreg som primært målområde. Vidare må det vere ein absolutt føresetnad at det ikkje skal vere høve til å kryssubsidiere den forretningsmessige verksemda med lisensmidlar. Departementet legg samstundes til grunn at overskott i den forretningsmessige verksemda skal nyttast til å finansiere auka programproduksjon og programinnkjøp, noko som vil styrkje allmennkringkastinga i Noreg. Departementet kjem nærmare inn på desse problemstillingane nedanfor. Departementet deler ikkje otten som TV 2 og Norsk Forbund for Lokal-TV gir uttrykk for. Desse er eller representerer kringkastingsselskap som baserer verksemda på reklamefinansiert fjernsyn. Departementets framlegg vil i røynda ikkje endre konkurransesituasjonen på denne marknaden i Noreg. NRK vil etter framlegget ikkje kunne drive reklamefinansiert kringkasting i Noreg eller særskilt retta mot Noreg utan at spørsmålet har vore handsama av Stortinget. Dersom dette spørsmålet skulle bli aktualisert, vil sjølvsagt alle konsekvensar måtte analyserast og leggjast fram, også dei økonomiske konsekvensane for dei kommersielle kringkastarane i Noreg. Dette inneber at det først og fremst er på andre område enn tradisjonell kommersiell kringkasting at NRK gjennom dotterselskap vil konkurrere med private aktørar; t.d. på område som tekstfjernsyn, plateutgiving, sal av program og eventuelt betalingsfjernsyn. Departementet kan ikkje sjå at det er grunnlag for å hevde at noverande aktørar skal skjermast mot konkurranse på slike område.
3.2 Kryssubsidiering
I høyringsnotatet gjorde departementet greie for at det må vere ein absolutt føresetnad for å opne for utvida forretningsmessig engasjement for NRK at det ikkje må skje noka form for subsidiering av denne verksemda frå lisensmidlar.
Høyringsinstansane stør dette. Samstundes peikar mange høyringsinstansar på at det i praksis kan vere vanskeleg å få til system som effektivt kan hindre alle former for kryssubsidiering. T.d. uttaler Konkurransetilsynet:
«KD synes å være oppmerksom på problemet med kryssubsidiering, men hevder i notatet at NRKs regnskapssystemer er utformet slik at det forhindrer kryssubsidiering. Hvordan dette gjøres er ikke klargjort. Konkurransetilsynet er ikke kjent med NRKs regnskapssystemer, men vil påpeke at kryssubsidiering fra ett selskap i NRK til et annet kan skje på flere måter enn gjennom rene pengetransaksjoner. Kryssubsidiering kan eksempelvis skje ved at NRK tilbyr et nyopprettet selskap tilgang til kompetanse, utstyr, programmateriale (eksempelvis programarkiv) og sendeutstyr uten å fastsette markedspriser på slike varer og tjenester.»
Departementet vil her peike på at subsidiering frå lisensmidlar reint allment kan skje ved disposisjonar som ope tilsiktar overføring av verdiar frå den lisensfinansierte allmennkringkastinga; t.d. konsernbidrag og eigenkapitalinnskott mot aksjar.
Subsidieringa kan òg vere skjult i transaksjonar som ikkje synest å innebere noka verdioverføring, men som i røynda gjer det ved dei prisane som blir fastsette. Fråsegna til Konkurransetilsynet gjeld slik skjult subsidiering. Innskott av eigenkapital kan òg innehalde skjult verdioverføring i høve til medeigarar.
I høve til andre transaksjonar enn innskott og uttak av eigenkapital, skal departementet her peike på at lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskap gjeld for Norsk rikskringkasting AS. § 3-9 nr. 1 i lova har denne ordlyden:
«Transaksjoner mellom selskaper i samme konsern skal grunnes på vanlige forretningsmessige vilkår og prinsipper. Vesentlige avtaler mellom konsernselskaper skal foreligge skriftlig. Når et konsernselskap inngår avtale med morselskapet eller et annet selskap i konsernet om erverv av eiendeler, tjenester eller ytelser, gjelder bestemmelsene i § 3-8 tilsvarende».
Departementet legg i utgangspunktet til grunn at denne regelen bør gi grunnlag for den naudsynte kontrollen med at transaksjonane innanfor NRK-konsernet skjer på forretningsmessige vilkår. I tillegg legg departementet til grunn at generalforsamlinga i NRK AS bør påleggje selskapet sin revisor å kontrollere om vesentlege konserninterne transaksjonar skjer på forretningsmessige vilkår og prinsipp, jf. her m.a. § 7-6 nr. 2 i aksjelova. Dette er den same typen regel som er gjennomført m.o.t. kontroll av at pressestøtta ikkje blir nytta til aksjeutbyte til aviseigarane der avisene er delar av eit konsern.
Departementet har etter høyringsrunden bede Norsk rikskringkasting AS gjere nærmare greie for dei prinsippa som skal gjelde for transaksjonar mellom selskapa. NRK uttaler følgjande:
«Formålet med etableringen av Aktivum er i første rekke å kommersielt utnytte NRKs programmer og utvikle potensielle produkter relatert til programvirksomheten. Det er et grunnleggende prinsipp for NRK og Aktivum at midler fra kringkastingavgiften ikke skal benyttes til å subsidiere kommersiell virksomhet. Selskapene legger således til grunn at enhver transaksjon mellom selskapene skal baseres på allminnelige forretningsmessige vilkår og prinsipper i tråd med bestemmelsen i aksjeloven § 3-9. Denne grunnregel kan igjen deles i tre delprinsipper:
Alle transaksjoner skal skje basert på et armlengde prinsipp. Dvs at transaksjoner mellom NRK og Aktivum i prinsippet skal skje til samme vilkår som overfor tredjeparter NRK ikke har eierinteresser i.
Åpen handel. Dvs at Aktivum betaler for de varer og tjenester NRK leverer.
Reell prising. Dvs at prisene skal reflektere reelle kostnader og markedsbetingelser.
I tråd med ordensregelen i aksjeloven § 6-13 tredje ledd vil NRK og Aktivum også sørge for at avtaler mellom de selskaper blir nedtegnet skriftlig. Det er således inngått en avtale mellom Aktivum og NRK som regulerer forholdene ved salg og annen utnyttelse av radio- og fjernsynsprogram m.v. Avtalen følger allminnelige forretningsmessige vilkår og fastsetter at Aktivum skal betale vederlag til NRK for all utnyttelse på lik linje som overfor andre opphavsmenn. Aktivums fortrinn er kun at selskapet har førsterett til salg og utnyttelse av NRKs produksjoner og programmer. NRK beholder eiendomsretten til programmene.»
Departementet legg til grunn at dette er tilfredsstillande, men vil likevel følgje utviklinga i NRK på dette området nøye. Dersom det skulle syne seg at det kan reisast tvil om transaksjonane er i samsvar med reglane i aksjelova, vil departementet vurdere i gi nærmare reglar, t.d. krav om separate rekneskapssystem som ei allmenn sikring mot skjult kryssubsidiering. Slike reglar er t.d. gitt i § 2-15 i forskrift 5. desember 1997 nr. 1259 om offentleg telenett og offentleg teleteneste. Departementet gjer framlegg om eigen lovheimel for å sikre dette.
I høve til innskott og uttak av eigenkapital frå anna verksemd, er det departementet sin føresetnad at slike disposisjonar ikkje skal innebere noka verdioverføring til medeigarar. For øvrig bør NRK sjølv avgjere kva som er føremålstenleg i det einskilde tilfellet. Lovheimelen som departementet gjer framlegg om, femner òg om moglege reglar om eigenkapitaltransaksjonar, sjå her m.a. nedanfor om pliktene i høve til EØS-avtala.
Føresetnaden om forbod mot kryssubsidiering er viktig også i høve til dei pliktene Noreg har etter EØS-avtala m.o.t. reglar om statsstøtte og konkurranse. EØS-avtala har eit system som sikrar lik handsaming av alle konkurransesaker i EØS. Konkurransereglane set forbod mot dei fleste avtalene som avgrensar konkurransen, og mot misbruk av marknadsmakt. Dei felles konkurransereglane skal nyttast når konkurranseavgrensande handlingar får verknader for handelen mellom landa i EØS-området. Dersom konkurranseavgrensinga berre får verknad på ein nasjonal marknad, er det landets eiga konkurranselovgiving som skal nyttast. Artikkel 61 i EØS-avtala slår som hovudprinsipp fast at statsstøtte i EØS er forbode når slik støtte verkar konkurransevridande på samhandelen mellom landa. Også det å gi gunstige vilkår for einskilde selskap blir råka av denne regelen. Alle ordningar med statsstøtte blir overvåka av EU-kommisjonen og ESA for EU- og EØS-landa. Det å subsidiere NRKs kommersielle verksemd med lisensmidlar ville kunne vere i strid med dei nemnde reglane; t.d. kan ein eigenkapitaldel som ligg høgare enn det som vil vere forretningsmessig vanleg etter tilhøva innebere ei slik verdioverføring.
I denne samanhengen kan det nemnast at det er teke inn ein protokoll i Amsterdamtraktaten om allmennkringkasting. Protokollen slår fast at det einskilde medlemslandet har kompetanse til å sikre finansiering av allmennkringkastarane. Protokollen er ikkje ein del av EØS-avtala.
3.3 Grunnlaget for NRKs forretningsverksemd (§ 6-1 tredje ledd i kringkastingslova)
I høyringsnotatet gjorde departementet greie for at gjeldande regelverk berre opnar for at NRK kan engasjere seg i forretningsmessig verksemd når denne verksemda har samanheng med NRKs overordna føremål, som er å drive allmennkringkasting. I notatet gjorde departementet framlegg om å endre lova, både for å få eit klårare heimelsgrunnlag for kva for rammer som skal gjelde for forretningsverksemda til NRK, og for å syte for at NRK skal kunne engasjere seg i andre typar verksemd enn gjeldande regelverk opnar for.
Med unnatak for TV 2 AS, Norsk Forbund for Lokal-TV og Kringkastingsringen stør høyringsinstansane framlegget frå departementet.
Departementet gjer på bakgrunn av ovanståande framlegg om at NRKs rammer for forretningsmessig verksemd blir utvida i høve til kva det noverande regelverket opnar for. Vi grunngir dette med behovet for å oppretthalde NRK som ein sterk norsk allmennkringkastar. Kultur- og mediepolitisk er dette svært viktig i ein mediesituasjon som meir og meir vil bli prega av auka konkurranse om sjåarar og lyttarar. Samstundes kan mangelen på programmateriale med høgt kvalitetsinnhald føre til einsretting av det samla programtilbodet. Departementet legg til grunn at eit meir liberalt høve for NRK til å engasjere seg i forretningsmessig verksemd på lang sikt vil føre til ei styrking av allmennkringkastinga i Noreg. Om det ikkje blir opna for dette, vil det på den andre sida lett kunne føre til ei svekking av allmennkringkastinga av di NRK vil tape i konkurransen om programmedarbeidarar og senderettar.
Kulturdepartementet gjer framlegg om at § 6-1 tredje ledd i kringkastingslova blir endra, slik at NRK gjennom dotterselskap reint allment kan ta del i forretningsmessig verksemd utan at dette er avgrensa til føremål som har med allmennkringkasting å gjere. Vi viser her til framlegget til endring av paragrafen.
3.4 Reklamefinansiering (§ 6-4 i kringkastingslova)
I høyringsnotatet gjorde departementet greie for at § 6-4 i kringkastingslova set forbod mot at verksemda i NRK kan finansierast med reklamesendingar. Departementet gjorde framlegg om at dette forbodet skulle opphevast for anna verksemd enn allmennkanalane (NRK1, NRKTO og P1, P2 og P3 i radio). Departementet la til grunn at desse kanalane - som i dag - må haldast reklamefrie. Ut over dette la departementet til grunn at NRK med visse avgrensingar måtte kunne engasjere seg i verksemd som inneheld reklame. I notatet la departementet til grunn at generalforsamlinga ikkje skulle kunne gi løyve til reklamefinansierte kanalar i Noreg eller særskilt retta mot Noreg utan at saka har vore lagd fram for Stortinget. Departementet meinte vidare at NRK må kunne drive eller vere medeigar i reklamefinansierte kanalar som berre driv verksemda si i andre land, eller er av meir allmenn karakter, slik som t.d. Eurosport. Departementet la også til grunn at NRK sjølv må kunne etablere betalingskanalar, eller inngå i samarbeid med andre norske eller internasjonale aktørar om slike kanalar.
Av høyringsinstansane er det berre TV 2 AS, Norsk Forbund for Lokal-TV og Kringkastingsringen som er negative til dette.
NRK uttaler m.a. følgjande:
«NRK reiser således spørsmål om det er hensiktsmessig å formulere en eksplisitt plikt for generalforsamlingen til å forelegge for Stortinget spørsmålet om tillatelse - alene eller i samarbeid med andre medieaktører til - å etablere reklamefinansierte kanaler i Norge. Selv om en slik fremgangsmåte må antas å være den naturlige ordning, kan det forekomme tilfeller der dette ikke ville være hensiktsmessig. Det må etter NRKs syn kunne legges til grunn at statsråden selv vil foreta en forsvarlig vurdering av hvorvidt man i det enkelte tilfelle bør forelegge saken for Stortinget før Generalforsamlingen fatter sin beslutning.»
Departementet held oppe framlegget om at forbodet mot å reklamefinansiere NRK blir oppheva for anna aktivitet enn allmennkanalane (NRK1, NRKTO og P1, P2 og P3 i radio). Desse kanalane må - som i dag - haldast reklamefrie. For øvrig meiner departementet at NRK - med dei avgrensingane som går fram av drøftinga nedanfor og av dei særskilde merknadene til paragrafen - må kunne engasjere seg i verksemd som inneheld reklame.
Den lovendringa departementet gjer framlegg om, opnar i prinsippet for at NRK kan eige, drive eller ha eigarpartar i fjernsyns- eller radiokanalar som er finansierte med reklame og blir sende frå norsk territorium og retta mot den norske marknaden. Departementet held fast på at generalforsamlinga ikkje skal kunne gi løyve til dette utan at saka har vore lagd fram for Stortinget. Departementet legg òg til grunn at generalforsamlinga ikkje skal godkjenne at NRK eig, driv eller har eigarpartar i fjernsyns- eller radiokanalar med reklame som rettar sendingane sine mot den norske marknaden frå utlandet. Det same vil gjelde såkalla telekjøpskanalar.
Departementet kan ikkje sjå at det er noko som talar mot at NRK anten driv eller er medeigar i reklamefinansierte kanalar som berre driv verksemda si i andre land, eller er av meir allmenn karakter, slik som t.d. Eurosport. Det må vere ein grunnleggjande føresetnad for slike engasjement at det ikkje blir nytta lisensmidlar til oppbygging eller drift.
Departementet legg også til grunn at NRK sjølv må kunne etablere betalingskanalar, eller inngå i samarbeid med andre norske eller internasjonale aktørar om slike kanalar.
3.5 Tekstfjernsyn
I høyringsnotatet gjorde departementet framlegg om at det burde opnast for å sende reklameinnslag i NRKs tekstfjernsyn, også i tekstfjernsyn som er knytta til NRKs allmennkanalar. Departementet la til grunn at teknisk sett er tekstfjernsyn ein del av dei ordinære fjernsynssignala, og må såleis teknisk sett reknast som kringkasting. Samstundes peika departementet på at det er noko uklårt om tekstfjernsyn også rettsleg sett må reknast som kringkasting. Vidare peika departementet på at det uansett er klårt at nokre av reglane i kringkastingslova ikkje høver for tekst-TV-sendingar. Dette gjeld t.d. lovas reglar om reklamemengd. Departementet la i høyringsnotatet til grunn at tekstfjernsyn må reknast som ei tilleggsteneste der føresetnaden er at sjåaren aktivt oppsøkjer tenesta, og meinte såleis at tekstfjernsyn ikkje kan reknast som ein del av NRKs allmennkanalar.
Av dei høyringsinstansane som har uttalt seg om dette spørsmålet nemner vi Forbrukarombodet, som m.a. uttaler:
«Forbrukerombudet vil gå i mot departementets forslag i kkl § 6-4 om å åpne for reklame i NRKs tekstfjernsyn. I mange tilfeller vil tekst-TV være svært nær knyttet til programvirksomheten i NRK1 og NRKTO, eksempelvis ved teksting av programmer. Programoversikten finnes her, og når det vises til info om programmer på tekst-TV, vil tekst-TV fremstå for publikum som en del av allmennkanalens tilbud. Selv om mottaker aktivt oppsøker tjenesten, bør tekst-TV derfor holdes reklamefri».
Om dette spørsmålet uttaler Barne- og familiedepartementet m.a. følgjande:
«Enkelte tjenester på tekstfjernsyn retter seg også direkte til barn, blant annet Barneombudets «Klar melding ut». Etter Barne- og familiedepartementets mening bør også tjenester som retter seg til barn være skjermet mot reklame.
Barne- og familiedepartementet vil derfor be Kulturdepartementet om å vurdere om det er hensiktsmessig å tillate reklame på tekstfjernsyn generelt. Alternativt bør Kulturdepartementet vurdere hvordan en gjennom forskrift best kan regulere reklame i tekstfjernsyn når tekstfjernsynet har barn som målgruppe. Det bør også vurderes om en i forskriften bør forby reklame når tekstfjernsynet direkte er ment å støtte opp under, eller ligger på skjermen samtidig med det ordinære programmet i allmennkanalens fjernsynssendinger.»
TV 2 AS er negative til departementets framlegg på dette punktet, men peikar samstundes på at det økonomiske potensialet frå slike sendingar tykkjest vere lite i Noreg.
Departementet held oppe framlegget om å tillate annonsar i tekstfjernsynet i NRK. Departementet gjer framlegg om at dette blir presisert i lovteksten. Departementet meiner også det bør presiserast at Kongen i forskrift skal kunne gi nærmare reglar om utsending av reklame i NRKs tekstfjernsyn, m.a. slik at dei omsyna Barne- og familiedepartementet nemner kan ivaretakast.