6 Vurderingar og framlegg frå departementet

6.1 Plassering i lov

Etter departementet sitt syn er det hovudsakleg tre moglege måtar å regulere skolemiljøet på. Det eine alternativet er å lage ei eiga lov om skolemiljøet, slik det er gjort i Danmark. Det andre er å la krava til arbeidsmiljøet i arbeidsmiljølova gjelde for elevane, slik det er gjort i Sverige. Den tredje løysinga er å lage eit nytt kapittel om skolemiljøet, i opplæringslova. Valet av lovplassering har i praksis noko å seie for mellom anna spørsmålet om tilsyn.

6.1.1 Utviding av verkeområdet for arbeidsmiljølova?

Å utvide verkeområdet for arbeidsmiljølova til å omfatte elevar ville gi eit signal om at dei formelt sett har det same vernet som vaksne arbeidstakarar. Med arbeidstilsynet ville ein få eit meir uavhengig og fagleg sterkare tilsyn enn i dag, men utan den same nærleiken som det kommunale tilsynet har til skolane.

Ulempa ved å bruke arbeidsmiljølova er at ho regulerer tilhøvet mellom to partar i arbeidslivet. Elevane er ikkje partar i sjølve arbeidsavtalen, men brukarar av dei tenestene desse partane tilbyr. Å innlemme elevane i arbeidsmiljølova ville såleis vere noko heilt nytt, og etter departementet sitt syn ikkje uproblematisk. Særleg når det gjeld det psykososiale miljøet, kan det oppstå situasjonar der dei tilsette og arbeidsgivaren vil ha ei anna oppfatning av situasjonen enn den elevane har, slik at det elevane ser som eit problem, blir bagatellisert. At elevane på lågare årstrinn må la seg representere av sine føresette, kan komplisere partstilhøva ytterlegare.

Eit tidleg møte med arbeidsmiljølova kan gi ei viktig røynsle for det seinare yrkeslivet, men etter departementet sitt syn vil det likevel vere lite heldig å gjere barna til reelle partar i eit system som er laga på vaksenpremissar. Røynsler frå Sverige viser også at den status elevane etter føresetnadene skal ha som likeverdig part etter arbeidsmiljølova, ikkje alltid viser seg i praksis. Signaleffekten kan da bli negativ i staden for positiv.

6.1.2 Regulering i opplæringslova eller i eiga lov?

Å gi ei eiga lov om skolemiljøet kan ha ein særleg signaleffekt, men det vil samtidig opne for ei ny fragmentering av lovgivinga. Det vil etter departementet sitt syn ikkje vere ønskeleg. Eit av siktemåla med opplæringslova var å samle lovgivinga om opplæring i éi lov, for slik å gjere lovverket meir tilgjengeleg og oversiktleg for brukarane. Ut frå omsynet til enkelt lovverk meiner departementet derfor at det er mest formålstenleg å leggje føresegner om skolemiljøet til opplæringslova. Ei tilsvarande løysing er det også gjort framlegg om i Ot.prp. nr. 40 (2001-2002): at føresegner om læringsmiljøet for studentane blir tekne inn i universitets- og høgskolelova.

Departementet gjer på denne bakgrunn framlegg om at opplæringslova får eit eige kapittel om skolemiljøet.

6.2 Krav til miljøet

6.2.1 Det fysiske miljøet

Departementet vil understreke at dagens krav til det fysiske skolemiljøet gir elevane godt vern. Etter departementet sitt syn er det derfor ikkje nødvendig å skjerpe innhaldet i krava. Departementet er likevel samd med dei høringsinstansane som ønskjer at innhaldet i krava bør gå tydelegare fram av lova.

Departementet vil derimot ikkje tilrå at det blir teke inn målbare og talfesta minstestandardar i lova, slik enkelte høringsinstansar tek til orde for. Normerte standardar, som i dag finst i statlege rettleiingar, vil vere viktige i vurderinga av kva effekt skolemiljøet har på helse, trivsel og læring. Det er likevel ikkje gitt at ein ved å leggje seg på minstenivåa i rettleiingane om dei enkelte miljøfaktorane, samla sett kan garantere alle elevane tilfredsstillande skolemiljø. Etter departementet sitt syn bør grunnkravet derfor knytast til verknaden av miljøet på den enkelte eleven, snarare enn å knyte det direkte til miljøet.

Til dette kjem at detaljlovgiving vil vere lite fleksibelt, med tanke på både lokale tilpassingar og oppdateringar som følgje av ny kunnskap. Når forskinga jamleg gjer nye funn om den verknad dei ulike miljøfaktorane har på helse og læring, vil det vere enklare å oppdatere rettleiingsmateriellet enn å endre lova og forskrifta. Kasuistisk prega lovgiving vil også lett bli omfangsrik for å kunne dekkje alle tenkjelege tilhøve.

Departementet er likevel samd i den kritikk at det uklare i krava i dagens lovverk kan ha medverka til manglande etterleving. Departementet vil derfor gjere kravet meir presist ved at lovteksten klarare seier kva uttrykket tilfredsstillande skal referere til, nemleg verknaden på helsa, trivselen og læringa hos elevane. Særleg omsynet til læringa kan det vere formålstenleg å få klarare fram, sidan dette ikkje går så tydeleg fram av ordlyden i dagens forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar.

Enkelte høringsinstansar ønskjer å bruke uttrykket «fullt forsvarlig» frå arbeidsmiljølova § 7, i staden for «tilfredsstillende» i høringsframlegget. Etter departementet sitt syn er valet av terminologi her meir eit spørsmål om det formålstenlege enn om innhaldet i krava. Departementet legg til grunn at innhaldet i krava er det same, og viser mellom anna til at forskrifta til arbeidsmiljølova om arbeidsplassar og arbeidslokale sjølv gjennomgåande bruker standarden «tilfredsstillende».

I framlegget til føresegner om læringsmiljøet for studentar har departementet valt å bruke terminologien i arbeidsmiljølova. Departementet vil likevel tilrå å bruke standarden «tilfredsstillande» om skolemiljøet, sidan denne termen er kjend for kommunane frå forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar, frå plan- og bygningslova og anna HMS-lovgiving.

Om skolemiljøet er tilfredsstillande eller ikkje, må avgjerast konkret i det enkelte tilfellet. Føre vâr-prinsippet inneber at ein ikkje bør vente til problema oppstår, men vere i framkant. Dei ovannemnde rettleiingane og retningslinjene inneheld konkrete tilrådingar og grenseverdiar som er baserte på det fagstyremakter som t.d. Folkehelseinstituttet reknar med vil ha tilfredsstillande verknad på helsa, trivselen og læringa hos elevane. I rettleiingane er det lagt inn såkalla tryggleiksfaktorar, for å ha god margin mot dei som er meir kjenslevare for til dømes verknader av inneklimaet. Dersom skolemiljøet avvik frå normene, eller ein vel andre løysingar enn rettleiingane tilrår, må skolen påvise at miljøfaktorane samla sett likevel har tilfredsstillande verknad for helsa, trivselen og læringa hos elevane. Departementet gjer framlegg om at dette blir uttrykkeleg sagt i lova.

Det fysiske miljøet, særleg det mekaniske innemiljøet, er ei utfordring for elevar med funksjonshemmingar. Det bør vere eit mål at desse elevane skal kunne fungere i skolemiljøet utan at dette set unødige grenser for læringa og livsutfaldinga. Ei føresegn som er viktig for denne gruppa, er opplæringslova § 9-3, som gir elevane rett til tilpassa arbeidsplassar, men etter departementet sitt syn er det ikkje nok å sjå på arbeidsplassen i snever forstand. Skolen må innrettast slik at desse elevane ikkje møter funksjonshemmande barrierar i nokon del av skolemiljøet.

I høringsrunden vart det gjort framlegg om å leggje prinsippet om universell utforming til grunn for skolebygg. Universell utforming inneber at ein i staden for spesielle innretningar for funksjonshemma sørgjer for at bygningar, omgivnader og innretningar er slik utforma at dei så langt mogleg og utan spesiell tilpassing kan brukast av alle menneske. Departementet meiner universell utforming har mykje å seie på bakgrunn av prinsippa om likestilling, likebehandling og likeverd. Prinsippet om universell utforming er viktig, og det skal følgjast ved nybygg og påbygg. For eksisterande bygg må ein sjå det i samanheng med oppfølginga av NOU 2001: 22 Fra bruker til borger. Departementet vil ikkje lovfeste prinsippet som eit absolutt krav i alle eksisterande skolar, utan nærmare utgreiingar av konsekvensane. Det blir likevel vurdert å krevje prinsippet gjennomført der kommunar får statlege rentefrie lån til nybygging og rehabilitering av skolar.

Departementet gjer framlegg om ei føresegn om at skolen skal innreiast slik at det blir teke omsyn til elevar med funksjonshemmingar.

6.2.2 Det psykososiale miljøet

Opplæringslova inneheld i dag generelle føresegner som tek sikte på å sikre elevane godt psykososialt miljø, og mellom anna å hindre at elevane blir utsette for mobbing. Derfor avgrensa departementet høringsutkastet til å gjelde det fysiske miljøet. På bakgrunn av synspunkt som kom fram i høringsrunden, er departementet likevel komme til at det generelle kravet i opplæringslova § 1-2 siste ledd bør supplerast med meir utfyllande føresegner, plasserte saman med dei andre føresegnene om skolemiljøet som det blir gjort framlegg om.

Altfor mange elevar er utsette for krenkjande åtferd som mobbing, vald og rasisme. Elevane har rett og plikt til opplæring, og kan ikkje i same grad som vaksne velje sitt miljø. Når det er i samfunnet si interesse at elevane oppheld seg i skolen, bør det også vere samfunnet sitt ansvar å gjere sitt yttarste for å hindre at dette opphaldet blir til skade for dei. Skolen kan likevel ikkje til fulle ha kontroll over åtferda til elevane. Derfor er det heller ikkje realistisk å lovfeste ein individuell rett til eit skolemiljø fritt for mobbing, vald, rasisme og anna krenkjande åtferd.

Et skolemiljø fritt for slik åtferd må likevel vere ei klar målsetjing, og skolen må arbeide aktivt mot dette målet. Arbeidet må integrerast i det systematiske arbeidet skolen gjer for helse, miljø og tryggleik. Sjå nærmare om dette i punkt 6.3 . Skolen må setje seg konkrete mål for det psykososiale miljøet, og arbeide systematisk og planmessig for å nå dei. Skolen må også ha klare rutinar for korleis problem som til dømes mobbing skal avdekkjast og handterast.

Departementet peiker dessutan på den reiskapen skolen har fått gjennom lovheimelen for å utarbeide skolereglement.

I tillegg til føresegnene om det systematiske arbeidet for helse, miljø og tryggleik som er omtalt i punkt 6.3, vil departementet gjere framlegg om ei føresegn som gir tilsette i skolen som får kjennskap til at elevar blir utsette for krenkjande ord og handlingar, plikt til å gripe inn.

Elevar som opplever å bli utsette for mobbing, vald, rasisme eller ulike formar for diskriminering, bør kunne vere trygge på at skolen tek problema deira på alvor, og, eventuelt i samarbeid med andre styremakter, set inn nødvendige tiltak for å stanse slik åtferd. Departementet vil derfor gjere framlegg om å lovfeste ei føresegn som forpliktar skolen til å følgje opp saka når nokon vender seg dit om slike problem. Skolens reaksjon bør reknast som enkeltvedtak sjølv om tiltak ikkje blir sette i verk. Dersom skolen ikkje innan rimeleg tid har teke stilling til oppmodinga, skal det likevel kunne klagast etter reglane i forvaltningslova. Sjå også pkt. 6.5.1.

6.3 Systematisk arbeid for å fremje helse, miljø og tryggleik for elevane: internkontroll

Etter departementet sitt syn er eit godt skolemiljø avhengig av medvitne haldningar og eit målretta, systematisk og vedvarande arbeid. Skolen er allereie i dag pålagd å føre internkontroll med skolemiljøet etter forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar, og dessutan etter arbeidsmiljølova og anna helse-, miljø- og tryggleikslovgiving.

Internkontroll inneber å omsetje krava i lov og forskrift til konkrete mål for skolemiljøet, kartleggje utfordringane, og planleggje og iverksetje tiltak for å nå måla og handtere både daglege og ekstraordinære utfordringar. Tiltaka må gjelde heile skolemiljøet - fysisk og psykososialt, innandørs og utandørs. Verksemda må dokumentere at slike systematiske tiltak er etablerte og faktisk blir følgde opp.

Formålet med internkontrollplikta er todelt: For det første tvingar denne plikta skolen til aktivt å halde seg til krava i lovverket. For det andre lettar internkontrollen arbeidet for tilsynsorganet ved at skolen dokumenterer korleis han forstår krava, og kva han faktisk gjer for å oppfylle dei.

Departementet ønskjer å styrkje det systematiske arbeidet for helse-, miljø- og tryggleik i skolane. Særleg viktig er det at personalet og elevane, som oppheld seg i miljøet, blir tekne med i det systematiske miljøarbeidet; det gjeld både utforminga og gjennomføringa.

Departementet vil gjere framlegg om å ta inn ei føresegn om at skolen har plikt til å ha eit systematisk helse-, miljø- og tryggleiksarbeid knytt til elevane sitt skolemiljø.

6.4 Brukarmedverknad. Rett til å bli teken med i planlegging og HMS-arbeid

Opplæringslova legg vekt på aktiv medverknad frå elevane og dei føresette. Brukarmedverknad er viktig av fleire grunnar. For den enkelte er det viktig å oppleve å bli hørt, og for skolen vil det vere lettare å planleggje og gjennomføre tiltak i samarbeid med elevane og dei føresette. For lovgivaren vil gode høve til brukarmedverknad dessutan vere ein medføresetnad for at lova blir etterlevd i praksis, og slik sett gi ekstra tryggleik ved sida av andre kontrollordningar.

I høringsutkastet gjorde departementet framlegg om å gi samarbeidsutvalet ved grunnskolar og skoleutvalet ved vidaregåande skolar, og elevrådet og foreldrerådet, rett til å uttale seg og komme med framlegg i alle saker som gjeld arbeidsmiljøet på skolen. Som det blir peikt på i høringssvara, følgjer ein slik rett av lova allereie i dag for samarbeidsorgana og elevrådet. Departementet meiner likevel det vil vere ein fordel å presisere uttaleretten særskilt når det gjeld skolemiljøet, som i særleg grad både vedkjem helsa til elevane og føreset samarbeid med elevane og foreldra.

Departementet sluttar seg til dei høringsinstansane som gjer framlegg om ikkje berre å gi utvala og råda i skolen rett til å uttale seg, men også rett til å bli førespurde og tekne med på råd i alle saker som har noko vesentleg å seie for skolemiljøet.

Departementet har valt å knyte føresegnene om brukarinnverknad til allereie eksisterande organ. Departementet finn det ikkje formålstenleg å innføre fleire lovpålagde rådsorgan i skolen. Det vil likevel ikkje vere noko i vegen for at skolane av eige tiltak opprettar til dømes eigne skolemiljøutval etter modell av arbeidsmiljøutvalet i arbeidsmiljølova, samansette av representantar for dei tilsette, elevane, foreldra og skolehelsetenesta.

På bakgrunn av det som her er nemnt, vil departementet foreslå å lovfeste ein rett for skolens råd og utval til å bli haldne løpande underretta om alle tilhøve som har vesentleg betydning for skolemiljøet, på eit så tidleg tidspunkt som mogleg, og til å uttale seg om slike tilhøve. Departementet gjer også framlegg om å gi dei nemnde råda og utvala rett til å få lagt fram dokumentasjon om det systematiske helse-, miljø- og tryggleiksarbeidet (internkontrollen) i skolen. Departementet vil dessutan gjere framlegg om at det blir gitt ei føresegn om at skolen har plikt til å informere elevane og foreldra om tilhøve som kan ha negativ verknad for helsa til elevane.

6.4.1 Elevmedverknad. Elevverneombod

Både effektivitetsomsyn og pedagogiske omsyn taler for å la elevane ta aktivt del i det organiserte arbeidet for å skape godt skolemiljø. Graden av deltaking må tilpassast til elevane sine føresetnader, deira alder osv.

I høringsrunden kom det framlegg om å innføre verneombod for elevane. Det kom også framlegg om å gi elevverneomboda mynde til å gi pålegg om å stanse verksemda.

Departementet vil tilrå at brukarmedverknaden så langt mogleg blir knytt til eksisterande ordningar, framfor å lage nye. Ei av hovudoppgåvene til elevrådet er å arbeide for skolemiljøet, jf. opplæringslova §§ 11-2 og 11-6, og etter § 11-3 andre ledd har klasserådet i grunnskolen mellom anna til oppgåve å arbeide for å «skape godt miljø i klassen» i samarbeid med lærarane og foreldra. Departementet viser også til at elevane alt er representert i samarbeidsutvalet (grunnskolen) og i skoleutvalet (den vidaregåande skolen). Heller enn å opprette enda fleire ordningar vil departementet gjere framlegg om å styrkje den kunnskap og innverknad elevrådet har i spørsmål som gjeld skolemiljøet.

Departementet vil gjere framlegg om at elevrådet kan oppnemne skolemiljørepresentantar som skal ha eit særleg ansvar for å vareta elevane sine interesser når det gjeld skolemiljøet. Skolemiljørepresentantane skal kunne delta i planlegginga og gjennomføringa av det systematiske helse-, miljø- og tryggleiksarbeidet i skolen. Departementet vil også gjere framlegg om at elevrådet, ved skolemiljørepresentantane, let seg representere i arbeidsmiljøutvalet når dette behandlar spørsmål som vedkjem skolemiljøet for elevane.

Sidan skolemiljørepresentantane ikkje alltid vil vere myndige personar, må deira rettslege status bli ein annan enn status for verneomboda etter arbeidsmiljølova. Det vil til dømes ikkje vere aktuelt å påleggje elevar plikter som dei kan stillast rettsleg til ansvar for. Ut frå dei same omsyna ville det også vere problematisk å gi elevar under myndig alder stansingsmynde. Departementet meiner derfor at ein heller bør bruke nemninga skolemiljørepresentant enn verneombod; det synest mindre heldig å bruke ei nemning som vil gi forventningar som ikkje kan innfriast.

Skolemiljørepresentantane skal ha rett til nødvendig opplæring og fritak for undervisningstimar.

6.5 Tilsyn og klage

Framlegget frå departementet inneber at heile skolemiljøet blir underlagt statleg tilsyn. I dag fører statens utdanningskontor tilsyn etter opplæringslova. Departementet viser til at Stortinget har slutta seg til at utdanningskontora og fylkeslegane blir integrerte i fylkesmannsembeta f.o.m. 2003, jf. St.meld. nr. 31 (2000-2001) og Innst. S. nr. 307 (2000-2001). Fylkesmennene vil da vere kompetente til å vurdere alle sidene ved skolemiljøet.

Primærtilsynet etter forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar blir ført av kommunehelsetenesta, med fylkeslegen som fagleg overordna og fylkesmannen som klageinstans.

Som det går fram av høringa, er det både fordelar og ulemper med eit kommunalt tilsyn med skolemiljøet. Som eigar av dei fleste av skolane som det skal førast tilsyn med, får kommunen ei uheldig dobbeltrolle. Ei anna innvending er den ulike fordelinga av teknisk-medisinsk og miljømedisinsk fagkompetanse i kommunane. Rapporten frå Helsetilsynet om det tilsynet fylkeslegane har med det kommunale miljøretta helsevernet i barnehagar og skolar (januar 2001) viser at kontinuiteten og kvaliteten i tilsynet varierer mykje. På den andre sida vil kommunalt tilsyn ha nærleik til den verksemda det skal førast tilsyn med. Dette gir høve til ei mer kontinuerleg oppfølging, og det vil erfaringsmessig også kunne medverke til lokalt engasjement og ansvar. Ein annan fordel er at kommunen opparbeider seg verdfull kunnskap om helse og miljø, og om tilsynsmetode.

Statleg tilsyn vil vere meir uavhengig, men vil mangle den nærleiken kommunalt tilsyn vil ha. På den andre sida vil eit regionalt statleg tilsynsorgan ha betre høve til å knyte til seg fagkunnskap innanfor forskjellige relevante fagområde.

På denne bakgrunn ønskjer departementet i utgangspunktet å la det kommunale tilsynet etter forskrifta om miljøretta helsevern bestå, ved sida av det statlege tilsynet etter opplæringslova. Departementet forstår at enkelte høringsinstansar kan vere betenkte over at to organ - den kommunale helsetenesta og fylkesmannen - skulle føre tilsyn med skolemiljøet, ut frå to ulike lovverk. Departementet meiner likevel fordelane veg opp ulempene her. Det er dessutan eit viktig argument for å behalde eit kommunalt primærtilsyn at den prosessen som forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar har sett i gang, ikkje blir stansa eller seinka.

Ein annan fordel er at eit kommunalt primærtilsyn gjer det mogleg for det statlege tilsynet å konsentrere seg om dei kommunar og skolar der problema er størst, og å bruke resten av ressursane på rettleiing. På denne måten vil det statlege tilsynet fungere mest som ein etterprøvings- og kontrollinstans.

Faren for ansvarspulverisering og motstridande vedtak kan etter departementet si meining avhjelpast ved å klargjere oppgåvefordelinga mellom dei to tilsynsnivåa. Systemet bør vere slik at det statlege tilsynsorganet sender saker som gjeld skolemiljøet, til førstehands behandling i kommunen. Først når kommunen har fått høve til å sjå nærmare på saka, kan det bli aktuelt å klage inn for det statlege tilsynet. Sjå nærmare om klage i punkt 6.5.1 .

For brukarane er det avgjerande at ansvarstilhøva er ryddige, også når det gjeld tilsynsansvaret. Elevar og føresette må vite kvar dei skal vende seg dersom skolemiljøet ikkje oppfyller krava i lovverket. Departementet vil i samarbeid med Helsedepartementet sjå nærmare på arbeidsdelinga mellom det kommunale og det statlege tilsynet.

Framlegget om krav om brukermedverknad har ikkje tilsvarande føresegner i forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar. Her vil berre statleg tilsyn vere aktuelt.

Ein annan forskjell er at kravet til skolemiljøet i lovforslaget ikkje berre uttrykkeleg viser til verknaden på helsa og trivselen, men også til den verkaden skolemiljøet har på læringa til elevane. Omsynet til elevanes læring er ikkje uttrykkeleg nemnt i forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar. Etter departementet sitt syn kan det likevel argumenterast for at omsynet til læringa vil vere relevant når ein skal vurdere den verknaden skolemiljøet har på trivselen. Når skolemiljøet skader læringa for elevane, vil dette verke inn på trivselen deira. Departementet viser også til at dei faglege normene som mellom anna helsemyndigheitene har gitt, er fastsette ikkje berre ut frå den verknaden miljøfaktorar og miljøkvalitetar har på helsa i snever forstand, men også ut frå den forventa verknaden på konsentrasjonsevna og arbeidsevna.

6.5.1 Særleg om klage

Høringsinstansane etterlyser betre høve for elevane og dei føresette til å klage.

Godkjenningsvedtak, dispensasjonsvedtak osv. etter forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar kan klagast inn for fylkesmannen. Samtidig er ofte situasjonen den at det ikkje ligg føre noko vedtak å klage på: skolemiljøet er dårleg, men det er ikkje gjort noko vedtak. For elevane kan manglande tiltak vere like alvorleg og inngripande som eit vedtak i deira disfavør; derfor burde det vere høve til å klage på dette. Som tidlegare nemnt er rettstilstanden på dette området ikkje avklart. Departementet vil derfor gjere framlegg om føresegner som medfører at oppmodingar frå brukarane om vedtak for skolemiljøet alltid munnar ut i formelt enkeltvedtak og/eller klagerett, sjølv om tiltak ikkje er vedtekne. Å gi elevane og foreldra ei slik styrkt prosessuelt høve vil kunne medverke til at skolane i større grad etterlever krava til skolemiljøet, og såleis til at formålet med lovforslaget så langt som mogleg blir oppfylt.

Departementet gjer framlegg om at det blir gitt ei slik føresegn i tilknyting til både det fysiske og det psykososiale miljøet. Det siste vil vere særleg viktig for elevar som opplever å bli mobba, diskriminerte eller utsette for vald eller rasisme.

6.6 Sanksjonar

Fleire høringsinstansar peikte på at lovforslaget ikkje inneheldt noko om høve til sanksjonar.

Sanksjonar kan vere tvangsmulkt, straff, påbod om å stanse verksemda, og, for private skolar, tap av godkjenning.

Opplæringslova inneheld inga føresegn om tvangsmulkt, noko den kommunale helsetenesta og arbeidstilsynet kan vedta etter sitt lovverk. Departementet ser det slik at høvet til å gi tvangsmulkt i praksis er lite eigna som verkemiddel overfor offentlege skolar, sidan pengekrav mot offentlege organ ikkje kan tvangsfullbyrdast, jf. tvangsfullbyrdingslova § 1-2.

Å stanse verksemda er etter departementet si oppfatning problematisk som sanksjonsmiddel. Når det gjeld helselovgivinga og arbeidsmiljølovgivinga, blir stansing også brukt berre i dei tilfella da miljøtilhøva representerer ein overhengande fare for alvorleg helseskade, jf. kommunehelsetenestelova § 4a-10. Etter dette regelverket vil dårleg trivsel og læring gi grunnlag for pålegg om retting, men det vil ikkje vere tilstrekkeleg grunn til å stanse verksemda.

Etter departementet sitt syn vil påleggsføresegna i opplæringslova § 14-1 tredje ledd likevel opne for pålegg om å stanse eller flytte undervisninga dersom det er nødvendig for at skoleeigaren skal kunne bringe situasjonen i samsvar med krava i lova. Departementet finn det derfor ikkje nødvendig å gi ei eiga føresegn som uttrykkeleg gir tilsynet kompetanse til å stanse verksemda.

I motsetning til kommunehelsetenestelova og arbeidsmiljølova inneheld ikkje opplæringslova noka generell strafføresegn. Omsynet til samanheng i lovverket tilseier at det bør givast føresegner om straffsanksjonering av brot på føresegner knytte til elevane sitt skolemiljø. Departementet gjer framlegg om ei strafføresegn etter modell av kommunehelsetenestelova § 4a-11, likevel utan den avgrensinga at offentleg påtale skjer berre etter krav frå kommunestyret når brotet ikkje har medført helseskade eller berre ubetydeleg fare for helseskade. Ei slik avgrensing følgjer heller ikkje av plan- og bygningslova eller arbeidsmiljølova.

Departementet vil tilføye at erstatning eller meinerstatning kan vere aktuelt dersom dei alminnelege vilkåra for dette er oppfylte.

6.7 Nokre spørsmål om verkeområdet for føresegnene

Forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar omfattar skolefritidsordninga, så framt aktivitetane går føre seg på skoleområdet. Etter departementet sitt syn er det ingen grunn til at slike aktivitetar utanfor skolens område skal unntakast frå føresegnene om skolemiljøet. I og med at føresegner om skolemiljøet blir lagde til opplæringslova, legg departementet til grunn at føresegnene også skal gjelde for all skolefritidsordning etter lova, utan omsyn til lokaliseringa.

Elevane må vere på skolen, men dei må flytte seg frå heimen til skolen og tilbake. Også på skolevegen vil dei ha behov for vern. Likevel er det vanskeleg å seie kvar grensa mellom heimens og skolens ansvar skal gå. I høringa kom det framlegg om at føresegnene om skolemiljøet for elevane også må gjelde skoleskyssen. Departementet ser betydninga av å gi elevane vern mot mellom anna skadar og mobbing under skoleskyssen. Departementet legg til grunn at både transportøren og kommunen, som er ansvarleg for skoleskyssen, har omsorgsplikt for elevane under transporten, men ser likevel at dette kan presiserast i lovverket. Departementet vil gjere framlegg om ein særleg forskriftsheimel i tilknyting til føresegnene om skoleskyss i opplæringslova kapittel 7.

6.8 Spørsmålet om rettsfesting

Ein del høringsinstansar vil at elevene skal ha rett til godt skolemiljø. Som tidligare nemnt bruker den danske lova ordet «rettighet».

Etter departementet si oppfatning er det ikkje avgjerande om ein bruker ord som rett eller rettskrav. Slike ord blir typisk brukte om ein absolutt rett, som må innfriast utan omsyn til om den forplikta har økonomi til det eller ikkje. Departementet legg til grunn at kravet til skolemiljøet i framlegget, sameleis som i arbeidsmiljølova § 7, er av ein slik art at det skal oppfyllast utan omsyn til den økonomiske situasjonen til skolen. På den andre sida vil det vere problematisk å få overprøvd vurderingar som byggjer på miljømedisinsk skjønn i domstolane. Ordet rett vil da i alle høve ha karakter av noko relativt, og etter departementet si oppfatning er det uheldig å bruke omgrepet rett dersom dette ville skape forventningar som vanskeleg kan innfriast i praksis. Meir avgjerande enn ordet rett er spørsmålet om kva høve elevane faktisk har til å oppnå godt skolemiljø. I så fall vil den styrkinga av klageretten som departementet har gjort framlegg om, her vere vel så godt eigna. Departementet nemner også at heller ikkje arbeidsmiljølova bruker ordet rett når det gjeld arbeidsmiljøet for arbeidstakarane, men ei pliktføresegn retta til arbeidsgivaren.

Når det gjeld brukarmedverknad, er det i mindre grad snakk om fagleg skjønn, og det kan derfor lettare talast om rettar. Her har departementet derfor også valt å bruke ordet rett.

6.9 Dispensasjon

Etter forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar kan kommunestyret i særlege tilfelle dispensere frå krava. Føresegna har vore brukt i stor utstrekning, i tillegg til at det i praksis har vore dispensert ved at det er gitt godkjenning på vilkår som først skal oppfyllast over fleire år, eller godkjenninga er utsett fleire år fram i tid.

Departementet vil ikkje gjere framlegg om noka føresegn om dispensasjon i opplæringslova. I merknadene til forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar uttaler Sosial- og helsedepartementet at ein ikkje bør dispensere frå krav som utgjer eit hovudformål eller ein hovudintensjon med forskrifta. Vidare har Statens helsetilsyn uttalt at det vanskeleg kan bli tale om å dispensere frå dei grunnleggjande funksjonskrava, slik som til dømes § 7 i forskrifta om at verksemdene skal vere helsemessig tilfredsstillande og § 14 om at verksemda skal planleggjast og drivast slik at ein forebyggjer skadar og ulykker. Når krava til skolemiljøet i det framlagde lovforslaget nettopp svarer til dei grunnleggjande og overordna krava i forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar, meiner departementet at ei føresegn om å kunne dispensere frå desse krava ville undergrave dei intensjonane som har lege bak forskrifta. Noko slikt ville være å akseptere uheldige praksis i enkelte kommunar, som har gitt sine eigne skolar dispensasjonar i langt større utstrekning enn det som har vore føresetnaden for forskrifta.

Etter departementet sitt syn bør ein ikkje kunne gi dispensasjon som inneber at skolemiljøet får negativ effekt på helsa eller trivselen til elevane, eller på læringa. Departementet vil streke under at dette lovframlegget ikkje rører ved den eksisterande dispensasjonsheimelen i forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar. Det kan framleis vere nødvendig å gjere unntak frå dei mindre grunnleggjande delkrava i forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar. Men når opplæringslova ikkje opnar for dispensasjon, er det ein von om at dette vil redusere den altfor utbreidde bruken av dispensasjon frå forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar. Elles viser departementet til at forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar uttrykkeleg seier at alle skolar skulle ha ny godkjenning innan tre år frå forskrifta vart sett i kraft 01.01.1996.

6.10 Forskriftsheimel

Departementet finn det mest formålstenleg at meir detaljerte føresegner om skolemiljøet blir gitt i forskrift. Det blir derfor gjort framlegg om ei føresegn som gir departementet fullmakt til å gi nærmare forskrifter.