1 Endringar i meirverdiavgiftslova for å korte ned sakshandsamingstida i Klagenemnda for merverdiavgift

1.1 Innleiing og samandrag

Departementet foreslår endringar i meirverdiavgiftslova med tanke på å korte ned sakshandsamingstida i den frittståande og landsdekkjande klagenemnda i avgiftssaker, Klagenemnda for merverdiavgift.

Departementet har overfor Skattedirektoratet tatt opp den lange handsamingstida for klagesaker i Klagenemnda for merverdiavgift. Skattedirektoratet, som er sekretariat for klagenemnda, blei i den samanheng bedt om å vurdere naudsynte tiltak for å korte ned handsamingstida til eit godtakbart nivå. Ved gjennomgangen og vurderinga av regelverket og rutinane for handsaminga av sakene i klagenemnda, har Skattedirektoratet peika på område der det etter deira meining er behov for endringar.

I 1985 blei det oppnemnt eit offentleg utval for å vurdere betringar i meirverdiavgiftslova. Utvalet fekk mellom anna som oppgåve å vurdere rettstryggleiken i meirverdiavgiftslovgivinga. Dette omfatta også heile ordninga med administrativ klage til Klagenemnda for merverdiavgift. Utvalet handsama ordninga med ei eiga sentral klagenemnd i delutgreiinga NOU 1991:30 Forbedret merverdiavgiftslov (Zimmerutvalet), og gjorde mellom anna framlegg om endringar i organiseringa av og sakshandsaminga i klagenemnda, samt om at kompetansen til klagenemnda blei utvida.

Departementet har vurdert forslaget frå Skattedirektoratet, og er samd i at det er behov for endringar i regelverket som kan medverke til å korte ned sakshandsamingstida i klagenemnda. Dette er endringar som departementet meiner bør kunne setjast i verk uavhengig av det meir allmenne arbeidet med oppfølginga av innstillinga til Zimmerutvalet. Forslaget vil kunne betre sakshandsaminga av klagesaker i avgiftsforvaltinga, samstundes som rettstryggleiken til dei næringsdrivande vil kunne bli styrka. Departementet har i denne omgang ikkje hatt ei brei gjennomgang av ordninga med klagenemnda, men berre sett på behovet for regelendringar som kan medverke til å korte ned handsamingstida i sjølve nemnda.

I saker kor verdien av klagegjenstanden ikkje er høgare enn 1 000 kroner, må ein etter gjeldande rett ha samtykke frå departementet for å få handsama saka av Klagenemnda for merverdiavgift. Skattedirektoratet har foreslått at saker av mindre økonomisk omfang i større grad enn i dag ikkje blir handsama i klagenemnda. Dette blir meir føremålstenleg samanlikna med gjeldande reglar. Departementet er samd i at det er behov for å ha reglar som på ein meir effektiv måte stengjer for handsaming av saker med avgrensa økonomisk omfang. På denne bakgrunnen foreslår departementet at det blir innført ei ny føresegn i meirverdiavgiftslova § 57. Forslaget inneber at klage til klagenemnda ikkje kan bli teken under handsaming utan samtykke frå leiaren i nemnda dersom verdien av klagegjenstanden er under 15 000 kroner, eksklusiv renter.

Etter gjeldande reglar er Klagenemnda for merverdiavgift samansett av ein leiar og fire andre medlemmer. Skattedirektoratet har bedt departementet om å vurdere eit forslag om lovendring som opnar for å organisere klagenemnda i to avdelingar. Etter departementet si meining vil dette vere eit viktig tiltak for å få ned sakshandsamingstida i sjølve klagenemnda. Departementet foreslår derfor at det i meirverdiavgiftslova § 57 blir teke inn ei føresegn som opnar for at klagenemnda kan bli organisert i to avdelingar, kvar med fem medlemmer.

1.2 Gjeldande føresegn og rutinar for sakshandsaminga i klagenemnda samt organiseringa av klagenemnda

Meirverdiavgiftslova kapittel XIV innehald føresegn om den frittståande og landsdekkjande klagenemnda i avgiftssaker, Klagenemnda for merverdiavgift. Nærare føresegn er gitt i forskrift av 19. desember 1969 om avgiftsforvaltningen og avgiftskontrollen og om klagenemndas organisasjon og saksbehandling (forskrift nr. 17). Det blir nedafor gitt ei kort oversikt over gjeldande føresegner og rutinar for sakshandsaminga i klagenemnda samt for organiseringa av klagenemnda.

Føresegna for samansetninga av klagenemnda går fram av meirverdiavgiftslova § 57 andre ledd, kor det er bestemt at klagenemnda skal vere samansett av ein formann og fire andre medlemmer, alle med varamedlemmer. Formannen og varaformannen skal oppfylle vilkåra for å vere herreds- og byrettsdommar. Desse har i praksis alltid vore utøvande dommarar. Det er i regelverket ikkje oppstilt særskilde føresetnader for medlemmene/varamedlemmene. Etter nemnde føresegn er det Finansdepartementet som gjer oppnemning av formann og medlemmer av klagenemnda. Det blir etter fast praksis lagt vekt på at klagenemnda blir samansett slik at den har naudsynt innsikt i gjeldande regelverk om meirverdiavgift og investeringsavgift, innsikt i rekneskap og økonomiske spørsmål, samt kjennskap til næringslivet. For særleg å tilfredsstille kravet til innsikt i rekneskap, har det vore vanleg at eit av medlemmene praktiserer som statsautorisert revisor. Dei andre medlemmene er tradisjonelt blitt oppnemnt etter forslag frå ulike næringsorganisasjonar. Medlem/varamedlem i klagenemnda blir oppnemnt for ein bestemt periode som blir fastsett av departementet ved oppnemninga, jf. forskrift nr. 17 § 16. Funksjonstida, som det ikkje er gitt særskilde reglar om, er normalt fire år.

Skattedirektoratet er sekretariat for klagenemnda, jf. forskrift nr. 17 § 17. Det er i same føresegn fastsett at Skattedirektoratet skal førebu sakene for klagenemnda samt gi innstilling med forslag til vedtak. Innstillinga må innehalde ei utgreiing om dei faktiske høve ho byggjer på og for dei merknadene den avgiftspliktige byggjer klagen på.

Etter meirverdiavgiftslova § 57 tredje ledd er klagenemnda dugeleg til å avgjere ei sak når minst tre medlemmer, inkludert formannen/varamedlem, er til stades. Dette ser ut til å byggje på den føresetnaden at avgjerda i klagenemnda skal skje i møte. Det heiter likevel i forskrift nr. 17 § 18 første ledd at avgjerda som regel skal skje etter rein skriftleg handsaming. Det går vidare fram av forskrift nr. 17 § 18 andre ledd at sakene først skal bli gått igjennom av formannen i klagenemnda. Når formannen tykkjer at sakene er tilstrekkeleg opplyst, sender han dei ut på votering til dei andre medlemmene i den orden formannen fastsett. § 22 i forskrifta slår fast at formannen skal returnere sakene til Skattedirektoratet etter at klagenemnda har fatta vedtak, det vil seie etter voteringa.

Den skriftlege voteringsordninga har ikkje følgd det sirkulasjonsprinsipp som er trekt opp i forskrifta. Årsaka til dette er dels at den er for arbeidskrevjande for klagenemnda med omsyn til rutinar for ekspedering mv. og dels at ein ønskjer å spare sakshandsamingstid. Ei ordning kor medlemmene stemmer fortløpande vil måtte ta tid. Det blei derfor allereie i 1970 utarbeidd rutinar for den skriftlege voteringa, som inneber at Skattedirektoratet i staden skal sende innstilling til vedtak med gjenpart av dokumenta i saka til alle medlemmene samstundes. Denne ordninga er ikkje teken inn i sjølve forskrifta. Voteringa skjer ikkje i nokon tvungen rekkefølgd. Dette fører med seg at ved dissensar kan ein få fleire omgangar med voteringar. Dette sikrar at alle medlemmene blir gjort kjent med dissensane og får høve til å røyste på nytt.

Forskrifta har elles ikkje særskilde føresegner om korleis klagenemnda skal handsame dissensar. Det ser ut som om regelverket byggjer på at medlemmene berre skal bli gitt eit høve til å røyste. Medlemmene i klagenemnda har funne det lite tilfredsstillande at ein som medlem av eit kollegium, ikkje skal ha høve til å vurdere argumentar frå dei andre medlemmene og som er andre enn dei Skattedirektoratet har tilrådd. Leiaren i klagenemnda har derfor fastsett at det skal gjerast ei ny runde med røysting når eit eller fleire medlemmer dissenterer.

I forskrift nr. 17 § 19 blir det opna for at klagenemnda held munnlege tingingar når formannen eller to andre medlemmer krev det. Når munnleg handsaming er bestemt, har Skattedirektoratet og den avgiftspliktige rett til å møte i klagenemnda, sistnemnde eventuelt ved fullmektig, jf. forskrift nr. 17 § 20. Det ser etter føresegna ikkje ut til å vere høve til å halde møte utan at Skattedirektoratet og den avgiftspliktige er gitt rett til å møte. Dersom medlemmene likevel møtast, kan det derfor neppe etter regelverket bli rekna som møte i klagenemnda. Etter det opplyste er det berre halde munnlege tingingar i klagenemnda i nokre få tilfelle.

Vedtak av klagenemnda blir treft med simpelt fleirtal. Står stemmetalet likt, gjer stemma til formannen utslaget, jf. meirverdiavgiftslova § 57 tredje ledd.

Etter meirverdiavgiftslova § 57 første ledd kan ein klage til klagenemnda over vedtak etter lova kapittel XIII og § 73. For å stengje for handsaming i saker kor verdien av klagegjenstanden er låg, er det i meirverdiavgiftslova § 58 tredje ledd fastsett at klage ikkje kan bli kravd handsama utan samtykke frå Finansdepartementet når verdien av klagegjenstanden er under 1 000 kroner. Denne avgjerda kan ikkje påklagast. Summen har stått uendra sidan 1977. Skattedirektoratet er delegert kompetanse til å samtykke til handsaming i klagenemnda. Skattedirektoratet har opplyst at ein ikkje i noko tilfelle har gitt tillating til handsaming av saker under 1 000 kroner.

1.3 Høyringa

Departementet sendte 11. januar 2000 eit notat på høyring med forslag til endringar i meirverdiavgiftslova kapittel XIV. Det blei foreslått reglar som på ein meir effektiv måte stengjer for handsaming i klagenemnda av saker med avgrensa økonomisk omfang. Det blei vidare foreslått at det blir opna for at klagenemnda kan bli organisert i to avdelingar. Notatet omfatta også forslag om endringar i forskrift nr. 17. Det blei foreslått at det i forskrifta blir teke inn ei føresegn om at varamedlem skal kunne tre inn i klagenemnda for å avlaste dei faste medlemmene, når dette er naudsynt med omsyn til arbeidssituasjonen. Det blei dessutan mellom anna foreslått at forskrifta blir utforma slik at klagesakene i større grad kan bli handsama og avgjort i møte (munnlege tingingar i klagenemnda). Bakgrunnen for forslaget er behovet for endringar i regelverket som kan bidra til å korte ned sakshandsamingstida i Klagenemnda for merverdiavgift.

Fristen for å gi fråsegn blei sett til 11. april 2000. Det er kome inn svar frå 44 høyringsinstansar. Desse har gitt ei realitetsdrøfting av forslaget: Skattebetalerforeningen, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Klagenemnda for merverdiavgift, Næringslivets Hovedorganisasjon, Norges Bondelag, Toll- og avgiftsdirektoratet, Skatterevisorenes Forening, Norges Bedriftsforbund, Landslaget for Regnskapskonsulenter, Skattefogdenes landsforening, Den norske Revisorforening, Samferdselsdepartementet, Vegdirektoratet, Norges Skogeierforbund, Nærings- og handelsdepartementet, Justisdepartementet, Fylkesskattesjefenes Forening, Den norske Advokatforening, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Riksrevisjonen, Ligningsutvalget, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Norges Skatterevisorers Landsforening, Konkurransetilsynet, Fiskebåtredernes Forbund og Transportbedriftenes Landsforening.

Det er stor semje mellom høyringsinstansane om at handsamingstida for saker som blir handsama av Klagenemnda for merverdiavgift i dag er for lang. Det blir mellom anna peikt på at dette inneber ei svekking av rettstryggleiken for dei næringsdrivande. Det blir understreka at det er naudsynt med endringar i regelverket for å gjere sakshandsaminga raskare og meir effektiv. Høyringsinstansane er derfor positive til forslaget om endringar i regelverket som kan medverke til å korte ned sakshandsamingstida i klagenemnda. Høyringsinstansane er gjennomgåande positive til dei konkrete forslaga i notatet. Enkelte av høyringsinstansane peikar likevel på at det er naudsynt å setje i verk ei brei gjennomgang av klagehandsaminga frå saka startar på fylkesskattekontora til ho blir avgjort i sjølve klagenemnda.

Merknadene frå høyringsinstansane er omtala nedafor i samband med dei foreslåtte endringane i meirverdiavgiftslova. Når det gjeld høyringa med omsyn til forslaga til endringar i forskrift nr. 17, blir det vist til omtalen i kapittel 1.8.

1.4 Departementet si allmenne vurdering av behovet for endringar i regelverket for å korte ned handsamingstida i klagenemnda

Bruk av nemnder og andre domstolsliknande forvaltingsorgan har lang tradisjon her i landet. Det er landsdekkjande klagenemnder eller ankenemnder, som skal løyse konfliktar mellom private og det offentlege, på fleire område. Klagenemnda for merverdiavgift, som er ei frittståande landsdekkjande nemnd, har som føremål å ivareta omsynet til rettstryggleiken på meirverdiavgiftsområdet. Zimmerutvalet som mellom anna drøfta ordninga med klagenemnda, la til grunn at denne ivaretek omsynet til rettstryggleik på ein tilfredsstillande måte. Utvalet foreslo derfor å behalde denne ordninga. Utvalet peika likevel på at handsaminga i desse sakene var for lang. Med tanke på å korte ned denne foreslo utvalet at organiseringa og rutinane for handsaminga i klagenemnda blir endra.

Departementet er samd i at ordninga med klagenemnda bør halde fram. Departementet ser likevel at det er viktig at handsamingstida for desse sakene er på eit godtakbart nivå. Dette er særleg viktig med omsyn til rettstryggleiken for dei næringsdrivande. Lang handsamingstid kan også mellom anna føre med seg at handhevinga av meirverdiavgiftslovgjevinga blir mindre effektiv. Det er derfor ei prioritert oppgåve for departementet å sørgje for at handsamingstida for saker som blir handsama av klagenemnda er så kort som mogleg.

Departementet har, som nemnt, overfor Skattedirektoratet tatt opp den lange handsamingstida for saker som blir handsama av klagenemnda. Skattedirektoratet blei i den samanheng bedt om å vurdere naudsynte tiltak for å korte ned handsamingstida til eit godtakbart nivå. Ved gjennomgangen og vurderinga av regelverket og rutinane for handsaminga av sakene i klagenemnda, har Skattedirektoratet peikt på område der det etter deira meining er behov for endringar. Departementet har vurdert forslaget frå Skattedirektoratet, og er samd i at det er behov for endringar i regelverket som kan korte ned handsamingstida. Instansane som har gitt fråsegn har også gjennomgåande slutta seg til dette.

I denne omgangen har departementet berre sett på behovet for regelendringar som kan medvirke til å korte ned handsamingstida i sjølve klagenemnda. Departementet har såleis ikkje hatt ein brei gjennomgang av ordninga. Dette er vidare endringar som etter departementet si meining bør kunne bli sette i verk uavhengig av det meir allmenne arbeidet med oppfølging av innstillinga frå Zimmerutvalet.

Nokre av høyringsinstansane har understreka behovet for å sjå på heile klagehandsaminga frå saka startar på fylkesskattekontora til ho blir avgjort i sjølve klagenemnda. Departementet er samd i dette, og viser i denne samanheng til at det i dei siste åra er blitt stilt konkrete krav til handsamingstida i klagesakene på fylkesskattekontora og i Skattedirektoratet. Mellom dei tiltak som er gjennomført er til dømes ei styrking av sekretariatet, og det er blitt utarbeidt nye retningsliner for fylkesskattekontora. Departementet vil følgje dette arbeidet nøye i framtida og i den samanhengen også vurdere behovet for regelendringar for å korte ned handsamingstida på fylkesskattekontora og i sekretariatet.

1.5 Utvidet høve til å stengje for handsaming i klagenemnda av saker med avgrensa økonomisk omfang

1.5.1 Forslaget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet blei det foreslått ei ny føresegn i meirverdiavgiftslova § 57 kor det blir sett ein minstesum for saker som ein utan vidare kan krevje skal bli handsama av klagenemnda. Dersom klagen ikkje blir tillate brakt inn for klagenemnda, vil klagen bli handsama av Skattedirektoratet som sentral overordna styringsmakt i høve til fylkesskattekontora, jf. forvaltningslova § 28. Det blei i høyringsnotatet ikkje tatt uttrykkeleg stilling til kor høg minstesummen bør vere. Departementet uttalte likevel at den grensa som Skattedirektoratet foreslo, 20 000 kroner eksklusiv renter, kanskje er for høg. På den andre sida blei det sagt at ei inflasjonsjustering av ein sum på 1 000 kroner som lova i dag har, jf. meirverdiavgiftslova § 58 tredje ledd, heller ikkje synast å vere tilstrekkeleg. Det blei bedt om synspunkta til høyringsinstansane.

Det blei foreslått at leiaren i klagenemnda kan samtykke til handsaming i nemnda når vilkåret om minstesummen ikkje er oppfylt. Det blei gitt uttrykk for at eit slikt samtykke som regel berre bør bli gitt når avgjerda er viktig utafor den saka som er til handsaming eller når den er av særleg stort verd for klager. Etter det som er foreslått skal avgjerda om ikkje å fremme ei sak for klagenemnda på dette grunnlaget ikkje kunne bli klaga på. Forslaget var grunngjeve med at det er behov for føresegn som på ein meir effektiv måte hindrar handsaming av saker av mindre økonomisk omfang.

1.5.2 Synspunkta frå høyringsinstansane

Høyringsinstansane er gjennomgåande av den oppfatning at det er behov for føresegn som på ein meir effektiv måte avgrensar inngangen av saker av mindre økonomisk omfang. Høyringsinstansane støtter derfor i hovudsak forslaget frå departementet. Det er likevel delte meiningar om kor høg summen bør vere. Fleire av høyringsinstansane meiner at ein sum på 20 000 kroner er for høg, og viser i den samanheng til rettstryggleiken for dei næringsdrivande. Nedafor blir synspunkta frå nokre av høyringsinstansane med omsyn til dette spørsmålet gitt att.

Næringslivets Hovedorganisasjon meiner summen passande kan bli sett til 10 000 kroner.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon meiner at summen bør setjast til 10 000 kroner inklusiv renter.

Norges Bondelag og Fiskebåtredernes Forbund meiner at summen kan bli sett til 5 000 kroner.

Norsk Bedriftsforbund meiner at summen bør bli rekna ut frå ei inflasjonsjustering av den summen på 1 000 kroner som lova i dag har.

Den norske Advokatforeningen er samd i at summen kan bli sett til 20 000 kroner. Foreininga legg vekt på at saker med tvistegjenstand under denne summen vil bli klagehandsama av Skattedirektoratet som overordna styresmakt i høve til fylkesskattekontora, jf. forvaltningslova § 28. Foreininga meiner at summen bør bli inflasjonsjustert. Foreininga peikar på at det er viktig at saker som har mykje å seie ut over den aktuelle saka og saker som er særleg viktige for klager, likevel skal kunne bli handsama i klagenemnda etter samtykke.

Den norske Revisorforening meiner at ein i klagesaker kor det er tale om skjønsspørsmål kan sette ei grense på 20 000 kroner. For saker kor det er tale om juridiske spørsmål som kan vere av stor verd i andre saker, meiner foreininga det er vanskeleg å operere med ein sum.

Ligningsutvalget meiner at ei grense på 20 000 kroner er for høg.

Fylkesskattesjefenes forening meiner at summen bør kunne bli sett til 15 000 kroner.

Nærings- og handelsdepartementet uttalar:

«Når det gjelder beløpsgrensen for saker som skal behandles av klagenemnda er vi enige i at det nåværende beløpet er for lavt. Hvor høyt man velger å sette grensen blir imidlertid en avveining mellom næringsdrivendes muligheter til å påklage et avgiftsvedtak, og hensynet til at saksbehandlingstiden ved klagenemnda blir så kort som mulig. Vi foreslår at grensen settes et sted mellom 10 000 og 20 000. Så lenge prinsipielt viktige saker under beløpsgrensen uansett kan behandles dersom klagenemndas leder godkjenner det, er det mindre problematisk å sette en høy beløpsgrense. Relevante høringsinstansers synspunkter bør vektlegges når det gjelder den konkrete beløpsgrensen.»

Justisdepartementet har ikkje konkrete forslag til kor høg summen bør vere, men kan gi sin støtte til at ei grense på 20 000 kroner synast å vere for høg.

1.5.3 Departementet sine vurderingar

Etter meirverdiavgiftslova § 58 tredje ledd kan ein ikkje krevje å få handsama ei klage utan samtykke frå departementet når verdien av klagegjenstanden er under 1 000 kroner. Summen har stått uendra sidan 1977 og fører med seg at sjølv ganske små saker kan bli kravd handsama av klagenemnda. Skattedirektoratet meiner at det bør bli gitt reglar for å stengje for nemndshandsaming av saker med avgrensa økonomisk omfang. Etter Skattedirektoratets meining vil ikkje ei inflasjonsjustering av denne summen vere tilstrekkeleg for å skjerme klagenemnda for små saker. Skattedirektoratet har derfor foreslått at det blir sett ei høgare grense for saker som utan vidare kan bli kravd handsama av klagenemnda. Likevel kan leiaren i klagenemnda gi samtykke til handsaming i nemnda av saker når vilkåret om summen ikkje er oppfylt. Saker med tvistegjenstand under denne summen som ikkje blir tillate brakt inn for klagenemnda, vil bli handsama av Skattedirektoratet som sentral overordna styresmakt i høve til fylkesskattekontora, jf. forvaltningslova § 28. Etter ei samla vurdering meiner Skattedirektoratet at grensa bør vere 20 000 kroner eksklusiv renter.

Høyringsinstansane er gjennomgåande samde i at det er behov for reglar som på en meir effektiv måte stengjer for handsaming av små saker i klagenemnda.

Etter departementet sitt syn er det viktig at ein ikkje i for stor grad avgrensar sjansane til å få prøvd ei sak for klagenemnda, noko som kan innebere ei svekking av rettstryggleiken. Dette er eit moment som særleg er teke fram i høyringsrunden. Samstundes er det også eit behov for føresegner som avgrensar saksinngangen til klagenemnda. Det er ikkje naudsynt, og heller ikkje rasjonelt, å setje i gang den etter høva ressurs- og tidkrevjande handsaming i klagenemnda i saker av mindre økonomisk omfang.

Etter ei vurdering av desse omsyna meiner departementet at det bør bli gitt reglar som på ein meir effektiv måte stengjer for handsaming av saker av mindre økonomisk omfang. Departementet foreslår derfor at det i meirverdiavgiftslova § 57 blir teke inn ei føresegn kor det blir sett ei grense for saker som utan vidare kan bli kravd handsama av klagenemnda. Det bør likevel bli opna for at leiaren i klagenemnda kan samtykke i handsaming i saker kor vilkåret om summen ikkje er oppfylt. Samtykke til handsaming i klagenemnda utan omsyn til verdien av klagegjenstanden, bør som regel berre bli gitt når avgjerda har mykje å seie utafor den saka som ligg føre eller når saka av særlege grunnar har stor verd for klagaren. Departementet har til føresetnad at saker som fell innafor denne kategorien, skal bli handsama av klagenemnda uavhengig av verdien av klagegjenstanden.

Etter departementet si vurdering bør avgjerd om ikkje å ta ein klage under handsaming på dette grunnlag ikkje kunne påklagast. I tilfelle kor verdien av klagegjenstanden er under summen og det ikkje blir gitt samtykke, vil klagen bli handsama av Skattedirektoratet som overordna forvaltningsorgan i høve til fylkesskattekontora, jf. forvaltningslova § 28.

Når det gjeld spørsmålet om kor høg summen bør vere, ga departementet i høyringsnotatet uttrykk for at forslaget frå Skattedirektoratet, om ei grense på 20 000 kroner eksklusiv renter, ser ut til å vere for høg. Det blei på den andre sida gitt uttrykk for at ei inflasjonsjustering av ei grense på 1 000 kroner som lova i dag har, ikkje er tilstrekkeleg for å skjerme klagenemnda frå små saker. Ei justering av summen frå 1 000 1977-kroner, då summen sist blei endra, til dagens pengeverdi i takt med veksten i konsumprisindeksen, utgjer ei heving av summen til noko over 3 000 kroner.

Mellom høyringsinstansane er det delte meiningar om kor høg summen bør vere. Dei fleste av høyringsinstansane meiner likevel at den summen som blei foreslått av Skattedirektoratet, 20 000 kroner eksklusiv renter, er for høg.

Etter ei konkret vurdering av dei ulike omsyn har departementet kome til at summen kan bli sett til 15 000 kroner. Departementet kan ikkje sjå at ein slik sum vil svekke rettstryggleiken til dei næringsdrivande. Bakgrunnen for dette er at samtykke til handsaming i klagenemnda, uavhengig av verdien av klagegjenstanden, bør bli gitt når avgjerda har mykje å seie utafor den aktuelle saka eller når saka av særlege grunnar har stor verd for klager. Saker med tvistegjenstand under summen som det ikkje blir gitt høve til å bringe inn for klagenemnda, vil bli handsama av Skattedirektoratet som sentral overordna styresmakt, jf. forvaltningslova § 28.

Når ein skal rekne ut verdien av klagegjenstanden, skal berre sjølve avgifta og eventuell tilleggsavgift bli teken med i vurderinga. Ein skal ikkje ta omsyn til rentene.

Det blir vist til forslag til meirverdiavgiftslova § 57. Meirverdiavgiftslova § 58 tredje ledd blir overflødig og det foreslås å oppheve føresegna. Det foreslås at endringane av meirverdiavgiftslova §§ 57 og 58 tek til å gjelde straks.

1.6 Høve til å organisere klagenemnda i to avdelingar

1.6.1 Forslaget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet blei det foreslått å endre meirverdiavgiftslova § 57 slik at det blir opna for at klagenemnda kan bli organisert i to avdelingar. Forslaget var grunngjeve med å auke kapasiteten i klagenemnda slik at handsamingstida i sjølve klagenemnda kan gå ned.

1.6.2 Synspunkta frå høyringsinstansane

Høyringsinstansane er samde i forslaget om å organisere klagenemnda i to avdelingar. Fleire av høyringsinstansane meiner at dette er den mest effektive måten å korte ned handsamingstida i sjølve klagenemnda på. Klagenemnda seier i høyringa at dette er eit svært viktig tiltak for å korte ned den store arbeidsbyrda i nemnda.

1.6.3 Departementet sine vurderingar

Skattedirektoratet har overfor departementet opplyst at medlemmene i klagenemnda oppfattar sin arbeidssituasjon som krevjande på grunn av den auka mengda med saker dei seinare åra. Det er opplyst i den samanheng at fleire av medlemmene no legg ned nesten eit halvt årsverk i klagehandsaminga. Sidan arbeidet med klagesakene må bli gjort utanom ordinær arbeidstid i elles krevjande stillingar, meiner medlemmene at grensa for kva dei kan greie er nådd. Skulle mengda med saker halde seg på 1998-nivå, da klagenemnda fikk seg lagt føre 233 saker, meiner medlemmene i klagenemnda at det må bli teke skritt for å minske arbeidsmengda deira. Etter deira meining bør klagenemnda bli delt i to avdelingar, slik også Zimmerutvalet foreslo i si innstilling. Leiaren i klagenemnda kan likevel, i likskap med den tidlegare leiaren, ikkje tilrå ei løysning som inneber at leiaren skal delta i begge avdelingane. Skattedirektoratet har overfor departementet foreslått at det i regelverket blir opna for at klagenemnda kan bli organisert i to avdelingar.

Departementet ser det som ei prioritert oppgåve å korte ned handsamingstida for klagesaker på området for meirverdiavgift. Ei større satsing på klagehandsaminga på fylkesskattekontora og i sekretariatet kan føre til at sjølve nemnda blir ein flaskehals. Det blir også vist til at medlemmene i klagenemnda tykkjer arbeidssituasjonen i klagenemnda er strevsam, jf. ovafor. Det blir dessutan vist til at det i dei seinare åra har vært ein auke av saksmengda til klagenemnda. Medan det i 1990-91 kom inn om lag 150 klagesaker per år, kom det i 1998 inn 239 saker og i 1999 251 saker. Det er derfor etter departementet si meining behov for endringar i organiseringa av klagenemnda.

Leiaren i klagenemnda har i brev til Skattedirektoratet, kor han vurderer arbeidssituasjon i klagenemnda, gitt uttrykk for at ei deling av klagenemnda i to avdelingar vil gi størst verknad med tanke på å få ned handsamingstida i sjølve klagenemnda.

Zimmerutvalet foreslo ei deling av klagenemnda i to avdelingar. Modellen som blei lagt fram av utvalet, inneber at klagenemnda blir organisert i to avdelingar, kvar med to medlemmer og leiaren av klagenemnda. Løysinga inneber inga avlasting for leiaren i klagenemnda, og både tidlegare og noverande leiar har gått i mot forslaget på dette punkt.

Skattedirektoratet har foreslått at kvar avdeling skal ha fem medlemmer og at den eine blir leda av leiaren i klagenemnda og den andre av ein nestleiar. I tillegg til å avlaste leiaren, vil framleis sakene bli vurdert av fem medlemmer i nemnda, noko som i seg sjølv truleg vil vere svært viktig for rettstryggleiken.

Departementet er samd med Skattedirektoratet i at regelverket bør opne for at klagenemnda kan bli organisert i to avdelingar, kvar med fem medlemmer. Klagenemnda vil ved å kunne operere i to avdelingar behandle fleire saker, og vil vere i betre stand til å takle ei eventuell ytterlegare auke av saksmengda. Ei deling i avdelingar kan føre med seg visse problem i høve til einsarta praksis, men desse vil neppe bli større enn i andre nemnder og domstolar som arbeider i avdelingar.

Det blir vist til forslag til merverdiavgiftslova § 57. Det blir foreslått at endringa tek til å gjelde straks.

1.7 Økonomiske og administrative følgjer

Departementet meiner at endringane vil få avgrensa økonomiske og administrative følgjer.

For dei næringsdrivande må det kunne leggjast til grunn at forslaget ikkje vil få negative økonomiske eller administrative følgjer. Føremålet er at sakshandsamingstida skal gå ned.

For avgiftsforvaltinga vil ei organisering av klagenemnda i to avdelingar føre til auka kostnader. Dersom det blir bestemt at klagenemnda skal bli organisert i to avdelingar, vil det bli oppretta to likestilte avdelingar som tar halvparten av sakene kvar. Dersom ikkje saksinngangen aukar særleg, kan det vere aktuelt å ha to avdelingar berre i avgrensa periodar. Ei senking av godtgjersla til medlemmene vil derfor neppe vere aktuelt. I tillegg kjem at ei senking vil vanskeleggjere rekrutteringa til klagenemnda. Auka i godtgjersle til ei ekstra avdeling vil følgjeleg avhenge av om det blir på ein avgrensa eller varig basis. Skattedirektoratet har vurdert dei årlege kostnadene ved opprettinga av ein ekstra avdeling i klagenemnda til å utgjere om lag 400 000 kroner.

Det blir lagt til grunn at ei organisering av klagenemnda i to avdelingar ikkje vil føre med seg behov for auka bemanning i sekretariatet (Skattedirektoratet).

1.8 Omtale av forslag til endringar i forskrift nr. 17

I høyringsnotatet blei det også foreslått endringar i forskrift nr. 17. Det blei foreslått at det i forskrifta blir teke inn ei føresegn om at varamedlemmene skal kunne tre inn i klagenemnda for å avlaste dei faste medlemmene, når dette er naudsynt av omsyn til arbeidssituasjonen. Det blei vidare foreslått at forskrifta blir utforma slik at klagesakene i større grad blir handsama og avgjort i møte (munnleg handsaming i klagenemnda). Høyringsinstansane er i hovudsak positive til forslaga. Departementet arbeider med å lage forskriftsføresegna på bakgrunn av høyringsnotatet og dei innspel som har frå høyringsinstansane.