6 Endringar i reglane om betaling av skatt for fiskarar

6.1 Innleiing og samandrag

Ei arbeidsgruppe nedsett av Finansdepartementet la 1. juni 1990 fram ei innstilling i form av NOU 1990:18 «Beskatning av fiskere». Utvalet foreslo endringar i reglane om skattlegging av fiskarar, inkludert reglane om betaling av skatt på forskotsstadiet. Desse forslaga samt eit høyringsnotat utarbeidd av Finansdepartementet om avvikling av produktavgifta blei våren 1991 sendt på høyring. Det blei ikkje fremma lovforslag i samsvar med høyringsutkastet. Etter Finansdepartementet sitt syn er det, uavhengig av dei andre forslaga i høyringsutkastet, behov for å følgje opp forslaget om å endre reglane om betaling av skatt på forskotsstadiet.

Etter lov av 21. november 1952 nr. 2 om betaling og innkreving av skatt (skattebetalingslova) § 1 skal fysiske personer betale forskot på skatt, anten i form av forskotstrekk eller i form av utskriven forskotsskatt. Som eit tillegg til den ordinære ordninga er det i fiskerinæringa ei særskilt ordning med sikringstrekk. Sikringstrekket tenar som ein ekstra tryggleik for oppgjeret frå arbeidsgivaren for forskotstrekk og for utskriven forskotsskatt for oppgjersmottakarar som ikkje er arbeidsgivarar.

Finansdepartementet meiner at det ikkje lenger er behov for ei slik særordning. Departementet foreslår derfor å avskaffe ordninga med sikringstrekk i fiskerinæringa.

6.2 Gjeldande rett

Dei allmenne reglane i skattebetalingslova av 21. november 1952 nr. 2 gjeld også for fiske- og fangstverksemda. Arbeidsgivarar innafor fiske- og fangstverksemda har plikt til å gjere vanleg forskotstrekk i lønneutbetalingar, jf. skattebetalingslova § 4. Skattebetalingslova § 5 nr. 1 bokstav d bestemmer at forskotstrekk også skal gjerest i lott eller part som blir utbetalt til aktive deltakarar i denne verksemda. Desse reknast i dei fleste tilfella som næringsdrivande i høve til skattesystemet.

Med heimel i skattebetalingslova § 7 nr. 3 fjerde punktum har departementet gitt nærmare reglar om grunnlaget for utrekninga av forskotstrekket, jf. forskrift av 20. desember 1956 om gjennomføring av skattetrekk ved fiske- og fangstvirksomhet. Med heimel i skattebetalingslova § 12 er det gitt særreglar om oppgjer for forskotstrekk frå arbeidsgivaren, jf. forskrift av 22. desember 1998. Arbeidsgivaren er økonomisk ansvarleg for gjennomføringa av skattetrekk og for at oppgjer blir gitt i samsvar med gjeldande reglar, jf. skattebetalingslova § 49 nr. 1.

Med heimel i skattebetalingslova § 12 nr. 4 er det gitt særreglar i forskrift av 26. oktober 1956 nr. 1 om trekk i salgsoppgjør ved fiske- og fangstvirksomhet (sikringstrekk). Reglane inneber at salslag og andre som kjøper fisk i førstehand er pålagt å halde tilbake ein prosentvis del av salsprisen for levert fangst. Ved avgjerd av 14. november 1974 har Skattedirektøren bestemt at satsen skal vere 12 prosent. Sikringstrekk er ei særordning for oppgjer av forskotstrekk og forskotsskatt i ytingar innafor fiske- og fangstverksemda. Sikringstrekket tener som ekstra trygging av oppgjer frå arbeidsgivar for forskotstrekk av ytingar som nemnt i skattebetalingslova § 5 nr. 1 bokstav d, det vil seie forskotstrekk av lott eller part. Sikringstrekket tenar også som ekstra trygging av oppgjer for forskotsskatt frå oppgjersmottakarar som ikkje er arbeidsgivarar (einefiskarar), jf. skattebetalingslova § 12 nr. 5.

Sikringstrekk som kjøparane (salslag eller andre som kjøper fisk i førstehand) har halde att skal haldast på særskilt bankkonto, jf. skattebetalingslova § 12 nr. 4 andre ledd tredje punktum jf. forskrift av 26. oktober 1956 nr. 1 § 4. Sikringstrekk for oppgjersmottakar som er arbeidsgivar skal betalast inn til kommunekasseraren i skattekommunen til oppgjersmottakaren. Beløpet skal godskrivast arbeidsgivaren som innbetaling på forskotstrekk i ytingar etter skattebetalingslova § 5 nr. 1 bokstav d. Reglar om dette finnast i forskrift av 18. oktober 1985 nr. 1879 § 1 og forskrift av 26. oktober 1956 nr. 1 § 6 første og andre ledd. Sikringstrekk for oppgjersmottakar som ikkje er arbeidsgivar (einefiskar) betalast til skattefuten i det fylket kjøparen har forretningsstad og godskrivast oppgjersmottakaren som innbetaling av forskotsskatt. Reglar om dette finnast i forskrift av 18. oktober 1985 nr. 1879 § 4 og forskrift av 26. oktober 1956 nr. 1 § 6 tredje ledd.

I forskrift av 19. august 1963 nr. 9921 om kontroll hos fiskekjøperne med gjennomføringen og oppgjøret av sikringstrekk er det gitt nærmare reglar om kontroll hos salslag og andre som kjøper fisk i førstehand, jf. skattebetalingslova § 47 nr. 4.

Ordninga med sikringstrekk blei utvikla i ein periode då fiskarane ikkje var pålagt rekneskapsplikt. Etter lov av 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap mv. gjeld dei alminnelege reglane for rekneskapsplikt også for fiskarar. Rekneskapsplikta inneber mellom anna at den næringsdrivande må føre lønnsrekneskap, jf. forskrift av 6. mai 1999 nr. 544 om regnskapssystem, registrering, dokumentasjon og oppbevaring av regnskapsopplysninger § 3-3.

Dei fiskarane som ikkje har rekneskapsplikt, men som er arbeidsgivarar, har likevel plikt til å føre lister over utbetalingane av lønn, jf. forskrift av 22. desember 1998 nr. 1263 om arbeidsgivers regnskapsføring og oppgjør for skattetrekk mv. § 4.

Vidare har arbeidsgivarar innafor fiske- og fangstverksemda plikt til å sende lønnsoppgåver på samme måte som andre arbeidsgivarar, jf. ligningsloven § 6-14 nr. 2, jf. § 6-2 nr. 1 bokstav i.

6.3 Høyring

Departementet sende ved brev av 28. januar d. å. eit notat med forslag om oppheving av reglane om sikringstrekk på høyring. Frist for fråsegn var 30. april.

Følgjande instansar har ingen merknader til forslaget: Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Justis- og politidepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Akademikerne, Kommunenes Sentralforbund, Riksrevisjonen og Sjøfartsdirektoratet.

Følgjande instansar er samde i realiteten i forslaget: Fiskeridepartementet, Skattedirektoratet, Arbeidsdirektoratet, Fiskebåtredernes Forbund, Forbund for Kommunal Økonomiforvaltning og Skatteinnfordring, Landslaget for Regnskapskonsulenter, Ligningsutvalget, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Norsk Bedriftsforbund, Skattebetalerforeningen, Skatteetatens Landsforening og Skattefogdenes Landsforening.

Fiskeridepartementet er samd i hovedkonklusjonen i forslaget, men uttaler vidare:

«Fiskeridepartementet er imidlertid enig med merknadene fra Norges Fiskarlag, hvor disse påpeker at det bør være fleksibilitet med hensyn til rapportering og innbetaling av forskottstrekk, slik at dagens praksis med innbetaling av forskottstrekket på oppgjørstidspunktet videreføres. Vi vil også be Finansdepartementet om å utforme regelverket slik at denne omleggingen i så liten grad som mulig skal medføre merarbeid og økte kostnader for fartøyeierne. Regelverket må tilpasses den faktiske situasjonen i fiskeflåten, som består av mange små enheter med begrenset administrativt apparat.»

Skattedirektoratet er samd i forslaget om å oppheve sikringstrekksordninga slik at oppgjer for skatt ved fiske- og fangstverksemda følgjer dei allmenne reglane i skattebetalingslova. Skattedirektoratet peikar på at:

«... skattebetalingsloven § 5 nr. 1 bokstav d etter ordlyden ikke avgrenses mot fiskere som må anses som selvstendig næringsdrivende (slik det gjøres i bokstav a). Den som selger og mottar oppgjør for fangsten, skal således etter ordlyden foreta forskuddstrekk i lott eller part som utbetales til andre deltakere selv om disse vil være selvstendig næringsdrivende, jf. også forskrift av 20. desember 1956 om gjennomføring av skattetrekk ved fiske- og fangstvirksomhet §§ 1 og 3 annet ledd. Skattedirektoratet mener det bør overveies en nærmere vurdering av ordlyden i bestemmelsen.»

Norges Fiskarlag uttaler:

«Norges Fiskarlag er ut fra en totalvurdering skeptisk til at ordningen med sikringstrekk avskaffes...».

Laget viser mellom anna til strukturen i bransjen. Næringa består av mange små driftseiningar, særleg er einmannsbåten ei utbreidd driftsform. I tillegg svinger inntektene i stor grad mellom dei ulike periodane på året og åra i mellom. Vidare gir ordninga skattekreditorane ekstra tryggleik for innbetaling av skatt. Norges Fiskarlag peikar på at avviklinga av sikringstrekket kan føre til at restansane på skatt frå fiske- og fangstverksemda aukar og at det må nyttast fleire ressursar til innkrevjing av skatt.

Norges Fiskarlag uttaler at skattetrekk på alle forskot til mannskap vil føre med seg monaleg ekstraarbeid for reiarlag/rekneskapskontor. For dei mindre einingane med små administrative ressursar vil ordninga vere kostnadskrevjande og heller ikkje naudsynt. Norges Fiskarlag ser gjerne at ordninga med rapportering og innbetaling av forskotstrekk blir meir fleksibel for fiske- og fangstverksemda enn ordninga etter dei allmenne reglane. Det er mellom anna ønskje om at tidspunktet for gjennomføring og innbetaling av forskotstrekk ikkje blir knytt til faste datoar, men i staden til tidspunktet for oppgjer med avrekning til lottakarane, og seinast når vedkommande fiske eller fangst er slutt og oppgjer for seld fangst er motteken.

6.4 Departementet sine vurderingar

Departementet sitt allmenne syn er at det ordinære forskotssystemet for skatt av fiske- og fangstinntekter - med visse tilpassingar - bør vere tilstrekkeleg til å sikre skattebetalingane på dette området. Tilleggssikringa i form av sikringstrekk bør berre førast vidare dersom ein måtte vente seg ein ikkje godtakbar svikt i skattebetalingane ved å ta bort tilleggssikringa. Departementet kan ikkje sjå at det ligg nokon slik risiko i å ta bort ordninga med sikringstrekk.

Det ordinære forskotssystemet i fiske og fangst sikrar normalt at skatt blir trekt i utbetalingar til lønnstakarer og lottfiskarar, og at trekkbeløpa blir overførte til skatteoppkrevjaren. Ein kan ikkje utelukke svikt ved at enkelte trekkpliktige utbetalarar ikkje etterlever pliktane sine, men det er ikkje spesielt for fiske og fangst. Manglande trekk (altså for stor netto utbetaling) fritek ikkje for betalingsansvar for det beløp som skulle ha vore trekt, og kan også leie til straffansvar. Ein kan heller ikkje utelukke pliktbrot i ordninga med sikringstrekk. Samla sett er det ikkje grunnlag for å seie at sikringstrekk (i tillegg til forskotstrekk) gir ein vesentleg tryggare pengestraum inn til skatteoppkrevjarane, enn forskotstrekk aleine. Det er heller ikkje grunnlag for å seie at det etter høva er fleire dårlege skattebetalarar i fiske og fangst enn i andre næringsgreiner. Omsynet til lik handsaming av ulike næringsgreiner taler mot ei særleg skattebetalingsordning for fiske og fangst.

Historisk sett kan ordninga med sikringstrekk sjåast som eit tiltak for å flytte ein del av trekkplikta til første utbetalingsledd, normalt fiskesalslaga. Desse har eit administrativt apparat og kan sjåast som meir profesjonelle enn den enkelte arbeidsgivar om bord (reiarlag, høvedsmann mv.), som normalt er neste utbetalingsledd på vegen frå salslaget til den enkelte fiskar som bemanner båten. Men desse neste utbetalingsledda sparer ikkje noko kontor- og rekneskapsarbeid av di fiskesalslaget har gjort eit allment 12 prosent sikringstrekk i salsoppgjeret for båten sin fangst. Reiarlag, høvedsmann mv. har like fullt det vanlege arbeidsgivaransvaret som skal oppfyllast, mellom desse også rekneskapsplikt for utbetalingane til den enkelte fiskar om bord. For så vidt blir det eit meirarbeid å samordne salslaget sitt sikringstrekk med desse arbeidsgivarpliktane i neste ledd. Det er jo ikkje meininga å ha for mykje (dobbelt) trekk, berre at sikringstrekket skal vere eit forskot i første betalingsledd på forskotstrekket i neste ledd.

Det ordinære forskotstrekket gjeld alle fiskarar som ikkje har eigarinteresser i båten, utan omsyn til om inntekta deira om bord er fastlønn, daglønn eller lottinntekt. Sikringstrekk blir då ei tilsvarande svakt grunngitt ordning for alle desse fiskarane.

Fiskarar som er båteigarar, t.d. einefiskarar og aktive andelseigarar mv., har ikkje forskotstrekk i sine salsinntekter, av di salsinntektene for ein stor del går til drift av båten. I staden har dei forskotsskatt i 4 terminer i året. Forskotsskatten blir utskriven av likningskontoret på grunnlag av registrerte data om tidlegare års skattepliktige næringsoverskot mv. Det er vanskeleg å tilpasse eit prosentvis sikringstrekk hos salslaget til desse skattebetalingane. På same måten som for andre næringsdrivande må det vere forsvarleg å basere skattebetalingsordninga i fiske og fangst på slike terminoppgjør, når skattyteren får bruttoinntekt si i hende utan forskotstrekk.

At fiske- og fangstinntekter er sesongbasert og kan svinge mykje gjennom året og frå år til år, er etter departementet sitt syn ikkje noko sterkt argument for ei ekstra betalingssikring for skatt. Mange bransjar har store inntekts- og sesongvariasjonar. Den ordinære betalingsordninga for skatt tek omsyn til dette, men krev samstundes at skattetrekkmidlar skal forvaltast trygt og innbetalast ved forfall annan kvar månad. Ein kan ikkje nytte trekkmidlar til finansiering av drifta, sjølv om lønneutbetalinger med trekk ofte må gjerast før salsoppgjer for fangst kan dekkje lønnene. For næringsdrivande einefiskarar mv. med forskotsskatt i terminar i staden for forskotstrekk, er det gjennom dialog med likningskontoret mogleg å få storleiken på terminane tilpassa inntektsfasene i året.

Det tyngste motargument mot å ta bort ordninga med sikringstrekk er at denne ordninga sikrer det offentlege mot insolvensrisiko hos dei trekkpliktige arbeidsgivarane og dei skattepliktige einefiskarane mv. Men faktisk insolvens og avskriving av tapte skattekrav vil det berre bli i eit lite antall høve på dette området. Departementet finn det ikkje rett å halde på ei allmenn ordning med sikringstrekk, av di ein liten del av dei personane ordninga vil gjelde for, kan disponere midlane sine slik at dei råker ut i insolvens. Heller ikkje slik svikt er spesiell i denne bransjen. Det offentlege må kunne ta den same risikoen for insolvens her som i andre bransjar.

Innanlandsk sal av fangst vil oftast vere meirverdiavgiftspliktig for båteigaren. På dette avgiftsområdet har ein klart seg utan nokon ordning med trekk for å sikre avgiftsbetalinga frå båteigaren til skattefogden. Meirverdiavgift av brutto omsetning kan ofte bli eit høgare beløp enn skatten av overskotet frå omsetninga. Det blir då noko tilfeldig at inntektsskatten har ei ekstra sikring som ikkje meirverdiavgifta har.

Departementet kan etter dette ikkje sjå at innvendingane frå Norges Fiskarlag i høyringa bør vere avgjerande. Departementet legg serleg vekt på at den ordinære forskotsordninga i seg sjølv inneheld ei god betalingssikring, og at det ikkje er naudsynt å ha ei strengare skattebetalingsordning for fiske- og fangstinntekter enn for andre skattepliktige yrkesinntekter. Det blir ikkje gjort framlegg om endring i reglane om forskottstrekk i fiske og fangst no. Departementet kan derfor ikkje sjå at opphevinga av reglane om sikringstrekk vil føra med seg monaleg meirarbeid for dei trekkpliktige.

Ei oppheving av ordninga med sikringstrekk vil ikkje påverke systemet for produktavgift, som i seg sjølv er ei førsteleddsavgift. Omsynet til denne avgifta kjem derfor ikkje inn i vurderinga her.

Med opphevinga av reglane om sikringstrekk fell også særordninga med betaling av sikringstrekk til skattefuten bort. Oppgjer for trekt forskot på skatt skal betalast til skatteoppkrevjaren. Av den grunn er det ikkje behov for heimelen i skattebetalingslova § 12 nr. 4 første punktum. Lovas § 12 nr. 1 siste punktum held fram som heimel for særreglar om oppgjer og betaling av forskottstrekk.

Departementet foreslår etter dette å oppheve reglane om sikringstrekk.

Ein syner til forslaget om å oppheve skattebetalingslova §§ 12 nr. 4 og 5, 46 nr. 3, 47 nr. 4, 49 nr. 1 første ledd siste punktum. Det blir også synt til forslaget om å endre skattebetalingslova § 51 nr. 1 første ledd og at § 47 nr. 5 skal bli § 47 nr. 4.

6.5 Økonomiske og administrative følgjer

Som nemnt under 6.4 vil oppheving av ordninga med sikringstrekk berre i liten grad auke risikoen for at skatterestansane og skattetap ved insolvens blir større. Denne risikoen haldast for å vere akseptabel. Opphevinga inneber at salslaga og andre kjøparar av fisk i førstehand ikkje lenger blir pålagde oppgåva med sikringstrekket. Dette ser departementet som positivt. Også for skattestyresmaktene vil det bli ei forenkling ved at ei teknisk komplisert og avvikande ordning blir oppheva. Skattedirektoratet har i samband med utvikling av nytt forvaltningssystem for felles innkrevjing (SKARP) uttalt at vidareføring av ordninga vil komplisere utviklinga av det nye systemet.

6.6 Når endringane tek til å gjelde

Departementet foreslår at endringane tek til å gjelde frå 1. januar 2001 med verknad for salsoppgjer som blir betalt frå og med denne dato.