7 Bør kvinnediskrimineringskonvensjonen inkorporerast i menneskerettslova?

7.1 Forslaget i høyringsnotatet

Departementet gjekk etter ei avveging av ulike omsyn i høyringsnotatet inn for å innlemme kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven og la særleg vekt på at inkorporering med forrang vil sende eit sterkt signal både nasjonalt og internasjonalt om kor viktig det er å styrkje og sikre kvinners rettar og likestilling som verdi.

Departementet gjekk gjennom kva det har å seie at nokre av føresegnene er sjølvkraftige og uttalte (høyringsnotatet s. 34-35):

«Dei materielle føresegnene i konvensjonen er stort sett utforma som plikter for statane. Fleire av føresegnene må likevel reknast som heilt eller delvis sjølv­kraftige, det vil seie at borgarane kan utleie rettane av dei. Det er grunn til å tru at dette gjeld artikkel 2, 3 og 7 til 15. Om ei føresegn er sjølvkraftig eller ikkje, kan iblant vere eit usikkert spørsmål, og ein kan ikkje sjå bort frå at eit konven­sjons­organ kan ha ein sterkare tendens enn norske rettsbrukarar i utgangs­punktet vil ha til å rekne ei føresegn som sjølvkraftig.

Når det gjeld føresegner som ikkje er sjølvkraftige, det vil seie når det må særskilt lovgiving til for å gjennomføre skyldnadene, vil inkorporering med forrang ha liten rettsleg verknad. Dette gjeld både der konvensjonen er oppfylt, og der kvinnediskrimineringskomiteen og andre måtte meine at Noreg ikkje har oppfylt konvensjonen.

Når det gjeld sjølvkraftige føresegner, oppfyller norsk rett dei pliktene som er klart utmeisla. Det kan oppstå diskusjon der føresegnene er meir standard­prega, som retten til ikkje å bli diskriminert på grunnlag av kjønn. Desse standard­prega rettane er allereie omfatta av menneskerettslova, idet dei er dekte av EMK, SP og ØSK. Det som derfor kan gjere ein forskjell dersom dei blir tekne inn i menneskerettslova gjennom kvinnediskriminerings­konven­sjonen, er for det første at skyldnadene etter kvinnediskrimineringskonven­sjonen på visse punkt er meir spesifiserte, og for det andre at Noregs gjennomføring av standardane i kvinnediskrimineringskonvensjonen blir overvakt av andre organ som har denne spesielle konvensjonen for auge.

Det følgjer av norsk og internasjonal rettspraksis rundt andre internasjonale konvensjonar at statane har ein nokså vid skjønnsmargin ved tolkinga av generelle klausular som kvinnediskrimineringskonvensjonen artikkel 2. Det er ut frå tidlegare rettspraksis lite truleg at norske domstolar vil setje til side anna lovgiving under tilvising til denne føresegna, om ikkje det ligg føre nokså klare haldepunkt for at konvensjonen krev det, eventuelt med støtte i oppfatninga hos konvensjonsorgan.»

Departementet la etter dette til grunn at det ikkje er særleg sannsynleg at andre norske lover vil bli sette til side dersom kvinnediskriminerings­konven­sjonen blir innlemma i menneskerettsloven.

7.2 Høyringsinstansane sitt syn

Av dei 34 som har uttalt seg om innhaldet i forslaget, støtter alle så nær som Regjeringsadvokaten forslaget om å innlemme kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven.

Regjeringsadvokaten uttaler:

«Høringsnotatet konkluderer med at KDK bør gis forrang i norsk rett gjennom inkorporering i menneskerettsloven. Imidlertid redegjøres også for de motforestillinger som gjør seg gjeldende mot å gi forrang til en konvensjon av denne typen, dvs en konvensjon som bare forfølger spesielle verdier og interesser og som i tillegg har et betydelig islett av målsettingsbestemmelser. Regjeringsadvokaten legger avgjørende vekt på disse motforestillingene når man mener at KDK ikke bør gis forrang.

(...)

Ved å innta konvensjoner som er av noe annen karakter enn EMK og SP, blir kravet og forventningene om å inkorporere også andre konvensjoner sterkere. Det er en rekke konvensjoner som står i lignende stilling som KDK. Inkorporeres stadig flere konvensjoner med forrang blir rettskildebildet svært broket.

Det er i løpet av få år blitt en mangedobling av rettssaker der internasjonale rettskilder står sentralt. Dette gir et sammensatt og komplisert rettsbilde. Kryssende og uklare normer gjør rettssakene større og dyrere, og gjør det vanskeligere å vurdere utfallet. Det er de ressurssterke som i særlig grad vinner frem.

KDK er, i likhet med mange andre internasjonale konvensjoner, fremforhandlet av et stort antall nasjoner med ulike ønskemål og forutsetninger, med den følge at innholdet i konvensjonene blir vagt og kompromisspreget. I den grad konvensjonene er av rettslig karakter, leder dette til at de inneholder svært vage rettslige standarder som i økende grad tolkes dynamisk og utviklingspreget med større intensitet. Dette gjelder især for sektorkonvensjoner som KDK, der håndhevingsorganene har en tendens til å fokusere på de særhensyn konvensjonen skal ivareta, og i mindre grad veier disse opp mot motstående hensyn. Videre gir vaghet kombinert med håndhevingsorganenes tolkningsdynamikk generelt lite rom for nasjonale verdioppfatninger og nasjonalt politisk handlingsrom. Det kommer særlig på spissen når konvensjonen er inkorporert med forrang. EMDs nylig avsagte dom mot Norge om politisk tv-reklame er i så måte illustrerende.»

7.3 Departementet si vurdering

Høyringa har styrka departementet si vurdering av at kvinnediskrimineringskonvensjonen bør innlemmast i menneskerettsloven. Departementet er ikkje usamd i dei motargumenta Regjeringsadvokaten peiker på, men har komme til at omsyna som taler for inkludering i menne­skerettsloven med forrang, veg tyngre enn dei nemnde motomsyna. I tillegg til det sterke signalet nasjonalt og internasjonalt ei inkorporering med forrang vil sende, blir òg medvitet om likestillings­spørsmål og kvinners rettar styrkt.

Departementet meiner vidare at balansen mellom Stortinget og domstolane ikkje blir endra i vesentleg grad. Departementet legg til grunn at norsk lov er i samsvar med krava i konven­sjonen, noko som også taler for at maktforskyvinga frå Storting til domstolar i praksis vil ha lite å seie. Departementet reknar òg med at norske domstolar vil leggje stor vekt på lovgivaren si tolking av konvensjonen og forholdet til annan lov, så lenge dei norske lovføresegnene byggjer på ei forsvarleg tolking av konvensjonen. Dette gjeld særleg dersom det dreier seg om konvensjonsføre­segner som er vage, eller dersom lovføresegna byggjer på verdiprioriteringar, og lovgivaren har vurdert forholdet til konvensjonen og lagt til grunn at det ikkje ligg føre motstrid.

Inkorporering av sentrale menneskerettskonvensjonar medverkar i stor grad til å styrkje rettsstillinga til enkeltmenneske overfor styresmaktene og gir den enkelte eit sterkare vern mot overgrep. Dette er grunnleggjande prinsipp i ein moderne rettsstat og i demokratiet. Kvinnediskrimineringskonvensjonen er i dag inkorporert i likestillings­loven. Ved å inkludere kvinnediskriminerings­konvensjonen i menneskerettsloven med forrang sikrar ein at likestilling og forbodet mot diskriminering av kvinner vil vere eit sentralt omsyn i lov­givingsarbeid og forvaltning også i framtida.