2 Bakgrunn for lovforslaget
2.1 Innleiing
Europarådet v/GRECO (Group of states against corruption) gjorde hausten 2008 ei evaluering av Noreg. Rapporten som følgde med blei behandla i GRECOs plenumsmøte i Strasbourg februar 2009. GRECO utarbeidde ein oppfølgingsrapport om Noreg i mars 2011.
2.1.1 Departementet si oppfølging
I plenumsmøtet 16.2.2009 gav GRECO følgjande rekommandasjonar til Noreg under Tema II Partifinansiering:
1. i) at partiorganisasjonane blir pålagde å levere årlege rapportar om utgifter, i tillegg til dagens ordning med inntektsrekneskapar, ii) at partiorganisasjonane pliktar å sende inn informasjon om eigedelar og gjeld i høveleg grad, iii) at det blir etablert eit standardisert skjema (med tilhøyrande retningslinjer, om naudsynt) for å utarbeide denne informasjonen
2. at det blir utarbeidd nærmare retningslinjer vedrørande rapporteringane av ikkje-monetære gåver i tillegg til omgrepet ”politiske avtalar” som det er krav om å innrapportere i samsvar med partiloven
3. at det blir vurdert å innføre plikt til å rapportere mottekne inntekter og oppsamla utgifter i samband med valkampar
4. at det blir etablert klare reglar for å sikre naudsynt sjølvstende for revisorar som reviderer rekneskapar til politiske parti
5. at det blir sytt for passande, uavhengig monitorering av partifinansieringa, inkludert valkampanjar, i samsvar med Artikkel 14 i Rec 2003/4
6. at det blir innført formålstenlege, fleksible sanksjonar for alle typar brot på partiloven, i tillegg til dagens sanksjonar
Forslaget til endringar i partiloven byggjer på eit høyringsnotat av 17.11.2010 som blei sendt til meir enn 700 instansar med tre månaders høyringsfrist. Forslaget er utarbeidd på grunnlag av innspel frå aktuelle fagmiljø som er Finansdepartementet, Justisdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Partilovnemnda v/leiaren, Partiregisteret (Brønnøysundregistra), Statistisk sentralbyrå (SSB) og Fylkesmannen i Sogn og Fjordane. Målsetjinga har vore å utforme eit lovforslag som minst tilfredsstiller GRECOs standard på dei områda der Noreg har blitt utfordra, samtidig som Partifinansieringsutvalets forslag i NOU 2004: 25 ”Penger teller, men stemmer avgjør” blir vidareført i størst mogleg grad.
Lovforslaget blei vurdert av GRECO i plenumsmøte den 30.3.2011 som vedtok følgjande:
”Når det gjeld innsyn i partifinansiering helsar GRECO velkommen dei steg som er tekne i retning av gjennomføring av rekommandasjonane. Dette gjeld utforming av eit høyringsbrev om forslag til endringar i partiloven, inkludert eit omfattande høyringsnotat som gjer nærmare greie for endringsforslaga (no ute på høyring). Om endringsforslaga blir vedtekne som føresett, vil dette gi eit lovmessig grunnlag for bl.a. å kontrollere økonomien til politiske parti, i tråd med paragraf 14 i Rekommandasjon Rec(2003)4, ei meir fleksibel sanksjonsordning og i tillegg opplysningskrav når det gjeld utgifter, aktiva og gjeld så vel som særskilte bidrag mottekne i valkampsamanheng. GRECO rosar norske styresmakter for initiativa så langt, som kan gjere det mogleg å imøtekomme GRECOs rekommandasjonar på ein eigna måte. I lys av det som er slått fast i avsnitt 44 og 45, merkar GRECO seg at Noreg har klart å vise at det er på gang betydelege reformer, med potensial for å oppnå eit akseptabelt nivå for oppfylling av dei rekommandasjonar som står att innan dei kommande 18 månadene. GRECO oppfordrar leiaren av Noregs delegasjon til å levere ytterlegare opplysningar vedrørande iverksetjing av rekommandasjon i, iv, v og vi (Tema II – Innsyn i partifinansiering) seinast innan 31. oktober 2012.”
Rekommandasjon i og iii er rekna av GRECO som tilfredsstillande gjennomført ved tilvising til retningslinjer fastsette av FAD og publisert på www.partifinansiering.no pluss drøftinga om auka innsyn i valkampbidrag i det ovannemnde høyringsnotatet. Dei fire andre rekommandasjonane - i,iv,v og vi om høvesvis fullstendige rekneskapar, uavhengige partirevisorar, monitorering og kontroll pluss fleksible sanksjonar er rekna som ”delvis gjennomførte”. Ei norsk omsetjing av rapporten finst her:
http://www.regjeringen.no/upload/FAD/Vedlegg/Partifinansiering/GRECO_oppfolgingsrapport_no.pdf
For å følgje opp GRECOs rapport av 16.2.2009 fullstendig legg departementet her fram eit forslag til korleis dei fire attståande rekommandasjonane kan gjennomførast i partiloven. Lovendringsforslaget omfattar òg ei vidare oppfølging av rekommandasjon iii når det gjeld innsyn i gåver mottekne i løpet av valkamp. OSCE/ODIHRs rekommandasjon til Noreg i tilknyting til valkampar blir òg drøfta. I tillegg blir det foreslått visse andre endringar i partiloven.
Departementet legg til grunn at høyringsforslaget av 17.11.2010 i utgangspunktet imøtekjem alle GRECOs seks rekommandasjonar. For rekommandasjon i, iv, v, og vi står det att å gjere dei konkrete lovendringsforslaga rettskraftige. Departementet vidarefører derfor i denne proposisjonen hovudpunkta i høyringsforslaget. Merknader og innspel mottekne i høyringsrunden tilseier likevel at det bør gjerast visse justeringar i og tilføyingar til forslaget.
2.1.2 Om GRECOs arbeid innan parti- og kandidatfinansieringa
Noreg har utan atterhald signert og ratifisert begge konvensjonane som Europarådet i perioden 1997-2004 har utarbeidd mot korrupsjon. Noreg har vore medlem av Europarådets antikorrupsjonsorgan GRECO sidan 2001. Alle 47 land i Europarådet er medlemmer av GRECO. I tillegg deltek USA og Kviterussland i dette samarbeidet slik at det totale talet på medlemmer for tida er 49. Ein føresetnad for GRECO sitt arbeid er at medlemslanda deltek i gjensidige evalueringsprosedyrar og lojalt følgjer opp dei tilrådingar som blir gitte av GRECO i plenum.
I januar 2007 sette GRECO i gang sin tredje evalueringsrunde som inneber evaluering av parti- og kandidatfinansieringa i medlemslanda på grunnlag av Ministerkomiteens rekommandasjon Rec 2003/4 ”Om felles reglar mot korrupsjon i finansieringa av politiske parti og valkampar”. Arbeidet som inneber ein ny epoke i internasjonalt anti-korrupsjonsarbeid, blei innleidd med GRECOs evalueringsbesøk i Finland juni 2007.
Innan utgangen av 2012 vil tilsvarande evalueringsbesøk vere gjennomførte i alle medlemslanda. GRECOs tredje evalueringsrunde har på denne måten vore starten på eit koordinert og harmonisert arbeid blant landa i Europarådet, USA og Kviterussland for å styrkje lovgivinga rundt parti- og kandidatfinansieringa med målsetjing om auka innsyn og kontroll i samsvar med Ministerkomiteens rekommandasjon Rec (2003)/4.
2.1.3 Kor fritt står kvart enkelt land m.o.t. å følgje opp rekommandasjonane?
Europarådets konvensjonar er folkerettsleg forpliktande for dei landa som har ratifisert desse. Rekommandasjonar frå Ministerkomiteen er rådgivande og er ikkje juridisk bindande på same måte som artiklane i konvensjonen. Likevel vil det i praksis bli lagt stor vekt på slike tilrådningar av politiske og andre omsyn. I særleg grad ventar ein at dette gjeld rekommandasjonar innan parti- og kandidatfinansieringa som er eit rettsområde med auka internasjonalt fokus frå organisasjonar, media og publikum. FN, EU, OSCE/ODIHR, OECD og Transparency International følgjer resultata av GRECOs arbeid og merkjer seg land som ikkje lever opp til GRECOs standard. FN og OECD har observatørstatus i GRECO. I tillegg blir det no forhandla om særskilt medlemskap for EU.
I tillegg kjem eventuelle direkte sanksjonar som GRECO kan ta i bruk i form av politisk press, offentlege fråsegner om landet, eksklusjon av medlemmer mm. Kort sagt forpliktar medlemskapen i GRECO landa til å godta og delta i monitoreringsprosedyrane - og ikkje minst – rette seg etter tilrådingane frå GRECO.
Det er departementet sitt inntrykk at GRECO har lagt til grunn ei streng handheving av formuleringane i aktuelle artiklar i Ministerkomiteens rekommandasjon 2003/4. GRECO har teke sikte på å etablere faste standardar og har i liten grad opna for individuelle tilpassingar for medlemslanda baserte på historikk, politiske tradisjonar, korrupsjonsskandalar etc.
I utgangspunktet har GRECO gitt ein frist på 18 månader til å gjennomføre rekommandasjonane. Fordi partifinansiering er eit komplekst område som generelt rører ved eit stort spekter av omsyn og rettsområde, har GRECO sett behov for å dele oppfølginga i to rundar - à 18 månader. Konkret inneber dette at kvart land vil bli evaluert gjennom to oppfølgingsrapportar. Første oppfølgingsrapport vil fokusere på kva landet etter 18 månader har føreteke seg for å få rekommandasjonane gjennomførte. Kan det t.d. dokumenterast at det ligg føre konkrete lovforslag om implementering, vil konklusjonen kunne bli ”delvis implementert” for dei rekommandasjonane dette gjeld. I oppfølgingsrapport nr. 2 (levert halvtanna år etter) føreset GRECO at landet har gjennomført kvar enkelt rekommandasjon med rettskraftig verknad for at konklusjonen kan bli ”tilfredsstillande gjennomført”. I motsett fall vil den endelege konklusjonen kunne bli at landet (heilt eller delvis) ikkje tilfredsstiller GRECOs standardar. Som nemnt over, vil GRECO i slike tilfelle kunne setje i verk tiltak overfor medlemslandet.
2.1.4 Noregs tilnærming til Ministerkomiteens rekommandasjon 2003/4
Ei vurdering av rekommandasjon 2003/4 Om felles reglar mot korrupsjon i finansieringa av politiske parti og valkampar var ein del av mandatet til Partifinansieringsutvalet, jf. NOU 2004:25 ”Penger teller, men stemmer avgjør”. Utvalet blei oppnemnt i 2003 på grunnlag av to oppmodingsvedtak sendt regjeringa 13. desember 2002 om finansieringa av demokratiet og om offentlegheit rundt finansieringa av politiske parti. Mandatet kan samanfattast i desse punkta:
Kartleggje finansieringa av demokratiet (dåverande og framtidig)
Vurdere ønskt grad av transparens/innsyn, irekna utvida innsyn i tråd med Stortingets oppmodingsvedtak
Kartleggje folkerettslege rammer for nasjonal lovgiving
Vurdere Europarådets Rec 2003/4
Ei vurdering av Ministerkomiteens Rec 2003/4 var ikkje ein del av Stortingets oppmodingsvedtak, men blei føyd til i mandatet av departementet for å sikre at lovforslaget òg skulle ta omsyn til den felles standarden som Ministerkomiteen nyleg var blitt einig om og som Noreg hadde gitt si tilslutning til. Rec 2003/4 blei av departementet vurdert til å innebere strenge krav til openheit om finansieringa av politiske parti og restriksjonar på kven som kan støtte partia. Ei fullstendig implementering av rekommandasjonen blei derfor på ein del område rekna for å krevje ei strengare og meir omfattande lovgiving enn den skissen til lovendringar som familie-, kultur og administrasjonskomiteen hadde foreslått i Innst. O nr. 28 (2002-2003), jf. òg side 7 i Ot.prp. nr. 84 (2004-2005).
Departementet hadde følgjande syn på Rec 2003/4 betydning, jf. side 9 i proposisjonen:
”Rekommandasjonen er ikke bindende for statene, men utvalget bør likevel vurdere hvordan de anbefalingar som ligger i rekommandasjonen best kan ivaretas i norsk rett, uten å komme i konflikt med EMK art. 10 og 11 og norsk politisk tradisjon”.
Utvalets synspunkt, når det gjeld kva vekt ein skal leggje på Rec 2003/4, går fram i NOU 2004: 25 avsnitt 5.3.3:
”(…) Ordbruken i rekommandasjonen er (da) også relativt «åpen». Det anbefales at medlemsstatene vedtar regler mot korrupsjon ”inspirert av” de felles reglene, ”i den grad statene ikke allerede har særskilte lover, prosedyrer eller systemer som byr på effektive og velfungerende alternativer”. Mange av anbefalingene er også moderate i den forstand at de oppfordrer statene til å overveie, vurdere osv.
Rekommandasjonen går etter utvalgets oppfatning lenger i å foreslå reguleringer enn det som anses nødvendig eller ønskelig i Norge. De politiske partiene er deler av grunnvollene i et demokrati. Regler som gjelder de politiske partiene innebærer regulering av selve kjernen av et lands styresett. Utvalget legger derfor til grunn at det må være akseptabelt å legge vekt på individuelle historiske og politiske tradisjoner når det skal vedtas regler som skal gjelde nettopp de politiske partiene. Den politiske tradisjon i Norge og i Skandinavia for øvrig, er at de politiske partiene og deres interne forhold underlegges forholdsvis få reguleringer. Partiene er frie og uavhengige, og deres virksomhet skal ikke styres av staten.
I enkelte europeiske land har man hatt alvorlige skandaler som følge av korrupsjon i forbindelse med finansieringen av politiske partier. Denne typen forhold synes som en underliggende forutsetning for rekommandasjonen.
Utvalget ser at problemstillingen er viktig og anerkjenner behovet for reguleringer med denne typen siktemål. Utvalget finner det likevel vanskelig å begrunne innføring av et regelverk av så detaljert og omfattende karakter som det Europarådet anbefaler.”
Departementet viser til at Partifinansieringsutvalets rapport låg føre halvtanna år før GRECO sette igang sitt oppfølgingsarbeid for å medverke til at lovverket i medlemslanda blir tilpassa Ministerkomiteens Rec 2003/4. På det tidspunktet utvalet vurderte rekommandasjonen låg det ikkje føre avklaringar i Europarådet for korleis tilrådingane frå Ministerkomiteen konkret skulle følgjast opp, og kor strengt desse skulle praktiserast. Departementet konstaterer i ettertid at GRECO generelt praktiserer Rec 2003/4 strengare enn det som synest å liggje i Partifinansieringsutvalet sine føresetnader. I tillegg viser departementet til følgjande:
Stortinget har gjennom partiloven på visse område lagt til grunn eit meir omfattande innsyn enn det minstekrava i Rec 2003/4 inneber. Internasjonalt sett er det norske systemet unikt ved at det gir innsyn i finansieringa av partilag på alle organisasjonsnivå (desentralisert modell), inkludert politiske ungdomsorganisasjonar. Plikta i § 21 andre ledd til å opplyse om politiske og forretningsmessige avtalar med bidragsytaren, med formål å avdekkje eventuelle bindingsforhold mellom parti og private interesser, er òg eit område der Noreg går lengre enn den internasjonale standarden. GRECOs forslag til Noreg byggjer på den modellen for finansiering, innsyn og kontroll som Stortinget gjennom vedtaket av partiloven har lagt til grunn. Jamvel om den norske modellen er basert på - og i visse tilfelle går lengre enn minimumskrava i Rec 2003/4 - blir ikkje dette sett på som eit hinder for at GRECO kan be Noreg om å vidareutvikle eller regulere strengare andre delar av loven så lenge dette er innanfor evalueringsmandatet.
Departementet presiserer at GRECOs rekommandasjonar berre gjeld finansieringa av politiske parti i tillegg til at den informasjonen som partia gir til styresmaktene av direkte relevans for finansieringa, er korrekt. Utover dette gir ikkje Rec 2003/4 grunnlag for innsyn eller kontroll med det indre livet i partia eller påverker deira sjølvstende eller frie stilling. Eit system som sikrar at lovpålagd informasjon frå partia til det offentlege er korrekt og at finansieringa av politisk verksemd skjer frå legale kjelder, kan på denne bakgrunnen vanskeleg seiast å regulere partia på ein måte som vil vere i konflikt med eller negativt for det demokratiske systemet.
Noreg har allereie i forhandlingsrunden med GRECO fått gjennomslag for nasjonale omsyn med den følgje at talet på rekommandasjonar har blitt redusert i forhold til det som var det opphavlege forslaget frå GRECOs evalueringsteam.
GRECOs tredje evalueringsrunde inneber at landa blir vurderte i forhold til eit utval av artiklar i Rec 2003/4. Partifinansieringsutvalet vurderte ei fullstendig implementering av rekommandasjonen. Fleire av dei områda som utvalet ikkje fann grunn til å ta inn i den norske loven, er heller ikkje tema for GRECOs evaluering.
Departementet konkluderer derfor med at Partifinansieringsutvalets tilrådingar i NOU 2004: 25, følgde opp av Regjeringa i Ot. prp. nr. 84 (2004-2005) Om lov om visse forhold vedrørende de politiske partiene (partiloven), var eit første steg i retning av å bringe det norske partifinansieringsregelverket i samsvar med Ministerkomiteens Rec 2003/4. Vedtak av det føreliggjande lovforslaget, som er basert på GRECOs evalueringsrapport (2009) og oppfølgingsrapport (2011), vil medføre at det norske regelverket fullt ut oppfyller GRECOs standardar.
2.1.5 Om Noregs internasjonale antikorrupsjonsarbeid
Noreg har vore evaluert av GRECO i begge føregåande evalueringsrundar (2002 og 2004). Konklusjonen i GRECOs plenumsmøte i oktober 2007 var at Noreg som det første medlemslandet har gjennomført alle tilrådde tiltak mot korrupsjon på ein tilfredsstillande måte. Noreg har òg eit godt renommé i GRECOs evalueringsarbeid gjennom deltaking i ei rekkje av landbesøka i tidlegare og i noverande evalueringsrunde - både innanfor Tema I Kriminalisering og Tema II Partifinansiering.
Departementet viser til at det er ei brei politisk oppslutning om at Noreg skal vise nulltoleranse overfor korrupsjon, noko som går att i ei rekkje stortingsmeldingar og proposisjonar. På denne bakgrunnen har òg Noreg støtta eit prosjekt om ny vallovgiving i Makedonia (tidlegare republikken Jugoslavia) i regi av Transparency International, der departementet har delteke saman med landet sine politiske parti, styresmakter og akademiske miljø.
Departementet legg til grunn at Noregs aktive rolle i GRECO-samarbeidet skal førast vidare. Og som ein konsekvens av dette, at rekommandasjonane vi har fått på partifinansieringsområdet skal gjennomførast i samsvar med evalueringsrapporten. I tillegg til at eit godt regelverk mot korrupsjon i seg sjølv er nyttig, vil Noreg ved å gjennomføre GRECOs rekommandasjonar følgje opp sin medlemskap på ein klar og lojal måte. Dette vil medverke til at vi framleis er å rekne som ein truverdig samarbeidspartnar og pådrivar i internasjonalt samarbeid for å motverke korrupsjon.
2.1.6 OSCE/ODIHRs evaluering av stortingsvalet 2009
Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR) blei i juni 2009 invitert til å observere stortingsvalet og sametingsvalet som blei halde 14. september same år. OSCE/ODIHR sende juni 2009 ein kartleggingsdelegasjon til Oslo som seinare tilrådde valobservatørar til stortingsvalet. Delegasjonen, som var på ni valekspertar frå like mange OSCE-medlemsland, var i Noreg før og under valet. I tillegg til ekspertar baserte i Oslo sende OSCE/ODIHR ut observatørgrupper til fleire kommunar i hele landet.
OSCE/ODIHR vurderte bl.a finansieringa av valkampar i Noreg, jf kapittel VII i rapporten:
”Ein rapport frå 2009 frå «Group of States Against Corruption» (GRECO – Europarådets ekspertorgan mot korrupsjon), som evaluerte kor open partifinansiering i Noreg er, rådde til å innføre obligatorisk innrapportering av inntekter og utgifter i valkampperioden, uavhengige revisjonar og inkludering av eigna sanksjonar for overtredingar av innrapporteringskrava. Fornyings- og administrasjonsdepartementet har ansvar for administreringa av partiloven, og informerte OSCE/ODIHRs valobservatørar at det støttar GRECOs tilrådingar, og planlegg å sende inn eit forslag til regjeringa i 2010 som inkluderer alle forslaga i rapporten, i tillegg til fleire andre forslag. Dei politiske partia uttrykte stort sett si støtte til forslaget om større openheit rundt valkampfinansieringa, og forventa at det ville auke tilliten til partia i folket.”
OSCE/ODIHR har på denne bakgrunnen den 27.9.2009 gitt Noreg følgjande rekommandasjon:
”Partiloven bør evaluerast med tanke på å gi auka openheit rundt inntekter og utgifter i samband med valkampar gjennom regelmessige og uavhengige revisjonsrapporter.”