7 Forslag til lovendringar som ikkje følgjer av GRECOs rekommandasjonar
I høyringsnotatet rår departementet frå at det, utover lovendringar som direkte eller indirekte følgjer av rekommandasjonane, blir fremja forslag til endringar i partiloven som kan oppfattast som ”mottrekk” av GRECO. Konsekvensen kan bli at medlemslandet i oppfølgingsrundane berre oppnår ”delvis implementert” eller ”ikkje tilfredsstillande implementert”. Mottrekk kan elles sjåast som eit indirekte brot på evalueringsprosedyrane som medlemslanda har slutta opp om.
I høyringsnotatet ser departementet likevel behov for at det blir gjort visse endringar i den gjeldande loven. Ein går ut frå at endringsforslaga ikkje har betydning for effekten av GRECOs rekommandasjonar. GRECO har i oppfølgingsrapporten heller ikkje kommentert endringsforslaga i høyringsnotatet.
Gjennom høyringsrunden har det komme ytterlegare forslag til endringar. Desse blir omtalte også i dette kapitlet. Vidare har departementet i arbeidet med lovproposisjonen sett behov for at det blir gjort visse tiltak for å betre tryggleiken i systemet. Nærmare bestemt for å hindre at partistøtte fell i hendene på uvedkommande eller at nokon rapporterer falskt på vegner av partiet eller partilaget. Dessutan, at føresegnene om ulovlege bidrag blir gjort tydelegare.
7.1 Fjerne § 21 andre ledd og § 23 om innsyn i politiske partis rekneskapar?
7.1.1 Høyringsnotatet sine forslag
I høyringsnotatet blir det foreslått at § 21 andre ledd siste punktum og § 23 om partias plikt til på førespurnad å gi publikum innsyn i politiske eller forretningsmessige avtalar med bidragsytarar pluss rekneskap, blir teken ut or loven. I dag har alle rett til å be partilaget om innsyn i eventuelle avtalar med bidragsytarar og den rekneskapen som er utarbeidd for siste år, slik det ligg føre. Føresegna inneber likevel inga rekneskapsplikt. Grunngivinga bak forslaget i høyringsnotatet til forenkling er at rekommandasjon 1 om fullstendige rekneskapar gjer føresegna overflødig.
7.1.2 Høyringsinstansane sine vurderingar
Forslaget har blitt kommentert av følgjande:
Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Mediebedriftenes Landsforening uttaler:
”Som utgangspunkt ser vi ikke noen store motforestillinger ved at man tar ut bestemmelsene i partiloven §§21 og 23 om partienes plikt til å gi innsyn, såfremt plikten til å gi innsyn i alle inntekter og utgifter fremgår et annet sted. For å unngå tvil er det viktig at man presiserer, enten i forarbeid eller i lovteksten, at offentlighetsloven gjelder for det sentrale registeret over partienes inntekter/utgifter.”
Norsk Redaktørforening uttaler:
”Norsk Redaktørforening leser departementets høringsnotat slik at det er meningen å gi samme innsyn i sammenstillinger av det utvidede rapporteringsgrunnlaget som lovendringen legger opp til, som for dagens mer begrensede rapportering. I utgangspunktet har vi heller ikke store motforestillinger mot å kutte § 23 i den nåværende partiloven, selv om den like gjerne kunne vært videreført. Vi er imidlertid svært skeptiske til at paragrafen foreslås strøket, uten at det i § 25 om offentliggjøring presiseres at det skal gis innsyn på forespørsel i de regnskapene partiene sender inn til det sentrale registeret – ikke bare de ”sammenstillingene” som registeret er pålagt å utarbeide, samt at offentlighetslovens regler gjelder for registeret. Dersom den innsynsretten som allmennheten i dag har i partienes regnskaper fullt ut erstattes av ”sammenstillinger” som gjøres offentlig tilgjengelige, så vil dette svekke innsynet i partienes økonomi. Slik vi oppfatter konklusjonene i GRECOs evaluering, er hensikten den motsatte. Dette må derfor presiseres, enten i lovteksten eller i merknadene.”
7.1.3 Departementets vurderingar og forslag
Departementet viser til at partia i dag rapporterer inn sine inntekter på eit skjema utarbeidd av SSB. Det blir mao ikkje sendt inn rekneskapar til SSB der tala blir bearbeidde og samanstilte for publisering på www.partifinansiering.no. All informasjon som blir rapportert inn blir derfor publisert. Ein ser følgjeleg ikkje behov for å stadfeste ein særskilt innsynsrett i tilknyting til denne delen av rapportering.
Departementet deler likevel delvis den innvendinga som Norsk Redaktørforening har om at det vil svekkje innsynet i partias økonomi dersom den innsynsretten som allmenta i dag har i partias rekneskapar, fullt ut blir erstatta av ”samanstillingar”. Med det føreliggjande forslaget til oppfølging av rekommandasjon 1, er departementet av den oppfatning at allmenta sin innsynsrett i partifinansieringa vil bli tilstrekkeleg teken vare på overfor parti som blir pålagde plikt til å rapportere fullstendige rekneskapsdata med tilhøyrande notekrav. Departementet ser likevel at forslaget om å fjerne § 21 andre ledd siste punktum og § 23 vil føre til at innsynet blir svekt overfor små partilag som kjem under forenklingsregimet i § 18 tredje ledd. Desse vil berre vere pålagde å avgi årleg erklæring om at inntektene ikkje har vore over den lovbestemte grensa. Med høyringsnotatet sine forslag vil det ikkje lenger vere mogleg for publikum å få innsyn overfor småpartia.
Departementet fråfell derfor forslaget om å ta § 21 andre ledd siste punktum og § 23 ut av loven. Ein foreslår derfor at føresegnene, som byggjer på Partifinansieringsutvalets einstemmige tilråding, blir vidareførte.
7.2 Underskriftskrav
7.2.1 Høyringsnotatet sine forslag
Departementet foreslår i høyringsnotatet at talet på underskrifter frå partilaga i samband med rapportering, jf § 21 fjerde ledd i gjeldande lov, blir redusert frå to til éitt. Bakgrunnen for forslaget er at SSB meiner dagens krav om to underskrifter forseinkar innsendingsprosessen for partilaga slik at fristen oftare blir overskriden og at det dermed blir behov for fleire purringar. Høyringsnotatet sine forslag til forenkling av loven på dette punktet er mao grunngitt både i omsynet til partilaga og offentlege styresmakter.
7.2.2 Høyringsinstansane sine vurderingar
Forslaget er i høyringsrunden kommentert av Revisorforeningen og SSB:
Revisorforeningen uttaler:
”§ 21 (3) og (4) i forslaget fastsetter hvem som skal undertegne "rapporteringen". For alle partier og partiledd som skal ha regnskapsplikt, blir dette en særskilt regel om undertegning av årsregnskapet. Vi tviler på om det er behov for å presisere det alminnelige kravet til undertegning av årsregnskapet og årsberetningen i regnskapsloven § 3-5. Det bør uansett ikke gjøres vesentlige avvik slik som i forslaget. Både partilederen og alle medlemmene av styret (landsstyret) bør undertegne årsregnskapet til partiets hovedorganisasjon. Tilsvarende bør gjelde også for lokale partiledd og partiets ungdomsorganisasjon. Her er det vesentlig at hensynene til bevisstgjøring og dokumentasjon av hele styrets og parti(ledd)lederens ansvar for årsregnskapet går foran ev. problemer med forsinket rapportering til SSB (høringsnotatet s. 70). Som for alle andre regnskapspliktige, må en heller bruke forsinkelsesgebyr for å sørge for rettidig innsending. Hvis dette utgjør et særskilt problem for partier, kan en ev. gi det sentrale register (SSB) adgang til å ilegge tilleggsgebyr. For de små partileddene som ikke skal ha regnskapsplikt, kan det evt. fastsettes en egen bestemmelse om undertegning av erklæringen om at de ikke overstiger størrelsesgrensen.”
SSB uttaler:
”SSB støtter forslaget om at kravet til to signaturer fra parti eller partiledd på kommunalt og fylkeskommunalt nivå, inkludert partiets sentrale ungdomsorganisasjon, reduseres til et krav om en signatur – fra den som søker om eller kvitterer for partistøtte eller ett annet styremedlem. Denne endringen vil for vår del lette datainnsamlingsprosessen.”
7.2.3 Departementets vurderingar og forslag
Departementet ser Revisorforeningens fråsegn som ein naturleg konsekvens av foreiningas forslag om at politiske parti og partilag skal ha full rekneskapsplikt etter rekneskapsloven. Som det går fram av drøftinga under rekommandasjon 1, deler ikkje departementet denne oppfatninga. Departementet er likevel einig i at fleire omsyn kan tale for at partileiaren og medlemmer av styret bør underteikne årsrekneskapen til partiets hovudorganisasjon. Revisorforeningen understrekar at det er viktig at omsynet til bevisstgjering og dokumentasjon av heile styrets og partileiarens ansvar for årsrekneskapen, bør gå føre eventuelle problem med forseinka rapportering til SSB.
Departementet er einig i at omsynet til bevisstgjering og dokumentasjon bør vege tyngre enn meir praktiske omsyn knytte til rapporteringa. For å kunne ivareta både Revisorforeningens merknader om ansvarleggjering og dokumentasjon og SSBs ønske om ein enklare datainnsamlingsprosess, ser departementet for seg følgjande løysing:
Det blir foreslått å innføre eit krav i § 21 andre ledd om at alle forhold som er omfatta av rapporteringsplikta, skal vere godkjende og underskrivne av partilagets leiar og minst eitt anna styremedlem. Dette vil gjelde for alle rapporteringspliktige partieiningar, også dei som leverer forenkla innrapportering etter § 18 tredje ledd. Det er viktig at partilaget sjølv sørgjer for at slik godkjenning skjer tidsnok til at ein kan halde rapporteringsfristen, som etter forslaget er sett til 1. juni.
Når det gjeld den tekniske rapporteringa til SSB, er det vist til forslaget nedanfor om at partilaget blir pålagt årleg å autorisere minst éin person for kontakt med ”det offenlige reisteret for ordningen”. Det vil etter forslaget vere personen(e) utpeikt av partiet som vil vere bindeleddet mellom dette og SSB i alle forhold som inngår i innrapporteringa, irekna overføring av rekneskapsdata. Når slik autorisering ligg føre, vil det ikkje vere behov for underskrifter i tilknyting til denne delen av prosessen. Dette fordi legitimeringa til dømes kan skje elektronisk på same måte som ved innrapporteringa av valkampbidrag, dvs ved hjelp av brukarnamn og passord.
7.3 Overskrifta til lovutkastet § 26:
7.3.1 Innspel frå Partilovnemnda
Partilovnemnda tek opp følgjande i si høyringsfråsegn:
”Nemnda er klar over at overskriften i utkastet er en videreføring av overskriften i dagens § 24. Overskriften er imidlertid villedende. Nemnda fordeler ikke tilskudd i dag og det er heller intet i forslagene som vil gi nemnda en slik oppgave. En bedre overskrift, som vil samsvare med de nye oppgavene som foreslås, vil kunne være "Nemnd for kontroll med partifinansiering og klagebehandling.”
7.3.2 Departementets vurderingar og forslag
Departementet stadfester at Partilovnemnda i dag ikkje fordeler statstilskotet og at det ikkje ligg i forslaget at nemnda skal gjere dette i framtida. Når det gjeld statleg partistøtte, er nemndas oppgåve ut frå § 24 bokstav d å ”avgjøre klager over vedtak om tildeling av statlig støtte, jf. § 15”.
Departementet foreslår derfor at Partilovnemndas forslag blir følgd opp ved at overskrifta blir endra.
7.4 Auka tryggleik
Departementet har i etterkant av høyringsrunden, bl.a gjennom oppfølgingsmøte med høyringsinstansar og involverte offentlige myndigheiter, blitt gjort merksam på at det er behov for å auke tryggleiken i systemet. Dette omfattar forhold som gjeld tildelinga av statleg støtte under departementet og fylkesmennene og dessutan innrapportering til SSB. Om det ikkje er mogleg å kontrollere at vedkommande som søkjer om støtte for eit politisk parti eller partilag, faktisk representerer partiet – og heller ikkje å få verifisert frå banken si side at det oppgitte bankkontonummeret faktisk tilhøyrer eller kan førast tilbake til partiet, er det ein risiko for at statsstøtta kjem i hendene på uvedkommande. Dette kan eksempelvis skje ved at personen som søkjer tidlegare har hatt verv i partiet, men av ulike grunnar ikkje representerer partiet lenger. Vidare har ein sett døme på partisplittingar der fraksjonane knivar om partistøtta utan at det er tilstrekkeleg klart for det offentlege kven som rettmessig representerer partiet, noko som gir moglegheiter for at privatpersonar kan sko seg på støtta.
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane som har ansvaret for den elektroniske søknadsmodulen for den statlege partistøtta til fylkes- og kommunelaga og koordinert utbetaling på vegner av alle fylkesmenn, uttaler følgjande i notat til departementet:
”Utbetaling til “feil” kontonummer
Det er ca 2850 partilag som får utbetaling kvart år. Fleire partilag skiftar kontonummer i løpet av eitt år og det er vanskeleg å ha rett kontonummer til desse partilaga til ei kvar tid. Det må vere partilaga si eiga plikt å informere FMSF når det har vore eit skifte av kontonummer. Ved utbetalinga i 2011 var det ca 40 partilag som hadde feil kontonummer og der vi fekk pengane i retur. Pr 18.6 er utbetalingane til desse laga gjennomført. For 2010 var talet omtrent det same.
Dette med kontonummer har vore gjengangar i alle fire åra med utbetalingar. Ideelt sett meiner vi at kvart partilag skal ha sitt eige kontonummer. Vi veit ikkje, men det går klart fram av ein del telefonar vi får at partistøtte går inn på private kontoar. Sett frå ein offentleg forvaltar si side er dette ikkje noko god praksis. På den andre sida kan ein hevde at partilaga sjølve må avgjere kva økonomistyring og opplegg dei vil ha rundt dette spørsmålet. (..) På dette punktet føreslår vi at Partilova/forskrifta bør justerast med eit pålegg om å rapportere om kontoskifte til FM. Dersom ting blir uendra i høve til i dag må omtalast at ansvar for utbetaling til rett konto kviler på det enkelte partilag og det dei har rapportert til ei kvar tid.
Får inn søknader med “feil” opplysningar
Det ein tenkjer på her er at i dag kan ein person bruke det elektroniske søknadsskjemaet og taste inn “sitt personlege” kontonummer og sende søknaden.
Mottiltaket her er å ta i bruk MinID som vert knytta til søknadsskjemaet, og innføre ei førehandsregistrering av dei personane som skal ha tilgang til søknadsskjema for t.d eitt kommuneparti. I eit slikt tilfelle er det berre ein eller to personar som bør registrerast som aktuelle til å få fylle ut eit elektronisk søknadsskjema og sende det inn. Eit slikt opplegg er planlagt til bruk i 2012.
På dette punktet føreslår vi at partilaga (til ei kvar tid) vert pålagt å oppgje ein kontaktperson til FM og SSB. Dette vil lette arbeidet for FM.
Departementet viser også til at det i samband med rapporteringa til SSB er viktig å sikre seg at det faktisk er partiet eller partileddet som står bak rapporteringa, og at det ikkje kan vere mogleg for uvedkommande å rapportere falskt på vegner av partiet med det formål å skade partiets renommé etc.
7.4.1 Departementets vurderingar og forslag
Departementet meiner det er rimeleg at søknadsperioden for statleg støtte framleis bør vere fire år i og med at utbetalinga er basert på oppnådde stemmer ved siste val (og følgjeleg er konstant for heile valperioden). Det bør likevel innførast eit krav om parti eller partiledd som kan søkje om å motta statleg støtte etter §§ 11 til 13, stadfestar kontonummer, kontoinnehavar og kven som har disposisjonsrett. Vidare, at alle parti eller partiledd som kjem inn under loven, oppnemner/autoriserer ein (eller eventuelt fleire) kontaktperson(ar) for kommunikasjon med SSB som etter § 22 første ledd er det sentrale register for innrapporteringar. Opplysningar om kontaktpersonar til SSB skal, som i dag, stadfestast av sentralleddet. Naudsynte persondata som fødsels- og personnummer er ein føresetnad for at elektroniske signeringsløysningar for dei ovannemnde forholda skal kunne brukast. Bl.a med tilvising til FMSFs fråsegn om at slike forhold kan endre seg raskt og ofte i partia, meiner departementet at det bør vere ei plikt til minst årleg å oppdatere relevante opplysningar. Departementet føreset at offentleglova § 26 femte ledd kjem til bruk.
Departementet understrekar at forslaget over ikkje inneber nokon rett for det offentlege til å overprøve eller kontrollere personen eller personane som partiet peiker ut, utover å kunne verifisere at personen ein er i kontakt med faktisk er den som partiet har autorisert for formålet.
Når det gjeld FMSFs forslag om plikt for partia til å opprette eigen bankkonto i partiet sitt namn, er departementet meir usikker. Ein viser bl.a. til at bankane generelt tek relativt høge gebyr for bedriftskonti og at dette derfor kan påføre dei små partilaga urimelege kostnader sett i forhold til den støtta dei mottek. Departementet er derfor open for at bankkonto for utbetaling av partistøtte til organisasjonar på fylkes- og kommuneplan framleis kan stå i namnet til ein privatperson, men at partiet eller partileddet, som foreslått over, blir pålagt å autorisere kontoen, kontoinnehavar og kven som har disposisjonsrett. For parti på sentralt nivå føreset ein bedriftskonto. Her er det for tida snakk om enkeltutbetalingar på inntil 20 mill. kroner pr. kvartal. Departementet legg til grunn at både parti og offentlege myndigheiter vil ha nytte av at forhold knytte til tryggleiken blir regulerte.
Brot på dei ovannemnde pliktene er ikkje å sjå på som brot på finansieringsføresegnene i loven. Manglande pliktoppfylling vil derfor ikkje vere knytt til sanksjonapparatet som blir foreslått under rekommandasjon 6. Ved brot på plikta til å gi oppdatert informasjon, påligg det likevel partia ansvaret for at den statlege støtta blir utbetalt til riktig konto og at innsende rekneskapsdata kjem frå korrekt kjelde.
7.5 Høve til å søkje på vegner av fleire partilag
I høyringsfråsegna innsend på vegner av Arbeidarpartiet, Høgre, Framstegspartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet (omtalte som ”Stortingspartia” i teksten) blir det foreslått at partias organisasjonsledd, som har ansvar for eitt eller fleire fylke eller éin eller fleire kommuner, bør kunne søkje om støtte på vegner av andre lag. Vidare, at partiorganisasjonen som har ansvar for Oslo, kan søkje om både støtte som kommuneorganisasjon og som fylkesorganisasjon.
Departementet viser til partiloven § 12 første ledd første punktum om tilskot til fylkesorganisasjonane:
”En fylkesorganisasjon for et parti kan søke om støtte.”
og tilsvarande § 13 første ledd første punktum om tilskot til kommuneorganisasjonane:
”En kommuneorganisasjon for et parti kan søke om støtte.”
Det er i Ot.prp. nr. 84 (2004-2005) side 79 uttrykkjeleg slått fast at føresegnene vidarefører kravet om at det må vere oppretta ein fylkesorganisasjon og ein kommuneorganisasjon for å kunne motta støtte etter §§ 12 og 13. Kravet byggjer elles på valgloven § 6-3 første ledd som føreset at eit registrert politisk parti må ha eit lokallag i valkrinsen for å kunne stille forenkla listeforslag i same valkrins, det vil seie med underskrift frå to styremedlemmer. Dei same personane som skriv under må etter loven ha stemmerett i valdistriktet. Sjølv om ikkje valgloven har føresegner om korleis dei politiske partia faktisk organiserer verksemda si i fylket eller kommunen, synest kravet om ei organisasjonseining i ei eller anna form klart. Ein viser til KRDs merknader til valgloven § 6-3 første ledd, jf Ot. prp. nr 45 (2001- 2002) Om lov om valg:
”For øvrig er det som etter gjeldende valglov forutsatt at det registrerte politiske partiet må ha et lokallag. Det er ikke lenger et krav i loven at det er lederen av lokalavdelingen og sekretæren (eventuelt to styremedlemmer hvis disse ikke har stemmerett i kommunen/fylket) som må underskrive på listeforslaget. Det er tilstrekkelig at to styremedlemmer med stemmerett i valgkretsen underskriver.”
7.5.1 Departementets vurderingar og forslag
For at eit partilag skal ha rett til å søkje om partistøtte etter partiloven kap 3, må det ha stilt liste som registrert politisk parti og fått stemmer ved siste føregåande val i den aktuelle valkretsen. Sjølv om kravet om ein etablert partiorganisasjon for å kunne motta støtte klart går fram av Ot. prp. nr. 84 (2004-2005), kan verken lovtekst eller forarbeid i utgangspunktet sjåast på som hinder for at ein partiorganisasjon kan søkje om støtte på vegner av fleire med søknadsrett enn seg sjølv. Ein viser likevel til departementets merknad til § 12 i ovennemnde proposisjon (side 79) om fylkesungdomsorganisasjonane:
”Som tidligere gjelder søknad om støtte for hele perioden. Det er nytt at ungdomsorganisasjonen selv søker om støtte og får denne utbetalt direkte.”
Departementet viser til at partiloven blir praktisert slik at det er høve for fylkeslag til å søkje om partistøtte på vegner av sine lokallag i fylket. Det finst òg tilfelle der fylkeslag har søkt på vegner av andre fylkeslag. Departementet ser ikkje behov for å presisere denne moglegheita i lovteksten. I relasjon til forslaget i det føregående avsnittet om kontaktpersonar, må det i slike tilfelle derfor særskilt opplysast om (og stadfestast) kva for andre partilag denne eventuelt representerer. Det må vidare opplysast om kontonummer til kvart enkelt av partilaga som er omfatta av søknaden. Departementet understrekar at det er viktig at effektivitet i søknadsprosessen på dette punktet ikkje skal kunne nyttast til å omgå dei ovannemnde krava om etablerte partiorganisasjonar i dei aktuelle valkrinsane.
7.6 Forbod mot gåver frå bedrifter
7.6.1 Nærings- og handelsdepartementets forslag
Etter NHDs syn bør behovet for eit forbod mot gåver frå bedrifter bli vurdert i det vidare arbeidet med partiloven:
NHD uttaler:
”Begrunnelsen er at bedrifter og økonomiske aktører ikke er politiske borgere. Penger til politiske partier har derfor per definisjon en økonomisk side. Det vil derfor alltid reises spørsmål om partienes standpunkter og beslutninger er tatt uavhengig av bidragene når slike gaver mottas. Bidragene kan dermed også virke konkurransevridende mellom bedrifter som har ressurser til å betale partiene og de som ikke har det. Om eierne av bedriftene som politiske borgere vil gi gaver til partier, kan de ta utbytte, og gi av sin private økonomi.”
7.6.2 Departementets vurderingar og forslag
Departementet viser til at det ikkje ligg tilrådingar i Ministerkomiteens Rekommandasjon 2003/4 Om felles reglar mot korrupsjon i finansieringa av politiske parti og valkampanjar om at det bør vere forbod mot gåver frå private bedrifter og økonomiske aktørar, eller private rettsubjekt generelt.
Artikkel 5 om gåver frå rettssubjekt lyder:
”I tillegg til dei alminnelege prinsippa for gåver bør statane krevje:
at gåver frå rettssubjekt til politiske parti blir bokførte og rekneskapsførte hos rettssubjekta; og
at aksjeeigarar eller andre enkeltmedlemmer av rettssubjektet blir informerte om gåvene.
Statane bør setje i verk tiltak for å avgrense, forby eller på annan måte strengt regulere gåver frå rettssubjekt som leverer varer eller tenester til nokon offentleg administrasjon.
Statene bør forby rettssubjekt under statens eller andre offentlege styresmakters kontroll å gi gåver til politiske parti.”
Siste kulepunkt er elles gjennomført i partiloven § 17 tredje ledd bokstav a etter Partifinansieringsutvalets forslag. Når det gjeld nest siste kulepunkt viser ein til drøftinga i Ot. prp. nr. 84 (2004-2005) side 38 og 39.Artikkel 5 er ikkje ein del av GRECOs evalueringsgrunnlag. Departementet viser til at det blant medlemslanda i GRECO finst døme på forbod mot gåver frå private rettsubjekt ut frå same grunngiving som NHD gir. Sjølv om dette ikkje kan førast tilbake til GRECOs arbeid, vil ei slik forbodsføresegn i utgangspunktet kunne ha relevans i den norske loven. Departementet meiner likevel at eit forbod mot å motta bidrag frå private bedrifter og økonomiske aktørar vil innebere ei for stor innskrenkning i privat sektors rett til å støtte politiske parti. Som Partifinansieringsutvalet også la til grunn, er det ønskjeleg med ein viss prosentdel privat finansiering for å motverke at partia blir for avhengige av offentlege midlar. I dei siste åra har statsfinansieringa vore på mellom ca 70 og 90 prosent, bl.a avhengig av storleiken på partiet. Departementet legg til grunn at innsynsregimet som allereie er etablert i partiloven, og som det er framlegg om å styrkje i denne proposisjonen, vil vareta dei omsyn som NHD framhevar. Departementet vil derfor ikkje tilrå NHDs forslag.
7.7 Ulovlege bidrag
7.7.1 Høyringsnotatet sine forslag
Departementet foreslo i høyringsnotatet ei klargjering av § 17 tredje ledd som gjekk på at det skulle gå fram av loven at alle ulovlege bidrag skal gå over i eiga til statskassen, underforstått dersom bidraget ikkje allereie er tilbakebetalt til givar. Ingen av høyringsinstansane hadde direkte innvendingar til forslaget. Revisorforeningen meiner at ulovlege bidrag ikkje bør kunne betalast tilbake til givaren, sjå drøftinga til slutt i avsnittet.
Sjølv om departementets forslag nedanfor byggjer på problemstillingane som er drøfta i høyringsnotatet, inneber det ei betydeleg vidareutvikling av høyringsforslaget.
7.7.2 Gjeldande lov
Gjeldande lov forbyr partia å ta imot noko som helst bidrag, uansett storleik, frå bidragsytarar som nemnt i § 17 andre og tredje ledd. Dette omfattar bidrag frå anonyme givarar, frå rettssubjekt under kontroll av staten eller anna offentleg myndigheit og frå utanlandske givarar. Det er utan betydning om bidraget blir gitt i form av pengar eller ikkje-monetære ytingar, jf. § 17 fjerde ledd og forarbeida til loven.
Men det følgjer ikkje, verken av lovtekst eller forarbeid, kva som skal skje med eit ulovleg bidrag dersom partiet først har motteke dette. Når det gjeld anonyme bidrag, føreset loven likevel at ”slike bidrag tilfaller statskassen”, jf. § 17 andre ledd andre punktum. Likevel kan § 24 om Partilovnemndas utøving av myndigheit vanskeleg bli forstått slik at nemnda kan inndra slike bidrag. Ut ifrå samanhengen i loven er det derfor mest nærliggjande å tru at det ligg ei plikt på partiet til å innbetale eller oversende til statskassen bidrag frå anonyme bidragsytarar.
Når det gjeld bidrag etter § 17 tredje ledd, dvs. der givar er eit rettssubjekt under kontroll av staten eller anna offentleg myndigheit eller der givar er utanlandsk, er det verken i lovtekst eller forarbeid sagt konkret at slike bidrag skal tilbakebetalast til givar, eller overførast til statskassen.
Departementet legg til grunn at det i utgangspunktet ikkje vil vere mogleg for eit politisk parti å hindre at det kjem inn bidrag frå ein bidragsytar som loven definerer som ”ulovlig”. Eksempelvis ved at det blir sett pengar inn på partiets eller partileddets konto. Det partiet kan hindre er at det beheld bidraget. Med unntak av anonyme bidrag, vil partiet i prinsippet alltid ha moglegheita til å returnere eit ulovleg bidrag. Det kan vere grunn til å tru at Partifinansieringsutvalet har vurdert moglegheita for tilbakebetaling til givar som ei sjølvfølgje og at ein har nøgd seg med å drøfte tilfelle der givaren sin identitet er ukjend for partiet og tilbakebetaling ikkje er mogleg. Ein viser elles til merknadene til § 17 andre ledd i Ot.prp. nr. 84 (2004-2005) og til avsnitt 6.4 i NOU 2004: 25.
Departementet legg vidare til grunn at loven må bli forstått slik at bidrag som er returnert til givar, ikkje vil vere ”bidrag” i lovens forstand fordi det ikkje blir nytta til å finansiere partiet eller partileddet. Det same vil i prinsippet gjelde bidrag som er overført til statskassen. Partifinansieringsutvalet bruker omgrepet ”nyttiggjøre seg bidraget” i samband med drøftinga av anonyme gåver på side 88 i utgreiinga:
”På den annen side er det flere hensyn som taler mot at partiet skal kunne nyttiggjøre seg bidrag av ukjent opphav.”
Departementet meiner at ei slik avgrensing vil vere relevant også for bidrag etter § 17 tredje ledd. Det vil likevel ikkje alltid vere ein eintydig samanheng mellom ”nyttiggjøring” og ”mottak”. Ulovlege bidrag frosne på særskilt konto vil eksempelvis kunne generere renteinntekter. Sjølv om sjølve bidraget (hovudstolen) er urørt, vil eventuelle renteinntekter eller anna avkastning kunne inngå i finansieringa av partiet eller partileddet. Sett frå ein annan vinkel er det vanskeleg å argumentere for at ulovlege bidrag, eller avkastninga frå slike bidrag, som partiet på ein eller annen måte har late inngå i partifinansieringa (eventuelt i andre partiledd eller -organisasjonar), ikkje kan sjåast på som ”mottatt”. I mangel på konkretisering i lovteksten av kvar denne grensa går, kva for prosedyrar som skal følgjast og kva for tidsfristar som eventuelt gjeld for avhending av ulovlege bidrag, blir det vanskeleg for både parti og Partilovnemnd å forholde seg til loven på dette punktet.
Departementet legg vidare til grunn at gjeldande lov føreset at ulovlege bidrag skal rapporterast som inntekt. Ein viser til § 17 fjerde ledd som lyder:
”Med bidrag menes i denne bestemmelse enhver form for støtte som partiet vil være forpliktet til å innberette i medhold av § 19.”
Lovteksten svarer til Partfinansieringsutvalets forslag, bortsett frå at utvalet foreslo formuleringa ”som inntekt” teken inn i teksten:
”Med bidrag menes i denne bestemmelse enhver form for støtte som partiet vil være forpliktet til å innberette som inntekt i medhold av § 19.”
Sjølv om lovteksten her kan seiast å ha fått ei tvitydig utforming, er det rimeleg å forstå loven slik at også ulovlege bidrag skal rapporterast som inntekt. Denne forståinga blir også støtta av definisjonen av meldepliktige bidrag i § 19 tredje ledd første punktum der det ikkje blir sondra mellom lovlege og ulovlege bidrag. Det ville elles vere rart om loven set i verk eit omfattande innsynsregime utelukkande for lovlege bidrag mens dei ulovlege kan haldast utanfor. Departementet går ut fra at det er nettopp ulovlege bidrag til politiske parti det i særleg grad kan vere av interesse for offentlegheita å få innsyn i.
I forlenginga av dette resonnementet og på bakgrunn av ovannemnde tolking, forstår departementet loven slik at ulovlege bidrag som partiet har overført til statskassen eller returnert til givar, ikkje er å rekne som ”inntekt” og at dei følgjeleg heller ikkje skal inntektsførast og rapporterast etter § 19.
7.7.3 Departementets vurderingar og forslag
Departementet meiner det er naudsynt at gjeldande lov blir gjort klarare på ovannemnde punkt. Som eit supplement til gjeldande føresegner om ulovlege bidrag, er det behov for reglar om kva partiet eller partileddet konkret pliktar å gjere dersom det mottek eit slikt bidrag, kor lenge ein kan ”sitje på” og i kva grad ein kan dra nytte av eit ulovleg bidrag før det i lovens forstand er å rekne som motteke. Dessutan, kva for rapporteringsrutinar som skal gjelde dersom partiet av ein eller annan grunn vel å behalde det ulovlege bidraget. Behovet for reglar om dette bør også sjåast i samanheng med Partilovnemndas sanksjonsmyndigheit etter lovforslagets §§ 28 og 29 første ledd - sistnemnte om administrativ inndraging av ulovlege bidrag. Ikkje minst i relasjon til forslaget om straff i § 30 andre ledd for ”den som forsettlig eller grovt uaktsomt gjør seg skyldig i vesentlig brudd eller gjentatte brudd ”på desse bestemmelsane, bør det gjerast ei presisering i lovteksten av kva for kriterium som må vere oppfylte for at loven skal reknast som broten.
Departementet foreslår ingen substansielle endringar i gjeldande § 17 første ledd om at det er tillate for alle å gi bidrag til politiske parti. Med dei avgrensingar som følgjer av andre og tredje ledd, tolkar departementet loven slik at partiet likevel står fritt til å velje kven det vil motta bidrag frå. Prinsippet om at det er opp til partiet å velje om det vil motta støtte eller ikkje, har elles vore lagt til grunn for den offentlege partistøtta sidan ordninga blei etablert i byrjinga av 1970-tallet. Lovteknisk sett er det gjort ei presisering i teksten om at løyve til å gi bidrag gjeld både til ”partier og partiledd”, noko som svarer til formuleringa elles i loven. Denne presiseringa er også gjort andre stader i loven etter behov.
Departementet foreslår heller ingen endringar når det gjeld kva for bidragsytarar partia ikkje kan motta bidrag frå, jf. § 17 andre og tredje ledd i gjeldande lov. Heller ikkje blir det foreslått nokon endringar i kva som skal reknast som ulovlege bidrag, jf. § 17 fjerde ledd. I tråd med Partifinansieringsutvalets forslag og gjeldande lov vil definisjonen framleis omfatte alle former for støtte, uansett beløpsgrense og uavhengig av om bidraget blir gitt i form av pengar eller ikkje-monetære ytingar. Departementet ser elles behov for at reglane om ulovlege bidrag blir skilde ut i ei eiga føresegn (§ 17 a) for å gjere loven klarare og meir oversiktleg.
Departementet går inn for at loven bør vere eintydig på at det blir forventa at ulovlege bidrag blir returnerte til givar. Dette vil likevel (framleis) naturlegvis ikkje gjelde der partiet eller partileddet ikkje har kjennskap til kven bidragsytaren er - i loven kalla ”anonyme bidrag”. Dersom slik tilbakebetaling ikkje blir utført eller kan gjennomførast, pliktar partiet eller partileddet å overføre heile bidraget til statskassen. Plikta følgjer direkte av lovteksten og det blir derfor ikkje kravd at Partilovnemnda først må fatte vedtak om dette.
Departementet går inn for at prinsippet om at partiet eller partileddet ikkje skal kunne nyttiggjere seg nokon del av eit ulovleg bidrag, verken direkte eller indirekte, bør leggjast til grunn for verdifastsettinga. Departementet ser likevel at avkastning eller endringar i kjøpekraft først og fremst kan vere aktuelt å ta omsyn til i tilfelle der det har gått lengre tid sidan det ulovlege bidraget blei motteke. Sjølv om ovannemnte prinsipp i utgangspunktet blir lagt til grunn, bør det vere opp til Partilovnemnda i enkelttilfelle å fastsetje etter skjøn verdien av det som skal tilbakebetalast, overførast eller inndragast, jf. merknadene til § 29 første ledd. Departementet ser elles behov for å kunne gi nærmare reglar om verdifastsetjing, tilbakebetaling og overføring av ulovlege bidrag i forskrift, jf. § 22 a første ledd i lovforslaget.
Departementet går i forlenginga av dette inn for at heil eller delvis overføring av ulovleg bidrag eller avkastning til andre partiledd, organisasjonar eller einingar i partihierarkiet bør reknast som ”nyttiggjøring” i lovens forstand, og vil følgjeleg ikkje vere tillate.
Departementet foreslår at partiet eller partileddet skal få rimeleg tid til å områ seg dersom det mottek eit bidrag frå ein bidragsytar som ikke har høve til å støtte partiet. Det kan hende at partiet er i tvil om bidragsytaren faktisk er å rekne som ”ulovlig” og ønskjer saka vurdert av Partilovnemnda før tilbakebetaling til givar eller overføring til staten eventuelt skjer. Det kan også tenkjast andre grunnar som gjer at tilbakebetalinga ikkje kan skje raskt eller er vanskeleg. Departementet går inn for at fristen bør vere fire veker, dvs. same frist som er foreslått for innrapportering av valkampbidrag etter § 18 fjerde ledd i forslaget. Der saka er til vurdering eller behandling i Partilovnemnda, legg departementet til grunn at fristen byrjar gå frå det tidspunktet nemndas endelege vurdering (uttale) eller vedtak ligg føre.
I dei tilfella partiet eller partileddet av ein eller annan grunn vel å behalde eit ulovleg bidrag, går departementet inn for at det i loven blir gjort tydeleg at bidraget skal rapporterast på lik linje med all anna inntekt etter § 19. For parti som kjem inn under § 18 første og andre ledd, skal bidraget dessutan rekneskaps- og bokførast. Etter forslaget vil den einaste forskjellen mellom lovlege og ulovlege bidrag vere at i sistnemnte tilfelle skal bidragsytaren sin identitet bli oppgitt i innrapporteringa uansett storleiken på bidraget. Bidrag som er tilbakebetalte til givar eller overførte til statskassen i løpet av rekneskapsåret, skal likevel ikkje inngå i den årlege rapporteringa. Dette fordi slike bidrag ikkje har hatt innverknad på finansieringa av partiet eller partileddet, rekneskapsåret sett under eitt. Vedtak om administrativ inndraging blir her likestilt med overføring til statskassen, sjå elles merknadene til § 29 første ledd.
Departementet legg til grunn at meldeplikta for ulovlege bidrag i forslagets § 17 a femte ledd andre punktum kjem i tillegg til anna rapporteringsplikt som følgjer av loven. Eksempelvis - der eit parti eller partiledd vel å behalde eit ulovleg valkampbidrag på 10 000 kroner eller meir, skal beløp og bidragsytarens identitet innrapporterast etter § 18 fjerde ledd i lovforslaget og innan dei fristane som gjeld der. Departementet ser ikkje behov for å lage særskilde tidsfristar i loven for innrapportering av ulovlege bidrag.
Som det går fram over, går departementet inn for ein anten/eller-regel for avhending. Partiet har innanfor fristen i § 17 a fjerde ledd valet mellom å tilbakebetale det ulovlege bidraget til bidragsytar eller overføre dette til statskassen. Departementet ser likevel at det i denne samanhengen kan vere aktuelt å drøfte ei tredje moglegheit: Nemleg at partiet eller partileddet alternativt får høve til å overføre bidraget til allmennyttig formål. Ein slik regel vil medføre behov for ein særskild definisjon av kva som skal reknast som eit ”allmennyttig formål” i partiloven. Utan å gå for djupt inn i ei slik drøfting, ser departementet at det i den samanhengen kan vere aktuelt å sondre mellom formål som er nær i slekt med partiets politiske program eller verdigrunnlag - og andre, meir nøytrale formål. Ei aktuell problemstilling vil kunne vere om eit ulovleg bidrag til eit parti som har miljø som si viktigaste sak, bør kunne overførast til ein miljøorganisasjon eller andre som jobbar for same sak. Vidare, om eit bidrag frå ein utlending bør kunne overførast til eit trussamfunn som byggjer på dei same religiøse eller etiske verdiar som partiet gjer.
I forlenginga av eit slikt tredje alternativ, ser departementet at det i enkelte tilfelle kan oppstå tvil om prinsippet om at partiet ikkje skal kunne nyttiggjere seg eit ulovleg bidrag, verken direkte eller indirekte, blir tilstrekkeleg ivareteke. Sjølv om partiet eller partileddet ikkje har hatt direkte økonomisk utbyte av bidraget, kan det hevdast at partiet har hatt ein viss politisk gevinst ved at bidraget er overført til nokon som arbeider for same sak.
Det kan vidare argumenterast for at moglegheita til å overdra ulovlege bidrag til tredjepart opnar for kvitvasking ved at partiet seinare får pengane i retur frå ein ”lovlig” bidragsytar.
Ei anna side ved denne problemstillinga er at det ved ei overdraging av ulovlege bidrag til eit elles nøytralt formål i relasjon til partiets politiske ståstad, er ein viss risiko for at gåva kan bli oppfatta som ”stemmefisking” av publikum eller konkurrerande parti.
Departementet går ikkje inn for at det skal vere ei opning i loven for at parti eller partiledd skal kunne overføre ulovlege bidrag til tredjepartar, heller ikkje til allmennyttige formål. Departementet meiner at loven bør vere enkel og klar på dette punktet. Partifinansieringsutvalet antok at ulovlege bidrag til politiske parti sjeldan førekjem. Departementet er av den oppfatning at klare reglar om mottak og avhending i denne samanheng også vil vere eit signal til bidragsytar - og dermed kunne bidra til at den antekne låge førekomsten av ulovlege bidrag blir ytterlegare redusert.
Ein viser elles til merknadene til §§ 28 og 29 i avsnitt 5.6.6.
Departementet viser til at Revisorforeningen meiner at ulovlege bidrag ikkje bør kunne betalast tilbake til givaren. – ”Denne reaksjonen bør ramme både partiet og givaren for å vere effektiv”. Departementet er delvis samd i dette synspunktet, men viser til drøftinga over om at loven bør opne for at partiet eller partileddet, innanfor ein frist på fire veker, skal kunne tilbakebetale det ulovlege bidraget til givar. For delvis å imøtekomme Revisorforeningens merknad, går departementet inn for at denne fristen bør praktiserast strengt.
Forslaget i høyringsnotatet og i proposisjonen er at inndraginga fullt ut skal svare til verdien av det ulovleg mottekne bidraget. Det kan òg vere aktuelt for Partilovnemnda å inndra pengar der tileigninga i utgangspunktet var ein bruksgjenstand som sidan har sunke i verdi eller er vanskeleg å omsetje. Revisorforeningen foreslår i den samanheng at det bør fastsetjast at vedtak om inndraging av ulovleg bidrag er grunnlag for tvangsutlegg.
Departementet viser til at utlegg generelt er eit viktig ledd i tvangsinndriving av pengekrav. ”Utlegg” inneber at den som har pengar til gode, får trygging i skyldnarens eigedelar eller oppgjer via trekk i uteståande krav skyldnaren har. Departementet vurderer likevel ikkje ”utleggspant” som eit alternativ i partiloven, dvs. at Partilovnemnda eller namsmannen tek pant i partilagets eigedelar som for eksempel fast eigedom, bil, båt eller anna verdifullt lausøyre – og der panteretten kan vere grunnlag for tvangssal for at staten skal få dekt sitt krav. Til grunn for dette ligg bl.a. ei tru på at det kan vere lite å hente når det gjeld fast eigedom og verdigjenstandar, særleg i dei minste partilaga, og at regelen av fleire grunnar blir vanskeleg å praktisere. Ein parallell til ”utleggstrekk”1 er likevel aktuell. Dette inneber at nemnda gjer innhogg i den statlege partistøtta for å få dekt det staten har til gode i form av ulovlege gåver som ikkje blir betalte inn. Dette ligg allereie i forslaget, og departementet ser ikkje behov for å presisere denne moglegheita ytterlegare i lovteksten.
Utover dette blir det foreslått tekniske endringar i loven, jf kapittel 9 under.